财会监督方案范文
时间：2023-12-05 17:32:40
导语：如何才能写好一篇财会监督方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、检查组织机构及检查范围
为了更好开展会计信息质量检查工作，区财政局在区委、区政府的领导下，成立以财监办、预算科、国库科及财会管理中心为主的会计信息质量检查工作领导小组，主要负责检查全区范围内各预算单位、乡镇及国有企业会计信息质量检查工作。
领导小组办公室设在财政局财政监督管理办公室办公室负责日常组织协调工作。
二、检查目的、检查依据及检查时间
开展会计信息质量检查，是《会计法》赋予财政部门的职责，是会计监督工作落到实处的具体体现，也是提升会计信息质量的重要措施。此次检查依据《会计法》有关规定进行检查。
检查时间：年区会计信息质量检查工作自本方案公告之日起，至年日结束
三、检查方法及检点
检查采用重点抽查的方法。现抽查三各单位，分别为：
（一）区教师进修学校
（二）区唐家房医院
（三）峰供暖公司
四、检查内容
会计信息质量检点以2010年为主，必要时刻追溯到以前年度，检查内容包括：
（一）是否依法设置会计账簿。
（二）是否存在帐外设账和私设“小金库”行为。
（三）是否根据实际发生的业务事项进行会计核算，填制的会计凭证、登记会计账簿和财务会计报告是否符合规定，是否有造假行为。
（四）是否定期进行财产清查，会计账簿记录与会计凭证、会计报表、实物与款项的实有数额是否相符，会计账簿之间相对应的记录是否相符。
（五）是否建立并实施内部会计监督和内部控制制度。
（六）纳税调整是否真实，是否严格执行税收政策，有无偷逃税款的行为。
（七）从事会计工作的人员是否持有会计上岗证。
（八）单位负责人履行《会计法》所赋予职责的情况，是否存在授意、指使、强令财务人员编制虚假会计资料的行为。
行政事业单位的会计信息质量检查，除对上述内容检查外，还应关注其是否严格执行财政预算管理和会计法规制度的规定，以及是否存在挪用专项资金、虚报预算支出。使用假发票等违反财经纪律的行为。
五、检查程序及处理依据
各被抽查单位要积极做好被查的准备工作，确保检查工作顺利完成。检查程序：
（一）制定检查计划实施方案；
（二）书面通知被检查单位并实施检查；
（三）就查出的问题同被查单位逐项核实，形成检查报告；
（四）根据国家有关法律、规章逐项审核定案；
（五）报有关领导审批；
（六）向被置查单位发出行政处罚告知书；
篇2
【关键词】人大 预算监督 制度完善
我国财政预算的产生可以概括为预算编制、预算审批、预算执行、预算决算这四个方面，人大的监督就是在这四个过程中起到让预算在阳光下高效运行的保障作用。因此，我国必须切实完善预算监督制度，让人大的监督与保障作用能够充分发挥。
一、现阶段我国人大对财政预算监督工作中存在的主要问题
（一）法律制度不完善
其一，作为最高法律的《宪法》对人大在财政编制、审批、执行、决算、监督的地位做出了充分的肯定，指出了人大具有怎样的职权。但是《宪法》对人大职权的说明大多是原则性说明，缺少实践性说明。这让人大的职权在一定程度上受到了削弱。其二，2015年正式实施的，作为预算编制的基本法律《预算法》虽然对之前的很对问题做了修改，但是新《预算法》仍旧存在一些问题。首先，《预算法》第四条指出“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。都应当纳入而不是全部纳入，也就造成了公共收支游离于人大的监督之外，这无疑给各级政府部门财政资金的滥用创造了条件。其次，新《预算法》规定人大有权否决财政预算草案，但是法律并没有对否决草案的后果和补救措施做出应有的安排。另外，我国目前是全方案表决，不能对单项预算表决。这无疑是让人大陷入两难境地，要么通过预算草案，要么没有各级政府没有财政预算可以依据。这样的安排是对人大监督权的变相剥夺，限制了人大监督权的运用。
（二）人大自身组织建设的局限性
现阶段我国人大自身组织的建设仍显不足。首先，县级人大大多没有专门针对预算的工作委员会，其财政预算的编制必然缺少具有专业知识人才的帮助。这样的制度安排暴露了人大自身人才建设的不足，让人大监督权的发挥大打折扣。其次，专业的统计机构对人大发挥好财政监督作用具有深远的意义。然而，从现实来看我国人大目前还缺少自身专门的审计机构。我国目前的审计机构是各级政府的审计机关，包括审计署在内的审计机关隶属于各级政府领导，审计机构缺少自身的独立性。因此，在审计机关向政府负责的情况下很难避免“护短”的情况发生。另外，人大自身的预算机构财经委员会和预算委员会人数有限，并且要承担法律议案审查和与财政部门沟通的工作，因此很难有大把精力用于财政监督。
（三）与财政预算相关的时间安排中存在不足
我国人大会议大多在一月开展，全国人大会议更是在三月举行。然而，我国现行的预算年度是每年的1月1日到12月31日，因此，每年的预算都会有几个月的时间是出于空窗期，没有人大的批准，缺少人大的监督。这使得人大对财政预算的监督权受到了削弱。此外，以政策安排相对最好的全国人大会议来说。在短短的十几天时间里，人大代表在审议政府财政预算草案的同时，需要审议政府工作报告、听取审计报告、高检高法报告、讨论各项议案等等事情。可想而知，代表能够用于审计预算草案的时间寥寥无几。并且人大代表大多没有专业知识，因而更无法在短时间内发挥好自己的权力。
二、强化人大对财政预算监督的几点思考
（一）加强立法工作，完善财政预算法律体系
人大要发挥好对财政预算的监督，关键是要有强有力的法律作为骨架。首先，宪法应该赋予人大更完善的职责，不仅是指导性的、原则性的说明，还要明确监督不力的后果，做到权责一致。其次，更加细化的完善《预算法》。作为具体指导预算工作的法律，应该更加细化，明确说明将政府全部预算纳入监督，不留死角。另外，对人大的否Q结果做出法律安排。一旦人大否决了预算草案也有相应的安排和补救。并且，要将对财政预算的全方案表决模式转变为单项表决。通过这样的模式转变，既能让预算表决更加有针对性，又能削弱否决预案后的不利影响。通过完善《预算法》，切实消除人大代表的忧虑，保障人大监督权的有效发挥。
（二）加强人大自身组织建设
首先要对基层人大的组织建设给与高度重视，帮助基层人大建立能够提供专业财政知识的人才机构。其次，应当尽快建立独立于政府、受人大领导的审计机构，为人大做好全过程监督提供有力的支持。目前我国人大只做好事前监督而没有做好事中事后的监督是远远不够的。缺乏事中事后的监督，既是对监督权的亵渎，也是对财政预算使用的放纵。因此，建立独立的审计机构是人大发挥好监督作用不可缺少的一个环节。
（三）优化财政预算的各项时间安排
为了解决政府预算的空窗期，建议将预算年度改为跨年制。将预算年度的开始日期确定为当年各级人大召开前一天，结束日期为下一年度各级人大会议的召开前一天。保证政府的预算安排经过了人大的批准，避免空窗期的出现。另外，人大代表来自不同的领域，必然不会使得全部的人大代表具有专业的财政知识。因此，建议在人大召开前的一段时间，提前将预算草案交给人大代表，给予人大代表更多的时间以供它们进行必要的考证，让人大代表能够更加科学系统的认识草案内容，发挥好自己手中的权力。
三、结语
一套完整的预算监督制度是国家机关对预算编制、审批、执行、决算各个方面都进行监督制度安排。人大对各级政府预算的监督是让我国财政预算阳光、高效运行的重要保障。发挥好人大的监督作用需要人大自身做好完善，也需要提供更加完备的外部环境。加强人大对各级政府预算的监督工作任重而道远。
参考文献：
[1]洪雷.论我国人大预算监督制度的完善[D].南昌大学.
[2]郑明彩.推进和加强人大对财政预算的监督工作[J].财税
金融.
[3]潘智嫦.发达国家财政监督成功经验对我国地方人大财政
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关键词：财政监督；派出机构；监督检查
中图分类号：D630.1文献标识码：A
文章编号：1003―0751(2011)06―0012―04
党的十七大明确提出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”2008年财政部下发《关于加强地方财政监督工作的若干意见》，提出要“从长远发展角度，推进构建完善健全的财政监督机制，逐步建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡、相互促进的财政监督管理运行体制，实现对财政资金运行全过程的科学、规范、有效监督和管理”。这为加强地方财政监督工作指明了方向。如何加强省级财政部门专职监督机构建设、强化省级财政监督职能是一个值得探讨的问题。
一、河南的主要做法
根据十七大部署和财政部要求，河南省研究制定了全面加强财政监督机构建设、强化省级财政监督职能的改革方案：一是将省财政厅监督检查处更名为财政监督检查局，核定行政编制20人，其中：局长1名（副厅级），副局长3名（正处级），下设3个处室。二是向省辖市派出6个财政监督检查办事处，核定事业编制60名，经费实行全额预算管理，其中：正处级领导职数6名，副处级领导职数12名。三是调整完善财政监督职能，理顺内部业务机构与监督检查机构的关系，调动各方面开展财政监督工作的积极性。其机构设置与管理具有以下特点：
（一）体现科学理念，设计构建“大监督”工作格局。一是设计构建了预算编制、执行、监督“三位一体”相互制衡的工作格局。按照“三定方案”，除综合管理类处室以外，财政厅设立收支管理类处室16个，配备人员169名，负责预算编制和执行；设立监督检查类机构9个，核定编制80名，负责预算监督。无论机构设置还是人员编制，监督检查机构和人员大体占据三分之一。二是设计构建了事前监督、事中监督和事后监督相结合的工作格局。按照“三定方案”，内部业务机构负责对所联系部门（单位）财政资金的使用情况进行跟踪问效和监督管理，侧重于事前监督和事中监督；监督检查机构负责监督检查财税法规、政策的执行情况，依法查处违法违规行为，侧重于事中和事后监督。三是设计构建了日常监督与专项监督相结合的工作格局。按照“三定方案”，内部业务机构负责财政资金的审核、调查、跟踪管理等，属于日常监督；监督检查机构负责财政资金的重点检查，属于专项监督。四是设计构建了检查、审理、处理“三权分离”的工作格局。按照“三定方案”，六个监督检查办事处作为财政厅的派出机构，负责财政重点监督检查的外勤检查工作，依法履行监督检查权；监督检查局作为财政厅的内设机构，负责前期计划和后期审理工作，依法履行复核审理权；财政厅作为行政执法主体，依法履行处理处罚权，并承担有关行政复议、行政诉讼等法律责任。
（二）实行划片管理，按行政区域设置派出机构。按照“三定方案”，省财政厅向省辖市派出六个监督检查办事处，每个监督检查办事处承担三个省辖市区域内的省级财政监督检查任务。各监督检查办事处的主要职责是：监督检查各省辖市有关部门和单位执行国家财税方针政策、法律法规情况；监督检查各省辖市涉及省级财政预算收支的执行情况；监督应缴省级财政的行政事业性收费、罚没收入等非税收入和政府性基金及时缴入国库；负责对各省辖市和有关单位申报和管理、使用省级各项财政专项资金情况进行监督和跟踪问效；按照属地管理的原则，负责对省直驻各省辖市的企业、行政事业单位的财务进行监督管理；办理省财政厅交办的其他监督检查事项。
（三）立足河南省情，实行“派出不派驻”管理模式。按照《河南省财政厅机构改革实施意见》有关规定，六个监督检查办事处由财政厅直接管理，直接对厅党组负责，按照厅机关内部处室对待，分别称财政监督检查一处、二处、三处、四处、五处、六处；日常业务工作由监督检查局统一协调、指导和管理；工作人员的录用、考核、任免、奖惩、工资福利等人事管理工作，由厅人事处负责；办事处的财务、行政后勤等工作，由厅办公室统一管理。办事处办公地点设在厅机关，到各市县检查工作，按出差核报相关费用。监督检查办事处实行“派出不派驻”管理模式，主要原因在于：河南地处中原，是全国重要的交通枢纽和通信枢纽。公路建设发展迅速，铁路建设全面加快，通信业发生翻天覆地变化，为财政监督派出机构开展工作提供了便利的交通通信条件；信息技术应用和宽带网络的发展，特别是“金财工程”应用支撑平台建设，为财政监督事业发展提供了有力的技术支撑。同时，六个监督检查办事处由财政厅直接管理，办公地点设在厅机关，克服了外省派驻管理模式自身固有且难以克服的缺陷，增强了省级财政监督的权威性和独立性。
（四）选拔优秀人才，高起点建设财政监督专职队伍。人才是干事创业的基础。机构改革中，厅党组着力为财政监督事业的创新发展选干部、配班子、建队伍、聚人才，把懂业务、会管理、善监督、敢监督的同志充实到财政专职监督检查队伍。六个监督检查办事处主任，通过竞争上岗调任。为适应财政监督工作业务性强、涉及面广、综合素质要求高的实际需要，向社会公开招录了具有全日制本科以上学历，包括财政、法律、会计审计、工民建等专业24名工作人员，建立了一支知识结构合理、业务精通、素质优良、作风过硬的财政监督干部队伍，为有效履行财政监督职能提供组织保障。
二、财政监督派出机构建设存在的主要问题
派出机构成立一年来，在提高财政监督检查执法能力、建立财政监督工作长效机制、履行财政监督职能等方面做了大量工作，取得了显著成效。但是，由于诸多因素影响，目前河南省财政监督派出机构建设还存在着一些亟待解决的问题。
（一）思想认识不到位，财政“大监督”理念尚未深入人心。一是计划经济条件下财税大检查工作模式的影响根深蒂固，监督检查局还有点儿像当年的“大检办”，六个监督检查办事处也有点儿像当年的“临时检查组”。二是在财政系统内部还存在着财政监督就是专职机构的任务的狭隘监督观念，尚未完全跳出财政监督就是开展专项检查、重点检查的“小监督”圈子。三是在财政系统内部还存在着“重分配、轻监督，重支出、轻绩效，重本级、轻基层，重制度、轻落实，重检查、轻整改，重罚缴、轻堵漏”的传统思维，尚未完全跳出“边查边犯、屡查屡犯”的“怪圈子”。四是财政监督仍以事后监督为主，还在充当“救火队”的角色，财政监督未能寓于财政管理之中。五是财政监督成本效益观念淡薄，重视直接效益，轻视间接效益，片面追求数字和金额，忽视对问题成因、危害的剖析，更疏于总结管理经验、提出政策建议。六是财政监督成果利用不充分，调查研究深度不够，信息宣传力度不够，财政监督的影响力和威慑力没有完全发挥出来。
（二）编制人员不到位，省级财政监督检查工作尚未全面推开。一是机构改革方案申报的是行政编制，目前批准的是事业编制，与财政监督派出机构的行政执法职能不匹配，与财政部专员办、外省财政监督派出机构均为行政编制或参照公务员管理事业编制相比有差距。二是机构改革方案设计的还向省直派出三个监督检查处，目前是只向省辖市派出六个监督检查办事处，与加强省直基层预算单位综合财政监管的任务要求不适应，与山西、河北等省已设置省直监督检查处或向省直委派财政监督组的做法相比有差距。三是机构改革方案批准六个监督检查办事处事业编制60名，目前实际到位36名，尚缺24名。上述三个因素，客观上制约着省级财政监督职能不能全面、充分、有效地发挥。
（三）身份角色不定位，财政监督派出机构开展行政执法活动处境尴尬。一是法律地位不清晰。迄今为止，我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规，财政监督缺乏直接法律依据。我国现行的单行财政监督规定，大多为财政部制定的规范性文件或地方法规、地方政府规章，效力层次过低，权威性不足。二是机构定性不准确。六个监督检查办事处作为财政全供事业单位，尚未参照公务员管理，新招录人员办理《行政执法证》遭遇障碍，从而导致其进驻被查单位时无证上岗、借证执法的尴尬现象。三是“办事处”名称不恰当。“办事处”的名称不符合河南省财政监督派出机构“派出不派驻”的实际情况。四是行政执法不顺畅。六个监督检查办事处作为对厅党组负责的有职能、有编制、有人员的成建制派出机构，尚没有自己的文号。机构成立开展工作一年来，六个监督检查办事处只能以“临时检查组”的名分代拟处理处罚告知书、整改意见通知书等检查文书，连同所有的工作底稿及原始附件、检查报告及征求意见函等检查档案资料，全部移交监督检查局；不能以“主办业务处”的名分起草检查文书、报送监督检查局审理、呈报厅领导审签，以省财政厅的名义编号、印发、归档。长此以往，必将挫伤其依法开展行政执法活动的积极性，影响其工作质量和效率。
（四）职能授权不到位，省直基层预算单位综合财政监管工作尚未取得实质性进展。虽然“三定方案”规定了六个监督检查办事处“负责对省直驻各省辖市的企业、行政事业单位的财务进行监督管理”，省财政厅也下发了《关于明确财政监督检查办事处对省直基层预算单位财务会计监管职责的通知》，但是，由于职能授权不到位，缺乏配套的具体操作办法，六个监督检查办事处目前只是做了一些基础性工作，并没有实质性进展，与财政部及山西、山东等省均通过特别授权明确审核审批业务事项，确立财政监督派出机构对驻地基层预算单位的综合监管主体地位相比，差距较大。
（五）谋划运作不到位，财政监督检查工作质量和效果受到一定影响。一是抽调聘用人员力量薄弱。抽调的市县财政骨干力量不多，尤其缺乏“主攻手”，在一定程度上影响了检查力度和检查深度；聘用的注册会计师素质参差不齐，尤其缺乏“领军人物”，在一定程度上减弱或抵消了注册会计师的凝聚力和战斗力。二是捆绑检查任务过重，外勤检查时间过长，容易导致疲劳作战，不可避免地给检查人员的身心健康和检查工作的质量效率带来消极影响。三是财政专项资金检查项目内容多、乱、散，主题不够鲜明、重点不够突出，在一定程度上影响了检查的质量和效果。四是政策业务指导缺乏预见性、针对性、及时性，检查人员遇到一些政策疑难问题，急需加强政策咨询指导。
（六）经验能力不到位，财政监督检查人员整体素质有待提高。一是组织大规模兵团作战的经验不足。二是执行《财政检查工作规则》不够严格，部分检查事项认定事实不够清楚、证据获取不够充分、检查程序不够规范。三是部分检查人员对一些问题的定性没有站到法律、政策的高度去认识，对财政法律法规的熟悉掌握、灵活运用、融会贯通不够。四是对产生违规违纪问题的原因剖析不够深入，提出的政策建议缺乏针对性。
（七）技术武装不到位，财政监督信息化建设相对落后。一是横向信息不畅通，财政监督机构与收入征管部门、支出预算单位未实现联网，无法对财政资金进行全方位、全过程监督。二是财政系统内部尚未建立畅通的信息共享机制，监督检查机构未能对业务管理机构安排的资金和项目进行实时动态监控。三是为财政管理、决策服务的管理信息系统、监督决策系统和监督信息支持系统尚未建立完善。四是尚未研究开发监督检查业务应用软件，财政监督手段仍主要停留在手工查账，检查质量效率不高。
三、加强财政监督派出机构建设的思路与对策
财政监督是财政的基本职能之一，是财政管理的有机组成部分，是推动财政管理科学化精细化的直接抓手，是确保国家财政经济政策贯彻落实的重要手段。而对新形势新任务新要求，我们必须加强财政监督派出机构建设，积极推进财政监督工作。
（一）努力把财政监督派出机构建设成为开展重大财税政策执行情况重点检查的主力军。保证财税政策的执行，是财政监督工作的灵魂。财政监督的首要职责就是要密切关注重大财税政策执行，开展专项检查、专项调查、专项治理工作，确保中央和省委、省政府的重大决策落实到位。在开展重大财税政策执行情况重点检查工作中，财政监督派出机构应当而且必须发挥主力军的作用。当前和今后一个时期，财政监督派出机构应当紧紧围绕加快经济发展方式转变、持续保障和改善民生、深化财税体制改革等关系经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策和重大项目开展跟踪检查，确保财政政策资金发挥最大效应，确保人民群众得到最大实惠。在实施重点检查和专项检查时，坚持“两手抓”，即一手抓国家宏观经济政策落实到位情况，通过监督检查促进政策落实，重点从政策、体制、机制、制度上发挥财政监督的建设性作用；一手抓重大违规违纪和损失浪费事件的揭露和查处，这是财政监督的传统强项，也是财政监督威慑力所在。从这个意义上讲，开展重大财税政策执行情况跟踪检查是财政监督的主战场，政策性强、涉及面广、情况复杂，财政监督派出机构在这个广阔天地可以大有作为。
（二）努力把财政监督派出机构建设成为加强“两基”建设、推进财政科学化精细化管理的重要方面军。全面推进财政科学化精细化管理，重点在基础，关键在基层。加强“两基”建设是一项综合性系统工程，涉及财政改革、财政管理的方方面面，强化财政监督是其中的重要内容。在加强“两基”建设、推进财政科学化精细化管理中，财政监督派出机构应当而且能够有所作为，成为一支重要方面军。一是开展本辖区县乡财政基础管理工作监督检查。全面掌握部门预算、国库集中收付、政府采购、投资评审等财政基础管理制度建设及执行情况，充分听取有关部门和单位的意见，研究提出深化改革的建议。二是承担本辖区市县财政收支专项核查任务。根据财政厅特别授权，紧紧围绕政府重点工作，承担本辖区市县公务员津贴补贴调节基金核查、产业集聚区税收核查、清理化解农村义务教育债务考核验收等财政收支专项核查任务。三是开展本辖区省属企事业单位会计信息质量检查工作。要严肃查处偷逃税款、套取挪用财政资金和私设“小金库”的违规违纪行为，要构建长效机制，分析会计信息失真的原因，从制度层面提出改进管理、完善政策的对策建议，达到“发现一类问题，完善一项制度；检查一户企业，规范一个行业”的效果。四是推进本辖区省直基层预算单位综合财政监管工作。通过特别授权，赋予派出机构对省直基层预算单位部门预算审查、国库支付审核、政府采购管理、银行账户审批、非税收入监缴、预算执行监督等工作职责，确立派出机构对省直基层预算单位的监管主体地位，逐步实现对省直基层预算单位财政监管全覆盖。
（三）努力把财政监督派出机构建设成为依法开展财政监督检查执法活动的正规军。一是推动财政监督立法，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供法律保障。完善的财政监督法律制度，是充分发挥财政监督职能作用的重要保障和有力支撑。财政监督派出机构的行政执法行为，在具备产生法律效力的必要条件时，其执法行为就具有约束力、确定力和执行力。因此，必须推动财政监督立法，提升效力层次，增强执法权威。同时，要配套完善财政监督工作程序规范，制定修订财政监督业务性工作规章和程序性监管办法，完善规范各类检查文书。二是理清机构编制性质，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供组织保障。省财政监督派出机构应属于行政编制性质。三是实行三个相对分离，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供机制保障。每项检查工作都要组成相对分离的检查组、审理组和处理组，各负其责。检查环节主要任务是组织实施检查工作，配合审理和处理。审理环节主要任务是对检查内容的真实性、问题定性和处理处罚建议的合法性、适当性，以及检查程序的合法性进行审理，必要时提前介入检查工作，参与重大检查事项的研究处理。处理环节主要任务是通过召开财政检查业务会议，对检查组提交的财政检查报告和审理组提出的审理意见进行集体审定，根据不同情况做出纠正整改和处理处罚决定。四是完善质量控制规程，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供制度保障。实行分级质量控制。推行“三级复核，二级把关”的复核机制，即检查组长、检查组所在部门、审理机构三级复核，审理机构负责人、财政检查业务会议二级把关的复核制度。实行全过程质量控制，即对编制年度检查计划、制定检查实施方案、收集检查原始证据、编写检查工作底稿、送达检查征求意见函、出具财政检查报告、归集检查档案资料等全过程实行质量控制。五是加强反腐倡廉建设，为财政监督派出机构开展检查执法活动提供纪律保证。严格遵守《廉洁从政准则》，认真落实党风廉政建设责任目标。严格实行检查告知公示制度。严格执行“约法三章”，即：检查期间不得随意更换人员，不准擅离职守；严格遵守廉政纪律和工作规定，不准接受相关单位钱物和公款宴请，工作期间严禁酗酒；不得自行消化问题和擅自表态处理问题。
（四）努力把财政监督派出机构建设成为促进财政事业科学发展的先锋军。一是树立财政“大监督”理念，切实用于指导财政监督工作实践。要围绕管理抓监督，强化监督促管理，真正把财政监督融入财政管理，真正让财政监督体现管理特色。着力提高财政监督工作的主动性，更加自觉地融入财政管理与改革大局；着力提高财政监督工作的时效性，及时发现问题，及时提出对策建议，及时促进规范提高；着力提高财政监督工作的建设性，从推进建立长效机制着眼，揭示和反映政策实施效果和资金使用效益，揭示和反映体制、制度性缺陷和重大管理漏洞，促进财政体制深化改革，增强经济发展活力。二是根据财政“十二五”规划，实施“抓建设、练内功、提效能”行动计划。使财政监督派出机构复合型人才明显增多，检查人员整体素质明显提升，干部队伍结构明显改善，监督管理水平明显提高，依法监督能力明显增强，财政监督效能明显改观。三是科学谋划积极运作，着力解决财政监督检查资源调配和整合问题。科学设计检查方案，统筹安排检查任务，合理划分检查时段。遴选储备专业人才，整合使用监督力量，上下形成监督合力。坚持巡回督导制度，协调处理各方关系，研究解决疑难问题。四是推进信息化建设，着力提高财政监督检查工作的技术含量和水平。逐步实现财政监督办公自动化、业务管理电子化、动态管理网络化。五是建设学习型组织，着力提高财政监督检查队伍的综合素质和能力。要通过建设学习型组织，全面加强财政监督执法能力建设，提高检查人员宏观分析的能力、查处揭露重大违法违规问题的能力、财务会计信息分析的能力、实事求是做出检查判断的能力。要加强财政监督文化建设，确立“为国理财、为民监督”的财政监督价值理念，树立“依法监督、廉洁自律”的财政监督行为规范，建立“科学有效、规范有序”的财政监督制度，奉行“秉公用权、恪尽职守”的财政监督职业操守，弘扬“求真务实、敢于碰硬”的财政监督工作作风。
参考文献
［1］贺邦靖主编.中国财政监督［M］.北京:经济科学出版社,2008.
［2］财政部.关于加强地方财政监督工作的若干意见.财办监【2008】15号.
［3］财政部.关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见.财办监【2010】81号.
［4］河南省财政厅.加强机构队伍建设强化财政监督职能［J］.财政监督杂志.2010,(6).
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「关键词财政监督财政法制意识《财政监督法》
一、立法中的问题和对策
1.问题
在国际上，衡量一个国家的法治水平如何，不仅仅看该国立法的数量，法律制度是否齐全，更要看该国能不能把已有的法律制度有效地贯彻，实施下去，是否有一套科学完整的监督机制监督法律的实施，目前我国的监督立法与实施是个薄弱环节，存在一些问题，主要有以下几个方面：
a.条款过于原则化，可操作性不强
这种状况导致解释空间过大，监督手段弱化，给权力滥用者和腐败分子以可乘之机。
比如在预算监督立法中，1995年施行的《预算法》规定了各级权力机关和各级政府对预算监督的职责权限以及法律责任，但内容比较原则，笼统，没有体现在预算的事前，事中监督，同时也缺乏操作性；对单位预算外资金管理方面没有做出具体规定，导致“小金库”屡禁不止，大量国家财政资金流失。[2]
b.缺乏实施财政监督的程序性法规
程序正义和实质正义相辅相成，密不可分，而我国在财政实体法上有一些相应的法律法规，但是在财政监督的程序方面却没有与之相对应的规定，这样会导致监督效果的不明显，不合理甚至违背立法者的初衷，这是一个亟待解决的问题。
c.事后监督中惩罚措施和力度不够
比如我国税收监督中，税收法律和法规规定的惩罚措施和力度不够，导致国家大量税收流失，在内资企业和外商投资企业中，采用转移，隐匿等手段或者利用国家给予的优惠政策逃税，骗税的事件时有发生。
又如，在法律责任规定中，缺乏惩治力度，只对违反预算行为者做出给予一般行政性处分的规定，如对挪用公款游山玩水，挥霍浪费行为，按违纪处理或者一罚了之，这既是预算约束软化的表现，也是财经违法违纪行为屡禁不止的原因之一；[3]
d.地方财政监督的需要未充分考虑
比如新《会计法》只规定财政部及派驻机构才有查询被查单位银行存款的权利，而地方财政部门却无此权力等等，与地方财政部门所要承担的财政监督工作明显不适应，使地方财政监督检查工作缺乏法律依据，造成地方财政监督工作弱化。
2.对策
a.合理规定财政监督的手段和程序
不可否认，强化财政监督的力度，加大对违法事件的惩治力度，是完善财政监督法的当务之急，否则，监督职能的作用发挥不出来或者根本不利于财政开展监督工作，关键是要把握好限度，这就要求我们在立法上相应地提高对违法行为的惩治标准，从而真正发挥财政监督的功能，以期达到威慑的效果。
另外，我们还应当本着严谨，简明，适用的原则，对实施监督的每个环节做出明确的规定，以便于指导财政监督工作。使得实质正义能够和程序正义相结合。
b.细化条款，明确操作规则
为了便于操作，避免过于宽泛的解释空间的出现，条款应当细化，以明确的操作规则来规范执法主体的行为并提供能够相应的标准。比如，《预算法》应当对截留、占用、挪用财政款项的行为规定相应的行政、经济、刑事责任的追究条款。
c.立足全局，协调中央和地方的利益
就国家整体立法而言，国家立法须从全局出发，实行统一立法原则，禁止各搞一套，以保证全国统一立法体系的完整性，避免法律或法规相互之间的矛盾和碰撞。同时，又不能过度压制地方财政监督的职能，使得地方财政的有效运行受到影响。在国家统一的法律法规下，允许地方制定适合本地情况的规定。总之，要立足全局，协调中央和地方的利益。
d.制定适应我国国情的财政监督法规
我们应当考虑以下几个问题：制定的财政监督法律制度要保证财政方针，政策的贯彻与实施；作为立法机关应充分发挥立法职能和作用，对财政监督立法应给予足够的认识和重视，将其作为整个经济监督法的重要组成部分；它不仅要吸收外国的立法经验和成果，更要立足于本国实际，体现中国的特色。另外，我们要加快财政监督立法的步伐，但也要注重立法质量。
二、执法中的问题和对策
1.问题
a.多数财政监督主体的监督工作没有权威性
对于违反财政法的行为，监督人员缺乏强制手段，只有监督权和建议权，没有纠正权和处罚权。另外，还有相当数量的执法机构和人员没有把执法监督工作摆到应有的地位，重执法，软监督。[4]
b.财政执法监督中存在着“关系网”
当今社会，“关系网”无处不在，在财政监督领域也是如此，表现为以权压法，以情代法，以钱乱法，徇私枉法，甚至知法犯法。它严重阻碍了财政法律和法规的实施，增加了财政执法监督工作的难度。
c.国家机关公务员的财政法制意识不够
财政监督执法人员不仅需要具备一定的业务水平，法律知识和工作能力，还应当有一种主人翁意识，以维护国家利益为己任的责任感，以人民大众的利益为着眼点的使命感。而目前我国财政监督执法队伍在上述尤其是最后一种素质上还有待提高。
d.执法监督方面的立法滞后，缺乏具体工作规范
这一点，在前面立法中存在的问题中已经作了分析，这是立法和执法共同存在的问题，没有具体的规范，执法监督工作的质量和效果必然大打折扣。
2.对策
a.建立财政税收警察制，配置相关的执法人员
从国外财政税收征管工作情况来看，有些国家除设常规警种外，根据本国实际需要还设立了专门的财政税收警察，如意大利，新加坡，土耳其，肯尼亚等国分别组建负有特殊使命的特种警察即财政（税收）警察。该种警察不同于常规警察，其职责是维持财政税收征管秩序，对涉及财政税收违法犯罪案件，如偷税，漏税，抗税，骗税等案件进行侦查与调查，协助财政税收机关完成财政税收征管任务。借鉴上述国家做法，我国也可以建立财政（税收）警察制度，配置相应机构及人员，目的是提高财政税收，法律，法规的权威性，加大财政针管工作执法监督力度，保证国家财政税收征管法律制度的实施。[5]
b.提高全民尤其是国家机关公务员的财政法制意识
意识指导行动，正确的意识才能为合情合法的行动做导向。为了保证财政法的实施和使财政事业健康发展，客观上要求我们必须加强财政监督法制建设，大力宣传财政监督的重要性和依法理财，依法治财的必要性。这是纠正人们在财政活动中有法不依，执法不严，违法不究的重要措施之一。另外，也需要国家公务员自身对财政监督重视起来，从主观上作出应有的改进和提高。
c.建立并健全财政监督执法责任制和错案追究制
执法监督责任制是执法主管部门或者专门的执法监督主管部门与执法部门或者专门的执法监督部门之间，通过契约形式明确各自职责权限关系的制度。其目的是保证执法或者执法监督质量和效益。
错案追究制是对执法人员或者执法监督人员事后监督的有效措施，也是对错案受损人在精神和物质上给予的一种补偿制度。其目的是保护当事人的合法权益。另外，它也是严格执法的有效途径，从而促进与保障财政法和财政监督法的实施以及整个财政事业顺利地发展。[6]建立并健全这两个制度，有利于我国财政监督的良性发展。
总之，完善财政监督制度是一项长期艰巨的任务。要做到有法可依、执法必严、违法必究，就必须在加强立法的同时强化执行护法工作。完善财政监督制度势在必行，必须按照社会主义市场经济体制对财政监督工作的总体要求，围绕财政中心工作，拓宽思路、健全职能切实做好财政监督工作。因此，要尽快出台《财政监督法》，对财政监督的范围、职责、权限、程序等方面进行规定，充分发挥财政监督职能，使财政监督有法可依。要加强财政监督的管理机构。必须在财政系统建立健全财政监督机构，加强统一领导和管理，配备一批德才兼备的财政专业人员，保障财经法规的全面贯彻实施，维护正常的财经秩序，促进廉政建设和社会主义市场经济的健康发展，提高财政管理水平。唯其如此，我国的财政体制在能在良性的轨道上走得更远。
二、执法中的问题和对策
1.问题
a.多数财政监督主体的监督工作没有权威性
对于违反财政法的行为，监督人员缺乏强制手段，只有监督权和建议权，没有纠正权和处罚权。另外，还有相当数量的执法机构和人员没有把执法监督工作摆到应有的地位，重执法，软监督。[4]
b.财政执法监督中存在着“关系网”
当今社会，“关系网”无处不在，在财政监督领域也是如此，表现为以权压法，以情代法，以钱乱法，徇私枉法，甚至知法犯法。它严重阻碍了财政法律和法规的实施，增加了财政执法监督工作的难度。
c.国家机关公务员的财政法制意识不够
财政监督执法人员不仅需要具备一定的业务水平，法律知识和工作能力，还应当有一种主人翁意识，以维护国家利益为己任的责任感，以人民大众的利益为着眼点的使命感。而目前我国财政监督执法队伍在上述尤其是最后一种素质上还有待提高。
d.执法监督方面的立法滞后，缺乏具体工作规范
这一点，在前面立法中存在的问题中已经作了分析，这是立法和执法共同存在的问题，没有具体的规范，执法监督工作的质量和效果必然大打折扣。
2.对策
a.建立财政税收警察制，配置相关的执法人员
从国外财政税收征管工作情况来看，有些国家除设常规警种外，根据本国实际需要还设立了专门的财政税收警察，如意大利，新加坡，土耳其，肯尼亚等国分别组建负有特殊使命的特种警察即财政（税收）警察。该种警察不同于常规警察，其职责是维持财政税收征管秩序，对涉及财政税收违法犯罪案件，如偷税，漏税，抗税，骗税等案件进行侦查与调查，协助财政税收机关完成财政税收征管任务。借鉴上述国家做法，我国也可以建立财政（税收）警察制度，配置相应机构及人员，目的是提高财政税收，法律，法规的权威性，加大财政针管工作执法监督力度，保证国家财政税收征管法律制度的实施。[5]
b.提高全民尤其是国家机关公务员的财政法制意识
意识指导行动，正确的意识才能为合情合法的行动做导向。为了保证财政法的实施和使财政事业健康发展，客观上要求我们必须加强财政监督法制建设，大力宣传财政监督的重要性和依法理财，依法治财的必要性。这是纠正人们在财政活动中有法不依，执法不严，违法不究的重要措施之一。另外，也需要国家公务员自身对财政监督重视起来，从主观上作出应有的改进和提高。
c.建立并健全财政监督执法责任制和错案追究制
执法监督责任制是执法主管部门或者专门的执法监督主管部门与执法部门或者专门的执法监督部门之间，通过契约形式明确各自职责权限关系的制度。其目的是保证执法或者执法监督质量和效益。
错案追究制是对执法人员或者执法监督人员事后监督的有效措施，也是对错案受损人在精神和物质上给予的一种补偿制度。其目的是保护当事人的合法权益。另外，它也是严格执法的有效途径，从而促进与保障财政法和财政监督法的实施以及整个财政事业顺利地发展。[6]建立并健全这两个制度，有利于我国财政监督的良性发展。
总之，完善财政监督制度是一项长期艰巨的任务。要做到有法可依、执法必严、违法必究，就必须在加强立法的同时强化执行护法工作。完善财政监督制度势在必行，必须按照社会主义市场经济体制对财政监督工作的总体要求，围绕财政中心工作，拓宽思路、健全职能切实做好财政监督工作。因此，要尽快出台《财政监督法》，对财政监督的范围、职责、权限、程序等方面进行规定，充分发挥财政监督职能，使财政监督有法可依。要加强财政监督的管理机构。必须在财政系统建立健全财政监督机构，加强统一领导和管理，配备一批德才兼备的财政专业人员，保障财经法规的全面贯彻实施，维护正常的财经秩序，促进廉政建设和社会主义市场经济的健康发展，提高财政管理水平。唯其如此，我国的财政体制在能在良性的轨道上走得更远。
二、执法中的问题和对策
1.问题
a.多数财政监督主体的监督工作没有权威性
对于违反财政法的行为，监督人员缺乏强制手段，只有监督权和建议权，没有纠正权和处罚权。另外，还有相当数量的执法机构和人员没有把执法监督工作摆到应有的地位，重执法，软监督。[4]
b.财政执法监督中存在着“关系网”
当今社会，“关系网”无处不在，在财政监督领域也是如此，表现为以权压法，以情代法，以钱乱法，徇私枉法，甚至知法犯法。它严重阻碍了财政法律和法规的实施，增加了财政执法监督工作的难度。
c.国家机关公务员的财政法制意识不够
财政监督执法人员不仅需要具备一定的业务水平，法律知识和工作能力，还应当有一种主人翁意识，以维护国家利益为己任的责任感，以人民大众的利益为着眼点的使命感。而目前我国财政监督执法队伍在上述尤其是最后一种素质上还有待提高。
d.执法监督方面的立法滞后，缺乏具体工作规范
这一点，在前面立法中存在的问题中已经作了分析，这是立法和执法共同存在的问题，没有具体的规范，执法监督工作的质量和效果必然大打折扣。
2.对策
a.建立财政税收警察制，配置相关的执法人员
从国外财政税收征管工作情况来看，有些国家除设常规警种外，根据本国实际需要还设立了专门的财政税收警察，如意大利，新加坡，土耳其，肯尼亚等国分别组建负有特殊使命的特种警察即财政（税收）警察。该种警察不同于常规警察，其职责是维持财政税收征管秩序，对涉及财政税收违法犯罪案件，如偷税，漏税，抗税，骗税等案件进行侦查与调查，协助财政税收机关完成财政税收征管任务。借鉴上述国家做法，我国也可以建立财政（税收）警察制度，配置相应机构及人员，目的是提高财政税收，法律，法规的权威性，加大财政针管工作执法监督力度，保证国家财政税收征管法律制度的实施。[5]
b.提高全民尤其是国家机关公务员的财政法制意识
意识指导行动，正确的意识才能为合情合法的行动做导向。为了保证财政法的实施和使财政事业健康发展，客观上要求我们必须加强财政监督法制建设，大力宣传财政监督的重要性和依法理财，依法治财的必要性。这是纠正人们在财政活动中有法不依，执法不严，违法不究的重要措施之一。另外，也需要国家公务员自身对财政监督重视起来，从主观上作出应有的改进和提高。
c.建立并健全财政监督执法责任制和错案追究制
执法监督责任制是执法主管部门或者专门的执法监督主管部门与执法部门或者专门的执法监督部门之间，通过契约形式明确各自职责权限关系的制度。其目的是保证执法或者执法监督质量和效益。
篇5
我国地方人大预算监督的效力如何？可以采用预算监督效力指标体系来进行评估。本文在借鉴国内外关于立法部门预算监督效力评价指标的基础上，结合我国地方人大预算监督的特点，尝试建立一个衡量我国地方人大预算监督效力的评价体系，并运用该指标体系对重庆市渝中区人大的预算监督效力进行了量化分析。结合分析结果，对推动地方人大预算监督由形式向实质转变的路径进行初步思考，并提出相应对策。
一、地方人大预算监督效力评价体系构建
该评价体系总分为100分，共分为3个大类，9个具体量化指标。第一大类是地方人大预算监督效力的权力保障，其中有4个量化指标，共60分。第二个大类是地方人大预算监督效力的能力保障，其中有2个量化指标，共20分。第三个大类是地方人大预算监督效力的制度保障，其中有3个量化指标，共20分。详细评价体系见下表。
二、重庆市渝中区人大预算监督效力的量化分析
运用上述的地方人大预算监督效力评价体系，并结合实际，本文对重庆市渝中区人大预算监督效力进行了量化分析。
（一）人大预算监督的法制框架基本形成，但法律较为笼统原则，可操作性不强（得分8分，指标满分10分）
我国的宪法、预算法和监督法都对地方人大及其常委会的财政预算监督权作出了明确的规定，省市一级人大也出台了相应的预算监督条例和监督法的实施办法。可以说，我国人大预算监督的法制框架已基本形成，地方人大预算监督也进入了比较规范的法制轨道。但由于这些法律颁布年份较早，对人大预算监督权力也只作了比较原则和笼统的规定，对如何进行预算审查监督缺乏可操作性的规定，这使得人大享有的财政监督权很难发挥效力，成为一种虚置状态。渝中区人大近年来也在地方人大预算监督工作方面积极探索，在2012年2月，区第十七届人大一次会议通过的《重庆市渝中区人民代表大会预算审查和批准办法》，对渝中区预算的审查和批准程序以及预算修正案的提出程序作了较为详细的规定。因此，渝中区人大在预算监督权法律保障这项指标上可以得8分。
（二）预算监督的范围比较全面，但深度和细度还有待进一步提升（得分9分，指标满分10分）
随着我国预算管理的逐步规范，纳入人大预算监督的政府财政收支范围和明细程度都在扩大。特别是随着部门预算公开的推进，人大预算监督的范围也在向纵深发展。目前，渝中区的财政预算收支、财政性基金、国有资本经营以及超收收入均纳入了人大预算的监督范围。2013年，渝中区人大在2011年推动5个部门预算公开的基础上，公开了全区77个行政事业单位的部门预算，实现了部门预算的全公开。但同时也要看到，目前区政府向区人大提交的预算还比较粗，预算草案的科目只到“类”“款”一级科目，还没有细化到“项”“目”级预算科目。这种“外行看不懂、内行说不清”的问题没有得到有效的解决。因此，渝中区人大在预算监督范围全面性这项指标上得9分。
（三）对预算实质性的控制权较弱（得分12分，指标满分20分）
在我国现行体制下，全国及地方人大都没有预算的编制权，只有预算的审查和批准权，属于编后介入。而且，在实际操作过程中，财政预算草案一般都先由党委、政府“定盘子”，再交由人代会审查批准。由于人大代表既未参与预算编制，又对预算草案不够了解，导致部分人大代表和常委会组成人员对预算监督的热情不足，关注度不高。此外，由于我国的预算法没有明确赋予人大对预算草案的修正权，导致人大预算审批只有批准和否决两个简单的选择。面对部分合理和部分不合理的政府预算，人大在预算的审批和监督过程中就陷入左右为难的尴尬局面。近年来，渝中区人大创新工作思路，一是对财政预算草案在提交区委常委会前先由区人大常委会主任会议初审，把人大对预算草案编制的意见带上区委常委会。二是制定了《重庆市渝中区人民代表大会预算审查和批准办法》，明确了预算修正案的提出和处理程序，从制度上进一步确认了区人大修改和变更财政预算的权力。但由于该办法刚刚颁布，具体操作的相关条件还不够成熟，还没开展对预算修正案的具体实践。因此，渝中区人大在对预算控制权这项指标上得12分。
（四）对预算执行的监督力度较弱（得分11分，指标满分20分）
长期以来，各级地方人大都普遍存在重预算审批，轻预算执行监督的问题。预算法只规定了各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常委会报告预算执行情况，而没有对加强经常性监督提出具体要求。渝中区人大也只能按照法定程序，上半年人代会审议批准预算，年中常委会听取上半年预算执行情况报告。而对政府在预算执行过程中的调整、追加未及时追踪，而是被动地采取事后“追认”的监督形式。其次，由于财政年度与人大审批时间不一致，渝中区的财政年度是当年的1月1日至12月31日，而区人代会每年的会期一般都安排在当年的2月底或3月初，这就造成了政府预算处于先执行后审批的状态，在一定程度上影响了预算的严肃性和权威性。加上预算法对预算违法责任规定的范围较窄，处罚力度不够，导致违法主体很难得到严格的惩罚，从而也降低了人大财政监督的权威。因此，渝中区人大在预算执行的监督力度这项指标上得11分。
（五）人大预算监督专门机构的建设有所加强（得分7分，指标满分10分）
人大预算监督是一项专业性和技术性都很强的工作，光赋予人大预算监督权力是远远不够的，还必须加强人大预算监督的能力建设。 近年来，地方各级人大在人大预算监督专门机构的建设上进行了不少探索和实践。目前，全国很多省市一级的人大常委会都建立了预算审查的专门工作委员会。但区县一级人大由于体制和人员编制方面的局限，大部分没有设立专门的预算监督机构。重庆市渝中区第十七届人民代表大会一次会议通过的《重庆市渝中区人民代表大会预算审查和批准办法》明确规定，区人民代表大会设立预算审查委员会，在会议期间负责对上年度预算执行情况和本年度区级预算草案的审查。在闭会期间，其成员应参与草案编制、区级预算执行和调整的全过程。预算审查委员会的组成人员大部分都是从事经济财务工作的专家代表，这样，就可以通过借助“智库”，帮助其他代表进行预算审查，弥补区县一级人大预算监督专门机构缺失的问题。在这项指标上，渝中区人大得7分。
（六）预算监督人员的职业性和专业性还有待增强（得分4分，指标满分10分）
在地方各级人大中，除常委会领导和少数驻会的委员外，大部分人大代表都不是专职的。而作为兼职的人大代表，都有自己的事业和工作。重庆市渝中区人民代表大会预算审查委员会虽然弥补了会议期间预算审查专业性不足的问题，但由于预算审查委员会的专家成员大都是兼职代表，在闭会期间，也很难有足够的时间保障全程参与对区级预算执行情况的监督。而作为人大常委会的常设工作机构——财经工作委员会，其工作人员的专业性也有待增强。因此，在这项指标上，渝中区人大仅得4分。
（七）预算审查的时间严重不足（得分4分，指标满分6分）
一是对预算的初审时间不足。按照相关法律和制度规定，政府财政部门应当在本级人民代表大会会议召开前一个月，将本级预算草案提交本级人大常委会进行初审，但能够严格按照这项规定执行的地方人大并不占多数。而且，预算草案涉及面广，涉及部门多，要想深入细致地对其进行初审，1个月的时间也显得比较仓促。二是人代会期间预算审查时间过短。比如，重庆市渝中区人代会一般是4到5天，在这短短的四五天内，人大代表要至少审议6个报告，而审议的重点一般都放在政府工作报告上，对预算草案的审查可能就只有半天时间。加上预算草案往往是在会议召开前才正式印发代表，因此，代表们实质性的审查很难实现。所以，渝中区人大在预算审查时间这项指标上只能得4分。
（八）审计监督的独立性不够（得分4分，指标满分8分）
在现行体制下，我国的审计是一种行政型审计模式，而作为政府的一级行政单位，审计部门除了向人大报告审计情况以外，更要接受本级政府的领导。因此，人大不能主动要求审计机关对某一部门或某个项目进行审计，而只能是被动地听取审计情况报告。特别是对审计中发现的问题，没有严格的责任追究机制，导致问题年年审，年年有。很多人大代表对审计整改的效果并不认同，审计监督作用没有得到很好地发挥。由于这是体制问题，大部分地方人大都普遍存在这个问题。因此，在这个指标上，渝中区人大也只能得到4分。
（九）预算过程的公开性透明性还有待提高（得分4分，指标满分6分）
预算过程公开包括预算的编制、审查批准、执行和决算的公开。目前，重庆市渝中区人大对预算的全过程基本做到了公开透明，但深度和广度远远不够，还有待提高。比如，对预算审查，最后公布的是比较原则和笼统的预算报告，而较为关键的部门预算和预算草案尚未向社会公布，人大代表也只能在会场翻阅，不能带离会场。这导致了代表们无法对预算草案仔细研究，深入审议。因此，在这个指标上，渝中区人大及其常委会得4分。
根据前面所建立的地方人大预算监督效力评价体系的评估，重庆市渝中区人大的预算监督效力综合得分只有63分。当然，这里面既有国家相关法律、体制层面不够完善的因素，这些是区县一级人大不能改变的；也有监督机制和程序需要进一步健全的地方。这都说明我国的预算民主化还处于起步阶段，在很多方面都亟待改善。
三、推动地方人大预算监督由形式向实质转变的思考和探索
（一）加快推进预算法修订的步伐
我国现行的预算法自1995年施行以来，17年来都没作任何修订，已明显落后于目前经济社会发展的需要。因此，强化预算监督工作的当务之急就是加快推进预算法修订的步伐。在修订中，特别要增强预算法的可操作性，切实加强人大对财政资金使用的控制权。比如，一是明确赋予人大预算修正权，以及人大就预算问题的听证权、质询权和公开辩论权。二是明确细化预算调整。对预算在什么情况下调整，什么情况下变更，调整幅度和范围多大时应报人大常委会审批等作出明确的规定。三是强化预算责任追究机制。改变重监督、轻处罚的做法，建立权威有效的处罚机制。
（二）加强人大预算监督的能力建设，提高预算监督的专业化水平
由于预算监督是专业性和技术性都要求极高的工作，因此加强人大预算监督的能力建设，是提高预算监督软实力的重要途径。一是加强人大预算监督专门机构的建设，通过吸纳专业人才和强化人员培训，不断提高预算监督机构的专业化水平。二是在预算监督中引入专家咨询和独立的第三方评价机构，通过委托专业的评价机构，对政府财政预算及执行情况作出独立公正的评估，这样也在一定程度上弥补了人大财政监督专业人才缺乏的问题。
（三）加强对预算执行的动态监控，实现人大预算监督由重结果向重过程转变
目前，我国的地方人大监督重点放在事前和事后的监督，而忽略了对事中的监督，这就使得已成定局的重大问题难以得到及时纠正，造成的损失也难以挽回。因此，完善人大预算监督机制，关键还要加强对预算执行的动态监控。一是充分利用信息网络技术，建立起人大对财政资金从申报、拨付到使用全过程的有效监控机制，避免出现监督的“盲区”。二是逐步建立重大投资计划和项目的稽查评价制度。政府应把使用预算资金的大中型投资计划或项目及时报告人大，每年专题向人大报告重大投资计划的稽查和评价结果，以提高人大预算监督的针对性和实效性。三是加大日常检查力度，改变原有的常委会每年两次听取政府关于财政预算及执行情况的报告的模式，而采取每季度或适时听取和审议一次政府预算执行情况报告的方式。
（四）进一步完善人大预算监督的制度设计
一是保持财政年度安排与人大会期的一致性。要么将传统的财政年度根据本级人代会的会期由历年制改为跨年制，或者根据财政年度安排将人代会的会期提前至每年12月底。这样就能解决预算执行时间与预算审批时间不同步的问题。二是提前介入，扩大预算编制过程的参与度。在开展下一年度预算编制工作时，要求政府及时向人大常委会主任会议汇报预算编制工作的总体思路，听取人大对预算编制工作的意见和建议。三是保证初审时间和人代会的审查时间。根据有关资料，国外议会对预算案的审议时间都比较长。比如，美国国会有长达7个月的预算审批时间。法国和德国也分别有3个月的预算审批时间。因此，保证预算的初审时间和人代会的预算审查时间也是提升人大预算监督效力的重要因素。建议人大对预算的初审至少应在人代会召开一个月前进行，以保证人大预算审查机构进行深入的调查研究。同时，建议人代会将审查政府预决算作为议事重点，适当增加审查时间。四是逐步推行分项预算审批制度。改变原有的综合预算审批方式，将预算草案按照部门和资金性质分解为若干预算议案，分别进行审议。这样，有利于拓展预算审批监督的范围和深度，也可以避免因某一部分预算有争议而影响整体预算的审议通过。
（五）增强审计部门独立性，充分发挥审计监督的作用
审计监督作为国家财政监督体系的重要组成部分，是维护国家经济安全的重要工具。但目前，我国的行政型审计模式阻碍了人大与审计部门在预算监督过程中的有效配合，影响了人大预算监督的质量。建议按照国际惯例，将审计部门并入人大体系，一方面改变长期以来审计部门对政府负责，导致其审计报告公信力和权威性降低的状况。另一方面，可以实现审计对人大负责的独立性，从根本上扭转人大预算监督过多依赖政府部门的被动局面，真正实现预算的审计监督从内部监督转变为外部监督，增强人大预算监督的效力。
（六）健全预算监督公开机制，提高政府预算执行的透明度
篇6
[关键词]财产刑执行；财产刑执行监督；先罚后判；监所检察部门
[中图分类号]D925.2[文献标志码]A[DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2015.03.006
2013年开始实施的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下文简称“新刑诉规则”）第633条规定，对刑事判决、裁定执行活动的监督由人民检察院监所检察部门负责。可见，新刑诉规则对于检察机关监所检察部门的定位是刑事执行检察监督部门。财产刑属于刑罚的一种，对财产刑执行的监督权当然应由人民检察院监所检察部门行使。根据新刑诉规则第658条的规定，财产刑执行监督是指检察机关依法对法院执行罚金、没收财产刑，以及执行生效判决、裁定中没收违法所得及其他涉案财产活动实行的监督。从刑法条文统计数据来看，有58%以上的刑法条文规定了应当和可以判处财产刑的罪名。[1]从近年的刑事判决情况来看，财产刑在刑罚运用中的比重非常大，以北京市东城区法院为例，在2013年东城区法院有罪判决的346件428人中，被判处财产刑的有301件372人，占比高达87%。随着财产刑刑罚的大量运用，财产刑执行的情况将直接影响到这一刑种的功能能否充分发挥，进而影响到法律的权威和刑罚的严肃性。在司法实践中，财产刑执行的情况却不容乐观，财产刑执行监督作为促进财产刑执行的有效途径，在实践中其作用未得到充分发挥。目前，我国法学界对于财产刑执行监督的研究大多过于抽象、笼统，缺乏实务经验支撑和现实可操作性，对于2012年刑事诉讼法和刑事诉讼规则修改之后的财产刑执行监督问题也鲜有深入、全面的研究。[2-4]鉴于此，本文拟在统计调研大量实务数据的基础上，全面挖掘财产刑执行中存在的问题，从财产刑检察监督的角度进行深入探析，进而提出切实可行的完善财产刑执行及其检察监督的对策建议，以期有利于财产刑执行监督的立法和司法实践。
一、财产刑执行中存在的问题
通过调查分析司法实务中财产刑的执行情况发现，目前财产刑执行过程中存在诸多问题，主要表现在以下四个方面。
1.执行率低
执行率低是财产刑执行中存在的最大问题。执行率低造成财产刑“空判”现象严重，严重损害了刑罚权威。在抽查的2013年北京市东城区人民法院247件已作出生效判决的财产刑案件中，移送执行的有210件，未移送执行的有37件；在移送执行的案件当中，全部执行到位的有16件，部分执行到位的有8件，处于执行过程中的有8件，未执行的有178件，未执行率高达84.8%。据北京市东城区人民法院解释，这178件判决由于种种原因无财产可供执行。从北京市东城区人民法院2013年上半年的刑事判决中还可以发现，前罪判处的财产刑未执行完毕的有105件118人，所占比率较大。前罪财产刑的执行状况不好，也是财产刑执行率低的一个表现。北京市其他区法院的财产刑执行情况也与其相差无几。如2010年、2011年、2012年，北京市海淀区人民法院财产刑案件分别为3 834件、2 264件和2 595件，已执行的财产刑案件分别为106件、159件和204件，执行率分别是2.76%、7.02%和786%；北京市丰台区人民法院近几年刑事审判庭在判决前缴纳罚金的案件占全部案件的40%～50%，但在判决生效后，执行庭立案的案件实际执行率不足10%；北京市昌平区人民法院2012年354件财产刑案件中，自动履行的有21件，强制执行的有38件，执行率仅为16.6%（本文数据均来源于“财产刑监督工作推进会发言材料”，载于首都检察网监所检察信息管理系统，2013年8月14日）。
2.违法违规执行现象严重
违法违规执行现象严重是财产刑执行中存在的普遍问题。目前法院在财产刑执行中存在许多违法违规执行现象。一是绝大多数法院在刑事审判时实行先罚后判，鼓励被告人在判决前向刑事审判庭预交罚金，并将其当作是认罪悔罪的表现，有时甚至将预先履行财产刑当成从轻判决的条件，这种做法违法，是极其错误的。刑事执行是指刑事裁判生效后将裁判内容付诸实施的诉讼活动，未判先罚，罚款师出无名，事实上是先执行后判决，明显与法律规定不符。从北京市东城区人民法院2013年上半年的刑事判决来看，判决书上注明“已缴纳”，即在判决生效前就已经执行财产刑的至少有38件48人。再如，北京市丰台区人民法院近几年刑事审判庭在判决前缴纳罚金的占到全部案件的40%～50%。二是不能执行或难以执行的不予立案。根据《刑事诉讼法》的规定，判决生效后即应进入执行程序，即案件应由法院刑事审判庭转入执行庭。而在实践中，法院执行庭为了应付考核，片面追求执行率，往往有选择性地立案，对于不能执行或难以执行的案件应当立案而不立案，这也是一种枉法行为。虽然很难向法院调取具体的数据，但这种违法情形在全国法院中都较为普遍地存在。三是财产刑执行变更具有随意性。由于我国实行的是“审执一体”的模式，法院既是审判者又是执行者，在实践中对于执行遇到困难的，较易发生随意减少、免除财产刑执行数额的情况，以不影响执结率。“审执一体”的模式违反了任何人不得做自己案件的法官的原则。在这种现有模式下，财产刑执行的变更得不到有效监督，是亟需解决的一个问题。
3.法院重视度不够
受我国“重自由刑轻财产刑”的传统刑罚观念影响，法院长期以来对财产刑执行的重视程度远不及生命刑、自由刑，被判主刑附加财产刑的人员往往在主刑执行完毕后即被认为服刑完毕，财产刑的不执行对其没有任何影响。这从前罪判处的财产刑未执行完毕的案件数量中可见一斑。同时，在当前社会矛盾多发的时期，法院受理的案件数量呈大幅上升趋势，财产执行中“重民轻刑”现象严重，民事执行受到对方当事人的监督和催促，而刑事财产刑由于没有对方当事人的监督而被忽视。
4.很难摸清被执行人实际的财产状况
很难摸清被执行人实际的财产状况是财产刑执行过程中遇到的实际困难。法院除承担着审判这一主要职能外，还承担着部分刑罚的执行功能。财产刑执行的困难程度不亚于民事案件，众所周知的民事案件执行难尚且有先予执行和保全措施[5]，《民事诉讼法》还规定了查封、扣押、冻结等强制执行措施，而《刑事诉讼法》仅规定在侦查阶段可以运用查封、扣押、冻结等措施，并没有规定法院可以运用相应的财产强制措施，也没有明确可以参照民事诉讼法的相关规定。这使得法院在执行阶段对被执行人的财产状况无从查询和掌握，即使发现被执行人有财产也无法采取强制措施。此外，委托执行的效果也欠佳。从北京市东城区人民法院的执行情况来看，被执行人90%以上是流动人口，在京大多无财产可供执行，委托其户籍所在地法院执行时常被退回或告知被执行人已外出务工，导致财产刑无法执行。
二、财产刑执行监督中存在的问题
财产刑执行难，执行监督也难。新刑事诉讼法实施以来，虽然检察机关对财产刑执行监督进行了尝试性探索，却收效甚微。财产刑执行监督过程中存在的问题主要表现在以下五个方面。
1.执行监督意识薄弱
在我国，“重民轻刑”“重自由刑轻财产刑”的观念根深蒂固。检察机关对刑罚执行的监督片面聚焦于对生命刑、自由刑执行的监督上，认为财产刑执行监督无足轻重，怠于监督；也有部分检察院意欲监督，却有畏难情绪，不敢监督，不善监督，最终导致大多数检察院对财产刑执行监督这一职能持“坐、等、靠”的态度，寄希望于外部力量推进，寄希望于立法完备、机制完善。
2.立法不完备，缺乏可操作性
我国现行法律中关于财产刑执行监督的条文寥寥无几，仅新刑诉规则第633条、658条规定了检察机关对财产刑执行监督的职能，而没有具体的操作细则或规范，导致执行监督无法可依，无从开展。如《刑事诉讼法》规定了法院要在宣判后最长5日内将判决书送达检察机关公诉部门，以便于公诉部门对法院判决开展审判监督，但没有规定法院向监所检察部门送达生效判决和有关执行情况的文书，导致监所检察部门对法院的判决执行情况无从掌握，监督起来步履维艰。另外对管辖原则等一些基本问题也没有规定，使得财产刑执行监督成为一纸空文。即使有些检察院愿意大胆尝试、积极创新，也缺少基本的监督程序、原则和方法。
3.检察院与法院之间沟通不畅、监督乏力
有效的监督需要监督者与被监督者之间进行及时、有效的沟通。但目前，在财产刑执行监督方面，检察院与法院之间缺乏有效的沟通渠道。其一，法院主动接受监督的意愿较弱。在执行难的大背景下，检察院的执行监督对于法院来说是一种“负担”，甚至在某些法院看来是一种“添乱”，因此，整体而言，法院比较排斥财产刑执行监督，执行部门对于某些积极履职的监所检察部门的“叨扰”大多消极应对。其二，检察院对于法院的具体执行程序和细节不甚熟悉。由于绝大多数检察官没有法院执行方面的工作经验，因此对于财产刑的执行监督只能建立在法院提供的资料基础之上，而被监督者不可能向监督者提供对自己不利的资料。这就造成检察机关监督力度小，手段匮乏，监督不到位，流于形式。就目前而言，几乎没有检察院与法院就财产刑执行监督达成科学的、可行的、双方认可并自愿遵守的实施细则或规范，这使得财产刑执行监督步履维艰，收效甚微。
4.检察机关纠正问题的方式缺乏强制力
目前，检察机关对财产刑进行执行监督的最终方式是制发《检察建议》或《纠正违法通知书》，但这种方式缺乏强制力。检察建议、纠正违法通知书的采纳与否完全取决于执行机关――法院，即使法院不接受其内容、不予以纠正，也没有什么不利的后果，以至于检察机关的监督行为被笑称为“纠正违法劝告书”[6]，从而削弱了检察机关的监督作用。实践中，制发《纠正违法通知书》有时不仅无法纠正问题，反而会造成法院的消极执行、态度对立，更不利于以后的监督和配合。
5.相关人员配备和机构设置存在一定问题
一是检察机关监所检察部门人员配备存在问题。目前，全国监所检察队伍普遍存在年龄偏大、人员老化、人数较少、整体素质不高、专业能力相对较弱的情况，仅能满足原有工作职能需要，无法满足新刑事诉讼法赋予的诸多新增业务需求，对一些问题和困难的研究和解决不及时、不到位，在新增职能的履行方面安于现状、动力不足。监所检察部门的人员数量和结构若得不到改善，将严重影响到执行监督工作的全面深入开展，尤其是新增职能的充分履行。
二是检察机关监所检察部门的机构设置存在问题。传统意义上的监所检察部门，其职能着眼于监管场所内的执行活动监督，即关注点聚焦于自由刑的执行监督。随着新刑诉规则的修改，最高人民检察院将所有种类刑事执行的监督职责赋予监所检察部门承担，将监所检察部门定位为刑事执行检察监督部门。实践中，监所检察部门囿于自身称呼的限制，对于监管活动之外的刑罚执行监督缺乏应有的关注，监督的范围也没有涵盖所有刑罚种类，造成部分执行监督功能的虚化、空置。
三、完善财产刑执行监督的对策建议
财产刑执行与财产刑执行监督相辅相成，密切联系。加强财产刑执行监督是确保财产刑有效执行的关键途径。完善财产刑执行监督机制，有助于促进财产刑执行深入推进。对此，笔者提出以下几点对策建议。
1.提高财产刑执行监督意识
执行监督是维护公平正义的最后一道防线。[3]作为法律监督者，监所部门的检察官应当认识到，执行监督与侦查监督、审判监督一样，是检察监督的重要组成部分；财产刑执行监督作为执行监督的重要内容，其作用不容小觑。应把财产刑执行监督当成重点工作来做，而不是消极怠工，认为监督与不监督一个样；应自觉提高财产刑执行监督意识，以更有力度的财产刑执行监督促进财产刑执行的推进。
2.积极开展财产刑执行监督
提高财产刑执行监督意识的同时，要依托现有的工作方法，结合有关工作深入推进执行监督，推动财产刑执行监督的开展。一是对于在押人员，应依托派驻检察室帮助查询被执行人的财产状况。对于被判处财产刑的在押人员，可以充分利用派驻看守所、监狱的检察室的天然优势，通过了解其在监管场所的日常消费水平、消费账户情况等，判断其是否具有履行财产刑的能力。发现罪犯有可供执行的财产却拒不履行财产刑时，应当建议法院强制执行。要注意的是，检察机关是监督机关而非执行机关，没有协助法院执行的义务，仅对法院在罪犯有财产可供执行却不知或不予执行时提出纠正意见。在目前财产查询制度尚不完备的情况下，应当充分发挥派驻检察室的作用。
二是对于社区矫正人员，应通过谈话了解其财产刑执行状况。对于被判处财产刑的社区矫正人员，检察机关可以通过与社区矫正人员谈话等方式，了解其财产刑执行相关情况，如是否有财产可供执行、是否已经执行、执行行为是否合法等。如果发现执行过程中存在侵犯当事人权益的行为或其他不规范的行为，检察机关应进一步审查确认，对法院的违规违法行为予以纠正。
三是通过减刑、假释检察，加强财产刑执行监督。《刑法》第78条、第81条分别规定了减刑、假释的条件，但对于罪犯履行财产刑是否属于“确有悔改表现”则没有规定，即现行刑法并没有将财产刑是否得到执行作为罪犯减刑、假释的前提。财产刑的履行对于罪犯及其亲属而言只意味着单纯的财产损失，积极履行没有任何好处，这就大大挫伤了被执行人履行财产刑的积极性。在司法实践中，可以尝试将积极履行财产刑认定为“确有悔改表现”之一，作为减刑、假释的一个考量因素，而将有能力履行财产刑而不予履行作为禁止条件。检察机关可在对减刑、假释的检察监督中，了解被执行人是否履行了财产刑，重点审查决定机关是否考虑了财产刑执行情况，对于罪犯有履行财产刑能力而拒不履行的，向减刑、假释的决定机关提出检察意见。
四是充分运用控告申诉机制，加强财产刑执行监督。财产刑执行与被执行人的利益密切相关，因此，被执行人对财产刑执行过程的关注程度较高。对于执行过程中的违规违法行为，或者侵害被执行人合法权益的行为，应当告知被执行人有权向检察机关提出控告、申诉和举报。在被执行人就财产刑执行提出控告、申诉和举报时，检察机关应当及时展开调查，对财产刑执行中的问题进行具体的个案监督，发现违规违法问题时应及时予以纠正。
3.坚决纠正违规违法执行行为
一是坚决纠正法院刑事审判庭“未判先罚”行为。财产刑作为一种刑罚，是罪犯对社会承担刑事责任的表现，不能将其当作判决前的量刑情节来考虑，否则就有“以钱买刑”之嫌。当然，罪犯积极履行财产刑是悔过的一种表现，可以通过其他方式予以考量，比如作为执行环节的减刑、假释的考虑因素。目前，应当加大对未判先罚的纠正力度，有一例发一份《纠正违法通知书》，或者搜集多个未判先罚的案件制发综合的《纠正违法通知书》，坚决制止先罚后判。二是坚决纠正法院执行庭“难执行的不立案”的行为。判决后进入执行程序的刑事案件，法院应当全部予以立案，而不是有选择性地立案执行。即使有些案件难以执行或不能执行，也不应排除在执行程序之外。检察机关应当加强对法院不依法立案和执行的监督，发生一例监督一例，严禁不结不立、先执后立。
4.规范执行活动，创新监督方式
在立法尚未完善之前，检察机关要加强与法院之间的沟通交流，在执行和执行监督范畴协调建立起互相配合、制约监督的模式，使法院的财产刑执行活动步入正轨。检察机关应因地制宜，不断创新监督方法，采取全面监督与重点监督、同步现场监督与事后书面监督相结合的方式。在执行监督的时间上，在开始探索财产刑执行监督之初，可尝试全面监督；在积累一定的经验之后，可采取重点监督和事后监督的方式。在财产刑类型上，对于罚金刑可分类处理，执行顺利的可以事后书面监督或重点抽查，难以执行的可以同步现场监督；对于没收财产的，因为此类案件数量较少，应予以重点监督。在案件类型上，对于涉众、涉外、社会影响较大的案件或者敏感案件，应予以重点监督。对于执行变更的，应予以重点监督，防止随意减、免情形的发生。
5.优化人员配备和机构设置
在检察机关有关部门人员的配备上，要充分考虑检察机关履行好各项新增职能，以及针对不同的执行主体进行充分有效监督的需要，向监所检察队伍充实一批法律专业知识扎实、沟通协调能力较强、年富力强的人员。同时，由于监所检察涉及批捕、公诉、反渎和职务犯罪预防等多种职能，因此应将具备上述多部门工作经验的检察人员配备到监所检察岗位上来。
在检察机构的设置上，为了促进执行监督的全面开展，建议将检察机关监所检察部门更名为刑事执行检察部门，可根据实际需要下设若干科室，分别负责各种刑罚执行的监督工作。这一名称不仅揭示了部门的核心职责，更能体现出监督职责的法定性和专门性，也使对财产刑等非监禁刑的执行监督更加名正言顺。
在执行机构的设置上，审执分立模式有待建立。刑罚的执行权本质上是一种特殊性质的行政权而不是司法权，应由行政机关负责而不是由法院负责。从长远来看，建立独立于法院的、专门的财产刑执行机构，不仅有利于解决财产刑执行中的许多问题，而且有利于促进财产刑执行监督的开展。
6.完善相关立法，增强财产刑执行监督的可操作性
建议重点从以下几个方面尽快完善相关立法，为财产刑执行监督提供法律依据。一是规定执行法律文书送达制度。《刑事诉讼法》第196条只是规定了法院应当在判决后将判决书送达检察院公诉部门以供审判监督，却没有规定法院将生效判决送达检察院监所检察部门以供执行监督。因此，应尽快弥补这一立法空白，规定判决后法院应将生效判决书副本、执行通知书副本及时送达检察院监所检察部门，执行过程中的减免、变更执行等裁定书应及时送达，执行完毕的应将执结通知书送达等，以使检察院能够及时掌握财产刑判决和执行的情况，从而开展全面、有效的监督。二是确立管辖原则。对于异地执行的财产刑，是由判决法院的同级检察机关进行监督还是由服刑地的检察机关进行监督，亟待立法予以规定。笔者认为，应由服刑地的检察机关对财产刑执行进行监督。理由是由服刑地法院的同级检察院监督更具有对等性和可操作性。作出判决的法院在向执行地法院发出委托执行通知书的同时，还应将相关文书抄送当地检察院，被委托执行的法院在执行中的法律文书也应及时送达同级检察院。判决法院如果有部分自行执行、部分委托执行的，应分别由对应的检察院对同级法院的执行活动进行监督。三是规定执行监督的强制性后果，赋予纠正违法一定的强制力。可以规定检察机关发现财产刑执行过程中的违法行为而予以书面纠正的，执行单位必须按照要求限期改正，如果逾期不改正，要向检察机关说明理由；还可进一步规定理由不成立的后果，诸如此类，以强化对违法执行的监督力度。
目前，各地检察机关在财产刑执行监督的探索道路上积极前进，财产刑执行监督作为促进财产刑执行的有效途径，正在逐渐改变着财产刑执行难这一历史问题。虽然现实中财产刑执行还存在着许多不规范的问题，财产刑执行监督的途径和手段也不甚完善，但可以看到，有关机关强化财产刑执行和监督的意识在逐渐增强，有关机构设置也正在推进之中，新一轮的刑事诉讼规则修改和完善也在进行之中，希望本文能够为司法实务和检察改革有所裨益。
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目前，对于国库管理职能的争议集中在“经理”与“”上。经理制意味着央行国库是对政府和人大负责，而制下，则需向财政部门负责。央行国库原本与财政部门是独立、平行关系，可能转变成制下商业银行的角色，即成为“一切听令行事”的者。当前普遍性的担忧在于央行角色的转换有可能导致财政资金缺乏有效的外部监管而造成“倒退”。这种担心不无道理，据央行不完全统计，2006-2010年央行各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元，仅2010年就拒绝办理违规业务30万笔，金额达992亿元。而另一方则坚持认为，世界上普遍采用央行制，在目前已存在人大、审计监督体制下，央行国库监督无存在之必要，反而造成财政与央行职能交叉、影响财政资金运行的效率。两种观点均有其合理性，争议也已存在多年。
我国财政预算体制与大多数西方国家预算编制、执行、监督“三分离”管理体制存在较大不同。西方国家多采用编制与执行分离制度，如法国的财政预算由预算局编制、公共局执行，美国则由总统预算办公室编制、财政部执行。长期以来，我国财政部门集编制、执行于一身。在财政监督环节，西方议会无疑发挥了更有效的监管作用。除财政内部监督外，我国人大审议每年预算案，审计部门负责审计，人民银行负责国库监督。其中，国库监督是事中、实时监督，是人大事前监督和审计事后监督的有益补充。从国际比较和我国现实情况来看，我国财政预算的科学性、严肃性、公开性有所欠缺，预算法制约束力、执行刚性存在较大差距。因而，现阶段较多的国库监督手段仍有其必要性，尤其是对国库资金效率影响不大的前提下，多一些外部监管也未尝不可。
争论背后折射的是对公共资金安全性的渴求，但简单地解读为“经理”与“”显然是片面的。公共资金不是财政部门的，而是属于全体人民的，之间存在一个较长的链条。不论是央行来主导国库的监管，还是财政部来主导，这些部门国库管理都是“”行为。现代经济社会中的经理或经理人本身大都是人，“委托”不足以解释争论。国库监督不应该狭隘地理解成央行监督财政，国库监督的基本定位为人大监督、审计监督以及财政监督服务，确保国库收支的合法性、真实性、准确性。国库监督应表现为分工合作而非“委托”，体现的是政府公共责任而非部门权力，目的在于提高政府资金效率、建设公开透明公共财政、遏制财败现象。不论何方来主导国库管理都不意味着监督缺失，外部监管机制不可或缺，都应确保监督的独立性和有效性，重点在于理顺各方关系及责任边界。
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人大财经工作担负着繁重的任务，依法加强监督是人大财经工作的重点。党的十六大，为人大工作指明了方向。省、市人大也对新时期的人大财经工作提出了新的要求。现就如何在新形势下做好人大财经监督工作这个问题，结合学习十六大精神和有关法律法规以及我区的一些实际情况，谈几点想法。
一、深刻领会好十六大精神，不断增强人大监督的意识。
十六大报告提出："坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。"我们要深入学习、深刻领会党的十六大精神，认清形势，与时俱进，进一步增强做好人大工作的使命感和责任感，始终把代表和实现最广大人民的根本利益作为人大财经工作的出发点和归宿。我们要履行好监督这一重大职责，首要是加深对人大监督工作的理解，从而增强人大监督的意识。
人大监督的权力，是宪法和法律所赋予的。人大财经监督工作是人大监督的一个重要方面，它具有以下四种特性：
一是原则性：人大监督是国家根本政治制度的监督，是层次最高，法定性最强，最具权威和法律效力的监督。地方人大及其常委会审批计划预算与监督计划预算的执行，具有法律的规定性和权威性。经过人大及其常委会审查批准的计划预算和部分调整的方案必须认真执行，不经过法定程序，不得擅自变更，否则，就是违反法律。人大监督是法定的原则性。
二是科学性：人大审批监督计划预算需严格按照法定的程序，比如人大财经委员会要召开全体会议对计划预算草案进行初审，并写出审查结果的报告，该报告经过多数委员同意后，提请人民代表大会主席团审议通过，而后印发全体代表，一个环节也少不得。同时，人大审批监督计划预算是一集体行使职权的行为，只有经过法定的民主程序形成决议，才具有使政府必须执行的约束力。人大监督具有严密的科学性。
三是准确性：人大对计划预算监督有助于改变计划预算内容分散、缺乏完整统一性的状况，有助于克服计划预算执行中监督不力、对违反法规的行为惩罚力度不够的弊端，特别是对于发挥各个计划预算监督主体应有的计划预算监督作用，使计划预算监督趋于制度化、规范化。确保计划预算执行不偏不移，监督具有准确性。
四是及时性：人大常委会及其人大财经委通过程序性监督(或常规性监督)，提前介入计划预算编制，了解情况；对上年度计划预算执行情况和本年度本级预算(草案)及其报告进行初步审查并提交人代会批准；按季度或半年对预算执行情况进行审议；对上年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告进行审议；对上年度本级决算进行初步审查和批准。监督把握节奏，具有及时性。
监督权是法律赋予人大常委会的一项重要职权。人大常委会对政府的监督，从根本上讲，既是必要的制约，又是有力的支持。监督的最终目的是为了更好地贯彻党的路线、方针、政策，执行宪法、法律，把各项工作做好，促进经济和社会发展。因此，我们要从"三个代表"重要思想的高度加深对做好人大财经工作重要性的认识，进一步增强监督意识，解决好不想监督、不敢监督和不善监督的问题。准确理解和把握以上监督的四种特性，要把敢于监督和善于监督很好地结合起来，抓住重点，积极有效地开展法律监督和工作监督，改进监督方式，努力提高监督水平，增强监督实效，使广大人民群众看到人大常委会监督的实际作用，赢得人民群众的信任和支持。
二、正确处理好三个关系，不断提高人大监督的水平。
监督与被监督是一对矛盾，在研究现有监督制度的具体的方式方法，使监督的程序更加严谨，操作更加规范，效果更加明显。在人大财经监督工作中，我们应正确处理好以下三个关系。
第一，要正确处理好监督者与被监督者的关系。人大与政府是监督与被监督、是权力机关与执行机关的关系。但这并不意味着二者要唱"对台戏"，相反，应该是"同台戏"中的不同角色。只有不同的角色配合默契，相互映衬，"戏"才能唱好，才能相得益彰。首先，注意协调好和政府的关系，做到监督与支持相结合，多帮忙、少添乱，依法履行职责，取得政府及有关部门的理解和支持。对政府及部门在计划预算执行过程中遇到的阻力和困难，人大常委会应理直气壮地给予撑腰和支持，利用不同的机会和场合宣传政府和部门好的做法。对经济发展工作中存在的问题，本着实事求是的原则，从多出主意、想办法方面入手，客观提出意见和建议，使他们真切地感到人大的监督确实是在帮助改进工作，而不是在挑刺。其次，加强和政论的计划、财政、审计、监察部门的沟通和联系。通过沟通联系，请这些部门的负责同志共同参与财经监督的具体工作，为人大常委会的财经监督工作创造更加便利条件。
第二，要正确处理好对上负责与对下负责的关系。坚持党的领导是做好人大监督工作的根本保证。坚持党对监督工作的领导，就是要深刻理解和认真贯彻党的各项方针、政策，自觉服从和服务于党的工作大局，围绕党的中心工作确定监督内容和重点，使监督工作与党的工作合拍。具体就是要结合本地区实际，对重大项目建设、教育和科技发展、企业改革、生态环境、社会保障等重点问题或热点问题进行了实质性监督。同时，人大要反映了民声，体现了民意。近年来，我们对区域经济可持续发展，整顿市场秩序，国有、集体企业改革脱困，产业结构调整，弱势群众保护，以及加快社会保障体系建设等群众关心的重点、热点问题进行监督，使监督工作取得较好的社会效果。
第三，要正确处理好计划预算与计划调整的关系。预算调整、预算超收收入使用，这两种情形都是预算经人大批准后在执行过程中的变更，是需要人大加强监督的重要方面。对超收收入使用的监督是当前加强对预算监督的一个重要内容。每年都有预算超收收入，占预算的比重也在提高。对预算超收收入使用管理、监督不严，容易造成预算的随意性，也
容易造成腐败。要加强对超收使用的监督，按照“先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则”，超收收入不能随收随支，而是要根据预算实际执行情况预测可能超收多少，综合考虑当年经济社会发展需要必须追加的支出，统筹兼顾、编制超收收入使用方案，然后按预算支出。针对影响计划、预算执行的关键因素，要深入调查研究。在调研的基础上，提出合理化建议。
三、切实把握好三个环节，不断加大人大监督的力度。
一是抓好预算编制初审环节。做好年度预算编制初审工作，是加强预算审查监督的基础。年度预算(草案)初审，既为人民代表大会审查批准提供准确情况，又是为全年预算审查监督工作铺好路，打好基础。对此，我们围绕国家宏观政策及全区制定的市、区目标，及时了解本级年度预算编制进展情况，预算编制初审的重点：注重审查监督年度预算(草案)的平衡性、真实性、合理性。注重审查监督年度预算要体现以经济建设为中心，促进和发展社会生产力，维护广大人民群众的根本利益，支持和促进社会主义精神文明建设。注重部门预算编制审查监督工作，在部门预算编制试点基础上，我们又全面推进部门预算编制工作，细化预算编制。如年度预算中社会保障资金、科技信息业的投入、城区建设、教育事业等在年度预算中给予确保。通过年度预算初审，发挥财政在经济建设中的职能作用，达到优化发展环境，培植财源，为全区两个文明建设提供保障的目的。
二是抓好年中预算执行监督环节。年度预算初审，经人民代表大会审查批准后，年度预算执行情况，是预算审查监督的重点。在年中人大常委会审议年度预算执行情况前，通过听专题汇报、深入基层走访、座谈等形式进行调查研究，深入了解区政府及财政部门年度预算执行情况。重点放在：组织收入方面，适应税收征管改革，依法组织收入；改善投资环境，培植发展税源；加强财源建设，提高收入总量等方面情况。优化支出方面，坚持可持续发展，对促进和发展社会生产力方面的投入；贯彻“科教兴区”战略，推进文教卫生事业全面发展；完善社会保障，对下岗职工基本生活保障和再就业的财力支持等方面情况。依法理财方面，推进会计核算中心工作，规范预算外资金管理，推行会计委派制，政府采购，专项资金使用跟踪检查等方面情况。在调查研究基础上，经过梳理，针对年度预算执行情况，为人大常委会提供准确情况。如在年中审议年度预算执行情况时，针对税收结构不合理，建议区政府加大企业改制力度，进一步发展私营个体企业，巩固培植税源、增强发展后劲，被区政府采纳，经过努力，改制后的企业活力进一步增强，企业所得税大幅增长，为区域经济发展、壮大财力作出了贡献。我们还针对街道财务管理存在的薄弱环节，通过深入调研，提出加强街道财务管理的调研报告，引起区政府高度重视。再有，对部门预算编制试点运行情况进行跟踪监督，针对问题及时提出建议，推进区政府及财政部门进一步完善部门预算编制工作。通过对年度预算执行情况的监督，督促区政府及财政部门依法治财，依法理财，以达到优化资源配置，促进区域经济稳定发展，提高经济运行质量和效益。
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一、预算审查监督的法律规定
有关预算审查监督的法律规定，主要见于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）和《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）。以下将上述法律中关于县级以上的地方各级人大及其常委会在预算审查监督的规定，择要加以介绍。
宪法第九十九条规定：县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的预算以及它们的执行情况的报告。
预算法第九条规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。
预算法第十三条规定：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不当的决定、命令和决议。
预算法第三十七条规定：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会的工作委员会进行初步审查。
县、自治区、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。
预算法第五十四条规定：各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。
预算法第六十二条规定：县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
预算法第六十六条规定：县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。
预算法第六十七条规定：各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
预算法第六十八条规定：各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。
预算法第六十九条规定：各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。
预算法第七十六条规定：各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。
审计法第四条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
二、财政预算监督中存在的问题
我国部门预算的编制起步于2000年，由于时间短，缺乏实践经验，财政预算监督存在编制粗、下达迟、约束软、审查质量差、监督不到位等问题，具体主要表现在以下十个方面：
（一）预算比较粗放、不够细化。许多的科目或分类，还是综合性的成份多，未能细化到由此透视政府各个领域、各个层面公共管理活动的程度，甚至“外行看不懂，内行说不清”，难以起到全面控制政府收支以至所有政府活动的作用。
（二）预算外的收支难以监督。提交给人大审查批准的是未能覆盖政府全部收支的不完整的预算。除了列入预算的收支之外，政府部门还有预算外的收支，甚至制度外的收支。提交人民代表大会审查的预算既是不完整的，又未能覆盖全部政府收支，人民代表大会审查预算的意义岂不要因此打折扣？预算内外两张皮的问题没有很好地解决。各部门的预算外收入，目前从形式上编入了各部门预算中，但没有达到预算内外统筹安排、预算外资金收支脱钩的要求。
（三）预算草案出台滞后，影响人大按时审查批准。预算年度从1月份开始，但预算草案一般到了当年的三四月份才由人大批准。从年初到预算草案批准前这一段时间，财政支出没有审批，没有法律依据。往往难以保证在人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交人大常委会进行初步审查，影响了人民代表大会对预算的审查批准。在这种情况下，有些地方采取基数法，按一定的递增比例，拿一个临时预算方案，提交人民代表大会审查批准，再提出调整方案，交人大常委会批准，造成人民代表大会审批预算不见预算，审查批准的预算仍是“草案”的尴尬局面，影响了人大预算审查监督的权威。
（四）初审作用没有得到应有发挥。由于初审机构人员缺乏法定性，初审内容缺乏规范性，初审的效力缺乏权威性，影响了预算草案的初审质量。《预算法》规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州可以根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会的工作委员会对预算草案进行初步审查。如果初审机构是人大常委会财经工作委员会，而初审人员大多不是人大代表，影响了初审的法律效力。加之初审仅从宏观的角度进行审查，不深人、不细致，缺乏对预算收入指标科学性的论证；初审结果也没有规范的文书，对政府如何修改预算编制要求不明确，人大常委会财经工作委员会只对人大常委会负责，而不直接对人民代表大会负责；初审情况只提交人大常委会，而不提交人民代表大会作为代表审批预算时的参考，失去了初审的意义。《预算法》的这个规定值得商榷。笔者认为，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州预算草案，应规定由人民代表大会常务委员会或者人大专门委员会进行初步审查。此外，初审人员没有提前介入预算编制，对国家关于预算编制的新要求和本年度预算编制的依据缺乏了解，也是导致初审质量不高的重要原因。
（五）审批程序和要求不明确。由于预算法没有规定人大审批预算的程序、内容和审查发现问题如何处理等。实际操作中，重预算支出项目的审查，而轻预算收入指标合理性的审查，使财政作为调节经济、优化经济结构的作用得不到有效发挥，尤其是税种税额指标分配得是否合理，直接关系到能否调动纳税人的积极性，关系到国家产业政策执行等，因缺乏这些环节的审查，影响了财政经济杠杆作用的发挥。
（六）代表审查时间短，难以保证审查质量。如广东省人大审查的100多个部门的年度财政预算，篇幅有上千页，内容丰富，专业性强，但给人大代表审议的时间不到一个工作日，其审查效果可想而知，各地人大也普遍存在这个问题。
（七）预算的法制约束力弱，难以严格加以执行。目前预算执行中存在的一个问题是，科目之间的资金调剂过于随意，预算资金挤占挪用等问题比较突出。预算调整随意性较大。人大常委会只能被动批准预算调整方案，造成人大批准的预算失去约束力，影响了预算执行的严肃性。现有法律对预算执行违法违纪行为的惩慑作用及力度也不够大。
（八）预算执行监督不到位。对预算执行的监督仅停留在会议听报告上，即人大常委会年中听取一次半年预算执行情况的报告，第二年听取一次决算报告和一次预算执行的审计报告；人民代表大会一年听取一次年度预算执行情况的报告，有些地方把这种监督视为例行公事，没有引起足够重视，听报告前不深入调查研究，审议意见作出后落实情况缺乏跟踪检查，导致预算审查监督水平长期提高不大。
（九）预备费的列支游离于监督之外。预备费具体应列多少，有些地方没有从当地实际情况出发，确定一个合适的比例，而是根据预算支出的宽松程度列指标，支出宽的年份就多列一些，紧的年份就少列一些。人大因缺乏论证，结果是政府列多少就批多少。在预备费的支出方面，不注重对其使用合法性进行监督。一些地方随意动用预备费，没有严格按照预备费的用途进行使用，每年预算列多少就支多少，很少有结转下年的情况。
（十）人大代表审查财政预算的能力不强。人大代表来自各行各业，而真正有审查财政预算能力的代表并不多，因此，在审查财政预算时，多数代表往往要么是不发言，要么是人云亦云，难以提出实质性的意见。
虽然地方人大及其常委会在审批预算和监督预算执行中存在的问题多少不一、程度不同，但以上多数问题具有一定的普遍性。
三、加强预算审查监督的对策
针对上述问题，人大的预算审查监督工作要采取各种切实有效的措施，增加人大代表的知情权，提高人大代表审查预算的能力，走上依法审查监督、决策民主、程序正当、责任明确、公开透明的发展轨道。
（一）编制完整的政府部门预算，增加人大代表的知情权。“部门预算”就是一个部门一本预算。编制部门预算是将部门所有收支都编在一本预算中，一改财政内部相关部门和有预算分配权的部门归口管理的做法。这样一来，部门预算能综合反映一个部门一年内所有的收支活动，一目了然，不仅公开、透明，并便于审查监督。预算完整、细化、透明度提高，便于预算执行监督，也同时强化了外部监督。预算成为人民观察和了解政府活动的主要窗口。近两年全国各级人大会议上，人大代表对财政的钱是怎样使用的、财政支出是否合理合法等问题，都给予了高度关注。
为从根本上提高预算管理水平，增强预算的法治性，从2000年起，广州市本级着手实施预算编制改革，推行部门预算。在参照中央和省做法的基础上，制定了《广州市市本级部门预算编制改革总体方案》，并在2001年选择市科技局、市教育局、市技术监督局、市劳动和社会保障局、市水利局为首批向广州市人大上报部门预算的试点单位。2002年，广州市本级进一步扩大了编制部门预算范围，试点单位增加市政协、市人口和计划生育局、市侨联、市妇联和市财贸管理干部学院，总数达10个，并在157个一级预算部门、850个预算单位全面试编了部门预算。为适应部门预算改革要求，市财政局在机构改革中调整了部门设置；结合当年可支配财力和事业发展的需要，制定出公用经费定额“两类五档”标准，明确了车辆经费定额标准等事项。编制部门预算使预算逐步公开化、法治化，初步实现了政府预算从编制、审批、执行、调整到决算，都置于法律的监督之下；由功能预算转为一个部门一本预算，政府预算在编制形式上有新突破；在编制方法上由代编预算和汇总预算转到自编预算和逐级汇总；在编制内容上实行综合预算，在编制程序上实行标准周期预算，促进了广州市预算管理制度创新。2003年广州市直单位继续全面试编部门预算，上报市人大审议的部门预算试点单位扩大到15个；印发《部门预算编制规范文本》，合理确定公用经费和车辆经费定额标准，预算编制进一步细化。2004年编制报广州市人大审议的30个一级预算单位及其下属单位的部门预算，为全面向市人大报送部门预算做好准备；财政国库管理制度试点部门由2003年的15个一级预算单位增至70个一级预算单位；政府集中采购项目增加到86项；完善收支两条线制度，将人事、交通、卫生等部门的一些收费项目纳入预算管理，“收支脱钩”政策扩大到所有执收执罚收费部门和单位。近年来，广东省提交本级人大审议的年度财政预算（草案）是以部门预算进行编制的，100多个部门的年度财政预算均提交人大审查批准。2004年8月底，广东省财政厅与省人大联网，省人大可以很方便地审查省财政的收支情况，由人大监督政府“花钱”，让政府的财政成为“玻璃钱柜”。
推行部门预算管理，有利于人大履行对财政预算的审查监督，有利于审计和社会各界对政府财政的监督，有利于提高预算透明度，加强廉政建设，防止腐败现象；有利于将政府有限的财力得到优化配置，统筹安排避免分配不公，提高预算管理水平，有利于贯彻落实“依法治国”的方略，促进财政法制建设，依法理财。
外国议会非常重视对预算的审查监督。美国国会具有“掌握钱袋的权利”。总统提出国家预算报告，唯有经国会审议和批准方得生效，行政当局方可获得拨款。而控制预算不但能造成钱财转移，更能影响权力分配。通过掌握“钱袋子”，国会可以衡量政府施政目标的轻重，以鼓励或惩罚的方式，落实国会意志。正是由于1985年国会削减赤字的格拉姆法案的规定，才造成克林顿政府后来与国会的冲突，国会在1995年两度冻结了政府预算，使克林顿政府两度面临“关门”的窘境。英国、法国等国法律规定，政府的财政法案须提交议会两院审议批准。
新西兰政府在预算编制之前，要广泛听取各方面的意见，包括其下属部门、各种利益集团、议员的意见，还要直接向公众征询意，对预算报告的编写有严格的标准，以使众议院和公众能够比较政府财改计划及其执行结果的情况。每年7月，人们都非常关注财政部长提交给众议院的预算案及其报告。当预算报告宣读时，电视、广播予以实况转播，公众可以在众议院走廊收听收看；第二天，报纸就对预算案进行刊载并评论。众议院要求预算案必须反映国家公共财政及经济的整体情况，特别是下一年度主要的收支。由于预算涉及政府对纳税人的钱如何花销，议员们对预算的审查都非常仔细，以保证纳税人的钱花得节俭、合法。众议院批准预算后，改府及其部门必须受其约束，保证在预算规定的范围内提供商品和服务。政府要作出新的、不同的决定方式花钱，必须征得众议院的批准才能去做。
法国议会两院在批准政府的财政预算后，还经常地、紧密地跟踪和监督政府各部门的财政开支，严格审查财政决算，保证财政预算法的贯彻落实。
（二）对预算外资金的管理监督，是人大代表和人民群众十分关注的问题。人大应制定《预算外资金管理办法》，使预算外资金审查监督工作进一步规范化、法制化。笔者认为，要加强和规范对预算外资金的审查监督，还应着重加强对编制预算外资金收支计划、使用管理情况和执行过程中的审查监督。通过对预算外资金进行全过程的审查监督，进一步提高对预算外资金的审查监督力度。
（三）制定预算审查监督条例或办法，保证预算法的贯彻落实。要解决预算约束力不强的问题，需要进一步完善《预算法》，制定配套的地方性法规，进一步明确预算审查批准和监督的原则、范围、内容、方式、程序等，增加预算审查监督的可操作性，使人大及其常委会对预算审查监督工作进一步法制化、规范化、制度化。实践证明，监督权力能不能得到有效行使并达到目的，还有赖于程序的科学、合理和完善。现代程序正义理论表明：程序是实现和保证实体正义的手段。人民代表大会制度的实体正义主要体现在反映人民意志、实现人民当家作主上。程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定的非人情化的特性。程序正当要求程序科学、合理、周密、完备。预算按程序提交政府审定和人大审查批准后，就具有法律效力和刚性特征。人大财经委或人大常委会财经工委，在实际操作中要严格按照预算审查程序进行审查，财政部门和预算单位都严格按照预算执行，自觉接受人大和审计部门以及社会的监督，任何单位或个人，未经法定程序，都不得随意追加或追减预算。现有法律对预算执行违法违纪行为的惩慑作用及力度不够大，应在今后修订《预算法》时对此加以完善。
（四）提高人大代表审查预算的能力。人大常委会可通过各种方式对人大代表进行培训，人大常委会应定期邀请财政部门和有关财经专家给人大代表讲授财经知识。还应增加具有财经知识的人大代表。
篇10
关键词：会计；档案；管理
卫生监督机构的会计工作，随着当前卫生监督机构的改革任务的深入进行，它的财务管理任务越来越繁重，财务管理在卫生监督和管理工作中的地位和作用越来越重要。卫生监督机构的会计档案（会计凭证、会计账簿和会计报表及其他会计核算专业材料等），它记录着卫生监督资金运动的重要史料的证据。因此全面加强卫生监督机构的会计档案管理，切实提高卫生监督财务管理水平，为促进和保障卫生监督事业的健康发展做出了积极的贡献。
1卫生监督机构的会计资料的归档
1.1卫生监督机构会计凭证的归档卫生监督机构的会计凭证是记录卫生监督资金运动、明确经济责任的书面证明，是办理卫生监督各项费用的征收和登记的依据。它是卫生监督机构会计核算的基础、是处理账务的依据、是事后查考的依据。它的记账凭证根据卫生监督机构的资金运动及卫生监督各项收费原始凭证编制而成，会计凭证的归档应按日期顺序、会计记账凭证及时装订，装订的顺序以凭证排列先后次序为准进行归档。
1.2卫生监督机构的会计账簿的归档账簿是由账页组成的簿籍。它全面、理想、系统、综合记录着卫生监督机构的资金运动的发生。它是将卫生监督机构的会计凭证日期、编号、业务内容摘要、金额和其他有关资料逐项记入账内，做到数字准确、摘要清楚、登记及时、字迹工整。各会计事项一方面要记入有关的总账，另一方面要记入该总账所属的明细账。账簿记录中的日期，应该填写记账凭证上的日期。卫生监督机构的会计账簿与会计记账凭证应同时归档。
1.3卫生监督机构的会计报表的归档会计人员都必须全面熟练地操作卫生监督机构的会计报表处理方法。卫生监督机构的会计报表应按月、季、年上报及时归档。
1.4其他相关会计资料的归档卫生监督机构会计人员调动的交接手续、会计档案向本单位或上级部门的档案室移交归档的会计档案的移交手续等，这都是卫生监督机构会计资料归档中不可缺少的。
2卫生监督机构的会计档案的业务安全性
2.1卫生监督资金运动资料数据的收集和录入数据的安全性卫生监督资金运动资料数据的正确收集与数据的正确录入是卫生监督机构会计资料归档安全性的依据，它体现了卫生监督资金运动的真实性和可靠性。也是司法诉讼取证的重要依据。
2.2卫生监督机构的会计档案的安全存储与备份卫生监督机构的会计档案可按档案划分的种类、保管的期限、保管的要求，对会计档案用科学的原则和方法进行纸类档案存储管理。还要把纸类档案的内容用计算机进行安全备份管理，便于档案保存和查找。双重的存储与备份的安全性可使会计档案不能损坏或丢失。
2.3会计的电算化运用到卫生监督机构的会计核算中，必须考虑其系统的安全性为了确保系统安全、可靠地运行，应防止对卫生监督机构的会计档案数据库的各种破坏，因此必须重视系统安全性设计。系统是由相应的管理人员来实施和维护的，无关人员无权进入系统，同样没有数据修改权限的财务人员只能浏览卫生监督机构会计档案，不能修改会计档案数据。会计电算化应当保存打印出的纸质会计档案进行安全备份管理。
2.4会计档案期满销毁的安全性本单位档案部门提出销毁意见，必须同会计部门共同鉴定；严格审查，编制会计档案销毁清册，列明销毁会计档案的名称、卷号、册数、起止年度和档案编号、应保管期限、已保管期限、销毁时间等内容。单位负责人在会计销毁清册上签署意见。销毁会计档案时，应当由档案机构和会计机构共同派员监销。监销人员在销毁会计档案时，应当按照会计档案销毁清册所列内容，清点所要销毁的会计档案；销毁后，应当在会计档案销毁清册上签名盖章，并将监销情况书面报告本单位负责人，另一份归档备查。保管期满的会计档案但未结清的债权债务原始凭证和涉及其他未了事项的原始凭证会计档案销毁清册，不得销毁，应当单独抽出立卷，保管到未了事项完结时为止［1］。
3卫生监督机构的会计档案的管理安全性
3.1对一些记录着有关缴费个人及单位的含保密信息的资料要进行特别管理对有特殊缴费的个人及单位的资料要绝对保密，有特殊原因的也不能透露。
3.2档案书写卫生监督机构的会计纸类档案的书写必须字迹工整、清楚，不得有笔误（如有必须按财务有关规定办理），不得涂改，必须减少安全隐患的存在。
3.3加强档案管理工作人员的安全意识和保密意识确保档案的完整与安全是档案工作的重要方面，档案管理工作人员要始终牢记使命，把安全和保密工作放在首位，要做到警钟长鸣。加强档案工作人员的安全教育与培训，使安全意识深入人心，要制定档案安全管理工作预案。同时加大档案保管力度，在内部明确库管责任，理顺管理关系，切实做好档案的防火、防盗、防虫、防尘、防霉、防光、防潮、防有害气体的“八防”工作，必要时对档案库房的防火、防盗改造，提高安全防范能力［2］。
3.4卫生监督机构的会计档案的利用能为最高领导者的决策提供准确的资金运动数据把好卫生监督机构的会计档案在工作中利用的安全关，增强安全利用意识，完善档案利用手续，制定会计档案的借阅制度，建立档案利用安全责任制，确保会计档案不丢失、不泄密。综上所述，卫生监督机构的会计档案是卫生监督部门依法开展业务的凭证，是卫生监督机构执法过程的质量记录，同时也是体现卫生监督机构的管理水平的一个重要方面。卫生监督机构的会计档案是卫生监督机构的档案管理中最重要的组成部分，它的安全性可以保证卫生监督工作的顺利进行，它的安全性可以避免司法诉讼，它的安全性关系到卫生监督工作的开展。加强卫生监督机构会计档案管理工作人员的安全意识也是保证卫生监督工作正常开展的重要因素。
参考文献
