突发事件应急安全预案范文

导语：如何才能写好一篇突发事件应急安全预案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、基本情况

*镇是一个有18个行政村，2个社区居委会，148个村民小组，幅圆面积65平方公里，2.5万余人口的山区农业大镇，也是一个境内物产丰富，森林覆盖面积较大，交通欠发*，基础设施建设滞后，自然灾害发生频繁的乡镇。

境内有非煤矿山私营页岩砖厂1个，年产值20万元以上，加油站1个，液化气供应站1个，天然气供应站1个，全镇有通车里程110公里，县乡道里程30公里，村道80公里，客车6辆，其它车辆近34辆，摩托车300余辆，小Ⅱ型水库2座，塘堰290座（其中：病险塘堰80座）。全镇每年的5—10月份，都有不同程度的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等突发性地质灾害发生。烟花爆竹销售点10个，分布于2个社区居委和听包场集镇。公办学校13所，其中村小10所，私人办学2所，在校学生4500人，学校D级危房改造滞后，险情突出。

二、制定预案的目的

1、确保国家集体和人民的生命财产安全，维护社会稳定。

2、增强镇政府应对突发事件的应急救援和快速处置能力，严防事件扩大，最大限度地降低灾害损失和减少人员伤亡，以及消除对环境产生的不利影响。

3、便于“统一指挥，分工协助，科学救护，快速处理”。

三、有关法律依据

1、《中华人民共和国安全生产法》

2、《中华人民共和国消防法》

3、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》

4、《四川省关于重特大安全事故行政责任追究的规定》

5、《中华人民共和国食品卫生安全法》

6、《危险化学品安全管理条例》

7、《中华人民共和国道路交通安全法》

8、《中华人民共和国矿山安全法》

9、其它法律、法规以及《*县重特大安全事故应急救援预案》

四、事故应急救援的基本原则

事故应急救援遵循“单位自救，社会支援和政府指导相结合”的原则。

五、预案启动

有以下情况之一的，经镇政府各类事故应急救援指挥中心负责人批准启动本预案。

1、一次死亡1人以上，重伤3人以上的水陆交通事故。

2、一次性造成多人以上的急性中毒事故。

3、一次性直接经济损失10万元以上的事故。

4、其它凡属性质严重、影响较大的各类突发事件。

六、应急组织机构、职责

镇政府成立“各类突发事件应急救援指挥中心”，统一指挥各类突发事件应急救援工作，成立突发事件处理指挥部，负责突发事件的现场指挥，突发事件处置指挥长由赶赴现场的最高党政领导担任，相关部门和事故发生地的党政负责人为成员。

（一）、指挥中心组成人员：

总指挥：镇长

副总指挥：分管副镇长、政府办主任、安监所长

成员单位：派出所、建环站、卫生院、林业站、农机站、水管站、监察室、国土站、督学办、财政所、民政办、供销社、广播站、武装部、工会、电管所等部门负责人。

（二）、主要职责：

1、指挥中心职责

负责和排除应急救援命令，信号统一协调镇政府各部门、各村、社应急救援工作，统一调配救援设备、人员、物资、器材，组织指挥救援队伍实施救援行动，汇报和通报有关情况，必要时向县、市其他救援中心发出救援请求，组织对突发事件现场进行调查取证，总结应急救援经验教训。

2、总指挥职责

负责批准启动本预案，有权调动全镇一切力量，全面负责事件应急抢险的组织和协调工作，负责召集各参与抢险救援的部门负责人研究应急抢险方案，制定应急抢险措施，制定生产恢复方案，明确各部门、各单位职责分工，根据事故情况建立安全警戒、事故救援、后期保障、工程抢险、生产恢复等现场工作组，明确负责人，组织现场应急抢险工作。

3、副总指挥职责

协助总指挥负责现场应急救援的具体指挥工作，总指挥不在位时，全权负责现场应急救援的组织工作。

4、成员单位职责

按照职责分工做好各自职权范围内的应急救援工作。

（三）、指挥中心根据工作需要可下设危险源控制组、现场抢救组、医疗救护组、消防组、安全疏散组、安全警戒组和物资供应组、宣传报道组等。

七、突发事件报告

发生突发事件或有可能发展成为重特大事故和可能危及周边安全的事故时，应及时向镇应急救援指挥中心或有关单位报告。

1、报告电话：镇应急救援指挥中心：3601034，镇中心卫生院：3601040，派出所：3601042，火警：119，镇财政所：3601079，镇民政办：13982879806，镇林业站：13982809583，国土站：3601072，广电站：13778384488，电管所：3601070，水管站：13551428459，建环站：13568193556，督学办：3601043。

2、报告内容：事故发生的时间、地点、责任单位和名称、交通路线、联络电话、联络人姓名、危险源种类、数量、事故类型，周边情况，需要支援的人员、设备、器材等。（事故必须在两小时内上报，12小时内书面报告。）

八、救援程序

1、接报单位必须在接报后10分钟内出警，快速赶赴出事现场，全力抢救伤员。

2、接到报告后，迅速向镇应急救援指挥中心汇报，镇指挥中心一方面及时汇报，一方面统一组织人力和车辆设施快速赶赴事故现场。

3、指挥中心成员到*事故现场后，根据事态及危害程度作出相应的应急决定，并指挥命令各应急救援分队立即展开救援工作，如事故扩大时，应及时请示上级支援。

4、事态得到控制后，由指挥中心决定应妥善保护的区域，组织相关机构和人员对事件展开调查取证，对相关责任人作出处理。

九、法律责任

有下列情形之一的，依法对有关责任人给予处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。

1、未依照本预案的规定履行事故报告职责，隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的。

2、未依照本预案的规定落实应急救援所需的设施、救援物品等物资储备的。

3、应急救援工作中或临阵逃脱、擅离职守的。

4、应急救援工作中不听从指挥的。

5、妨碍抢险救援工作的。

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坚持以党的十八届三中、四中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主的方针，以关爱生命为前提，最大限度地减少事故的发生，建立快速、有效的应急反应机制，确保我区安全生产和维护稳定各项措施的落实和各项工作顺利进行。

1、坚持“以人为本，预防为主”，针对日常工作中存在的安全隐患，通过强化日常安全管理，落实各项安全防范措施，查堵各种事故隐患，做到防患于未燃。

2、坚持统一领导，统一指挥，紧急处置，快速反应，分级负责，协调一致的原则，建立应急领导小组，做到局部利益服从整体利益，关爱生命高于一切，确保工作中一旦出现重大事故，能够迅速、快捷、有效地启动应急系统。

3、预防为主，平战结合。贯彻落实“安全第一、预防为主”的方针，坚持事故处理与预防工作相结合，落实预防安全事故的各项措施，建立应对重大安全事故的快速反应机制，做到常备不懈，快速反应，处置得当。

1、用电、火灾、爆炸事故。

2、交通安全事故。

3、重大群体伤害事故。

4、意外事故

依照省、市、县有关文件精神，根据我区实际重点对突发事故易发点加强高度监管、范围、非煤矿山、道路交通、消防、危险化学品、冶炼、机械制造、建筑施工、烟花爆竹、农机、水利、林防、食品安全、种子农药、人员密集场所及民用土制锅炉等行业。

四、组织领导

（一）开发区应急救援领导组

组

长：党委书记

副 组 长：区党委委员

成员单位：派出所、电管站、工商所、

司法所、安监站、办、

农机站、道管站、水管站、

劳务站、农科站、林业站、

联校、柳泉医院、各村村委主任

（二）应急救援队伍

队　长：

副队长：

成　员：

各村村委主任　安监员

1、组织有关部门按照应急预案迅速开展抢险救灾工作，在第一时间抢救伤员，防止事故的进一步扩大，力争把损失降低到最低程度；统一部署应急预案的实施工作，并对应急工作中发生的争议采取紧急处理措施。

2、配合上级部门进行事故调查处理工作。

3、做好稳定急救工作秩序和伤亡人员的善后及安抚工作。

4、应急小组人员在接到突发事件通知后，都要按分工要求第一时间内赶到事发现场。如有推诿、不到位、造成不良影响和事态扩大等情况的人员将按有关规定进行严肃处理。

事故发生后，事故当事人或部门必须以最快捷的方法，立即将所发生的情况向区领导汇报，并在24小时内写出书面报告报送办公室。

事故报告应包括以下内容：

1、发生事故的部门、岗位。

2、发生事故的时间、地点。

3、事故的简要经过、伤亡人数的初步判断。

4、事故抢救处理的情况和采取的措施。

5、事故原因、性质的初步判断。

6、需要有关单位和部门协助事故抢救和处理的有关事宜。

7、事故的报告部门、部门负责人和报告人。

事故现场保护：事故发生后，事故发生地的有关部

门必须严格保护现场，并迅速采取必要措施抢救人员和财产，必要时要在现场做出明显标志。1、发生用电、火灾及爆炸事件处理方式

发生火灾、用电或爆炸事故后，发现人员应立即拨打“119”报警，如有人员伤亡立即拨打120及时抢救，然后向区领导汇报具体情况。区分管领导应组织人员进行分工，立即切断电源，或用绝缘物体将电线和人体分离后，再实施抢救。如遇电线走火，应切断电源，用沙或二氧化碳灭火器灭火。对火灾现场人员进行抢救；抢救火灾附近的财物；派人把守火灾现场防止非专业救火人员进入。根据需要决定是否需要应急小组支援。如果需要应急小组支援，由领导小组组长负责总指挥，分管安全生产领导负责现场组织疏散群众，看管好抢救出来的物件，办公室负责与消防部门接洽，其他人员根据现场需要分派工作。

2、交通安全事故处理方式

当发生交通事故时，在无人员伤亡的情况下，要保护现场并通知交警部门处理事故；若有人员伤亡时，需通知“120”在安排完成救护任务的同时，还要安排此次交通事故中人员伤亡的救护工作，并保护现场和通知交警等有关部门处理事故，然后通知区领导，协助公安、消防等有关部门处理事故。

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按照“以人为本、快速救援”的原则，最大限度地减少国家财产损失，保护人民群众的生命财产和身体健康安全。食品安全突发事故发生后，实行局党组统一组织领导和各部门牵头负责相结合的原则，迅速启动应急救援预案，成立救援现场指挥部，按照既定方案实施应急救援，及时抢救人员，消除险情，将损失降低到最低。

二、组织领导明确分工

为加强对应急救援工作的组织领导，我局成立食品安全突发事故应急救援指挥部。

三、应急报告和措施

（一）发生重、特大事故立即报告

突发性食品安全突发事件按人群和程度不同可分为三级：一级是涉及全市特别重大、突发的食品安全突发事故，并出现3人以上死亡，或引起食品安全突发事故未得到控制，死亡人数不断增加的情况；二级是涉及全市重大、突发的食品安全突发事故，一次伤病超过10例，并出现1人以上3人以下死亡病例，或发生一般食品安全突发事故，但引起伤病未得到有效控制、中毒或死亡人数不断增加的情况；三级是指涉及全市发生的区域性、临时性食品安全突发事故问题，发生伤病达10到15例，陆续发生在30例以内、无死亡病例报告或发生在某区域内及有关重要活动期间的情况。发生重、特大事故后，事故发生单位或业主必须立即报告市人民政府和市质量技术监督局，同时根据需要报告公安（110）、医院（120）、卫生防疫等部门以求得紧急救助。我局在接到事故报告后，值班人员要在5分钟内向指挥长报告，指挥长安排各指挥小组立即启动应急救援预案，并要求各指挥小组成员在半小时内组织相关人员迅速到达事故观场，开展救援和事故调查工作，并在10分钟内向郑州市局和市委、市政府电话报告，及时通知食品药品安全委员会、工商局、卫生局等相关部门。事故报告的主要内容包括：事故发生时间(年、月、日、时、分)、地点、事故名称、事故类别、事故发生单位(或者业主)名称、联系人、联系电话、人员伤亡情况、经济损失以及事故原因等。

（二）应急救援的现场组织

1、重、特大事故发生后，事故发生单位或业主在迅速报告事故的同时，必须严格保护事故观场，妥善保存现场相关物件、重要痕迹等各种物证，并采取有效措施抢救人员和防止事故扩大、蔓延。

2、应急救援信号发出后(或者接到应急救援电话通知后)，各应急指挥小组所有人员应立即行动，按照通知的时间和地点快速集结，以应急救援分队为单位组织赶赴事故现场参加紧急救援。

3、因违犯救援规定，贻误救援时机，造成人身财产安全受到较大损失的，要依照有关规定追究相应责任，情节严重的，移交司法部门处理。

四、应急救援训练和演习

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Abstract： "Everything stands beforehand， no success". Effectively build and perfect plan system， can not only form the unexpected events occur when the rapid reaction mechanism， but also to some extent to improve the emergency state decision rationality. This article analyzes the unconventional emergency plans management problems， and based on the ontology model， the attempt from the plan to the relation of concepts to begin， build unconventional emergency plans ontology framework， and presents the plan ontology model of the upper frame.

关键词： 非常规突发事件；应急预案；本体；半自动化构建

Key words： unconventional emergencies；emergency plan；ontology；semi-automatic construction

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）03-0318-03

0 引言

随着社会经济系统的日趋复杂，社会面临来自各方面的应急事件愈来愈多。2003年爆发的SARS、禽流感等公共卫生事件，2008年发生的地震、冰雪等自然灾害事件，2008、2009年发生的拉萨、乌鲁木齐烧等社会安全突发事件，每年发生频率极高的重大矿难等事故灾难，不论是公共安全卫生事件还是自然灾害或者是社会安全突发事件、事故灾难，从统计数据可以得知，突发事件的发生频率愈来愈高。针对这些显现出来的问题，国家层面已经逐步制定了以“一案三制”为阶段的的应急管理发展流程。 “预则立，不预则废”，预案体系的建立，能够使在突发事件发生时，指挥决策机构迅速地启动应急应对程序，从而将伤亡降到最低[1]。尽管突发事件应急预案对于迅速处理应急事件发挥了十分重要的作用，但是由于传统预案管理存在众多问题，在一定程度上阻碍了预案作用的进一步体现。本文将针对非常规突发事件现存实际问题，提出从本体模型角度解决上述问题的方法。

1 非常规突发事件应急预案管理存在的问题

到目前为止，对于非常规突发事件的定义还没有一个较清晰的界定。马慧敏认为[2]，由于缺乏足够的知识以及应对经验，常规管理方式难以有效应对，突发事件后果难以预料，同时具有潜在负面影响和严重破坏性的突发事件，可称为为突发事件。本文基于马慧敏提出的五条实践性标准以区分非常规突发事件和常规突发事件[2]。

非常规突发事件预案明确了在突发事件发生前、发生过程中以及结束后，谁或哪个机构负责做什么，何时做，如何做，以及相应的策略和资源准备等。应急预案最基本的功能在于未雨绸缪、防患于未然，通过在突发事件发生前进行事先预警防范、准备预案等工作，对有可能发生的突发事件做到超前思考、超前谋划、超前化解，把政府应急管理工作正式纳入经常化、制度化、法制化的轨道，从而化应急管理为常规管理，化危机为转机，最大程度地减少突发事件给政府和社会造成的损失。

但是，从目前传统纸质应急预案的编制、评审、检索、修订、可操作性等方面已经无法适应迅速合理处理各类突发事情，文本形式的应急预案有许多弊端。

1.1 预案的载体形式不利于突发事件的信息化应急管理 现已经制定好的预案大多是以自然语言描述，很难通过信息化处理实现计算机存储和推理，进而阻碍计算机辅助决策，降低了突发事件发生时的决策迅速化、决策科学化、动态化的目标[3]。因此如何标准化、自动化、智能化地进行信息处理，提高辅助决策的质量，也是预案载体形式不得不面临突破的核心问题。

1.2 预案体系下的细化预案难免会产生规则性冲突

应急预案的制定是以国家层面的总体应急预案为约束条件，专项应急预案、省地区总体预案及细化预案必须在总体应急预案的精神下制定完成。但是随着我国应急预案框架体系的初步建立，基于总体应急预案的众多不同专项预案或者细化预案之间可能会存在一些不协调甚至相互矛盾的地方。例如预案在编制过程中，难免会疏于规则性的限定，而导致不同预案间资源的重叠或者浪费。

1.3 传统预案管理方式不利于预案知识库的建立 在传统应急管理过程中，往往不重视对已经发生事件的经验总结或者由于已发生案例以自然语言方式纸质化存储，不利于案例的知识库建立，以至于很难被再次发生的突发事件应急处置执行过程所用。经验也是种难得的财富，特别是与时间赛跑的应急管理过程。如果在突发事件发生后，能够迅速检索、匹配预案知识库中的已有案例、预案，不仅可以节约应急方案的编制时间，也能够在第一时间里快速、科学、专业化地进行救援。

总之，为了实现计算机的辅助决策，必须结构化预案的全部内容，使结构化后的预案既能够被计算机识别处理，也可以保留预案的全部内容，防止信息的失真，这也是数字预案所需要研究的内容。

2 非常规突发事件应急预案本体模型构建方式选择

领域本体构建若采用自动构建的技术路线可以有效地加快本体概念及本体概念间关系的构建进程，节省人力和时间。但是目前并没有一套放之四海而皆准的自动构建本体方法，本体自动构建还仍处于不断摸索的研究之中。而且领域本体的自动化构建还与所处领域有密切关系，如领域本体概念间关系明确、清晰的生物技术、计算机技术、基础物理等。这些领域由于它们间概念间关系明确、严格，因而等级关系以及领域本体概念在获取上会相对容易。非常规突发事件应急预案领域是融合了医学、化学、物理、管理等多门学科的交叉学科，预案本体概念分类和界定上会存在很大的难度[4]。

但是手工构建非常规突发事件应急预案领域本体会耗费大量的精力，并且会夹杂个人主观性。复用已有的本体虽然可以让构建本体之前有良好的基础，但是不得不面对的是，在现阶段，并不是每个领域都有良好的可以复用的本体，况且改造已有的本体需要足够的精力，需要解决本体间映射难题。所以，领域本体半自动构建有非常重要的意义，主要表现在：

①减少专业人员构建本体的工作量。领域本体的构建需要依赖大量的专业背景知识作为支撑，必然要求专业人员进行长期、艰辛的劳动，耗费大量的人力和财力。采用计算机辅助方式，加上该领域专业人员，构建非常规突发事件应急预案领域本体，实现半自动化构建，将会大大提高领域知识获取的效率，加快本体的开发速度。

②提高本体形式化的效率。目前现有的本体编辑工具，虽然已经实现在可视化界面对本体概念及关系进行操作，进而生成形式化本体。但是对于大量、繁杂的、同等级本体概念，或者一致的概念关系，仍然需要手工的不断重复输入。半自动化构建领域本体可以对概念及关系按照统一既定的规则实现批处理，提高了本体生成的效率。

3 非常规突发事件应急预案本体模型构建思路及要点

3.1 模型构建思路及流程设计 对于非常规突发事件应急预案而言，预案载体是文本格式，如果一味地编制复杂的抽取规则，使其自动抽取预案领域概念及关系，则会出现后续工作无法深入进行下去的现象。因此，对于本文而言，构建突发事件应急预案本体最合适的方式是采取半自动的构建方式。本文领域本体半自动构建流程如图1所示。

3.2 构建内容的要点 首先，在领域专家的协助下，给出非常规突发事件领域的通用概念框架，即该领域的上层本体。上层本体的思想主要来自于阮冈纳赞的分面思想，通过深入分析某事物，根据分面分析理论将事物划分为几个不同的主题，不同主体之间为正交关系，即任何一个组面的概念发生变化，其余组面的术语空间不会发生变化。主题划分完成后，再结合实际情况，依次对各个主题进行细分。例如，对于非常规突发事件应急预案的主题划分，本文将其划分为应急保障措施、组织体系、处理流程、处理流程条件、资源等五个主题。例如，对预案进行抽象分析后，笔者认为，所有的预案主题可以划分为五元组，即

预案={应急保障措施，组织体系，处理流程，处理流程启动条件，资源}

其中，处理流程是指综合灾情现状，在特点条件下实现的灾情处置；而处理流程条件则是处理流程的依据。由于非常规突发事件具有演化、衍生的特点，因此，处理流程的条件是不断变化的，需要时时的监测及评估。同时，及时对处理流程加以调整。

其次，搜集预案领域内的概念。这个过程既包括领域内概念的收集，同时也涵盖收集概念的筛选过程。非常规突发事件预案领域概念的收集是项复杂的系统工程，在实际操作时，应尽量保证概念来源的专业性、广泛性，因此，可通过专业性的词典或者相关专业研究论文中抽取有关概念。当然，通过筛选算法获取的概念还比较粗糙，还需要手工介入，以此实现半自动化本体概念抽取过程。

然后，根据已抽取的预案领域概念组织概念间的等级关系以及概念关系，是构建本体预案模型的关键部分。确定概念间等级关系的通常做法是：按照高内聚、低耦合的原则，运用层次聚类算法对非常规突发事件预案概念进行初步聚类，同时，结合现有的主题词表，给定概念间的等级关系。由于非常规突发事件应急预案概念间关系较多，如隶属、领导等，因此，概念间关系的确定往往是整项工作中最复杂的部分。为保证非常规突发事件预案概念间关系的准确性，在未来的研究中笔者将会通过手工的方式逐一确定。

最后，修改以及评价非常规突发事件应急预案的本体，并用计算机可识别的语言将其形式化[5]，如OWL语言等。由于通过算法评价初步获取的本体会存在较多的噪音，因此，为保证预案领域本体具有较高的准确性以及良好的逻辑性，预案本体的评价和修改主要通过领域专家完成。

4 结束语

非常规突发事件应急预案的数字化过程是项复杂的系统工程，工作量十分庞大。本文主要从整体角度介绍构建非常突发事件应急预案本体模型的基本思路，在后续的研究工作中，将针对本体化过程的各个部分，分别进行深入、细致的研究。

参考文献：

[1]王文俊，孟凡阔，王月龙，罗英伟，许卓群.基于本体的应急预案研究[J].计算机工程，2006，（19）.

[2]马慧敏.基于免疫理论的非常规突发事件应急管理主动免疫系统研究[D].武汉理工大学，2010.

[3]李红臣，邓云峰，刘艳军.应急预案的形式化描述[J].中国安全生产科学技术，2006，（04）.

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【关键词】突发事件；应急管理体系；模型研究；黑龙江省

【中图分类号】G647

【文献标识码】A

【文章编号】1672—5158（2012）10-0375-02

黑龙江省作为我国工农业生产大省，近年来也多次遭受突发事件：宁安市突发洪水并引发泥石流事件、大兴安岭地区北部暴雪山火双重灾害事件、松花江水污染事件、鸡西七台河等地煤矿频频出现大规模矿难等。针对各种危害严重的突发事件，黑龙江省政府确立了一系列应对措施，全面考量突发因素，制定了相应的应急预案，对突发事件进行分级标准管理，组织各类型的突发事件应急演练。

一、突发事件的定义和分级

美国将其定义为“由美国总统宣布的、在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生的需要联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方政府挽救生命、确保公共卫生、安全及财产或减轻、转移灾难所带来威胁的重大事件。”我国政府对于突发事件所给出的标准定义是“突然发生，或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”

简而言之，突发事件可理解为包括战争、动员、紧急状态的各种突发的紧急事件。对比国内外学者对突发事件的定义范畴，国际上通常将恐怖事件、国土安全等列入突发事件研究对象，而我国则将其作了一定的范围限制，仅指自然事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件。

突发事件的分类与分级：

2006年由国务院颁布的《国家突发事件总体应急预案》根据突发事件的发生过程、性质和机理，将突发事件分为如下四类，表1所示：

各类突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级特别重大、Ⅱ级重大、Ⅲ级较大和Ⅳ级一般，依次用红色、橙色、黄和蓝色进行预警和分级管理。根据“重心下移”的分级管理原则，特别重大、重大、较大和一般突发事件，分别由发生地省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作，具体分类如表2所示：

二、应急管理的定义和内涵

应急管理定义：为了降低灾难性事件的危害，基于对造成突发事件的原因、突发事件发生和发展过程以及所产生负面影响的科学分析，有效集成社会各方面的资源，采用现代技术手段和现代管理的方法，对突发事件进行有效地应对、控制和处理的一整套理论、方法、和技术体系。

应急管理内涵：包括预防、准备、响应、恢复四个阶段。第一阶段，预防有两层含义：第一层是突发事件的预防工作，即通过管理和技术等手段，尽可能地防止突发事件的发生，实现本质安全化；第二层是在假定突发事件必然发生的前提下，通过预先采取的预防措施，来达到降低或减缓突发事件的影响或后果严重程度。预防阶段的主要工作内容为：危险源辨识、风险评价、风险控制。第二阶段，准备的目标是保障突发事件应急救援所需的应急能力，主要集中在发展应急操作计划及系统上。准备阶段的主要工作内容为：预案编制、建立预警系统、进行应急培训和应急演练。第三阶段，响应的目的，是通过发挥预警、疏散、搜寻和营救以及提供避难所和医疗服务等紧急事务功能，尽可能地抢救受害人员，保护可能受到威胁的人群；尽可能控制并消除突发事件，最大限度地减少突发事件造成的影响和损失，维护经济社会稳定和人民生命财产安全。第四阶段，响应阶段的主要工作内容为：情况分析、预案实施、展开救援行动、进行事态控制。恢复工作应在突发事件发生后立即进行，首先使突发事件影响地区恢复相对安全的基本状态，然后继续努力逐步恢复到正常状态。要求立即开展的恢复工作包括事故损失评估、事故原因调查、清理废墟等；长期恢复工作包括重建和再发展，以及实施安全减灾计划。恢复阶段主要工作内容为：影响评估、清理现场、常态恢复、预案评审。

三、中国突发事件应急管理模式

中国应急管理的内容可以称为“一案三制”。“一案”是指应急预案，“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。应急管理一要建立健全和完善应急预案体系，是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要任务；二要建立健全和完善应急管理体制，在处理突发事件中统一指挥、各方协作、任务明确、责任清晰、主要结合本地特征的应急管理体制；三要建立健全和完善应急运行机制，对突发事件全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施；四要建立健全和完善应急法制，在深入总结实践经验的基础上，根据突发事件的级别和分类制定应急预案，从而形成响应应急预案的管理体制和机制，最终形成针对突发事件应急管理的一系列法律、法规，今后突发事件的处理过程应可以做相应的法律、法规做到有章可循、依法办事。

一个完整的突发事件应急管理体系应当包括四个方面：机制、体制、法制及在此三者基础上构建的应急预案。体制是保障应急管理工作的现实系统，是应急管理体系的核心；而机制是促进体制运行的一套可操作规范和方法；法制是应急管理体制的法律保障；而预案是在体制、机制、法制基础上构建的应对策略。

四、案例分析

根据国内突发事件应急管理模式，主要采用整体观照、统计学和总结归纳概括等方法，结合黑龙江省突发事件应急处理的经验、特点，进一步分析、总结可以得出以下黑龙江省突发事件应急处理系统分为六个子系统：1、信息采集子系统。该子系统主要包括各类应急保障信息的采集，经常发生突发事件的重点地区防御信息采集，通过地理信息系统完成海量数据的采集，已经应对突发事件的社会综合信息采集；2、信息分析子系统。该子系统主要包括对各类突发事件的数据信息分析，以及与突发事件的历史数据对比分析；3、信息预警子系统。该子系统主要包括对数据的分析情况进行预警，同时对突发事件的影响作出预评估；4、决策处理子系统。该子系统主要包括根据预警分析情况，针对突发性事件迅速开展决策分析工作，并能够对决策过程的结果进行预判；5、危机处理子系统。该子系统主要包括在处理突发性事件时，信息应该及时公开，提高信息传播的途径，针对突发性事件应急处理信息，并及时对反馈信息进行整理；6、评估处理子系统。该子系统主要包括对突发性事件造成的损失进行评估，为重建、恢复提供保障，并对结果进行评测，得出此次突发性事件的评测数据，为以后的突发事件提供数据分析保障。

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随着社会经济的发展，各类自然的和社会的、传统的和非传统的矛盾交织并存，不确定因素明显增加，给各级应急管理工作提出了新的更高要求，而我县早期制订的应急预案已经不能适应新形势下处置各类突发公共事件的要求。根据《省突发事件应对办法》、省政府办《关于印发省“十二五”突发事件应急体系建设规划的通知》和市政府办《关于加强突发公共事件应急预案体系建设的通知》要求，现就加强我县突发公共事件应急预案体系建设有关工作通知如下。

一、正确认识预案在处置突发公共事件过程中的重要性

应急预案是及时有序有效处置突发事件的工作指南，是做好应急管理的基础工作。加快各级各类突发公共事件应急预案的编制、修订完善工作，多方式开展预案宣传，是应急管理工作的一项重要工作任务，对于服务经济社会发展、保障公共安全和社会稳定具有十分重要的意义。各乡（镇）人民政府、县级各部门要正确认识预案在突发事件处置过程中的重要性，高度重视应急预案体系建设，将其作为全面履行政府职能，提高政府预防和应对突发事件能力的一项重要任务，树立常态应急管理观念，切实改变“重事后处置、轻事前防范”思维，克服“有事一拥而上、平时无人负责”现象，对群众生命财产安全负责。

二、切实加强突发公共事件预案体系建设

（一）进一步完善应急预案体系

要进一步扩大应急预案覆盖面，重点推进乡村、社区、企业、学校等基层预案的编制工作，制定完善医院、供水、供电等生命线工程以及能源、通信、运输、粮油食品、药品等重点行业、重点部门的应急预案，大型集会、庆典、会展、文艺演出、体育赛事等群众性活动和大型宗教活动的主办单位要制定相应安全保障应急预案。基层应急预案是突发事件先期处置和群众成功自救互救的关键。各乡（镇）人民政府、县级相关部门要加强对乡村、社区、企业、学校等基层单位预案编制的指导，要体现“符合实际、简明扼要、可操作性强”的特点，坚决杜绝照抄照搬、敷衍了事、流于形式的现象。

（二）加强应急预案管理

各乡（镇）人民政府负责对辖区内的各类突发事件应急预案实施统筹管理，做好预案编制的指导、衔接等工作，并建立各类应急预案适时修订制度，强化通过修订应急预案，进一步明确突发事件应急处置的组织指挥、职责分工和工作流程，建立协同联动机制，提高预案的针对性和可操作性。县级各部门负责对本行业各类突发事件应急预案实施统筹管理，做好预案编制的指导、衔接等工作，同时加强对基层预案编制和修订完善的技术指导。底前，完成主要行业、重要部门、重点防范事项等应急预案的修订。预案编制和修订初稿完成后，要组织专家对预案进行会商评审，并将最后定稿及时备案。基层预案报县级主管部门备案，乡（镇）人民政府、县级部门预案和专项预案要报县政府应急办备案。大型集会、庆典、会展、文艺演出、体育赛事等群众性活动和大型宗教活动的主办单位制定的安全保障应急预案报县政府行政主管部门备案。

（三）强化应急预案演练

各乡（镇）人民政府、县级各部门要加强地震救援、山洪和泥石流抢险、公安消防、森林草原防火、突发林业有害生物、矿山救护、卫生防疫、危险化学品救援、环境应急、水上搜救等演练设施建设，针对本区域、本单位常发突发事件，定期组织开展综合及各类专项预案演练，提高广大干部群众应对处置各类突发事件的实战能力。

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我国海上突发事件应急机制建设现状

在交通运输部组织协调下，我国已陆续编制完成了《国家海上搜救应急预案》、《交通部海上突发公共事件应急反应程序》等为主要内容的国家、省、市和港口四级海上突发事件应急预案体系；组建了北海、东海、南海三支国家专业海上救助队伍和四个海上专业救助飞行队伍；建立了各级海上搜救中心，应急反应机制逐步完善，应急队伍和应急资源建设全面启动，应急管理水平不断提高，处置突发事件的能力明显增强。

尽管我国应对海上突发事件的应急预案基本已成体系，应急反应机制逐步完善，应急队伍和应急资源建设全面实施，但海上交通事故频发的现象并没有得到根本遏制。以渔业船舶海上安全事故为例：据统计，仅东海区域2011年第一季度共发生渔业船舶水上事故（包括渔业船舶水上安全生产事故、交通事故和自然灾害）36起，死亡（含失踪）61人，沉（毁）渔船16艘，直接经济损失1376.2万元。与去年同期相比，事故起数、沉（毁）船数和死亡（含失踪）人数指标分别下降20%、15.79%、44.04%，直接经济损失指标上升了43.07%。这表明：当前我国海上突发事件处置能力与中央和人民群众的期望还有一定差距，预防和应对突发公共事件的能力还有待进一步提高。

我国海上突发事件应急机制建设存在的问题

目前，我国应对海上突发事件处置能力还不能满足海上救援实际需要，主要表现在以下四个方面：

应急预案的可操作性还不够强。预案未能结合应急能力的实际，对应急的关键信息进行系统而准确的描述，没有形成统一有效的救援指挥系统，也没有明确谁是事故现场的直接救助指挥，导致应急预案的可操作性不够强。

应急管理机制不顺畅。海上突发事件应急管理机制在救援指挥、预案演练、应急培训、宣传等方面还没有实现常态化和规范化，各单位往往独自组织培训与相关演练，海上突发事件应急联动机制还没有很好理顺。

应急反应力量和基础条件仍较薄弱。由于历史欠账太多，应急建设资金投入总体仍显不足，应急救助和处置所需装备和资源贮备还不够充足，国家海上专业应急救助队伍人员编制多年没有增加，已难以满足海上救助事业迅速发展的实际需要，社会应急救援力量装备落后、缺少专业技术支撑和相应的演练，国家海上救援总体应急反应能力和水平有待进一步提高。

应急反应绩效评估体系不完善。绩效评估的主要目的是完善应急反应机制，进一步提高应对突发事件的处置能力。目前我国海上救援应急反应绩效评估体系不完善，没有相对独立的机构对整个救援过程进行完整评估，海上救援任务完成后，各救助单元往往自我评估。因此，难以及时准确评判应急处置的有效性和不足，在一定程度上影响了海上救助整体能力的进一步提升。

完善应急救援机制，提高海上应急救助能力

我国海上应急救援体制建设总体要求是：以提高海上应急救助能力为目标，以应急资源管理、信息平台建设、宣传教育培训为基础，以应急管理队伍、专业救援队伍和救助志愿者队伍建设为保证，构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。具体应着重做好以下三个方面的工作。

1、完善海上突发事件应急预案

预案是应急管理体系建设的龙头，是应急管理部门实施应急教育、演练、培训、预防、引导、操作等各方面工作的基础。

一是应急预案的制定要做到领域上全覆盖，内容上高质量，管理上动态化。一是预案体系要明确统一的指挥机构，尽量减少应急预案层级，提高应急管理的效率效果；二是预案体系要全面，做到纵向到底，横向到边；三是个案要实用，每个预案都要体现针对性、实效性和操作性，要具体适用，简明易行；四是广泛邀请专家参与，充分借鉴国内外的成功做法，力求使应急预案科学、规范、实际。

二是应急预案的制定要尽量做到精细化、标准化和流程化，使之更具可操作性。要把各项应急管理工作按内容范围分解成工作单元，由相应人员承担，形成清晰的日常应急分工和工作流程，预案实施要有第一责任人和检查监督人，并明确其失职失责的要承担的责任。

三是各专业机构和相关责任部门要按照预案中的应急功能设置，制定相应的标准操作程序，作为应急预案的附件。标准操作程序是保证在事件突然发生后，即使在没有接到上级指挥命令的情况下，可在第一时间启动本部门应急预案，提高应急响应速度和质量。

2、建立高效的应急管理机制

建立和完善海上突发事件应急管理机制，是提高海上突发事件应急处理能力基础性，是有序、高效实施海上救援的有力制度保障。

一是建立和完善海上安全信息预警制度。完善热带风暴、冬季大风、风暴潮和雾天等极端天气海上交通预警机制，建立预警信息通报与制度，明确信息主体，充分利用各种传媒，及时准确预警信息。

二是完善海上交通突发事件分类、分级标准和突发事件信息报告制度。组织相关专家和业内人士，对海上交通突发事件预警级别划分和分类标准进行研究并作出具体规定；加强海上交通突发事件的信息收集、事故原因分析、通报和交流工作，完善突发事件信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体、主要内容和范围。

三是建立科学规范的应急处理机制启动程序，确保应急处理机制启动的快速化、科学化和标准化。应急处理机制启动程序，应着力把握以下三项原则：一是信息传递、上报要迅速准确；二是先期处置要及时高效，努力控制事态发展，防止发生次生、衍生事件。三是应急预案要有序启动，明确工作流程，做到措施到位，防范严密，处置得当。

四是健全海上突发事件风险评估体系。一要对海上容易引发突发事件的危险源、危险区域进行调查统计、分析汇总和风险评估，建立有关风险隐患情况普查数据库；二要充分发挥专家在应对突发事件中的决策咨询和技术指导作用，并对海上重大应急救援案例进行评估，逐步完善海上各类突发事件的网络检测系统，开展海上交通突发事件风险评估体系研究，把握突发事件的发展规律，建立风险隐患调查和监控的长效机制。

3、健全应急资源与救援人员组织保障体系

健全应急资源和救援人员组织保障体系是应急管理体系建设的主要内容，也是提高海上应急救助能力的关键所在。

一是建立应急资源贮备体系。在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，要按照分级负责、分类管理的原则，建立专业人员、重要装备和应急物资数据库，形成对应急专业人员、重要装备和应急物资的动态管理，统筹规划应急处置所需物料、装备等物资，提高统一调配能力，切实保障应急处置工作的需要。

二是加强海上交通突发事件应急指挥机构建设。按照统一领导，综合协调，分级负责，属地管理为主的应急管理体制，进一步加强各级应急指挥机构及其分支机构的建设。同时，完善突发事件应急处置工作的责任制度和应急管理绩效评估制度，严格落实突发事件预防和处置责任追究制度。

三是完善应急管理投入增长机制。落实专业救助单位经费来源，保证应急管理、应急处置及日常培训、演练工作经费，满足海上应急队伍、装备、物资储备等方面的建设与更新维护资金的要求，从而增强安全保障和海上应急救援的能力。

四是健全搜救队伍专业化培训机制。推进海上应急综合训练基地建设工作，在“十二五”期间，除建成一个专业化综合性的海上应急训练基地外，各救助局还应建立具有区域特点的专业化培训基地；不断完善搜救队伍专业化培训和实操训练机制，进一步推动搜救队伍专业化、现代化、正规化建设，提高海上应急救助能力。

五是制定海上救援志愿者队伍建设和培训发展规划，大力发展海上救援志愿者队伍。不断完善海上救援志愿者招募、注册、培训、考核、激励和保障等方面的工作机制，科学推进志愿者队伍建设，建立志愿者信息数据库，健全保障机制，加大志愿者培训和活动交流力度，做到专群结合，以专带群，有效发挥志愿者队伍作用。

六是加强应急救援专家队伍建设，建成各级各类海上交通突发事件应急管理专家库。逐步完善专家信息共享和参与应急管理工作机制，充分发挥专家在突发安全事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用，形成分级分类、覆盖全系统的应急专家咨询的网络系统，为提高海上救助能力提供坚强的理论技术支撑。

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一、总则

1、组织领导。成立支行档案工作突发事件应急处置工作领导小组，由任组长，、任副组长等为组员。领导小组负责组织、协调和指挥突发事件应急处置工作，决定启动或终止预案，做好事件发生后的善后组织协调工作。

支行档案管理中心负责突发事件应急处置工作的具体组织实施，负责日常档案安全信息监测、采集、汇总、分析，组织应急预案的宣传、培训和演练，提出预案启动或终止的建议，做好突发事件应急处置的具体实施工作。

2、工作原则。面临人员生命安全和档案安全选择时，首先保证人员生命安全；面临其他财产损失和档案安全的选择时，首要保障档案安全。要完善工作机制、防范手段，强化安全管理，建立安全预报机制，提高对突发性事件的处置能力。如遇档案工作突发事件，在领导小组统一领导下，各有关部门、人员要认真履行职责，确保应急处置工作有序进行。

3、适应范围。本预案适用于支行因突发性事件引起或可能引起危及人身安全、档案安全和严重干扰档案工作秩序的应急处置工作。

二、预警和预防

1、支行突发事件应急处置工作领导小组要定期研究突发事件应急处置工作，建立和完善应急组织体系，加强应急队伍建设，确保突发事件一旦发生，相关人员能够及时到位并履行职责。

2、支行档案管理中心要定期对突发事件应急处置人员进行相关知识的培训、组织演练，增强对档案工作突发事件的防范意识和应对能力。要加强对突发事件的日常监测工作，及时收集有关政府机构、气象部门发出的预警信息。在监测过程中发现潜在隐患或苗头，应及时向领导小组报告。

3、档案管理人员要定期对档案库房进行安全检查，组织有关部门对防火、防盗、供水、供电等设施进行定期维护，确保其保持良好状态。

三、抢救档案的顺序

抢救档案顺序一是涉及全辖重大权益或资质（权属）证件档案以及重要或有重大意义的声像实物档案等，二是重要的业务档案，三是科技档案，四是文书档案，五是一般的声像实物档案。

四、突发性事件等级

突发性事件分为一般、较大、重大三个等级。

1、一般：库房出现明显异味、轻微进水、设备设施出现故障，可能危及或已经造成少量档案轻度损伤，经判断如不尽快解决可能在短期内造成较大险情

2、较大：库房主体结构出现明显问题，已经出现或可能导致局部性灾害，可能危及或已经造成部分档案损伤，非国家秘密的档案被盗或泄密。

3、重大：已经或可能导致人员伤亡，部分档案受到严重损毁、库房崩塌等情况发生，国家秘密的档案被盗、泄密。

五、响应程序

突发事件发生后或预判有可能发生时，第一发现者要迅速通知档案管理中心负责人。档案管理中心负责人要立即到现场勘查，根据实际情况，果断确定事件等级，迅速向突发事件处置领导小组提出启动预案的建议，领导小组批准后，立即开展应急处置工作。

1、一般性突发事件。档案管理中心负责人负责现场领导档案人员和相关部门人员开展应急处置和事故调查工作，查清险源后进行妥善解决。按照档案抢救顺序，及时抢救或转移已受损或可能受损的档案，对档案库房进行全面检查、维修，防止发生次生、衍生事件。

2、较大突发性事件。突发事件处置领导小组副组长负责现场领导档案管理中心和相关部门开展应急处置和事故调查工作，及时疏散事件发生区域的人员，迅速控制危险源，标明危险区域，关闭或限制使用有关设备、设施，防止发生次生、衍生事件。按照档案抢救顺序，及时抢救或转移已受损或可能受损的档案。组织相关部门和人员参加抢险，并对档案库房及相关设备、电路进行全面检查、维修。出现档案被盗或泄密的情况，立即保护现场，严禁无关人员进入，积极配合有关部门开展调查取证工作。展开事故调查工作，查明原因、及时整改、堵塞漏洞，并做好善后工作。

3、重大突发性事件。突发事件处置领导小组组长负责现场领导档案人员和相关部门人员开展应急处置和事故调查工作。立即报警，通知专业抢险救援部门进行救援，如有人员伤亡立即呼叫救护车抢救。及时疏散事件发生区域和周边的人员，维护现场秩序，开展力所能及的自救及现场的安全保卫工作。在专业抢险救援力量到达后，积极配合抢救工作，提供档案分布、房屋结构信息，按照已确定的档案抢救顺序抢救和转移、安置档案。出现档案被盗或泄密的情况，要立即保护现场，严禁无关人员进入，积极配合有关部门开展调查取证工作。展开事故调查工作，查明原因、及时整改、堵塞漏洞，并做好善后工作。

六、善后工作

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一.原则

1.一领导原则：**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组全面领导本单位民间融资突发公共事件应急工作，统一协调紧急情况下本单位人员.设备等方面的力量。

2.依法规范原则：依法明确各相关部门.个人的责任.权利和义务，规范民间融资突发公共事件紧急情况下的组织.协调.指挥，保证紧急情况下本单位的稳定。

3.负责原则：各部门根据职责，分别负责其主管范围内民间融资突发公共事件应急工作，力量不足时可请求本单位民间融资突发公共事件应急领导小组支援。

4.以人为本原则：在发生民间融资突发公共事件时，做到以人为本，确保本单位人员安全，保持本单位稳定。

5.高速高效原则：突发事件发生后，各部门应尽最大努力避免或减少对本单位经济发展和政治稳定造成的影响。

6.工作方针

民间融资突发公共事件应急工作以本单位力量为主，必要时，可请求上级领导部门予以支援。

7.适用范围

本预案适用于**港务管理局民间融资突发公共事件的情况。

8.制订依据

依据《**市民间融资突发公共事件应急预案》及国家和地方有关法律法规。

二.**港务管理局民间融资突发公共事件应急体系

1.组织体系

成立**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组，负责领导本单位民间融资突发公共事件应急工作，全面整合本单位的各种资源，全力以赴应对我单位民间融资突发公共事件可能出现的紧急情况。

2.**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组人员组成，组长由分管副局长担任，成员分别由各部门负责人组成。

3.办公机构

**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组设在局XX楼，负责本单位民间融资突发公共事件应急处置的日常工作。值班电话：XXXXXXXX。

4.**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组职责

（1）贯彻执行《**市民间融资突发公共事件应急预案》及国家和地方有关法律法规；

（2）代表港务管理局统一组织.协调和指挥民间融资突发公共事件应急处置工作；

（3）组织召开民间融资突发公共事件应急工作会议，研究解决存在的问题；

（4）根据民间融资突发公共事件信息分析，研究决定是否预警信息或启动应急预案。

三.预防机制

民间融资突发公共事件应急处置工作以预防为主，常备不懈。通过建立预警预防机制，分析预警信息，判断危险程度，采取预防措施，防止和降低突发事件造成的损失。

1.信息来源

本单位有关民间融资突发公共事件的所有信息

2.信息分析

**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组对收集到的信息进行筛选.评估.分析，根据可能对本单位造成的危害程度和影响范围，提出应对方案和建议。

3.当各种渠道的信息显示事态的发展将可能威胁本单位稳定时，**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组应报请区政府批准后，向本单位所有部门和人员预警信息。

4.预警信息的渠道：通过发通知.打电话.口头告知等方式。

5.预警预防行动

预警后，**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组应采取相应措施，做好应急突发公共事件的相关工作。

（1）**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组办公室密切关注形势的发展态势，及时作出反应；

（2）相关部门加强值守，采取防范措施，做好应急准备工作；

（3）组织好应急保障队伍，随时待命；

四.民间融资突发公共事件应急处置

1.**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组对民间融资突发公共事件信息进行评估，分析事件对本单位影响程度和影响范围及紧迫程度，提出处置方案和建议。

2.发生突发事件时，按照预案组织实施，并按照有关规定和程序上报。在必要时，报上级要求志愿。

3.当紧急情况消除，本单位稳定，解除应急预案。

五.后期处置

1.对在实施预案应急行动中造成的伤病人员进行医治。

2.对因在实施预案应急行动中造成财产损失，由预案应急行动实施单位负责恢复和补偿。

3.应急行动的总结在民间融资突发公共事件应急工作结束后，**港务管理局民间融资突发公共事件应急领导小组对应急行动进行评估.总结，并提出改进意见。

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[关键词] 突发公共卫生事件；应急能力；卫生行政部门

[中图分类号] R197 [文献标识码] C [文章编号] 1673-7210（2013）03（c）-0114-02

突发公共卫生事件（简称突发事件）指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、重大食物中毒、群体性不明原因疾病等[1]。若不能及时应对，不仅危害公众身体健康和生命安全、造成公众心理恐惧，甚至会导致社会混乱、经济衰退，威胁国家安全。因此，突发公共卫生事件的应急处理是控制突发事件的关键，需要多个部门的共同参与、协调合作。

卫生行政部门是构成我国卫生体系的重要组织机构，在突发事件应急工作中担负着组建监测和预警系统、统一指挥和组织协调卫生系统各部门的应急处理工作、制订应急预案、组织应急培训和演练、进行大众健康教育等职责[2]。因此，卫生行政部门在突发事件的应急中起到至关重要的作用，其应急控制措施和救援工作正确与否直接影响后续处置及应对成效[3]。而县级卫生行政部门位于突发事件应急的最前沿，需在第一时间赶赴突发事件发生现场、了解情况、指挥和协调应急工作等。为了解河南省县级卫生行政部门的突发事件应急（以下简称卫生应急）能力，从中发现不足并提出相应建议，进行了本次调查。

1 对象与方法

1.1 调查对象

本调查采用整群抽样方法，根据地理位置在河南省东部、西部、南部、北部和中部各抽取1个市，对该5市所有县（区）级卫生行政部门进行问卷调查。

1.2 方法

采用全国卫生应急基本情况调查表（卫生行政机构用表）。调查内容为2008年1月1日～2010年8月31日河南省县（区）级卫生行政部门卫生应急能力基本情况、机构建设、队伍建设、培训演练、装备储备、经费等。

2 结果

2.1 基本情况

共调查了39家单位，收回有效问卷39份，有效应答率为100%。所调查单位中，仅5家（12.8%）单位设有独立突发事件应急部门，其中2家单位没有独立办公用房。没有独立突发事件应急部门的单位中，有70.6%（24/34）的单位指定了其他部门作为兼职机构承担卫生应急工作，多为办公室、疾病预防控制科。

调查显示，实际从事卫生应急的工作人员占总编制人数的4.2%，其中29.7%的人员为长期借调（借调时间≥6个月）。应急工作人员中医学专业人员比例为67.6%，平均年龄（39.0±7.3）岁，学历均为本科及以下，其中，本科学历占45.7%。

38家（97.4%）单位制订了本级突发公共卫生事件应急预案及本级突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案。30家（76.9%）单位有指定的卫生应急医疗机构，应急床位共2 275张，平均每家医疗机构72张。

2.2 突发事件应急队伍建设

调查的39家单位均下发文件成立了专门的应急队伍，即应急队伍设置率为100%，平均每个单位3.9类，6.1支，75人。主要是紧急医学救援队伍和突发急性传染病防控队伍。

19家单位成立了突发公共卫生事件专家咨询委员会，平均每单位3.6类，25人。但有近一半的专家咨询委员会在过去1年中没有开展相关活动。

2.3 卫生应急演练与培训

2008～2010年39家单位平均每季度演练8.5次，其中，26.6%为桌面演练，73.4%为实战演练；38.9%为本单位演练，44.4%为跨单位演练，16.7%为跨部门演练；涉及人数从数人至数百人不等。

2008年度，39家单位举办各类卫生应急培训累积52次，3 259人，平均1.73次。2009年度共举办各类卫生应急培训累积73次，5318人，平均2.21次。2010年度共举办各类卫生应急培训累积36次，2 569人，平均1.24次。

所调查的39家单位中，2008年单位参加培训人员总数为953名，2009年单位参加培训人员总数为1 269名，2010年单位参加培训人员总数为682名。有的单位在这3年中没有人参加过卫生应急培训。

2.4 装备、储备情况

所调查单位中，61.5%（24/39）的单位没有用于卫生应急的专用办公车辆，且卫生应急车辆均无独立通讯设备，应急通讯方式主要是移动电话和固定电话。

76.9%（30/39）的单位有卫生应急物资实物储备。有实物储备的单位最低的为数千元，最高的为百万元。93.3%（28/30）的单位的卫生应急物资是委托医疗卫生机构储备。39家单位中，仅有5家卫生行政部门参照《卫生部卫生应急队伍装备参考目录》进行了卫生应急服装装备。

2.5 工作经费

2008年度，51.6%的单位没有卫生应急年度预算的日常工作经费，其他有日常工作经费的单位，最低为1.0万元，最高达117.0万元；2009年度，48.4%的单位没有卫生应急年度预算的日常工作经费，其他有日常工作经费的单位，最低为1.0万元，最高达169.5万元；2010年度，51.6%的单位没有卫生应急年度预算的日常工作经费，其他有日常工作经费的单位，最低为1.0万元，最高达181.6万元。

3 讨论

近年来，河南省县（区）级卫生行政部门在卫生应急体系建设方面取得了一些进展，但卫生应急能力仍有待进一步提高。本次调查中，县级卫生行政部门专门应急机构设置率、独立办公用房及卫生应急人员占总编制人数的比例均较低。应急部门是应急体制的重要组成部分，其设置的形式、层次对卫生应急处置效率及效果起着重要作用。各卫生行政机构应积极组建独立卫生应急职能部门，建立内部应急组织领导小组或指挥中心。应吸纳高素质应急工作人员，丰富卫生应急队伍。

应急预案是指为针对可能发生的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制订的一整套关于应对和从应急事件中恢复的协议或安排[4]。完善的预案会使突发事件中人员的死亡率减少2/3，甚至更多[5]。本调查显示，河南省县级卫生行政部门的应急预案设置率及医疗卫生救援应急预案设置率均达到97.4%，个别单位未完善的单位应尽快制订本级各类应急预案。39家单位均成立了卫生应急专业队伍，但种类及数量有限。

培训与演练是提升卫生应急队伍综合素质的有效手段，是加强自身能力与现场处置能力的重要措施，是积累经验的有效方法[6]。完善的应急预案演习和定期开展演练，能有效地促进突发事件应急处理工作[7]。作为突发事件应急的重要部门，应针对不同地区、不同级别的卫生机构，合理组织和规划每年参加培训的人数、培训次数、培训级别、培训内容。本调查显示：每年每单位均能积极开展演练与培训，但演练次数和培训人数均不多。演练内容以食物中毒事件为主，其他方面的应急演练较少；演练以本单位为多，跨单位跨部门较少。而突发事件的应急需各部门共同参与、协调合作，通过多次的跨部门演练，在实际应急工作中才能更好地协作，高效、快速地应对各类突发事件。

由于工作经费紧缺，河南省县级卫生行政部门应急装备不足，这直接影响应急工作的开展，影响应急的速度和效率。政府应加大对突发事件应急工作和应急体系基础建设的投入，落实突发事件应急处理专业机构的财政补助政策和突发事件应急处理经费，各地方政府及其有关部门应按《突发公共卫生事件应急条例》规定，完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备[8-9]。为了有效应对公共卫生事件的预防和事后处理，应当进一步加强和规范卫生行政部门在突发事件中的行政责任，完善突发事件中卫生行政部门的行政责任体系[10]。

总之，各卫生行政机构应加强自身管理，合理配置科室和业务人员，引进和培养高素质的人才，发挥现有专业人员的工作热情和能力，保证突发事件应急工作的快速、高效，提高突发公共卫生事件处理能力，以保障人民群众的身体健康和生命安全。

[参考文献]

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[4] 胡国清，饶克勤，孙振球.突发公共卫生事件应急预案编制初探[J].中华医学杂志，2005，85（31）：2173

[5] WHO. Community emergency preparedness：a manual for managers and policy maker [R].Geneva：World Health Organization，1999.

[6] 唐宗顺，陈国强，何中臣，等.重庆市卫生监督人员培训现况调查报道[J].重庆医学，2011，40（10）：1014-1015.

[7] 郇毅，俞汀，倪胜，等.2005年浙江省卫生监督机构突发公共卫生事件应急演练情况分析[J].中国农村卫生事业管理，2006，26（8）：39-40.

[8] 王卫军，郑建中.青海省各级卫生行政部门卫生应急工作现状分析研究[J].中外健康文摘，2012，9（6）：413-414.

[9] 王选平.论政府卫生行政部门法定职责[J].中国卫生监督杂志，2005， 12（5）：323-326.