社会政策的基本目标范文

导语：如何才能写好一篇社会政策的基本目标，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一般说来，判断公共政策的有效性是根据科学、合理、公平、有效的原则，从效益、效率、公正性、回应性、充分性、适当性等六个方面进行衡量的。效益是一组数量指标，是指特定政策方案能否和在多大程度上实现既定目标，即其政策的结果和效果，通常可以用数量或货币价值表示。效率是一个或一组比值或比例指标，是指特定政策效益、效果与投入的资源和努力的比值，一般通过单位成本来衡量。公正性往往与公平通用，是指公共政策关于权利、机会和价值、利益在社会成员之间的配置和分配符合公平、正义、人道等原则，它是衡量公共政策有效性的一个关键标准。回应性与社会理性和行政管理理性相联系，是指公共政策对特定群体的意愿和需求的反应和满足程度。充分性是指特定的政策效益对该政策问题、政策诉求及其目标人群的需要、价值和机会的契合与满足情况，是一种合理性标准。适当性是关于公共政策的综合性标准，它与实质理性相联系，是指政策目标的价值与支持这些政策目标的前提是否可靠，并从总体上判断该公共政策目标和该项政策本身对社会是否适宜。对任何一项公共政策，在考虑效益、效率、公平、回应性和充分性的基础上，综合分析是否适当、合理、必要。适当性是一个综合性标准，它往往要在上述几个标准之间权衡取舍，特别是经常要在效率与公平、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行选择。

根据上述检验公共政策有效性的六个标准，以及制定政策和执行政策的基本原则，我们从政策问题和政策目标确定、方案规划和决策、执行等几个环节和政策过程，分析公共政策有效性和执政能力问题。

在政策问题和政策目标确定阶段，如何积极回应公众对各种社会问题的要求和期待，将社会问题有效转化为公共政策问题，如何确定合理、可行、公平、有效的公共政策目标，是解决社会问题的前提和起点，也是决定政策有效性的首要环节。政策目标的确定，要经得起上述六个标准的检验。如果政策问题不确定，将导致政策目标不明确、不合理，甚至导致政策目标完全扭曲，走向公众期望和政策初衷的反面。

在政策方案设计和规划环节，进行全面、科学、客观的政策方案设计、规划和评估，综合考虑各政策方案的成本与收益，特别是其社会成本和社会收益，通盘筹划和综合平衡个人利益与公共利益、局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益、实在利益与潜在利益之间的关系，按照六条政策有效性标准设计和规划政策方案，是保证政策有效性的关键。政策规划设计要全面、公正地评估各方案的利弊得失，综合比较各方案的收益成本，科学分析评估各方案的合理性、可行性和预见性。

政策决策是公共政策的核心环节。提高执政能力的核心和关键是提高公共政策决策能力，提高决策者对政策备选方案的决断和“拍板”能力。在现代社会，要保证公共政策的有效性，一般要求政策规划与决策两个环节适当分离。政策规划阶段的“多谋”是决策阶段“善断”的基础。“多谋”一般可以委托或外包给专家智囊机构，“善断”就构成执政能力的核心。作为核心执政能力的“善断”，就是善于权衡取舍、善于把握公共政策效率与公平之间的“火候”与“度”，善于统筹兼顾科学性、合理性、公正性和可行性，善于果断抉择。

公共政策执行是将纸面的、观念形态的政策内容转化为现实效果，实现既定政策目标的过程。政策执行是依据法定授权实施方案的执法行为，首先要依法行事。政策执行又是具体的行政行为，无疑要公道、讲理。同时，政策执行面对的是活生生的人，还要讲情、讲人道，要做深入细致的说服、教育和宣传工作。所以，有效的政策执行，既要依法行事，又要有情操作。政策执行无疑要贯穿效率效益原则，更要贯彻公平和回应原则。政策对象一般是广大民众，他们是否理解、接受和服从，决定该政策能否顺利实施，也决定该政策效果能否充分实现。换言之，政策执行是否及时准确地回应政策对象的要求，是否公平、公正地协调和分配政策利益，是否始终以社会福利和公共利益最大化为目标，是政策顺利执行的关键，也是公共政策有效性的关键。

通过对公共政策有效性的考察，我们发现，执政能力和公共政策有效性之间在指导思想、总体目标、基本内容和评价标准等方面都是基本相通的。从公共政策视角研究提高执政能力问题，实际上就是研究提高党和政府制定和实施政策的有效性，就是提高公共政策的质量和水平。

从指导思想上看，提高和加强党的执政能力，就是要始终坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，以改革和完善党的领导机制和工作机制为重点，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。领导机制和工作机制是执政能力的重点，而其核心是公共政策的决策机制和执行机制。领导决策机制是否科学、合理、规范，工作执行机制是否公平、有效、适当，直接制约和影响执政能力与执政成效。

篇2

关键词： 社会政策；公平性；平等

中图分类号：C 913.7文献标识码：A文章编号：1671623X（2013）03000506

党的十报告提出了我国社会保障制度的发展要以“增强公平性”为重点之一[1]，进一步引发了人们对社会保障公平性的重视和讨论。事实上，公平性的不足不仅存在于我国社会保障制度之中，而且存在于整个社会政策体系之中。要增强社会保障制度的公平性，需要从整个社会政策体系着手。社会政策的公平性是一个复杂的问题，其中涉及到对社会政策公平性基本含义的理解，对社会政策公平性的基本事实判断和价值判断，以及增强社会政策公平性的基本要求等方面的认识。本文针对这些问题对我国现行社会政策体系中的公平性问题做一简要分析。

一、当前我国社会政策公平性

问题及其特点1.问题的提出改革开放以后的一段时间里，我国重视市场经济，而社会政策发展缓慢，这使得社会政策在弥补市场缺陷方面的作用严重不足。[2]其结果是，虽然经济发展了，但民生保障仍严重不足；虽然人均收入水平大幅度提高了，但收入差距大幅度扩大。究其原因，一方面是社会政策总体水平太低，另一方面是社会政策发展的不均衡和社会福利资源分配的不公平。近年来，随着对民生问题的重视，政府逐渐加快了社会政策方面的建设，在制度建设和财政支出水平方面都有明显进展。但在教育、医疗、社会保障等方面的福利保障水平仍存在较为严重的结构性和群体性差异，民众对此仍存在较严重的不满。

长期以来，我国学术界对社会政策公平性的研究重视不够。过去我国社会政策研究中较多地重视分析政府社会政策总体水平低下的问题，呼吁政府增大公共福利支出，加大对教育、医疗卫生、住房、社会保障等方面的投入，而对社会政策本身的结构性失衡及社会政策公平性问题重视不够。近年来，学术界开始重视对社会政策某些领域公平性的研究和呼吁，其中较多的是对就业、社会保障等方面公平性问题，以及社会保障对收入分配的影响等方面的研究。但是从总体上对社会政策公平性的研究仍然很薄弱。要推动我国未来社会政策的健康发展，保障民生和维护社会公平更好地发挥作用，不仅要继续提高社会政策的总体水平，还要更加重视提高社会政策的公平性。而要达到后一方面的目标，首先要对社会政策的公平性问题加以深入地分析和研究。2.当前我国社会政策公平性问题的主要表现概括起来看，当前我国社会政策的公平性问题主要是各类群体所获得的各类福利待遇的不均等问题，表现在我国社会政策和福利体系的制度性碎片化及其所导致的社会政策制度性区隔、福利资源分配的不均衡、福利项目覆盖面的不均衡和人均福利水平的不均等。

社会政策的制度性碎片化是指在一个国家内部在同一个社会福利领域中实行多套不同的社会政策，对不同的人群实行不同的社会政策。我国现行社会政策体系是由人群和地区两个维度而分割的碎片化体系。在人群划分维度方面，不同的人享有不同的制度覆盖。以社会保障为例，我国在养老保险、医疗保险等领域中有针对城镇企业职工、城市居民、农村居民、公务人员等不同群体的不同制度体系。在社会救助方面，也有农村社会救助和城市社会救助体系。在地区维度方面，尽管我国有全国统一的社会政策指导原则，但在经费投入和管理的地区负责制下，各地在各类社会福利项目方面的实际投入、覆盖面和人均福利水平等方面都有较大差距。

社会政策的碎片化并不是我国独有，其他一些国家也有较为严重的碎片化特点，一些发达国家也是如此。[3]但我国目前社会政策的制度碎片化特点较为明显。社会政策的碎片化也不必然等同于不平等和不公平，但由于以下几个方面的原因，导致我国碎片化的社会政策制度体系有较明显的不公平特点。一是由于我国社会政策的碎片化制度体系是自上而下形成的，因此，对普通公民来说就更具有先天性的制度隔离效果。人们所获得的福利待遇在很大程度上取决于他们出生在什么地方，具有什么样的户籍性质。二是我国社会政策制度区隔很严格，人们在制度之间流动转化很困难。改革开放以后，我国劳动者已经获得了在经济活动方面全国流动的自由，但社会政策对人们仍有很大的限制。人们可以自由选择在各地就业和从事经营活动，但却不能自由地选择在某地获得所有的社会保障和福利待遇。三是受权力和特权等因素影响，在社会政策领域中长期存在着“逆向调节”的现象，高收入群体获得的福利待遇也更高。在制度碎片化、权力因素、社会政策逆向调节和地区经济发展水平差异等因素的共同作用下，各类群体和各地区民众实际享有的社会福利水平有很大的差距，这不符合我国宪法中的公民平等社会权利原则，也是不公平的。3.社会政策公平性问题上的基本认识问题从一般意义上看，社会政策以维护社会公平为其基本目标。但是，在各国现实的社会政策制定和实施的具体实践中，由于社会政策本身的复杂性，以及由于“政府失灵”等问题的存在，使社会政策并不总能保证达到民众所期望的公平性，社会政策对经济与社会运行的干预也并不总是能够达到理想的维护公平的效果。导致社会政策公平性程度不高的主要原因之一是，政府和社会对社会政策公平性问题的认识中存在着模糊和分歧。因此，要提高社会政策的公平性，首先要澄清对社会政策公平性的一些基本的认识问题。其中包括什么是社会政策的公平性，社会政策的公平性与平等性之间的关系以及在社会政策方面公平与效率的关系。

二、社会政策公平性的基本含义

社会政策的公平性是从社会公平的角度对社会政策进行的评价，即一个国家或地区社会政策符合主流社会公平观的程度，它体现在社会政策总体水平的合理性和社会政策行动中公共资源分配的合理性两个层面。1.社会政策公平性的基本内涵根据我国现阶段社会建设的基本目标，社会政策公平性的内涵应该包括社会政策行动中公共资源分配要符合社会主流的公平观。由于利益和价值的分化，社会中不同的个人或群体所持的公平观并不完全一致。但任何一个社会都有一些为大家共同接受的价值目标，例如经济发展、社会稳定、社会平等、合理分配财富等。这些社会价值观虽然可能不能完全满足每个人的个人价值立场， 但它们是所有社会成员价值立场的综合，是全社会个人价值观的“最大公约数”。基于这种综合性价值观基础上的社会公平观就是主流的社会公平观。任何一个国家的社会政策都应该符合本国的主流公平观。2.提高社会政策公平性的基本目标提高社会政策公平性的基本目标首先是要维护公民的经济与社会权利，因为只有公平地分配社会福利资源，让所有人都能够公平地获得医疗、教育、社会保障和其他方面的福利待遇，公民的经济与社会权利才能得到有效的保护。社会政策公平性的另一个目标是通过社会政策的公共行动而增大社会平等程度。为此，一方面要有足够高的社会福利总体水平，另一方面社会政策公平地分配各种福利资源，以便有效地调节初次分配中的不平等。在政府所掌握的公共资源占社会总财富的比例日益提高的情况下，社会政策的公平性对社会平等的影响也越来越大。再者，提高社会政策公平性的目标还在于通过更加合理的社会政策而更加有效地促进各项社会事业的均衡发展，纠正城乡之间、地区之间社会发展的不平衡，以更好地提升全社会的健康水平、文化素质、生活水平和社会稳定。3.社会公平性的主要维度社会政策公平性的主要维度体现在权利公平、机会公平和规则公平三个重要的方面。十报告中提出，权利公平、机会公平和规则公平是社会公平正义的三项重要原则。社会政策的公平性也主要体现在这三个维度上。首先，社会政策应该建立在公平地尊重和保护全体国民的经济与社会权利的基础上，而不应该差别性地对待不同的群体；其次，社会政策应该给全体公民同等的获得教育、医疗卫生、社会保障和其他各项福利待遇的机会，而不应该厚此薄彼；再次，社会政策应该制定公平的规则体系，以便能够使公共资源的分配和获得能够更好地达到社会保护和促进社会发展的目标。4.实现社会政策公平性的主要途径实现社会政策公平性的主要方式是通过更加普惠性的公共福利和社会服务供给而实现基本公共服务的均等化，以及通过合理的再分配过程实现对弱势群体的社会关照。前一方面主要是提高政府对各项社会服务的投入，以增强其福利性水平，让所有人都能够在教育、医疗卫生、就业、住房、社区服务等方面享有更加公平的服务；后一方面是通过收入转移的方式给贫困家庭和弱势群体提供更多的保护，以弥补他们在市场分配中的不足和遭到的损害。5.社会政策公平性的复杂性社会政策的公平性是一个复杂的问题。其复杂性存在于价值判断和事实判断两个层面上。从价值判断上看，由于不同的个人和群体对社会政策存在着认识差距和利益差异，因此，导致对于社会政策公平性有着不同的价值判断。一些人更加强调应该通过加强社会政策而推动对弱势群体的社会保护，进而推动社会平等；而另一些人则更爱通过批评 “福利养懒人”、呼吁警惕“福利陷阱”等方式而反对增大福利开支，尤其是反对普惠性模式的社会政策。从事实判断的角度看，对社会政策公平性的评价也是比较复杂的。它涉及到几个层面的难题：一是如何以实证研究的方式确定合理的社会福利总水平；二是如何通过实证的分析而确定社会福利资源分配的合理结构；三是如何通过优化制度和机制建设而使社会政策方面的公共资源投入能够带来更好的效率和社会效益，更好地达到预期的目标。

三、社会政策体系中公平与平等的关系

在当代各国对社会公平问题的研究中，常常有一些将公平与平等混淆或者等同的观点，这导致了两个方面的理论和实践谬误。一是一些极端的左翼思想以维护公平为名而主张完全的平等，甚至走到绝对平均主义；二是相反，一些极端的右翼以反对绝对平均为名而阻挠提高经济和社会政策的公平性水平。因此，要科学地理解社会公平的含义，首先应该澄清公平与平等的关系。1.公平与平等的一般性关系社会平等是对社会财富分配均等性的事实判断，而社会公平是一个价值判断，所关注的是社会中一部分人在收入、财产、服务等方面比其他人获得更多的份额是否合理。因此，强调公平的分配并非是要走向绝对平均主义。事实上，社会公平的价值观完全承认在按劳分配和按贡献分配基础上的不均等分配的合理性。社会公平的价值观反对的是对经济与社会发展没有积极意义的不平等分配，既反对一部分人靠权力和特权，或通过投机等方式获得大量的财富，也不主张给勤奋的人和懒惰的人同样的分配待遇。从这个意义上看，在改革开放之初我们提出的“让一部分人先富起来”虽然会导致不平等的结果，但这是公平的，因为只有打破绝对平均主义才能激励人们的劳动积极性。我国目前严重的收入分配不平等情况在很大程度上不是由于按劳分配所导致的，而是权力、特权和投机等因素所导致的不平等。民众所反对的也不是前者，而是后者。因此，提高收入分配的公平性，重点是要抑制权力、特权和投机的因素，但同时也要继续强化按劳分配或按贡献分配的原则。2.社会政策中公平与平等的关系与市场经济一样，在社会政策领域中公平与平等也不能混淆。与市场分配相比，社会政策在资源分配上更加强调平等。首先，社会政策的基本目标是要提高民生水平，因此，首先要通过平等的分配来保障所有民众在民生方面的基本需要；其次，社会政策是对公共资源的分配，而公共资源是属于全体人民的，应该为全民所共享，因此，在社会政策领域，公共资源分配应该更加强调要以平等为基础。

但社会政策的公平性也并非就是绝对平等。在社会政策的福利资源分配中，有一定方式和一定程度不均等并非就一定不公平。在社会政策领域公共资源的不均等分配是否公平，要取决于几个方面的因素。

首先，应该仔细考察各种模式下社会福利资源不平等分配的价值合理性。一方面，社会政策应该通过为弱势群体提供更多的福利去达到社会保护的目标。另一方面，在公共资源分配中，也可以在一定程度上通过奖励性的福利去促进经济与社会发展。上述两种不均等的福利分配模式都可以被视作公平的。但是，如果在社会政策的公共资源分配中，部分群体依靠其拥有的权力和特权而享有了更多的福利待遇，则是不公平的。

其次，应该认真分析社会政策在福利资源不均等分配模式的功能有效性，即不均等的福利分配是否能够达到公平的价值目标。对于这个问题，应该将社会政策福利资源分配格局与市场经济的分配格局结合起来，重点考察两个问题，一是福利分配模式与市场分配模式的契合度，二是福利分配本身的功能有效性，即特定的不均等福利分配制度在多大程度上能够达到其预期的目标。就第一个方面而言，社会政策应根据初次分配的不平等结构和程度来建构其再分配的格局，以促使整个分配制度达成较为合理的分配格局，并发挥较好的功能效果。在一个较为平等的初次分配模式下，社会政策的福利资源分配格局中可以有较多的奖励利；而在一个不平等程度较高的初次分配制度下，则不宜较多地采取奖励利，而应该为市场经济中的弱势群体提供更多的保护型福利来抵消初次分配的不平等，或者通过发展普惠型福利模式来降低社会分配体系总体上的不平等程度。就第二个方面而言，即使那些具有公平的价值目标的福利项目，如果制度设计不合理也可能发挥不了预期的作用，或者其投入太大而收效较小，或者在发挥正面效果的同时也产生较为严重的负面影响。例如，超过合理需要的奖励利会导致福利资源投入的边际社会效用大大降低，而同时产生较大的不平等效应；不合理的福利制度也可能导致“福利养懒人”的后果。因此，应该重视各种福利分配模式本身的功能有效性，认真分析和精心设计各种福利模式的体制和运行机制，使各种福利分配方式在消耗资源相对较小的条件下都能真正发挥预期的作用和达到预期的效果，同时要努力降低各种福利模式的负面后果。

四、社会政策中公平与效率的关系

如何理解和处理公平与效率的关系，不仅是市场经济制度及运行中的基本问题，也是社会政策制定和实施中的基本问题之一。过去对于这一问题存在着两种偏误的观点：一是认为社会政策只关注公平，与效率无关；二是认为社会政策会损害效率，并且社会福利水平越高，对效率的损害就越大。这两种观点表明上看是对立的，但其实质都是把公平与效率对立起来的偏颇之见。在研究社会政策公平性时必须要认真分析这一问题。1.社会政策中公平与效率的一般性关系分析一些国外的研究者曾经依据一定的经验事实而发现效率与平等之间存在着此消彼涨的关系。[4]但后来一些人把平等与效率的这种关系直接应用到公平与效率的关系上，把公平与效率对立起来，认为重视效率就不得不降低对公平的诉求。这样一来，理论上就出现了偏误，在实践上也出现了强调“效率优先、兼顾公平”的指导原则，在市场经济和社会政策实践上都出现了忽略社会公平的失误。

要正确地理解公平与效率的关系，首先应该看到，市场经济和社会政策都应该体现公平，只不过所关注的重点不同而已。社会政策行动中也有投入产出的关系，因此，也需要讲效率。从微观层次上看，每个具体的社会政策行动都有投入和产出的关系，社会保障、公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务等部门都应该通过合理的体制机制设计而提高其自身运行的效率。从宏观层次上看，社会政策行动的效率涉及资源分配与社会效益之间的关系，高效率的社会政策模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过合理的社会福利资源分配，能够更好地达到缓解贫困、提高健康水平和受教育程度、改善住房条件、维护社会稳定、促进社会平等和社会和谐等方面的目标。也就是说，社会政策行动中的效率与公平是一致的、协调的。公平的原则要求社会政策行动始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求社会政策行动高效率地达到其目标。2.社会政策中公平与效率关系的复杂性与市场经济相比，社会政策行动中公平与效率的关系更加复杂。首先，社会政策运行中的效率问题比较复杂，其复杂性主要表现在其测量和评价体系的模糊性上。市场经济行动中，可以通过同样的货币单位来测量投入和产出，因而比较容易评价其效率（投入产出比）。但在社会政策行动中，投入的资源（经费）可以用货币单位来测量，但其产出的健康、安全、人力资本、教育水平、居住条件、社会稳定、社会和谐等无法用货币单位测量，因此，也很难对其效率做出精确的评价。这说明提高社会政策行动效率的难度更大，因而向社会政策的研究者和实践者提出了更高的要求。

党的十报告中提出了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”的原则。对这一原则应该有两个方面的理解：一是社会政策的制定和实施应该坚持公平优先的原则，二是在社会政策的运行中应该同时重视提高效率。按照十报告的这一原则，在社会政策的制定和实施中，应该采用合理的体制和机制，达成社会政策行动上公平与效率的统一。其中，既要合理地确定社会福利水平，使社会政策能够有效地发挥保障民生和再分配的作用，也要合理地确定社会福利的对象，使社会政策能够更加有效地帮助需要帮助的群体，同时还要合理地安排社会政策的体制机制，设计各类社会福利项目的具体运行方式，使其能够更加高效地发挥作用。

[1].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[2]陆学艺.需要以公平为导向的社会政策[EB/OL].（2003-01-03）.http：∥.cn/c/2003-01-03/1605861583.shtml.

[3]郑秉文.法国高度“碎片化”的社保制度及对我国的启示[J].天津社会保险，2008（3）：41-44.

篇3

关键词：规划；调控；编制程序；规划评估

党的十七大报告将“发展规划”从“计划”中独立出来，突出了发展规划在规划体系中的独特地位，进一步强化了发展规划对计划、政策、政府工作的导向作用，对完善发展规划提出了更高的要求。按照规划期限不同，经济社会发展规划可分为短期、中期、长期规划，其中4～5年的中期规划最为重要。本文围绕“十一五”规划纲要与其他国家进行比较，注重从比较研究中总结进一步完善我国规划的对策。

一、中外规划的功能

规划功能是政府职能在经济社会领域的延伸和具体体现。从规划史看，经济社会发展规划可分为指令性、指导性等类型。指令性计(规)划是以行政命令来调控所有的经济活动，起到经济运行中枢的作用。指导性计(规)划的功能较弱，主要是担当信息、协调、调控职能。信息功能是指规划揭示了经济社会发展趋势、政府调控意向等信息。协调功能是指规划编制过程中，协调不同群体利益，形成可代表不同群体利益的规划方案；还包括为达到规划目标，采取协调一致的措施。调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使经济社会总体发展方向符合规划目标和发展战略。调控功能一度被作为刺激经济增长的方式，主要是由于一些采用规划方式调控经济的国家初期都获得了较快增长，如1951～1979年法国GDP年均增长率为4.9％，日本则在5％以上，超过了原联邦德国(4.7％)、美国(3.6％)和英国(2.6％)。但20世纪80年代后，法、日、韩等国经济情况并没有好于其他国家，政府和学术界逐渐意识到规划的功能是熨平经济周期，而不是单项的刺激经济增长。

规划的调控功能是规划功能体系的核心，也是关系到规划存废的关键。从总体上看，社会主义国家的指令性计划调控功能强，转型国家的指导性计划调控功能相对弱；发达国家规划调控作用较强，而发展中国家调控作用较弱。

规划的调控功能取决于战略目标与政策措施的有效组织方式。我国一直在探索加强规划的调控功能，但成效不大。除规划本身的问题外，更深层次的原因是经济体制不完善和行政体制改革不到位。这集中体现在政府与市场间界线不清晰、财税体制改革不彻底、政绩考核体系不完善等方面。如，政府与市场间界线不清晰使规划内容选择不科学，许多本应由市场实现的内容，却被政府强加干预，目标因此落空。再比如，尽管各级政府在改革绩效考核方面有较大进步，尤其是2006年7月6日中央有关部门下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》取得了一些突破性进展，但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制，许多部门追求眼前利益，“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍，产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。

要实现好、完善好我国规划调控功能，一方面需要继续完善五年规划，包括进一步优化规划内容设置、目标明确和切实可行、配套政策和措施有力、编制程序进一步科学化。另一方面，也需要坚定不移的推进经济体制改革和行政管理体制改革，只有理顺经济运行体制、行政管理体制，规划才有可能真正具备调控功能，成为政府调控经济社会运行的基本手段。

二、中外规划的内容

各国规划内容具有较为一致的演变趋势，促进产业结构升级一直是规划的核心内容。但各国规划内容的差异也比较明显。第一，规划的指导思想和发展目标不同。20世纪50、60年代，各国普遍以经济增长为规划目标，到目前为止，大部分发展中国家仍以推动经济迅速增长作为规划的基本目标；20世纪70、80年代，发达国家规划开始转而强调增加就业、消除贫困和公平分配，重视可持续发展；20世纪90年代后规划的目标和理念不仅包括经济增长、创造就业、收入分配公平、可持续发展，而且还包括文化的多样性和政治参与等社会、文化和政治目标。我国经过长期的探索，确立了科学发展观的规划指导思想，在此基础上对规划内容进行调整。第二，规划的内容涵盖领域不同。发达国家的规划一般集中在经济、社会、生态环境等领域，“经济社会”发展规划的特点较为突出。我国的经济社会发展规划往往涵盖经济、社会、生态、文化、外交等各领域，“总体”规划特征明显，但重点又放在经济建设领域，社会领域尤其是公共服务领域的内容偏少。第三，规划内容的组织方式不同。规划目标是否可行、政策措施是否有效、目标与政策措施的组合方式是决定规划成败的关键。较为成功的规划一般都是由明确的战略目标和可操作性强的政策措施有机组合而成。如，韩国的新五年计划纲要(1993～1997)对于“100天、半年、各年”的目标都有清晰的界定，这些目标辅以对应的政策措施，组织严密。但我国经济社会发展规划目标和对策措施不够明确，五年规划中的目标多没有具体分解，各年度实现的目标不清楚，而年度计划又较少关注五年规划的目标；而且我国规划采取了“目标、战略+配套措施”的模式，每个领域内都有相应政策措施，这带来了各类政策如何相互协调和配合的问题；政策措施较为宽泛，许多政策往往只是指出方向，缺乏具体的路径设计，实践中难以遵照执行；一些支撑政策如投资政策等，与目标间的关系论证不充分，各种政策不一定能完全满足规划目标的需要。

我国发展规划内容应“有进有退”，围绕“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的要求，在政府可调控的领域内进行内容选择，减少经济等领域的内容，增加公共服务领域内容的比重，增加相应的对策措施。规划内容应实现“虚实结合”，即一方面将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，遵照发展战略确定规划目标，体现规划的战略导向性。另一方面，还应包含具体工程项目和切实可行的对策措施，与具体工程项目性质相似，政策措施也是规划的“实体内容”，各项政策是保证规划和内容实现的基本手段。因此，规划内容与政策的组合优劣是关系规划成败的关键因素。应逐步推广“规划目标+配套政策”的规划模式，保证各规划目标都有相应的配套政策；配套政策采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑和保障作用。

三、中外规划的编制程序大多数国家编制规划的程序都包括五个步骤，即前期研究、规划草案、全面协调、正式方案和公布实施。核心环节是前期研究和协调。其中，协调环节是中外规划编制程序中差别较大的部分。协调是不同利益主体对规划方案进行讨论、修改、完善来达成共识，促使规划方案更贴近实际、减少执行阻力的基本手段。因此，协调的范围和深度是决定规划成败的关键。发达国家规划都重视协调，协调的时间要历时3年，而规划方案编制仅需几个月；韩国规划从开始编制到正式公布，整个过程一般需要两年时间。其中，大部分时间都是在协调；日本一个中长期规划的制定，一般需要一年左右的审议和决定过程。

从协调对象看。发达国家规划是与所涉及到的主要利益群体进行协调，国家经济社会发展规划与各专业部门、地方政府、各类企业、民众等进行协调，尤其是与企业、民众间的协调更为重要。协调工作较好的法国、日本、韩国都侧重于企业、民众的协调。如，法国负责规划协调的现代化委员会(后改称为计划工作委员会)由产业组织的代表、政府有关官员、政府指定的专家及工会组织的代表组成。其中，前两部分人员占60％～70％。我国总体规划主要与专业部门、地方政府协调，侧重与不同专业部门之间的协调尤其是与财政、土地、建设等部门的协调。但与企业和民众的协调还不够。到目前为止，国家规划的初步方案对企业和民众都是保密的，只有规划批准公布后，广大企业、民众才能了解规划方案。编制“十一五”规划期间，民众、企业还只能通过发展改革委网站专栏反映意见和建议，或采取邮寄信件、电子邮件方式反映意见看法，还不能直接对规划方案提出意见。目前，我国正致力于推进企业和民众“知情权”的建设。

从协调内容看。规划协调的主要内容包括目标选择(在众多可能的目标中选择最优目标或为大多数群体所接受的目标)、目标与政策手段的配合、讨论和修改总体方针和政策建议：最后，形成规划草案报告。协调是为了确保国家规划目标的实现，同时又能充分调动地区或企业的积极性，实现国家目标与企业经营活动的协调一致。我国规划协调主要是不同政府部门、各地方对主要发展指标的可行性进行重点论证，对主要措施、重点项目和资金配套关系等进行讨论修改，这与国外规划大体相同。但协调本身追求的是与大多数群体达成一致，由于我国规划缺少与企业、民众的协调。所以，实质上协调内容较国外少。

从规划协调的机构看。许多国家设有专门机构负责规划协调工作，以提高规划协调力度，韩国的经济企划院是组织规划协调的主要机构，从第五个计划开始，在计划草案报送内阁批准前，必须广泛征集有关方面对计划目标和政策的意见。我国国家发展改革委员会发展规划司是具体负责中长期规划编制事务的机构。从今后的发展趋势看，我国应建立专门负责规划协调的组织机构，以委员会的形式搭建规划的协调平台。加强规划与企业、居民的协调，在进一步加大与专业部门、地方协调力度的同时，逐步加强与企业、民众的协调，尤其是对战略性产业的企业代表、不同阶层的民众代表进行协调。

四、中外规划的评估

较为完善的评估体系包括监测和评估两部分。监测是对规划实施的全程记录，评估可分为定期评估和不定期评估。定期评估包括年度评估、中期评估、最终评估(后评价)；不定期评估主要是指应急评估。各类评估的差异很大，年度评估的重点是评价规划实施的环境和进程，中期评估的重点是规划实施环境、实施进程、修改建议和对新一轮规划的建议。应急性评估的重点是重大突发事件对规划的影响，最终评估的重点是规划实施效果评价和对新一轮规划的建议。

目前，我国规划评估体系还不健全，年度评估、中期评估、应急性评估长期没有开展。2003年，我国第一次开展五年计划中期评估，并由国家发展改革委发展规划司提交了“十五计划实施情况的中期评估报告”，但该报告总体上是描述式的，没有对因素进行深度分析来解释所观察到的趋势。

不同类型的规划评估重点差别很大，评估方法因此各不相同。指令性规划的基本目标是实现投资、财政、信贷等的“三大平衡”，主要围绕经济增长速度、投资总量等指标来安排具体项目，对其评估的重点是主要指标实现程度和指标之间的平衡趋势，方法主要是对指标进行定量对比。指导性规划目标的重点在于阐述和落实经济社会发展的战略方向及相应对策措施，对这类规划的评估也集中到落实发展战略的主要领域，主要是评价各领域的发展是否符合规划的方向，以及实现的程度如何；评估方法也由单纯的定量比较研究向定性与定量相结合的方法转变，包括利用定量指标判断基本指标的实现程度，依靠专家定性判断经济社会发展方向与规划战略的吻合程度，利用问卷调查评价规划对企业和民众的影响等。

我国“十一五”规划是指导性规划，而且具有一些新特点：一是贯彻落实科学发展观、以人为本的理念得到较为全面的体现。评估的重点是这一理念的贯彻落实情况，可通过个人、企业等微观主体在规划前后的切身感受对比，辅助以必要的统计数据进行评估。二是产业、区域、社会、政治、文化建设等领域“虚实结合”。评估应兼顾战略方向和具体工程的进度。三是发展指标性质不同。评估应注意到不同类型的指标。应着重从“指标、战略、满意度”三方面对“十一五”规划进行评估。“指标”主要是评估发展指标的实现程度和重大工程项目的进度。“战略”是评价经济、社会、文化、生态等各领域的发展是否遵循规划的战略意图。“满意度”则主要调查企业、个人、政府部门对规划实施的满意程度。

“指标”的评估主要可采用数值对比方法，难点在于约束性指标的评估。约束性指标包括可均分性指标和不可均分性指标，即有的指标可基本平均分到各年，如城镇基本养老保险覆盖人数、新型农村合作医疗覆盖率等，这些指标均分后通过数据对比直接测度。许多指标包括全国总人口、森林覆盖率等指标受自然规律影响，工作成效难以逐年体现。为此，一方面，应注重科学合理确定指标年度目标。另一方面，对指标完成情况的测度应放到较长周期考察。还有部分不可均分性指标如单位GDP能源消耗降低程度，国家已对每年实现的目标进行了确定，可对照实现程度进行评估。一些重大工程中也存在类似情况，如，科技创新工程等探索性、试验性、风险大等项目进程往往具有时间不对称性，存在“先慢后快”、“先快后慢”等情况，对其评估应使用不可均分性指标进行处理。

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[关键词]城镇化；固定资产投资 ；民生配套措施

[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2013）07-0118-03

一、保持固定资产投资平稳增长是城镇化的重要保障

2012年全社会固定资产投资目标增速为16%，实际增长20.6%；2013年全社会固定资产投资目标增速为18%，比上年增加2%，预算内投资资金安排增加350亿元至4376亿元，显示全社会资本形成额增速加快，并有望进入自2010年以来新一轮投资。从历史上看，投资一直是拉动经济增长的重要动力，也是我国“保增长”的重要手段。2006年以前的固定资产投资增速制定目标远低于实际投资额，一般实际投资增速高于预期200%～300%，2009年以后的预期增速制定目标逐步提高，实际增速逐渐向目标靠拢。

在固定资产投资中占比最大的三大行业。1.制造业。由于非金融企业资产负债率上升，规模以上工业企业杠杆不断增加，三角债务增加，资产负债表错配带来的金融风险使企业面临去杠杆压力。这与这几年来政府工作报告中提出的产能相对过剩、企业运营成本上升、财政收支矛盾、金融风险等问题相呼应。2.房地产业。地产调控虽因“国五条”政策而持续加码，但在政府进一步稳投资力度及加强保障性住房政策的推动下，或许新一届政府的执政思路仍会延续“去库存、控增量、限价格”的旧有模式。近期，房地产投资有加速的迹象，但观察与之相关的内生性需求诸如乘用车、家用电器、家具等相关消费，并未有明显复苏。3.基础设施投资项目。传统基建项目中占比最大的三个项目中：水利、环境和公共设施管理投资增速有望回升；交通运输根据铁道部近期公布的投资计划来看，铁路投资进入了低速发展平台期；而电力受制于环境保护的压力，难以提供强劲推力。

综上并结合经济增速和通胀的目标组合看，政府有意认可较低的经济增速，抑制地方政府投资冲动，加快政府“去杠杆”进程，以换取更高的增长质量，从而促进经济增长方式的转变。“463”号文对影子银行的清理、“国五条”对房地产调控的加码，会使开发商选择谨慎投资 ，使房地产投资增速下滑，从而也会拖累固定资产投资增速下行。

二、促消费成为城镇化重要的推动力

2007年社会消费品零售总额目标增速为12%，实际增长16.8%；2012年社会消费品零售总额目标增速为14%，实际增长14.30%；2013年社会消费品零售总额预计目标增速为14.5%，比上年增长0.5%，表明政府继续坚持以消费带动经济增长的主基调，并有望在2013年继续扩大消费增幅。2013年政府工作报告明确指出将扩大内需作为我国经济发展的长期战略方针执行，提出要发挥消费的基础性作用，并强调扩大内需的难点、重点以及潜力在消费。

1.提高居民收入从而促进消费支出

2004、2007、2012年均实现人民收入增长与经济发展同步，切实提高居民收入水平，并圆满达成目标。政府出台了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，其最终目标就是通过政府和市场的共同作用，实现收入倍增、差距缩小以及分配秩序规范三大目的，将我国的潜在需求转化为现实需求。同时，提出了促进民生的措施。据统计，2007年新农合和城镇居民基本医疗保险财政补助标准由每人每年240元提高到280元，人均基本公共卫生服务经费标准由25元提高到30元，企业退休人员基本养老金继续提高10%；2013年城镇居民医保和新农合补助标准提高至280元/人，比2012元提高40元/人，增幅达17%，表明政府对城乡低保和优抚对象补助标准也进一步提高，社会保障制度进一步完善，医药卫生事业改革发展进一步深化。2013年的政府工作报告新增了在土地确权基础上构建新型农业经营体制、在户籍等配套制度改革基础上推进农业转移人口市民化、研究制定深化收入分配制度改革若干意见具体政策、将文化改革列入各级政府效能和领导干部政绩考核体系。

2.加快发展第三产业

发展第三产业不仅能吸纳大量社会结构性失业人群，更能够提供更多消费需求，因此，伴随国内第三产业快速发展和产值占比的持续提升，消费将获得持续的增长动力。第三产业也能带动消费环境的改善，消费软硬件环境的改善也将带动消费增长。

三、多项改革配套是城镇化战略顺利实施的关键

2007年新开工保障房目标为700万套，实际新开工781万套；2013年保障房开工630 万套，比上年计划减少70 万套，基本建成470 万套，比上年计划减少30 万套。截至2012 年末，城镇保障性住房覆盖面达到12.5%，随着上年新开工的结转，预计这一覆盖面将有所提升，发挥积极的正效应，保障房建设将是投资的重要方面。政府工作报告中再次提出积极稳妥的推动城镇化健康发展，结合发改委提出的2013年年末城镇化率要达到53.4%，比上年末提升0.8 个百分点。新型城镇化是工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化协调发展的一个过程。而农村成为我国全面小康建设的难点和重点。在“十八’大报告中和2013年政府工作报告中均指出，要推进城镇化和农业现代化的一体化发展战略。农业现代化和城镇化是互相促进发展，也是互相补充发展。

农业现代化和城镇化互相促进，共同发展主要体现在以下几个方面：

1.家庭承包经营是农村经营的基础和根本，并在此基础上发展多种形式的农民合作组织和多层次的农业社会化服务组织，从而逐步构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

2.在户籍制度、社会管理体制等制度改革的基础上，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，从整体上看，这个过程将有序推进，先试点后逐步推广。

3.促进农村人口转变为城镇人口后的就业。2004、2009、2012、2013年城镇新增就业目标为900万人，目标城镇登记失业率维持在4.6%以内，2012年城镇新增就业实际增长1266万，失业率控制在4.1%，表明政府政策引导促进就业、改善结构性失业的目标始终如一，收效显著。

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关键词：公正；社会政策；发展趋势

现代意义上的公正是在自由、平等、社会合作等理论依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大意义。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”就公正和社会政策的关系而言，公正和社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正和社会政策是一个事情的两个方面。公正是社会政策的基本理论依据。缺少了公正理念，社会政策便成了无本之木、无源之水。但是，同时还应该看到的是，公正毕竟只是社会安排的一个基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在社会现实中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能够具体地得以体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别的或者整体的产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去。”

一、中国现阶段社会政策的问题

(一)同经济政策相比，社会政策在中国社会当中的地位极不对称

近三十年的时间里，就总体而言，中国社会似乎是一直认为经济目标优于社会目标，经济发展几近成为现代化建设、社会发展的代名词。经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡。同经济政策相比，中国真正意义上的社会政策起步较晚，只是到了20世纪90年代末期21世纪初，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。而且，即便是在今日，社会政策无论是就其受重视的程度，还是就其贯彻的力度而言都是不能和经济政策同日而语的。中国社会已形成了人数众多的弱势群体，这些弱势群体很难进入“主流社会”，处在一种边缘化的状态。“对于他们中的绝大部分人来说，第一。回到社会的主导产业中去，根本没有可能；第二，在目前的体制之下，回到原来那种稳定的就业体制中去，根本没有可能；第三，朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。”而在社会“强势群体”的一方，又往往存在着一系列诸如职业意识缺乏、角色感不强、社会责任感欠缺(如纳税意识不强)的问题，其许多行为有待于进一步规范化。社会群体间的不协调情形，造成了大量的社会问题如贫富差距过大、社会焦虑现象严重等等，并将造成更多更严重的社会问题，进而使社会安全受到影响，并使社会运行和发展的质量明显降低。

(二)社会政策的整体化、系统化程度还很不够，同一性较弱

这一时期中国社会政策的主体部分尚未形成。这主要表现在中国的社会保障政策体系还没有建立起来，而拥有系统的社会保障政策是一个国家社会政策得以系统建立的最为重要的标志。不可否认的是，这一时期尤其是1993年以来，中国在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及社会保障的资金来源、管理服务等多个方面，对社会保障政策进行了积极的探索，陆续出台了一些相关的政策，取得了一定的成效。但同其他许多社会政策相比，由于社会保障问题涉及到社会的各个方面，如巨额社会保障基金的筹集问题、各个社会群体之间利益的协调问题、社会保障基本理念的认同问题、社会保障运作专业知识的积累及运作技术的形成问题等等。所以，中国的社会保障政策体系难以在短时期内顺利地迅速确立。

由于缺乏必要的整体性、体系性和同一性，目前，中国的社会政策不仅不可能有效地保障社会成员的基本生活状态、保证社会成员平等的发展条件、维护社会公正，而且还会使原有一些仍有价值的和新形成的社会政策由于缺乏必要的配套政策。由于面临着一些相互矛盾的政策而难以充分发挥其自身的功能。(三)社会规范缺乏规范性

中国现在的社会政策明显地存在着不规范的特征，这特别的表现在社会政策制定程序中的不规范：一是多方参与社会政策的制定问题上，有着明显的缺陷。在制定社会政策时。理应让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会使之能够充分地表达自己的意见，维护自己的权益。否则便是不公正的，并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。二是公开性方面做的不够。现在在制定社会政策时，对于相关的信息的披露是不够的，往往没有对全社会公开。这就造成同某项社会政策有直接关联的社会群体特别是社会弱势群体对相关信息占有的匮乏，从而使社会政策的决策者和社会政策的直接对象在信息占有方面出现一种严重的不对称的情形，进而使这些相关的社会群体更加难以有效地参与社会政策的制定过程。三是在技术手段上也做得很不够。比如，难以做到相关信息收集的充分化和准确性，而且也缺乏社会政策制定和实施后必要的评估机制和修正机制。社会政策的这种不规范性，从总体上使得中国目前的社会政策缺乏长远的考虑和必要的稳定性，易于多变，随机性过强。

(四)社会政策的“应然”与“实然”之间的差距过大

现在一个明显的事实是，中国已有的许多社会政策往往得不到落实，有关社会政策方面的法律法规执行程度很低。比如，中国目前尽管也有各种类型的权益法，如妇女权益保护法、未成年人权益保护法、残疾人权益保护法等等，但是这些社会政策往往得不到切实有效地贯彻执行。中国目前“应然”与“实然”的社会政策之间过大的差距还表现在，一些基本的或“次基本的”社会政策往往缺乏相应配套和一致的具体的社会政策来具体实施，因而这些基本的社会政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同基本的社会政策诸如宪法、劳动法之间有时存在着不协调的情形。

二、中国社会政策的发展趋势及努力方向

(一)以现代的公正理念作为社会政策的基本立足点，防止两个极端现象的发生

作为现代公正理念具体化的社会政策必须同时防止两个方面的问题，否则社会政策便是片面的，便会造成不公的现象。一个方面的问题是过大的贫富差距问题。过大的贫富差距意味着社会的不公，是需要通过社会政策来予以解决的。中国现阶段正处于市场经济的早期阶段，由于缺乏必要的社会调剂及其他种种原因，贫富差距迅速拉大，基尼系数已经超出了公认的警戒线，造成了社会的种种不稳定的因素，并降低了整个社会的发展质量，严重地危及到社会的安全运行和健康发展。在这样的情形之下，如果还不重视社会政策的实施，那么，中国社会将为此付出极大的代价。正是从这个意义上讲，对于中国社会来讲，社会政策的制定和实施刻不容缓。另一个方面的问题是平均主义的、高福利化的问题。中国现在虽然不是现代化程度较高的国家，但是，由于传统的平均主义等种种因素的强固存在，由于如今为数众多的社会弱势群体成员对于公正的强烈诉求，更由于前两者因素十分容易合二为一，因而在制定和实施社会政策时有可能会引发某种早熟性的高福利化的现象。

(二)既要维护社会成员的基本生活状态，又要维护其基本的权利

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作者简介：秦化清（1976-），男，河南郑州人，博士研究生，主要从事数量经济学研究。Email：qinhuaqing@sohucom

摘要：本文利用理论模型，对以社会融资总量为中介目标的货币政策所应遵循的操作规范进行了分析。在此基础上，利用2002—2013年统计数据，对中国人民银行利用社会融资总量、货币供应量和银行同业拆借利率作为工具变量实行货币政策规则的可能性进行了实证检验。研究结果表明：当以社会融资总量作为中介目标时，按规则行事能获得更高的产出水平、更低的通货膨胀率和更小的社会福利损失；与其他中介目标相比较，社会融资总量更适宜作为货币政策规则的工具变量。此外，在规则约束下，为克服社会融资总量变动对宏观经济造成的负面影响，可进一步发挥利率对GDP增长率偏差的调节作用，以便在货币政策操作中最大限度地实现经济增长与物价稳定目标。

关键词：社会融资总量；货币政策规则；相机抉择

中图分类号：F83231文献标识码：A文章编号：1000176X（2013）12004605

一、问题的提出

近年来，随着我国金融开放和金融创新程度的不断提高，作为中介目标的货币供应量的有效性已经受到学界的普遍质疑，特别是在2008年美国金融危机爆发以后，货币供应量目标的局限性日益突出，直接造成中国人民银行遏制通货膨胀压力的政策操作效果微弱，货币供应量的可测性、可控性以及与最终目标的相关性表现出加速弱化的倾向。鉴于此，中国人民银行从2011年4月开始正式将社会融资总量作为新的中介目标，并将社会融资总量定义为一定时期金融体系向实体经济提供的包括证券在内的全部新增融资总额[1]，以用于弥补货币供应量目标存在的显著缺陷，希望通过这一全新的数量型中介目标的引入，来改善货币政策的执行效果。同时，人民银行也对外开始公布，将广义货币供应量增速控制在略高于GDP增长率和通货膨胀率之和的水平上，希望借助于货币政策规则来促进物价稳定目标的实现。由此，在我国货币政策中介目标和操作规范的选择两个方面同时引发了新的争论。对于社会融资总量是否适宜于充当中介目标这一问题，尹继志、盛松成从理论层面，李沂从实证层面证明，相对于货币供应量而言，社会融资总量更适合作为我国货币政策的中介目标[2-3-4]。然而，对于我国货币政策应遵循何种操作规范这一问题，不同学者从不同角度给出了不同的解答。从总体来看，认为我国货币政策操作已基本实现按规则行事，或者认为我国货币政策操作应该遵循按规则行事的观点已经占据主流地位。但是，由于中国人民银行自身的独立性长期受到制约，我国货币政策在操作层面上尚不具备推行通货膨胀目标制的前提条件。因此，现阶段国内对于货币政策规则的探讨，主要集中于如何设立一种稳定的工具规则，以便于较为清晰地确定政策工具和政策目标之间的界限[5]。其中，方成和丁剑平主张可基于原始的麦卡勒姆规则，设计并采用基础货币规则或者货币供应量规则来对产出和通货膨胀进行反映[6]，这样的货币政策工具规则更适合于被人民银行所采纳和接受[7]；而肖奎喜与郭福春和潘锡泉则认为，我国应采用以利率作为工具变量的泰勒规则，指出泰勒规则能够在更好地拟合产出绩效的同时，还可以稳定公众的通货膨胀预期， 从而为货币政策的操作提供一个名义锚，这就要求中国人民银行应当推行以利率为核心的货币政策规则[8-9]。事实上从1996年至今，我国始终选择以数量型变量为代表的中介目标，并未将利率等价格型变量作为真正意义上的中介目标。因此，结合数量型货币政策工具规则的选取，研究社会融资总量能否适宜于充当我国货币政策规则的工具变量，是否优于其他工具变量就具有非常重要的理论及现实意义。遗憾的是截至目前，国内的相关文献研究还未曾看到。

在此背景下，本文通过构建理论模型，阐明在社会融资总量作为中介目标的前提下，与相机抉择的货币操作方式相比较，按规则行事的政策操作在促进经济增长，抑制通货膨胀，减少社会福利损失方面所具备的优势。同时，利用实证检验，对以社会融资总量和货币供应量为代表的数量型工具规则和以利率为代表的价格型工具规则进行对比，对社会融资总量是否更适宜于充当我国货币政策规则的工具变量做出明确回答，以期填补这一领域的研究空白。

二、社会融资总量为中介的货币政策操作规范选择

由于《中华人民共和国中国人民银行法》将我国货币政策的最终目标定位于保持人民币币值稳定，并以此促进经济增长，从法律上阐明我国货币政策偏重于追求双重最终目标。为了说明在社会融资总量作为中介目标时，相机抉择与按规则行事的货币政策操作对经济增长与物价稳定目标的影响，可将本国的经济增长率和通货膨胀率分别用y和π表示，经济的目标增长率用yn+k来表示，通货膨胀的目标控制率用π*来代表。其中，yn为经济的自然增长率， k为正数，表示由于存在税收扭曲，经济的自然增长率要比潜在值低，π*为取值大于或等于零的常数。假设中国人民银行的社会福利损失可以用二次函数来表示，则其形式为：

等式（18）中，α为大于或等于零的常数，代表因经济增长质量的提高或者商品及服务质量的整体提升所引起的本国潜在经济增长率的提高或者一般价格水平的上升； c与d分别为GDP增长率偏差与通货膨胀率偏差的反馈系数，b为货币流通速度的反馈系数，并且各反馈系数均为大于零的常数，代表当t期的货币流通速度降低时，或者当t-1期GDP增速及通货膨胀率低于目标值时， t期应相应提高基础货币增速以实现对经济的逆风向调节。根据等式（18），分别利用社会融资总量增长率替换基础货币增长率，并利用社会融资总量计算得出的货币流通速度变动率来替换等式（18）中的基础货币流通速度变动率，就得到以社会融资总量作为中介目标的货币政策规则的表达方程：

从表1的检验结果来看，各个解释变量在5%显著性水平上统计显著，表明自2002年1季度以来，中国人民银行在货币政策操作中基本遵循了数量型货币政策规则。但是，当以社会融资总量、基础货币和广义与狭义货币供应量分别作为工具变量时，各反应函数均对GDP增长率偏差做出反向调整，这与传统的麦卡勒姆规则所表述的结果完全相反。说明当我国的经济增长速度超过目标值时，数量型中介目标会随着GDP增速的提高而不断增长，从而加剧了宏观经济的过热格局；反之，当经济增长速度低于目标值时，数量型中介目标会随着GDP增速的放缓而降低，客观上会引致宏观经济在过热与过冷之间进行更替，这与我国经济的整体表现情况大致相同。

此外，以社会融资总量、基础货币和广义与狭义货币供应量作为货币政策规则的工具变量时，其反应函数存在较为显著的差异性，具体表现在：（1）社会融资总量及基础货币流通速度变动率的反馈系数与麦卡勒姆规则更为接近。当以社会融资总量和基础货币增长率作为工具变量时，货币流通速度变动率的反馈系数值接近于1。其中，社会融资总量规则下货币流通速度变动率的反馈系数为0960，基础货币规则下货币流通速度变动率的反馈系数为1039，两者均与标准的麦卡勒姆规则更为接近。与此相对应，以狭义货币供应量作为规则的工具变量时，货币流通速度变动率的反馈系数值相对较低，以广义货币供应量作为规则的工具变量时，货币流通速度变动率的反馈系数最小。（2）社会融资总量作为规则的工具变量时，对通货膨胀率偏差的反映程度相对更高。在社会融资总量规则下，货币政策的反应函数能够对通货膨胀率偏差赋予更大的权重，说明货币政策操作更偏重于对通货膨胀率偏差进行调控；而以基础货币、广义和狭义货币供应量增速作为工具变量时，货币政策规则的反应函数会对GDP增长率偏差赋予更大的权重，说明货币政策操作更偏重于对GDP增长率偏差进行调控。（3）社会融资总量作为工具变量时，按规则行事可以对潜在经济增长率及商品服务质量的提升有更为显著的推动作用。从各反应函数的常数项来看，以社会融资总量增长率作为工具变量时，常数项的数值为20420，明显高于GDP与通货膨胀率的目标值之和，表明在规则约束下，货币政策操作可对经济增长质量以及商品服务质量的整体提升产生较为显著的推动作用，在一定程度上可以提高经济的潜在增长率水平，这一现象与社会融资总量的基本职能完全相符。相对而言，基础货币、广义和狭义货币供应量增长率对潜在经济增长率的推动作用并不显著。（4）社会融资总量的拟合效果最好，更适合作为货币政策规则的工具变量。从各个被解释变量拟合效果看，社会融资总量增长率的拟合优度为0954，狭义货币供应量增长率的拟合优度为0896，基础货币供应量增长率的拟合优度为0883，广义货币供应量增长率的拟合优度为0846，对比结果表明社会融资总量的拟合优度相对最高，广义货币供应量的拟合优度最低。从DW统计量来看，社会融资总量规则的反应函数随机误差项不存在一阶序列相关，而基础货币规则、广义与狭义货币供应量规则的反应函数随机误差项均存在一阶序列相关，说明社会融资总量规则表现优于其他数量型规则。在规则约束下，社会融资总量增长率、基础货币以及广义和狭义货币供应量增长率的拟合值与实际值之间的对应关系如图1所示。

考虑到我国已将利率作为重要的观测指标，为厘清我国利率调整是否也遵循按规则行事，同时也为能将利率规则与社会融资总量规则进行比较，明确社会融资总量规则是否是现阶段我国货币政策操作的最佳选择。为此，可利用国内银行间同业拆借利率的期末加权平均值作为被解释变量，分别将实际GDP增长率与目标GDP增长率之差以及实际通货膨胀率与目标通货膨胀率之差作为

从表2的检验结果来看，泰勒规则反应函数的拟合优度为0461，DW统计量接近2，并且各系数值在10%显著性水平上统计显著，说明我国银行同业拆借利率的调整与变动基本遵循修正形式的泰勒规则。从等式（24）的系数值来看，银行间同业拆借利率与GDP增长率偏差和通货膨胀率偏差同方向变动，与泰勒规则所表述的内容完全一致，代表当实际GDP增长率超过目标值或者实际通货膨胀率超过目标值时，名义利率将进行上浮以抑制经济过热或通货膨胀的加剧，反之则相反。从变量的系数值来看，利率对通货膨胀率偏差的反馈系数要显著高于对GDP增长率偏差的反馈系数，代表国内银行间同业拆借利率对通货膨胀率变动的敏感性相对更高，等式（24）中的常数项1660可以视为名义利率的长期均衡值。

依据显著性检验，对比等式（20）及（24）就可以得出，以社会融资总量作为货币政策规则的工具变量，总体的表现效果要优于利率。

四、主要结论及启示

本文通过构建理论模型，对以社会融资总量为中介的货币政策操作规范的选择进行了分析。在此基础上，利用2002年1季度至2013年1季度相关统计数据，对以社会融资总量、基础货币、广义及狭义货币供应量和银行间同业拆借利率作为货币政策规则工具变量的可行性进行了实证检验，并得出以下主要结论：

第一，在货币政策操作规范的选择上，当中国人民银行以社会融资总量作为中介目标时，货币政策操作遵循按规则行事要比相机抉择能获得更高的产出水平，更低的通货膨胀率，以及更小的社会福利损失。

第二，实证检验表明，我国社会融资总量、基础货币、广义及狭义货币供应量增长率的变动基本遵循按规则行事。若以这些变量作为货币政策规则的工具变量时，各个反应函数对GDP增长率偏差均做出了反向调整，表明数量型中介目标在操作中能加剧宏观经济的整体波动性，这一结论虽然与传统的麦卡勒姆规则所表述的内容相反，但与我国宏观经济的整体运行大致相同。

第三，与基础货币、广义和狭义货币供应量相比较，社会融资总量规则对通货膨胀率偏差的反应程度相对更高，对潜在经济增长率及商品服务质量的提升有良好的推动作用。此外，相对于以利率作为工具变量的泰勒规则而言，社会融资总量规则的反应函数拟合优度更好，表现效果更优，因而更适合作为当前我国货币政策的操作规范。

综上所述，现阶段中国人民银行可以将社会融资总量作为主要中介目标，并据此实施以数量型为主导的货币政策规则。但是也应看到，由于在规则约束下，社会融资总量的变动会加剧宏观经济的波动性，为克服这一缺陷就需要中国人民银行在货币政策操作中进一步发挥利率对GDP增长率偏差的纠正与调节作用，以便在货币政策操作中，最大限度地实现经济增长与物价稳定目标[10]。参考文献：

[1]

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[2]尹继志社会融资总量与金融宏观调控新目标[J]上海金融，2011，（9）：36-41

[3]盛松成社会融资总量的内涵及实践意义[N]金融时报，2011-02-18

[4]李沂社会融资总量与最优货币政策操作[J]财经问题研究，2013，（3）：44-49

[5]巴曙松，杨现领货币锚的选择与退出：对最优货币规则的再考察[J]国际经济评论，2011，（1）：141-154

[6]方成，丁剑平中国近二十年货币政策的轨迹：价格规则还是数量规则[J]财经研究，2012，（10）：4-14

[7]李沂我国双目标基础货币规则的设定[J]财经科学，2010，（9）：1-9

[8]肖奎喜，徐世长 广义泰勒规则与中央银行货币政策估计[J] 数量经济技术经济研究，2011，（5）：125-138

[9]郭福春，潘锡泉开放框架下扩展泰勒规则的再检验——基于汇改前后及整体层面的比较分析[J]财贸经济，2012，（11）：63-69

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一、全面落实积极的就业政策，千方百计促就业

(一)深化落实就业政策。全面贯彻落实《就业促进法》，全方位促进就业增长，密切关注和分析经济形势变化对就业带来的不利影响，全力稳定就业。全面推进就业再就业政策落实，层层分解就业再就业工作目标任务，开展就业再就业政策宣传，用好用足政策，充分发挥效应。认真落实促进就业的各项补贴和优惠政策，努力创造公平就业环境。扎实开展就业援助，重点帮助“零就业”家庭、再就业援助对象等困难群体就业，继续实施“惠民行动”、“再就业援助月”、“春风行动”等活动。加大社区公益性岗位开发力度,因地制宜开发以家政服务、托管、物业管理等为主的社区就业岗位，继续做好以来料加工促进就业的安置模式。加强资金管理和使用，提高资金使用的安全性和有效性。

（二）强化就业服务。就业失业登记是就业服务管理最基础的工作，各总支、社区要精心组织，采取强有力措施，开展好就业失业登记证发放工作，实现就业和失业的动态管理目标。进一步完善公共就业服务体系，加强劳动力市场管理，推进就业服务专业化、制度化和社会化。认真组织开展再就业援助月、整治劳动力市场秩序、创建劳务经济等活动。坚持城乡统筹就业的方针，加强对农村劳动力转移就业的培训、管理和服务，推行培训、就业、维权三位一体的工作模式，扩大劳务输出规模，打造劳务输出品牌，加强劳动力市场建设，突出抓好下岗失业人员及失地无业农民、城镇零就业家庭等特殊困难群体的就业再就业工作，努力做好大学毕业生、复员退役士兵等各类人员就业工作。

(三)大力开展好覆盖城乡的职业技术培训。大力开展再就业培训，提高培训质量，扩大培训对象及范围，狠抓农村劳动力技能培训，全面推动劳动预备制、劳务输出、扶贫等培训。加强农村劳动力技能培训实名制管理，强化用工企业对在岗职工培训的责任意识。

(四)做好劳务开发和农民工工作。继续巩固扩大规模，提高转移就业水平。一是以部分劳动密集型企业逐渐向内地转移为契机，全力做好富士康等重大招商引资项目人力资源招募工作。二是加大人力资源开发力度，加快发展家庭服务业，拓宽农业劳动力特别是女性劳动力就业渠道。三是挖掘潜力，在存量上下功夫，在季节性输出上做文章，进一步扩大转移输出规模。四是推进“劳务公司+经纪人”的市场化发展路子和市场运作模式，搞好本地农民外出务工市场信息、政策宣传、数量统计、留守人员生产生活服务等综合工作。五是研究实施“人力资源回引就业、创业工程”。同时积极做好返乡农民工就业帮扶、创业扶持及外出务工的农民工的权益维护等工作，切实妥善解决好农民工的实际困难和问题。

二、切实做好社会保障工作

(一)做好城镇居民基本医疗保险工作。一是要明确目标。一般居民参保原则上要在3月31日前完成任务。二是要深入发动，广泛宣传。充分利用标语、会议、广播、书写板报、印发宣传资料等形式广泛宣传城镇居民基本医疗保险试点工作的重要意义、保险的范围、缴费政策、报销比例、办理及报账程序等。三是要切实抓好参保组织工作。各参保组织单位要深入到街道、院落、居民家中，组织发动居民参保，同时加强征收基金的管理，确保票款不误。四是要抓好费用报销工作。要提升服务质量，提高办事效率，高效、快速、便捷的办理好参保群众的费用报销业务。

（二）精心组织，周密部署，扎实推进城乡居民社会养老保险工作。一是加强组织领导。城乡居民社会养老保险是一项重大的惠民工程、德政工程、民心工程,开展城乡居民社会养老保险工作意义深远，责任重大。二是深入宣传引导，广泛动员发动。层层召开动员会，干部培训会，村民、居民会。组织镇、总支、村（社区）三级干部开展社保政策进机关、进村组、进社区、进院落，做到入户宣传100%，入户发放宣传资料100%，城乡居民知晓率达到100%。按照《实施意见》的政策，给老百姓算好帐，让老百姓知道一年最多缴多少，最少缴多少，缴了后一年能领多少养老金等等，让老百姓一听就明。三是精心组织，抓好参保工作。做到组织落实到位、政策落实到位、服务落实到位，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，认真落实保费缴纳、个人账户管理、养老保险待遇领取等各项政策，努力实现应保尽保。四是细化目标，责任落实到位。层层签订目标责任书，落实具体的领导、分管领导和具体责任人。建立干部职工联系制度；镇、总支干部包村（社区），村干部包组，组干部包户的联系制度；连带责任制度。

（三）加快完善企业退休人员社会化管理服务工作

企业退休人员社会化管理服务工作要坚持做到“六个到位”，在服务内容上有创新，打造服务“品牌”，通过各种活动的开展和热情的服务确保企业退休人员“老有所养、老有所管、老有所医、老有所学、老有所乐”。

（四）继续加强对养老、医疗、工伤、生育、失业等基本保险政策法规的宣传力度，不断扩大社会保险覆盖面，完善社会保障制度。

三、切实保持和发展和谐劳动关系，维护劳动者合法权益

认真贯彻落实《劳动合同法》和《劳动合同法实施条例》，进一步落实劳动合同制度，提高用人单位劳动合同的签订率。加强劳动力市场管理，深入开展劳动合同签订、农民工工资支付、清理规范职业中介等专项检查，严肃查处各种用工违法行为，切实维护劳动者合法权益。

四、巩固和完善劳动保障平台建设。

进一步明确村（居）在劳动保障及劳务开发工作职责和主要任务，规范劳动保障基础资料的收集和台帐的建立，加强劳动保障工作人员的培训，不断提高工作服务能力、政策和业务水平。加快社区劳动保障工作信息平台建设，建立健全信息资源共享网络，充分发挥在促进劳动保障和劳务开发工作中的重要作用。

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观点一：现行生育政策应该放宽，逐步过渡到普遍“放开二胎”的政策。“21世纪中国生育政策研究”课题组总结了现行生育政策的消极影响日渐显现，不利于人口长期均衡协调发展，必须从战略高度前瞻性地尽早应对，避免被动。提出在稳定低生育水平的基础上，将现行生育政策调整为允许一对夫妇生育两个孩子的时机已经成熟。主张在坚持计划生育基本国策、严格控制多胎的条件下，有计划地逐步放开二胎生育。乔晓强、任春借鉴别国经验得出：欧洲、韩国、日本的经验都表明，生育水平的下降变动趋势具有一定的不可逆性。一国在到达更替水平时，生育政策要及早变化，如果生育政策长期不变，或者说在群众生育意愿已经非常低的情况下再去调整生育政策，就可能导致放开生育政策后，生育率也不可能反弹，因此，生育政策的调整必须选在生育率还有反弹性的时机。

观点二：坚持现行生育政策不变。段华明认为，坚持稳定现行生育政策不动摇是必须具有的重大清醒，“中国一切问题都会因为人口总量太大而变得复杂”“通过解决人口问题促进发展，在发展中解决人口问题才是理性的出路”。此外，有学者认为，生育政策的放开会导致部分独生子女家庭突然间获得生育第二个孩子的权利，于是便纷纷生育，导致出生人数的堆积。

2.两个评价指标下的具体分析

A.不同方案满足生育意愿的程度

我国目前意愿生育子女数和意愿生育性别状况。“2001年全国计划生育与调查”结果表明，35.6%的育龄妇女的理想子女数是1个；56.4%的育龄妇女的理想子女数是2个；想要三个或更多孩子以及不想要孩子的妇女分别占7%和1.1%。“2002年全国居民生育意愿调查”显示，在有计划生育的情况下，被调查者意愿生育子女数为1.78个；在无计划生育政策下，意愿生育子女数是2.04个；无论城乡，想要“一儿一女”的比例都是最高。“2006年全国人口和计划生育抽样调查”表明，育龄妇女的平均理想子女数已经降到1.73个，其中，未婚育龄妇女的平均理想子女数为1.46个，明显低于已婚育龄妇女（1.76个）；对于意愿生育子女的性别，57.3%的育龄妇女希望生育“一儿一女”。31.6%的育龄妇女表示无所谓。

通过上述三次全国范围的调查，可以看到目前我国城乡居民的平均意愿生育子女数大约为1.7个，大部分育龄人口认为“一儿一女”是最理想的人口构成。

两种方案满足生育意愿的情况。现行政策显然在一定程度上违背了群众的生育意愿，尤其是农村群众的生育意愿，放开二孩政策可以很好的契合了群众的生育意愿。而且不会造成人口失控。从人口的发展规律考虑，如果一对夫妇只生育两个孩子，将不会造成人口的持续增长。据测算，即使从2005年开始就允许每对夫妇平均生育两个孩子（即一步到位方案），我们人口规模的峰值也仅为16.07亿。目前持续的人口增长，是因为处于生育年龄的妇女群还相当大，而由于这个人群将随着时间推移而减少，加上由于人口老化而导致的死亡人数的增加，人口增加将逐渐下降。

B.不同方案下政策制定的目标比较

作为公共政策的人口与生育政策。公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。人口生育政策属于公共政策的范畴，是典型的涉及每个公民自身与家庭利益的公共政策，生育政策作为公共政策，有其制定的基本目标，不仅是经济社会效果，更重要的是人文关怀。

C.不同方案下政策目标的比较

现行政策不变方案的制定目标。我国现行生育政策是鼓励公民晚婚晚育、提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个孩子。政策制定之初，就是为了控制我国人口的过快增长，促进人口与经济、社会、资源环境协调发展。总而言之，现行政策严格控制人口，计划生育，最主要是为了促进社会的可持续发展。

放开二胎方案的制定目标。放开二胎方案在很大程度上是以“以人为本，促进人的全面发展”为目标，新时期进入全面建设小康社会以后，用科学发展观指导各项工作成为党和政府的基本要求。在这种大的社会发展背景下，人口与计划生育工作也需要贯彻落实科学发展观，需要落实“以人为本”的价值准则。全面放开二胎，打破城乡界限，这个目标是贯彻公平公正的价值准则。

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（广东省社会科学院现代化战略研究所，广东 广州 510610）

摘　要：在中等收入阶段，社会政策要在“保障公平”这一社会政策传统价值基础上，加入“促进发展”这一新的价值追求，使得社会政策既能传承社会福利再分配传统，公平配置资源，同时又能适应国际发展新潮流，积极创造财富。

关键词 ：社会福利；社会政策；发展型社会政策

中图分类号：B031文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）28-0232-02

一、社会政策的“生产性”

社会政策是指涉及教育、就业、医疗、住房及社会保障等公共福利领域的一系列制度和准则，用以协调各种利益关系，减少市场竞争环境下的社会风险，为社会成员提供基本的民生保障。

随着当前扩内需越来越成为推动新一轮经济增长的重要手段，社会政策必须有新的目标定位，要在“保障公平”这一社会政策传统价值基础上，加入“促进发展”这一新的价值追求，使得社会政策既能传承社会福利再分配传统，公平配置资源，保障民生福祉，同时，又能适应新时期国家发展战略的重大转变，大力挖掘内需潜力，积极促进消费需求，不断提升消费水平，最终推动实现转型升级的战略任务。

社会政策要在扩大内需战略中发挥积极作用，首先要破除在社会政策上残留的过时观念。比如，相当一部分人还把为弱势群体提供物品和服务当作社会政策的主要目标甚至是唯一目标，关注点也集中在对社会风险的事后修补而不是事前防范上。

实际上，自上世纪90年代中期以后，社会政策的世界发展潮流已经出现了新的变化，开始注重将社会福利支出用于人力资本投资和增加个人参与经济的机会，通过社会政策来影响劳动者从市场中获得收入的能力和结果。现阶段，社会政策在继续维护社会公平和平等的同时，也逐渐改变自身提供福利服务和解决公平问题的方式，开始将社会福利服务融入到经济活动之中去，使得社会福利服务有利于经济发展，有利于释放人的潜能和责任感，有利于提升社会成员的经济和社会参与能力，最终实现公平与效率的统一。

这种融入经济发展的社会政策与传统社会政策的最大区别在于，一是其面向全民而不仅仅是部分弱势群体，二是其从单一的救助服务、慈善帮扶扩大为投资于民、扩大经济参与机会和提高全民发展能力。换言之，其用福利支出作为投资，将社会资源分配于具有发展性、生产性的福利项目上，以投资方式而不仅仅是救助方式将社会福利资源导向包括弱势群体在内的全体社会成员，通过他们经济和社会能力的改善来提升自身的消费能力，从而满足不断增长的福利需求。

二、社会政策创新的方向

第一，责任主体从一元独揽向多元分担转变。在传统社会政策模式下，政府自上而下包揽了几乎全部的社会福利责任，一切公共福利来自于政府。在积极的社会政策模式下，政府、社会、市场三方之间通力合作是应对公共福利需求快速增长的根本要求，也是降低社会福利成本、提高资源使用效率的需要。因此，要充分发挥政府部门、社会团体和市场组织各自的优势，通过建立三方之间的紧密合作机制和政策指引，调动各方的参与积极性，实现社会福利上的责任共担。

第二，社会资源从单方投入向多方供给转变。在传统社会政策模式下，政府是社会福利资源的主要投入者。在积极的社会政策模式下，在社会福利资源投入上，除了政府必须承担主要责任外，还需要动员其它市场组织、民间机构、社会团体、非营利组织等社会力量共同投入，这有利于在社会福利资源不足的情况下最大限度地满足公共福利需求。其中，政府主要面向弱势群体和基层民众，解决基本的社会民生问题，除直接提供福利产品和服务外，还要提供发展性机会。志愿团体、慈善组织等非政府组织主要负责社会动员，通过筹集民间福利资源来满足公共福利需求。企业、公司等市场组织则通过福利项目开发、福利服务投入、企业社会责任履行等方式，承担应有的福利供给责任。

第三，政策目标从被动救助向主动干预转变。在传统社会政策模式下，对弱势群体的社会风险采取的是被动的事后救助方式。在积极的社会政策模式下，对弱势群体的社会风险则采取主动的事前干预方式。社会政策的目标并不是仅仅给予弱势群体直接可见的救助物品和服务，而是更注重增加他们的发展机会，培养他们改善生存环境的能力，并通过福利对象素质和能力的提升来有效化解其面临的社会风险，从而实现对弱势群体改变生存状况的主动干预。

第四，工作重心从资源分配向财富创造转变。在传统社会政策模式下，社会政策重心是以选择性救助为特征的社会福利资源再分配，目标是维护社会公平。在积极的社会政策模式下，解决公平与效率的问题是统一的，社会发展与经济增长是兼顾的。以社会投资为核心的社会政策在重视解决弱势群体的社会福利资源再分配问题、维护社会公平的同时，更强调普惠型共享的重要性，通过提升全民的经济和社会能力来提高经济效率，创造新的社会财富，为社会福利资源的可持续增长提供了不尽的源泉和动力。

第五，福利提供从权利与义务分离向权利与义务结合转变。在传统社会政策模式下，社会福利是个人和家庭的基本权利，却往往忽视了福利提供中的责任和义务。在积极的社会政策模式下，在尊重和重视权利的同时，更强调权利与责任、权利与义务的结合，主张“无责任则无权利”。以社会投资为核心的社会政策不仅关注社会福利资源的再分配问题，而且关注福利对象的学习、工作态度和行为，激励他们通过努力学习和积极工作，不断增强自主生存能力，使自己获得自主发展的信心，而不是伸手等待别人的经济援助。

三、社会政策创新的主要途径

（一）完善社会福利资源再分配方式和手段，深化社会福利救助内容，增加人的机会和能力发展项目，改善和提升弱势群体的内需能力。

1、保障弱势群体的基本福利权利。完善最低生活保障制度，建立以财政为主要渠道的资金保障机制，把符合条件的城乡低保对象及时纳入低保范围，并根据物价指数和收入水平逐年提高低保标准。对于丧失劳动能力的老弱病残者，要保障他们的基本福利权利、生存底线和基本尊严。确保城市“三无”人员、农村五保对象供养标准不低于当地居民一般生活水平。建立和完善老人、儿童福利津贴制度，包括养老服务财政补贴制度、高龄老人政府津贴制度、残疾儿童津贴制度等。

2、扩大弱势群体的经济参与机会。在就业政策、教育政策、扶贫政策等方面，积极向贫困群体倾斜，并为他们提供各种针对性较强的有效帮助。增加就业市场的公开度和透明度，扩大就业范围，消除贫困群体社会流动的障碍。加大扶贫开发力度，在创业贷款、税费减免等方面制订特殊优惠政策，确保贫困群体在工作和收入方面不被排斥在主流社会之外。开发以社区为基础的支持性就业项目，特别是吸纳劳动力较多的社区服务项目，满足城市低保对象的就业需求。

3、提升弱势群体就业竞争能力。抓好弱势群体的职业教育、职业技能和就业培训工作，增强他们的知识技能水平和就业竞争力，提高就业率。在职业介绍、职业培训、职业技能鉴定等方面，财政资金给予弱势群体一定补贴。通过政策咨询、信息提供、就业指导等服务，为弱势群体参与经济活动提供有效支持。

4、推动贫困家庭资产建设。贫困家庭资产建设是指政府有计划地引导和帮助弱势群体进行家庭资产积累。要通过制定各种扶助政策，帮助贫困家庭建立发展储蓄账户，鼓励和支持贫困家庭将资产用于各种发展性项目，如职业培训、教育计划、项目投资等，政府部门或福利机构给予一定的补贴。创新小额贷款抵押方式，完善福利对象、实施机构、运营项目的多方合作机制，协助贫困家庭解决发展生产的资金瓶颈问题。

5、敦促企业履行社会责任。发挥优秀企业在资金、人才、物资和管理方面的优势，鼓励企业在教育、就业、扶贫、慈善、赈灾、济困等方面多作贡献。督促和监督企业在生产经营过程中多一些人文关怀，重视员工利益，关心员工生活，解决员工困难。

（二）推动社会福利政策从选择性救助向普惠型共享转变，不分地区、职业和身份，全民共享社会福利成果，扩大社会福利供给覆盖面，提升全体城乡居民消费水平。

1、建立普惠型社会福利制度。以全民共享为目标，加大对社会领域发展事项的公共财政投入，包括教育、医疗卫生、就业和社会保障、环境保护等等，不断提高社会福利供给水平，保证人人享有平等的教育、就业、医疗、住房、社会保障等基本权利和福利待遇。

2、实施积极的家庭支持政策。一是为家庭提供福利支持。鼓励家庭将收入或资源用于住房、养老、医疗服务及少年儿童教育等家庭的发展性支出，政府给予适当津贴补助或税收优惠。积极协调劳资关系，制定有利于劳动者照顾家庭的带薪休假制度、弹性工作制度等。二是为家庭提供服务支持，建立健全社区家庭服务中心，为不同类型的家庭提供各种居家服务，包括儿童和老人护理服务、心理咨询、家政服务、医疗服务、法律援助、学生课余托管服务等，解决和舒缓家庭生活压力。

3、注重劳动人群素质提升。充分认识消除能力贫困对于消除收入贫困的重要性，从提升发展能力入手来提升消费能力。重视职业教育培训和职业技能开发，保证新增劳动力普遍接受基本的职业技能培训。加强职业教育培训工作和学习平台建设，鼓励知名大学和优秀培训机构开办职业培训课程，构建以政府和行业公共教育培训体系、企事业单位内部教育培训体系并举的职业人才教育培训体系。鼓励企业增强培养人才的动力和积极性，引导企业依法保障并持续增加职业培训方面的经费投入，加快高级技能人才和员工职业技能水平的培养。

4、加强劳动者社会保护。在市场秩序、创业环境、就业支持、劳动报酬、社会保障等方面，为劳动者提供全面的社会支持，激发和改善他们的未来消费预期。完善公共就业服务体系，增加就业岗位。鼓励有一定技术水平和经验的劳动者自行创业，政府给予信贷、税收等方面的支持。重视生产过程中的劳动保护，改善影响劳动者生产积极性的工作条件、健康环境和安全环境。

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教育：3781.32亿元，实现财政性教育经费占GDP4％的目标

［预算报告］2012年，中央财政教育支出安排3781.32亿元，增长16.4％。

――落实促进学前教育发展的一系列政策措施，重点支持中西部地区和东部困难地区，补助150亿元，增长48.1%。

――完善农村义务教育经费保障机制，促进义务教育均衡发展，安排资金1057.54亿元。

――在集中连片特殊困难地区实施农村义务教育学生营养改善计划，安排奖补资金160亿元。免除城市义务教育学生学杂费，支持进城务工人员随迁子女公平接受义务教育，安排资金82亿元。

――逐步实行中等职业教育免费制度，安排资金256.8亿元，增长91.7%。

――健全家庭经济困难学生国家资助政策体系，补助206.97亿元。

医疗：2035.05亿元，增长16.4％，新农合和城镇基本医保补助增加到每人每年240元

［预算报告］2012年，中央财政医疗卫生支出安排2035.05亿元，增长16.4％。

――将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准增加到每人每年240元，并适当提高报销水平，补助1050亿元，增长37%。

――健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制，继续实施基本公共卫生服务项目和艾滋病、结核病等重大传染病防治，安排资金358亿元。

――加快推进以县级医院为重点的公立医院改革试点。

――支持做好城乡医疗救助等工作，安排资金114.83亿元。

社保和就业：5750.73亿元，增长21.9%

［预算报告］加强社会保障和促进就业再就业。2012年，中央财政社会保障和就业支出安排5750.73亿元，增长21.9%。

――从7月1日起实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，补助771亿元。

――继续提高企业退休人员基本养老金水平，健全企业职工基本养老保险省级统筹制度，补助2173.73亿元。

――适当提高城乡居民最低生活保障标准，中央财政分别按月人均15元和12元增加补助，进一步完善孤儿、残疾人、流浪乞讨人员等社会救助体系，安排资金928.88亿元。

――适时调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，安排资金288.37亿元。保障受灾群众基本生活，安排资金130亿元。

――加大就业扶持政策力度，安排就业资金439.17亿元。

文化：493.84亿元，增长18.7%

［预算报告］2012年，中央财政文化体育与传媒支出安排493.84亿元，增长18.7％。

――继续实施重点文化惠民工程，安排资金145.46亿元。

――加大对国家重点文物、大遗址、红色文化资源和非物质文化遗产保护力度，安排资金61.24亿元，增长40%。

――支持文化产业发展，安排资金34亿元，增长70%。

――促进中华文化“走出去”，安排资金27.5亿元，增长37.5％。

2011年国民经济和社会发展计划执行情况

国内生产总值471564亿元，比上年增长9.2％，超过预期目标1.2个百分点。

全国公共财政收入10.37万亿元，增长24.8％，财政赤字比预算减少500亿元。

社会消费品零售总额183919亿元，增长17.1％，超过预期目标1.1个百分点。

全社会固定资产投资311022亿元，增长23.6％，超过预期目标5.6个百分点。

最终消费、资本形成总额分别拉动经济增长4.7个和5个百分点。

居民消费价格全年上涨5.4％，没有实现预期目标。

全年粮食产量达到57121万吨，增长4.5％，实现连续8年增产，总产、单产都创历史新高。

全国财政用于“三农”的支出达29342亿元，增长21.2％。

全年单位国内生产总值能耗下降2.01％，没有完成计划目标。

城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到21810元和6977元，农民收入是1985年以来实际增速最快的一年。

城镇新增就业人数1221万人，超过预期目标321万人。

外贸进出口总额36421亿美元，增长22.5％，其中，出口增长20.3％；进口增长24.9％。

2012年经济社会发展的总体要求和主要目标

国内生产总值增长7.5％，比上年的目标下调0.5个百分点。

切实加大节能减排工作力度，单位国内生产总值能耗下降3.5％左右。

居民消费价格涨幅控制在4％左右，低于2011年实际涨幅。

城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6％以内，人口自然增长率控制在6.5‰以内。

城镇保障性安居工程住房基本建成500万套，新开工700万套以上。

进出口贸易总额增长10%左右。

今年财政赤字拟安排8000亿元，比上年预算减少500亿元。

2012年广义货币供应量M2预期增长14％，比上年提高0.4个百分点。

全年社会消费品零售总额预期增长14％。

2012年，全社会固定资产投资预期增长16％。

2012年，粮食产量5000亿公斤以上。