公共服务设施均等化范文
时间：2023-12-04 18:07:01
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篇1
皖江城市带是迄今全国唯一以产业转移为主题的区域发展规划，皖江城市带承接产业转移示范区包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城9市全境，以及六安市的金安区和舒城县，共59个县（市、区），皖江城市带是实施促进中部地区崛起战略的重点开发区域，为中部地区加速崛起点燃了助推器。
一、公共服务均等化的内涵
（一）公共服务的含义。公共服务属于公共物品范畴。公共物品和服务与私人物品和服务相对应。公共物品具有两个基本特征：消费的非竞争性与受益的非排他性。这里的公共物品，包含着公共服务的内容，区别只在于，生产领域的公共物品是有形的，而服务领域的公共物品则是无形的。公共服务的内容，既包括第三产业中的第四层次，即国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务，也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。
（二）公共服务均等化的含义。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。所以基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。
（三）实行公共服务均等化的意义。（1）有利于缓和日趋激烈的社会矛盾，维护社会稳定。我国当前社会的主要矛盾有三：一是地区之间、城乡之间日益扩大的发展差距；二是城乡居民之间、社会不同阶层之间日渐扩大的收入差距；所以，实现公共服务的均等化有助于缓和社会矛盾，维护政治稳定。（2）有利于资源的有效整合利用，促进社会主义市场经济有序健康发展。公共服务均等化的经济意义主要体现在公共服务均等化有利于提高财政资源的使用效率。根据边际效用递减规律，向财力不足的地区转移财用以增加公共品的供给，所产生的效用要大于投向财力充沛的地区，会出现帕累托改进，有利于增进社会福利，从而提高有限财政资源的使用效率。
二、皖江城市带社会保障服务的现状
（一）皖江城市带社会保障服务的基本情况。根据相关文献的阐述，本文所阐述的社会保障服务均等化是指居民应当不分城乡、不分地区地享有对基本医疗、基本养老和社会救助的基本权利，并能够实现机会均等和结果平等。
本文据此选取了三类指标，即各地基本医疗保险、基本养老保险及新型农合参保率。
（二）皖江城市带社会保障服务存在的问题。从表中可以看出，基本医疗保险参保率最高的是铜陵达到了34.4%，而最低的巢湖仅仅只有不足百分之六，相差甚远，且大部分城市的基本医疗参保率都不足10%，令人堪忧。而基本养老保险的参保率最高的是马鞍山，是参保率最低的巢湖的数倍。而新型农合参保率有三个地方达到了百分之百，但笔者认为达到百分百的数据的可信度值得商榷。可以在表中看出的是基本医疗保险和基本养老保险的参保率在各个地市差距较大，经济发达的地区参保率较高，但与均等化的目标还相去甚远。
三、皖江城市带公共服务均等化存在问题的成因
（一）政府权力运行与监督机制不健全。上级政府很难对下级领导进行均等化绩效评估，因而很难在官员与均等化之间形成有效关联，实现充分激励。务型政府尚未完全建立。漫长的封建时代在当代人思想上或多或少留下了烙印，特别是“官贵民贱”、“官本位”的从官理念根深蒂固的影响着当代政府官员，妨碍了公共服务观念的形成，服务意识淡薄。
（二）均等化制度不完善 。我国基本公共服务供给水平不高与供给不均衡，有社会经济发展、资源禀赋的原因，也有基本公共服务供给制度体系不完善的原因。所谓基本公共服务均等化制度体系，是指与基本公共服务供给有关的正式、非正式制度，如均等化法律规范、均等化管理体制、党和国家政策以及有关均等化的基本社会价值与文化因素等。受行政传统的影响，加之我国公共管理改革起步较晚，现阶段我国均等化立法体系相对缺失，均等化制度建设也不配套。皖江城市带的各级政府的均等化制度也相对不够完善。没有国家为主体的指导，地方很难有一个完善的均等化制度。
篇2
关键词:公共设施；配套标准；区位理论；
Abstract: in this paper, taking Yizheng as an example by means of balancing urban and rural development, urban and rural this opportunity, from the two aspects of supporting standards for public facilities and public facility location theory, location through a variety of facilities for collaborative public facilities of city layout, the diversification of location decision-making factors method.
Keywords: public facilities supporting standards; location theory;
中图分类号：TU3 文献标识码：A 文章编号：
1、引言
城乡统筹是基于我国长期的城乡二元结构提出的，它站在国民经济和社会发展的全局高度，将城乡资源作为一个整体通盘考虑，形成协调发展、良性互动的新型城乡关系。
而“实现基本公共服务均等化”是国家对公共服务设施发展建设的总体要求。但目前公共设施布局主要偏重经济效益而对社会效益关注不够；主要偏重考虑原居民，而对外来务工人员和导入人口考虑不够等。
2、目前公共服务设施配套标准存在的问题
2.1配套标准单一化
公共服务设施配套标准由于仅仅根据人口规模来确定供给水平，没有抓住公共服务设施需求不断变化的本质原因。因此不能解决保障性社区，老龄化社区等特殊属性社区的公共设施配置问题。虽然人口规模的确是需求量变化的必要因素但不构成充分条件，总体需求量是随着经济发展水平、人口数量、生活理念等社会经济因素的发展而发展的，但社区个体需求量还需要根据其当地条件、区域政策、社区居民年龄、收入、性别、职业、教育构成特征进行调节。社区公共服务设施配套的需求出现分化：中高档社区的居民对居住区休闲，娱乐，文化，绿地等配套的需求较高；保障性社区居民更强调通过社区的公共服务设施配套来保障基本的生活需求。
因此，配套标准指标仅仅通过人口规模来笼统决定供应量，通过“千人指标”来确定配套设施的配置规模不适应居住区空间分层的发展趋势，无法满足差异化需求。
2.2配套标准静态化
实践过程中现有静态的配套标准无法满足公共服务设施配套的动态需求。一方面，公共服务设施配套的供给随着其影响因子在不断变化，具有较强的动态性。另一方面，虽然居住区公共服务设施配套标准在制定时对现状发展和未来预测有所考虑，但是其预测的时间跨度不可能太长，否则就不能适应现在的需求，而且预测的准确度也随着时间下降，因此配套标准只能基本适应制定时点附近短期内的外界环境条件，加上配套标准的制定工作需要耗费大量的人力，物力，财力，不可能频繁的修订，经常性的修改也不利于其实施和管理，会失去其作为规范的意义，于是一套标准一经制定一般会在十几年的时间里有效，表现出长期性和刚性，因此，公共服务设施的配套标准应从动态的视角进行制定，考虑现状发展的同时，对未来需要留有余地和空间，设置动态指导性指标，满足动态需求。
2.3配套标准刚性化
近年来，公共服务设施配套显现出以下发展趋势：（1）扩大化供应。交通，通讯手段的进步使得空间和时间的影响逐渐弱化，极大地提高了公共服务设施配套的可达性，加上观念的变化，许多配套服务设施，特别是商业，服务业，医院及中小学，趋向于扩大服务半径，在更大的范围内进行平衡。（2）综合化供应。购物，饮食，娱乐，文化，健身，休憩等各种公共服务设施配套趋向于选择性组合后进行综合供给，一方面方便满足人们更多方面，多层次的物质文化需要；另一方面能提高设施效率，节约用地，利于管理。（3）市场化供应。完善公共服务设施配套的供给是项复杂，繁琐，耗资很大的工程，不可能依靠计划经济时期政府投资，政府建设，政府运营的“包干”模式实现。
3、仪征市公共设施布局的技术目标
为体现“基本公共服务均等化”的要求，本研究确定公共服务设施配置技术的目标为：在保证村镇公共服务设施空间配置相对均等化的前提下，力争实现市域村镇公共服务能力的整体最优化。
4、仪征市公共设施统筹目标
以保障社会全体成员基本生活需求，逐步提高社会全体成员享受中等水平生活的能力为目标，同时积极加强建设城乡共建共享的投入大、服务范围广的设施，建立与城乡居民点体系相协调、覆盖城乡、功能完善的综合公共服务体系。
5、仪征市公共设施配套体系
公共设施配套等级划分为以下层级：
市级级：服务于整个仪征市，城乡共享。
重点镇（片区）级：服务于其所在的镇或整个片区。
一般镇级：服务于其他各乡镇。
农村I级社区级：服务于I级村庄并有条件可辐射周边3公里内II级村庄，服务总人口3000-5000人。
农村II级社区级：服务于II级村庄，服务人口500-1000人。
表1：公共设施配套内容
6、仪征市公共设施配套标准
公共设施的配套标准，以《扬州市城市总体规划（2010-2020）》中提出的相关标准为依据，同时将《仪征市总体规划（2009-2020）》与仪征市十二五计划作为参考，根据仪征市发展的实际情况制定各类设施的合理标准。
表2：仪征市城乡公共服务设施配套标准
7、仪征市公共设施规划布局
图 11 教育设施规划图图 图12文体设施规划图
图 13医疗设施规划图图图14养老福利设施规划图
参考文献
[1] 宋正娜，陈雯，袁丰，王丽，公共设施区位理论及其相关研究述评，北京：地理科学进展，第29卷第12期2010年12月
[2] 武田艳 何芳，城市社区公共服务设施规划标准设置准则探讨，城市规划2011第9期
[3] 赵广君，吴光伟，上海市居住区公共服务设施设置规划――以上海新江湾城规划管理为例，城市规划汇刊2004（5），59-64
篇3
杭州市萧山区位于中国沿海经济发达地区，在社会经济发展目标不断提升的同时，为解决现实中的公共配套设施配建矛盾，本文根据《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》和萧山区实际，结合《杭州市萧山区北干西单元控制性详细规划》，对公共配套设施的配置标准、配置实践，对控规层面的公共配套设施布局进行系统研究，以期能够清楚把握规划实践中存在的问题和不足，为城市公共配套设施布局的规划导向转变和规划方法改进提出合理建议。
关键词：公共配套设施; 社会公平
ABSTRACT： The urban functions have been improved rapidly in terms of quantities and qualities. Under the conditions of market economy, however, the most of the codes for the allocating of public service facilities in urban planning set up in the era of planned economy are no loner suitable for the current situations with the diversity of the beneficial. Applying marketing principle simply is prone to market failure which will lead to the lost of social justice. Realizing the trend of social and economic transformation, many cities in China have been trying to create new models of distributing public facilities in the processes of urban planning.
Xiaoshan, one of the districts of Hangzhou, is located in the coastal area of East China. As it is an economically developed area, the urban size has expanded dramatically these years. To allocate the public resources evenly and justly, a set of codes have been set up to meet the demanding of new situations in Xiaoshan from 2008. The purpose of the essay is to explore the planning effectiveness by applying the new codes in a relatively developed area. It consists of five parts which are the definition of social justice in city, the context and existing issues, the primary characteristics of local area, the basic standard of codes and the analysis for a typical unit in the system of local regulatory plans.
KEY WORDS：public facilities；social justice
中图分类号：文献标识码：A文章编号：
1、研究背景
公共配套设施与居民的日常生活密切相关，随着住房由计划经济下的产物向市场经济下的“商品”的特性的转变，围绕商品住宅开发的配建公共设施的纠纷与摩擦日益增多。原来的诸多公共设施配套标准规范源于当时的计划经济时代，较好的指导了当时的公共服务设施建设；但在市场经济条件下，随着公共设施开发建设主体与使用主体的多元化需求，原有的配置标准难以适应当前新的形势需求。
当前政府职能也经历着由“经济建设型”向“公共服务型”的职能转变。党的十六届三中全会将政府对经济社会事务的管理责权明确界定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大职能，其核心就是“公共服务”。同时，总理在2005年十届人大三次上所做的《政府工作报告》中明确指出，把“努力建设服务型政府”作为政府改革的方向之一，将公共服务推向了新的高度。
城市规划作为公共服务型政府提供公共政策与公共服务的重要依据与手段，其最本质的价值与最根本的作用，就是要在市场与政府的互相抗衡中，发挥应有的“规范、协调、监管、服务”作用，以实现公共利益的公平与公正【5】。当前“构建和谐社会”的时代主题正引导城市规划逐步走向“和谐规划”，其核心是“以人为本”，故顺应社会经济变化趋势和发展要求，国内很多城市都在根据本地区的实际，改进公共配套设施规划的思路，积极探索“以人为本”满足社会公平的公共配套设施体系。
2、社会公平公正
我国近些年的快速发展，虽然取得了举世瞩目的经济繁荣和社会进步，但也产生了日益严重的社会贫富分化与不公平问题。在城市规划建设领域，主要表现在住房、教育、医疗、就业、公共交通、基础设施、公共服务及各类社会保障设施等方面。其中公共配套设施的均等化是社会公平的重要体现之一，目前公共服务均等化已经成为中国理论界的热点话题，但关于城市规划与社会公平的相关研究视角较为单一，多集中在规范及城乡统筹政策支持等方面【2】。
社会公平包含公民参与经济、政治和其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平，其可以分为两种不同类型的公平：程序公平和结果公平。程序公平认为，公平的要义就是“程序公正、机会平等”；结果公平更倾向于社会财富在社会成员之间的相对平均分配。建立在“机会均等”基础上的“程序公平”是促进社会发展的基本动力，建立在对人类自身“生存权尊重”基础上的“结果公平”是社会和谐和均衡发展的基本保障【1】。
城市规划作为引导和控制城市发展、调节和分配城市公共资源的公共政策，理应兼顾程序公平和结果公平，合理配置城市空间资源，充分发挥其资源配置和空间协调的公共政策功能，注重“规划公平”；构筑公平的城市空间，实施公共配套设施均衡布局的规划策略，避免居住空间分异现象加剧，构建区域公平的公共设施体系。
城市公共配套设施分为两类：城市公共设施和城市配套服务设施。城市公共设施是城市总体层面上的公共服务设施，主要指市级的行政办公、大型医疗保健、音乐、会展等设施。城市配套服务设施，即与居住人口规模相对应配套建设的公建项目，如托幼、中小学等【5】。
公共配套设施的规划一直是城市规划工作的重要内容，国家与地方均有相应的配置标准与规范。但由于长期以来的城乡二元结构及区域发展差异，城乡一体的、体现区域统筹、区域公平的配置标准尚没有。面对当前快速的城市化进程，务实地思考公共配套设施配置的均等化，以满足公众的社会公平需求，本文从公平公正的角度，在结合萧山发展实际的基础上，探讨了公共配套设施的合理配置问题。
3、公共配套设施配置现状及存在问题
《城市用地分类与规划建设用地标准》将公共设施分为8类，分别为行政办公、商业金融业、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研设计、文物古迹、其他公共设施。而《城市居住区规划设计规范》中公共服务设施按照使用功能分为：教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其他八类设施，每一类都与居民每天的生活密不可分。1994年版的《城市居住区规划设计规范》，对住区配套公共设施提出了明确的设置标准和要求。但当时配套要求明显反映出计划经济的特征，如“粮站”、“副食品店”、“浴室”等。
后来建设部适时启动了对1994版《城市居住区规划设计规范》的局部修订工作，于2002年，其中公共服务设施按照三级配置，即居住区（3-5万人）、小区（1-1.5万人）和组团（1000-3000人），各级按照千人指标的要求相应配套各类公共设施。随着经济体制的转轨、房地产开发制度的引入，以及地区发展差异，情况发生了较大变化【4】。存在主要问题如下：
（1）市场经济体制下的居住区开发规模大小不一的问题。自房地产开发制度引入以来，达到居住区规模的商品房开发项目较少，规划管理面临的最大难题之一就是开发建设单元和居住区规模结构不一致，导致公共设施无法按照相应等级的内容进行配置，出现缺、少、小的问题，不能有效构筑“公平”的城市空间。
（2）配套公建规模变化的衔接问题。随着教育事业的发展变化，教育设施布局的思路已经从当时的强调服务半径演变为目前更加重视的规模化经营；《规范》当时界定组团规模的重要依据是与居委会的管辖规模一致，而随着社区（规模一般5000人左右）概念的引入，社区作为社会管理的最基本单元，将承担越来越多的社会服务和管理职能，社区居民管理委员会的规模有扩大的趋势。
（3）配套公共设施的生存和管养问题。三级配置公共设施的办法一定程度上有内容重叠的问题，使得多级配套的部分公共设施难以生存和管养，其居住区级和居住小区级中常有一级的配套公建处于衰落的状态。
（4）配套公共设施管理制度的衔接问题。配套公共设施涉及教育、文化、体育、民政、卫生、商贸、园林等多部门，而原标准未涉及复杂多头的条块关系和管理制度。
（5）配套公共设施的内容完善和标准提高问题。城市的快速发展引起了配套公建需求的一系列变化，社会的老龄化问题日益显现，现有社区老年配套服务设施十分缺乏，社会福利和社会救助费不能随经济社会发展相应增加，导致社会救助和社会服务保障范围狭窄、标准低。
4、基本公共服务设施合理化配置对策
（1）标准制定――规划依据
为解决现实中住区公共设施配建不均等矛盾，体现社会公平的公共设施配置原则，很多城市都在根据本地区的实际，积极改进公共设施配套思路。杭州市为合理进行城市级公共设施和居住区公共服务设施的设置，满足居民日益提高的物质和精神生活的需求，参照建设部《城市居住区规划设计规范》（2002年版），结合本市实际情况和相关专项规划，制订了《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》。
主要内容包括：对城市公共设施体系进行分级（分五级，分别为市区级、片区级、居住区级、居住小区级和基层社区级）和分类设置；对居住区公共服务设施中教育、医疗、文化、体育、商业、金融邮电、社区服务、市政公用、行政管理等设施的设置进行修编；对公益性设施、经营性设施进行分类，并采用控制性指标和指导性指标区别控制；增加新旧区的差别化配置等条款，以结合实际，更好地体现公共设施服务的均等、公平性。
规定了新的发展条件下不同级别公共设施的配置要求，按照合理的服务半径，采取集中布局的原则，形成各级中心，无关设施不得侵占；对与市民生活联系密切、易受市场行为侵蚀的公共设施进行强制性配套，规划实施后，可以实现居民得到相对公平、全面的服务。
（2）规划编制――规划落实、体现
公共配套设施主要在城市总体规划层面和控制性详细规划层面进行落实。
城市总体规划层面主要通过各专项规划对规划区范围内公共配套设施进行空间布局、规模控制，包括教育、体育、卫生、文化等专项规划。
控制性详细规划是依据城市总体规划和各专项规划，落实城市空间要素、体现社会公平的重要手段，而公共服务设施主要在控制性详细规划层面来具体落实用地和各项指标。规划依据《杭州市控制性详细规划编制技术规定》的要求，强化公益性公共服务设施控制，特别是那些与社会弱势群体的生活密切相关的设施，如养老院、老人活动站、社区卫生服务中心、小区级绿地与体育活动设施等，在规划中对这些设施的用地和建筑规模、项目内容和设置要求全面、细致的给予明确，而且列入强制性内容，以规划建设区域“公平”的公共设施体系。
（3）管理实施――实施保证
规划部门应当根据控规提出的规划条件以及附图，作为制定土地出让、划拨方案的法定依据。土地使用性质、使用强度以及其他规划设计条件，应当作为土地使用权出让、划拨合同的组成部分。任何单位和个人不得擅自改变规划设计条件。
针对刚性与弹性的不同程度，规划管理将控制内容分为强制性、规定性、引导性三个程度进行管理控制。
①强制性内容包括“六线”（即道路红线、绿线、蓝线、紫线、公益性公共设施橙线和城市黄线）中的定性、定量、定位控制，街区主导属性、街区总建筑面积、街区净用地面积、单元建筑限高控制、特定意图区的控制，是实施中必须严格遵守的内容，纳入法定文件加以严格控制。其中公益性公共设施涉及城市整体生活水平和公共利益的设施，包括基础教育、医疗卫生、文化、体育、社会福利、行政管理等设施，是保证社会公平的重要部分。
②规定性内容包括街区居住人口、街区高度分区，街区公共绿地规划、地块使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、建筑限高、交通出入口方位、住宅套密度，是规划实施中应遵照执行的内容，纳入管理文件加以严格控制。
③引导性内容包括一般地区的城市设计导向，地块规划的用地可变性、适建高度、地下空间利用导向等内容，是规划实施中宜执行的内容，纳入管理文件加以引导控制。
④通过特定意图区城市设计所提出的有关建筑空间形态的控制要求，以及通过编制地下空间控制性规划所提出的有关地下空间建设控制要求，分别按强制性内容、规定性内容和引导性内容纳入控规的相应内容进行管理控制。
5、实例研究――杭州市萧山区北干西单元控制性详细规划
5.1项目概况
随着《杭州市萧山城区分区规划（2003-2020年）》及相关专项规划的编制完成，为进一步完善、优化城市功能与空间布局，合理配置各级公共配套设施，更好地体现公共设施配置的社会公平原则，结合萧山城区规划管理单元划分规划（图1）、综合交通路网调整及上版控制性详细规划，进行了萧山区北干西单元控制性详细规划编制。
北干西单元在《萧山城区规划管理单元划分规划》中属于北干中区，位于萧山城区中西部，紧邻杭州市滨江区，用地面积233.33公顷。
5.2现状存在问题
（1）农居安置问题
单元内存在部分待开发、在开发、无规划的农居用地，分布较乱，既防碍单元用地价值的提升，又影响周边区域的城市建设发展。规划需对不同开发状态的农居用地提出合理的布局，高标准、高质量的进行安置区规划，使整个单元的用地功能和谐，达到土地利用的最大化，并促进与周边区域的协调发展。
（2）各项公共设施的合理配置问题
①现状中学基本满足要求，但小学、幼儿园配置不足，且小学、幼儿园用地面积不足，服务半径不能满足基本需求，无法体现教育设施的社会公平性，随着单元用地的开发建设，教育配套需要相应跟进。
②现状有农贸市场1处，另有一处净菜超市在建设中，参照800m服务半径要求，存在设施简陋、规模偏小、服务半径不足等问题，无法适应现代居民生活要求。
③集中绿地、小区体育设施明显不足，无法满足居民基本生活需求。
④医疗卫生、商业金融设施相对缺乏。
⑤现状无养老院，社会福利设施缺乏，规划应按照标准配置。
⑥停车场地、公共厕所缺乏。（图2）
（3）绿化、景观的合理保护、利用问题
规划单元内河道水系众多，纵横交错，给规划提供了很好的生态环境。北侧紧靠北塘河及其绿化景观带，因此，规划宜结合大区域环境，合理利用、保护现有自然生态资源，从而有效提升整个区域的环境质量和土地价值。
（4）文物古迹的保护问题
本单元涉及市级文保点北海塘的保护问题，规划需要根据保护要求划定保护紫线，合理保护历史文脉，体现可持续发展原则和社会公平中的代际公平。
综上述，现状主要存在公共设施布局不均衡、新区公共设施配套不足、公共设施内部结构不合理等问题，需要在规划中予以落实解决，以体现公共配套设施的公正、公平。
5.3规划应对
5.3.1规划定位与发展规模
（1）职能定位为萧山城区西部以人居和商务办公为主，和谐发展的城市新区功能单元。
（2）发展规模：单元总用地面积233.33公顷，规划确定水域等非城市建设用地面积13.73公顷；城市建设用地面积219.60公顷。 可容纳居住户数约为1.4万户， 4.2万人。
5.3.2总体布局
（1）规划结构
规划形成“一心二带三区”的总体结构（图3）。
一心指结合轨道交通站点、配套公建形成的居住区公共中心；
二带指依托北塘河、济民河滨河绿地形成的两条生态景观带；
三区以道路、河道、绿化带为分隔，结合公共配套，规划形成三个居住小区：荣星西、湖滨花园、万寿寺。
（2）用地布局
①居住用地
规划按照居住区、居住小区和基层社区三级用地结构进行规划布局，包括荣星西、湖滨花园、万寿寺3个居住小区。规划对荣星村农民安置采用“就地安置”原则，延续了其享有城市中心区公共资源的公平性，安置用地主要分布在金惠路两侧。规划商住用地为金瑞大厦和德圣城品华庭沿金惠路地块（图4）。
②公共设施用地
为了体现公共配套设施的在空间配置上的公平合理性要求，公共设施规划根据市区级、片区级、居住区级、居住小区级和基层社区级五级进行配套，从配置规模、数量、位置等方面进行均等化、公平性布局（图5）。
①市区级公共设施
主要为商务办公、行政办公、贸易咨询用地，沿金城路两侧分布，服务的对象是面向全区。
规划迁建万寿寺至原址南侧，结合绿地布局，保证了部分人信仰场所的公平需求。
②片区级公共设施
社会福利设施按照市区级、片区级二级配置，在老龄化快速增长的同时，有效保证了老年人的正常生活需求，体现了社会公平：
片区级――养老院：包括生活起居、餐饮服务、文化娱乐、医疗保健、健身。可结合公园和医院综合设置，参照北京20%的老龄化指标，估计5%老人需要。规划养老院1处，300床，不足122床在钱江文化单元统筹解决。
③居住区级公共设施
居住区级基本公共服务设施主要有初级中学3所，为金山学校、规划初中、西兴中学；另有农贸市场2处，荣兴农贸市场、德圣城品华庭净菜超市。中学结合规模测算，以就近就学为基本原则布局；农贸市场结合居民出行半径合理布局，尽量满足居民的基本公平需求。详见公共服务设施配套表。
④居住小区级公共设施
居住小区级基本公共服务设施主要有小学、幼儿园和小区体育设施。
规划小学2所为城北中心小学、规划小学；幼儿园3所，根据实际情况，幼儿园按照11生/百户进行配置，满足服务半径需求，体现了公平原则。
小区体育设施结合小区公园设置，需要设置的体育设施项目包括室外羽毛球场、交谊舞场地、集体舞场地、老年活动场地、溜冰场、游泳池、游泳馆、体育馆。规划小区体育设施用地3处，分别位于荣星西居住小区、湖滨花园居住小区、万寿寺居住小区。
规划社区卫生服务中心2处，服务半径500米。每处服务人口约2.5万。
⑤基层社区级公共设施
规划社区服务中心7个。基层社区级公共服务设施主要有：社区服务中心、社区养老设施（建筑面积不低于20平方米/百户）、社区体育健身点、物业管理用房，按每2000户居民为一个基层社区，配置上述基层社区级公共设施，其中社区服务中心建筑面积不低于每百户30平方米，总面积不小于525平方米。
在进行较大范围的成片开发时，居住区级以下（含居住区级）的公共服务设施的位置经城市规划行政主管部门批准后，可在其服务范围内作适当调整，但其项目数量、用地面积或建筑面积均不得小于规划图则中的规定，以有效保证公共设施配置的量的要求，体现公平。
6、结语
在市场经济体制日益完善的今天,公共服务设施的作用已经从满足居民基本生活所需到不断丰富和拓展, 更多的肩负了改善城市投资环境、营造城市形象、兼顾社会公平性和满足多层次需求的责任【3】。原来的诸多标准规范源于当时的计划经济时代，较好的指导了当时的公共设施建设；但在市场经济条件下，随着公共设施开发建设主体与使用主体的多元化需求，原有的配置标准难以适应当前城市建设发展要求，已不能较好地体现社会公平与公正理念。
杭州市萧山区位于中国东部沿海经济发达地区，在社会经济发展目标不断提升的同时，为解决现实中的公共设施配建矛盾，本文根据《杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定》和萧山区实际，结合《杭州市萧山区北干西单元控制性详细规划》，对基本公共服务设施的配置标准、在控制性详细规划中的配置实践进行了有益的探索，顺应社会经济变化趋势和发展要求，积极探索“以人为本”满足社会公平的公共设施配套体系，以保障公共服务设施配置的相对超前性和对规划建设的贴切指导性。
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推进城乡基本公共服务制度衔接。建议按照“区域覆盖、制度统筹”的原则，打破城乡界限，统筹空间布局，制定实施城乡统一的基本公共服务设施配置和建设标准，强化推进城乡基本公共服务规划一体化，加快建立以农村转移人口为主的流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。
构建基本公共服务多元发展格局。充分发挥市场机制作用，采用政府购买、特许经营、政策优惠等方式，鼓励、支持和引导社会资本参与基本公共服务提供。积极推进民办社会事业产业化发展，培育社会领域服务产业新型业态，允许其通过连锁经营、特许加盟等形式做大做强，重点支持发展一批实力雄厚、具有较强竞争力和影响力的大型社会服务企业和企业集团。加快形成政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务发展格局。
加强基本公共服务信息化建设。积极利用信息技术改造城乡公共服务设施，促进城乡信息资源整合共享，创新服务模式和服务业态，为城乡居民提供更加方便快捷、优质高效的服务。加快建设国家数字化教学资源库和公共教育服务平台，推进就业、社会保险、基本社会服务、医疗卫生、保障性住房、文化体育等信息系统建设，促进信息资源整合，构建统一、高效、安全的基本公共服务平台。
篇5
关键词：公共卫生；服务均等化；难点；对策
随着新医改改革的实施，促进了医疗卫生事业的深化改革，确保了公共卫生服务行业的均等化。公共卫生服务均等化在实施过程中，能够降低各地区之间存在的健康方面的差异，对提高医疗卫生服务行业的整体水平，加强对公共卫生医疗事业的改革具有重要作用。需要合理分配好公共卫生服务资源，确保服务的公平性和公正性，给城乡居民提供福利。
1 基本公共卫生服务均等化的难点
1.1公共财政体系不完善 公共卫生服务行业在不同的地区具有不同的政策，并且不同的服务政策取得的效果也存在着较大的不同。大多数地区政府的公共卫生财政体系存在着较大的差异性，内部的各项管理职能是分开的，无法展现出各管理职能的整体性，不能充分发挥公共财政体系的良好应用效果。公共财政体系在公共卫生服务行业中的运用，存在着较多的不公平性，导致各地区的公共卫生服务职能存在着较大的差异，造成社会出现不公平现象的产生。
1.2城乡资源配置不平衡 当前，公共卫生行业的服务均等化表现较为明显，主要体现在城乡之间的资源呈现出配置不合理和不均衡的情况，农民占据绝大部分。我国农村地区的公共卫生服务行业处于不完善的情况，相关的基础设施相对比较薄弱，与城市的医疗卫生水平相差较大。我国医疗卫生事业的发展，需要由政府部门提供大量的资金支持，但是农村地区的政府资金相对有限，无法支付大额的资金来开展公共卫生服务建设，导致城乡资源配置出现不平衡现象的产生[1]。
1.3缺乏专业人员 农村地区的生活条件相对于城市地区较差，公共卫生服务行业的大多数人才都流向经济相对较为发达的城市地区，导致我国农村地区的公共卫生服务行业人才相对较为缺乏，加之各项基础设施的落后，管理体系的不完善，导致农村地区的公共卫生服务能力较差，阻碍了公共卫生服务行业的顺利发展。
1.4公共卫生服务宣传不广泛 当前，我国的公共卫生服务行业存在着服务宣传不广泛情况，无论是城乡还是农村地区的人们，对公共卫生行业的服务政策了解甚少，对里面存在的服务项目和服务内容不能充分理解，无法理解国家政策关于公共卫生服务政策的规定，导致无法与公共卫生服务项目建立紧密的联系。公共卫生服务在宣传过程中，将表面工作做的很好，但是服务项目未能跟进，导致内容出现空洞情况。并且各项宣传内容未能展现出服务均等化，导致没有建立健康档案的人们，无法享受公共卫生服务项目[2]。
1.5公共卫生经费不足 公共卫生服务行业内部有些工作内容出现无法落实的情况，大多是由于经费不足造成的，地方政府不能没有意识到公共卫生行业在当地的重要作用，导致公共卫生行业处于"低标准、广覆盖"现象，各项目的经费相对较少，落实到每个单项补助的标准相对较低，各医疗仪器检查费用较高，公共卫生服务行业的补助标准体系不完善，导致单位亏损较为严重。
2 加强基本公共卫生服务均等化工作的有效策略
2.1完善公共财政体系 为了充分解决公共卫生服务存在的资源不均情况，需要完善公共财政体系建设，及时解决公共卫生服务存在的能源不足问题进行解决，确保公共财政体系的完善性。同时，政府部门需要意识到服务均等化工作对于公共卫生服务行业的重要性，确保公共财政体系内部各项管理制度的完善性，促进财政转移支付环节的完善性。提高政府部门公共财政体系建设意识，强化职责意识，调整支付结构，确保各项资金的合理分配，以便在公共卫生服务体系的实际运用中，取得良好的使用效果，保障资金供给的及时性和合理性，完善公共财政体系[3]。
2.2合理配置城乡公共卫生资源 要想确保城乡公共卫生资源配置的合理化，需要加强对公共卫生资源的合理配置将其作为我国公共卫生行业的重要内容，确保各环节配置的合理性和合法性。公共卫生资源配置不合理，将会影响社会的稳定和和谐。政府部门需要提高对城乡公共资源的意识，结合城乡在实际发展中存在的问题作出分析，将财政资金引入到农村地区，为农村地区资金的合理配置提供保障，逐渐缩小城乡之间存在的差异，为营造良好的社会环境提供保障，确保社会秩序的安定有序性。
2.3强化公共卫生服务人员队伍 公共卫生服务人员的专业素质对公共卫生服务行业的发展具有重要作用，需要加强对公共卫生服务人员的培养，强化服务人员的专业素质和专业能力，以便更好的投入到工作中来，优化服务内容和服务工作，促进整体服务质量的提高。需要定期开展培训工作，给服务人员灌输最新的服务知识，规范服务培训方式，促进服务质量和服务技能的提高。同时，还需要配备卫生服务设备，使服务人员借助服务设备，更好的开展工作[4]。
2.4加强对公共卫生服务的宣传 当前，我国有很大一部分人不能对公共卫生服务内容进行了解，没有意识到公共卫生服务的重要性，需要加大公共卫生服务力度的宣传，可以通过网络宣传、公共卫生服务知识讲座、深入到社区内部进行访问和发放宣传资料的形式进行宣传。
2.5加大公共卫生服务投入经费力度 加大公共卫生服务经费的投入，对提高公共卫生服务质量和服务能力具有重要作用，能够确保公共卫生行业各项工作的高效开展。首先，需要由国家政府部分加强对公共卫生专项经费的大力投入，确保服务机构的正常运转，能够满足日常的开支。其次，需要建立公共服务机构补偿机制，制定出合理的经费补偿标准和工作绩效考核制度，强化管理职能，确保管理制度的合理性和合法性，给予服务人员充足的经费补偿[5]。
3 结论
公共卫生服务均等化是医疗卫生行业改革的重点内容，也是改革成果的重要展现。需要意识到服务均等化对医疗卫生行业发展的重要性，政府部门应该给予重视，加强对公共卫生基础设施建设，确保服务设施设备的完善性。针对农村地区存在的公共卫生服务设施差和服务网点少情况，应该促进服务水平的提高，强化服务职能，政府部门应该通过经济、政策等手段加以扶持，促使公共卫生服务各项工作的顺利开展，为广大人们提供服务。
参考文献：
[1]朱晓丽，代涛，王芳，等.基本公共卫生服务均等化实施过程中的主要问题分析[J].中国社会医学杂志，2011，02：121-124.
[2]杨林，王博.关于山东省实现基本公共卫生服务均等化的对策思考[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2011，02：56-59.
[3]吴海峰，何坪，李雪平，等.重庆市基本公共卫生服务均等化财政投入现状及对策研究[J].中国全科医学，2013，37：3668-3671.
篇6
一、秦皇岛市基本公共文化服务均等化发展成效概述
“十二五”时期，秦皇岛市以创建首批国家公共文化服务体系示范区为契机，按照国家和省关于文化建设总体部署，围绕文化铸市战略，深化发展，开拓创新，全面掀起公共文化建设的新，推进基本公共文化服务均等化取得了一定成效。
（1）深入开展制度设计研究，全市公共文化服务体系建设呈现出整体推进、全面提升的良好发展态势。从2013年11月被命名为首批“国家公共文化服务体系示范区”，到2015年陆续出台了《秦皇岛市国家公共文化服务体系示范区后续建设规划》《秦皇岛市文化生态保护传承涵养培育规划》《关于进一步加强全市公共文化服务体系建设的意见》《关于促进社会力量参与公共文化服务的实施意见》《秦皇岛市关于进一步发展全市社区（村）和广场文化的实施意见》等一系列推进公共文化发展的举措，秦皇岛市一直走在不断完善公共文化建设工作长效机制、构建秦皇岛特色的现代公共文化服务体系的道路上。2016年是“十三五”的开局之年，文化建设进入一个新阶段。年初，按照国家对示范区新的建设标准，又制定了《秦皇岛市国家公共文化服务体系示范区建设规划（2016-2018年）》。划从设施建设、服务供给、与科技融合发展、社会化建设、体制机制建设、服务保障等方面，提出了新的标准要求，并根据2015年底公共文化服务体系建设调研现状，分解出明确的发展目标和具体工作举措。公共文化服务定位逐渐科学合理化，均等化观念日趋深入人心。
（2）对公共文化服务的资金投入不断增加，公共文化机构标准化建设效果明显，稳步推进了基本公共文化服务均等化的构建。在经济下行、财政压力较大的情况下，市财政保障了文化事业的相关投入，并积极争取上级资金支持。到2015年底，秦皇岛市已全面达到国家公共文化服务体系示范区的30条创建标准、90项验收指标，建成了覆盖市、县、乡、村的文化设施网络、文化队伍网络。县区现有“两馆”全部达到部颁三级以上标准，85%的行政村和社区建有达标的文化活动室；四级文化设施全部免费开放；市图书馆分馆、图书流动站、群文培训基地、文化示范村、农村文化大院建设从整体来看逐年增加。全市文化产品和服务供给日益繁荣，产品服务供给不断优化，城乡间公共文化服务水平的差距逐渐缩小，群众文化需求不断满足。
（3）对基本公共文化服务公平的重视程度逐渐提升，服务供给日趋丰富和多样化。除了对文化场所的使用之外，秦皇岛市深化文化惠民工程，还实施了一系列如“政府买单・百姓看戏”演出、流动图书车深入基层开展流动图书服务、流动舞台车开展流动演出服务、万名群文骨干艺术培训工程、文化志愿者交流服务等多项流动文化服务举措，尽力做到服务到基层、服务到“远乡”，使“送文化”成为工作常态。
二、秦皇岛市基本公共文化服务均等化发展的局限
由于历史、经济、自然、人口和体制等复杂因素，目前秦皇岛市基本公共文化服务体系建设仍比较薄弱，城乡发展不均等问题依然突出，距离群众的期盼与诉求还存在一定差距。
（一）基本公共文化服务资源配置仍显不足
首先，基本公共文化服务设施还不完善，公共文化场所建设有待进一步推进和落实。市博物馆、美术馆尚在筹建中；一些乡镇综合文化站、农家书屋受面积所限，功能空间未能有效拓展，与政府办公场地共用的实际情况也较为普遍。此外，根据全市文化文物统计有关数据显示，全市公共文化基础设施的使用面积、硬件配套、组织活动、服务人次等指标总体来看均有所增长，但相对地区、人口来讲人均供给还是显得不足，这样的问题在乡村更加明显。
其次，配套服务不够完善。基层公共文化服务队伍配置薄弱，特别是乡镇文化站。不少人虽然占用文化站编制，却不只从事文化站的工作，还要为、防火、包村等其他工作所累，造成看似有编但实则无人的现实。另外，基层乡镇服务队伍老化，后续乏力以及职称评聘受限等现有体制问题都影响了基层人才队伍建设，造成服务水平和供给的不足，城乡公共文化服务水平差异显著。
（二）基本公共文化服务财政投入不足，城乡投入不均
多年来，经济建设领域一直是秦皇岛市财政资金的主要投资方向，尽管近年来市财政对公共文化支出呈现持续快速增长的态势，但在基本公共文化服务领域的公共财政基础仍是薄弱的。从全市财政总预算执行情况报告和决算公开情况看，文化事业的财政投入总量逐年涨幅明显，但在市财政支出结构中的比重仍然偏低。此外，人均文化事业费也明显偏低，以2015年为例，全市全年文化支出（不包括文物、广电和新闻出版）为1.3亿元，而相对于全市300多万人口的基本公共文化服务需求来说，人均文化事业费明显不足。
另外，存在的问题是城乡投入不均衡。近年来，市财政不断优化支出结构，也加大了市级财政专项转移支付力度，但农村公共文化投入的整体水平仍然偏低，从近几年全市财政支出公开情况和全市文化文物统计的数据看，在全市文化事业费中，农村文化事业的投入仍落后于城市。此外，财政资金的使用效率还存在一些问题，一些文化事业项目资金的预算支出进度和完成度并不十分理想，有些专项资金甚至连续结转多年而未完成支用。
（三）标准化促进均等化过程中，出现项目化建设和供给的负效应
从全市公共文化服务体系标准化建设实践看，虽然市政府引导和鼓励社会力量参与公共文化服务，也积极促进文化部门从“办文化”向“管文化”的回归，但目前还处于鼓励、培植阶段，政府部门仍是基本公共文化服务最主要的、具有垄断地位的供给者。而现代公共服务供给理论认为，如果只由政府垄断公共产品的供给，那么由于没有与政府竞争的对手，政府就可能为了追求政绩而超出公众的实际需求来提供公共服务，从而导致公共产品供给成本的提高，生产公共产品的资源配置不当，造成社会财富的巨大浪费。这里讲的负效应即由此而产生，主要表现为两个方面：
1.供给过剩与资源浪费
从现实角度讲，标准化、项目化建设是基本公共文化服务供给的必然途径，也从根本上促进了均等化发展。但在实践中，目标管理往往是自上而下的，不仅针对性和实用性不强，而且容易急功近利，产生面子工程。从近年来全市文化文物统计看，有些公共文化设施的利用率并不高，相对区域人口来讲，年平均使用人次较低。同时，全市文化设施及活动的群众参与度总体偏低，这不仅说明存在文化资源浪费的现象，而且也表明全市的公共文化服务供给与真正的群众需求之间还存在一定差距。
2.重建设轻管理，服务效能未能得到充分发挥
从文化统计以及《秦皇岛年鉴》中看，图书馆分馆、文化馆（站）、图书流动站、群文培训基地等文化阵地数量逐年递增，成果喜人。但实际了解中发现，某些建成的流动站由于自然原因已经撤销不存在，某些场所活动匮乏难以为继，总之各自发展参差不齐。全市在对公共文化设施使用的管理和监督上，还没有一整套严格、完备的机制，其实际发挥的效应和影响也没有成熟可行的指标评价体系去评测和参考。此外，尽管目标明确、效率高，但标准化建设中往往倾向于像连锁经营开店一样，更注重对薄弱地区硬件设施的补充和建设，而人员队伍建设等软件配备又凸现短板。
三、“文化精准帮扶”理念引领秦皇岛基本公共文化服务均等化发展
推进基本公共文化服务均等化是一项持续性的长期系统工程。对秦皇岛来讲，当前仅是推进此项工程的前期和夯实基础阶段，面对实践中的问题，一方面是资源不足，另一方面则可能是过剩和浪费，我们更应在合理配置资源方面的决策设计和思路方法上多下工夫。认真把脉，对症下药，开源节流，提升绩效即是关键之钥。
（一）供给精准化
精准，就是目标和范围要明确。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，首先政府应进一步提升对公共文化服务供给公平的重视程度，与民众进行有效沟通，建立由需求决定供给的机制。加强对目标群体的深入调研，了解公共文化服务各项供给的满意度，以及群众最新的、真正的文化需求状况。并根据需求差异，进行评价预测，有针对性地进行服务供给。比如居民听讲座、看演出、看展览、参加培训等文娱活动的开展，以及公共文化设施建设数量、规模及网点分布等，都可以充分汲取公众资料、意见和反馈，这是服务供给分配的前提和基础。特别是针对一些农村地区的现实情况，我们应积极探索具有其地方特色的文化生态，重点投入，积极引导。另外，大数据时代，统计数据越来越成为我们认识文化发展现状、研究文化问题、制定文化政策的重要依据，我们应充分发挥文化文物统计及其他有关统计工作的咨询、服务、监督作用。
其次，科学细化基本公共文化服务供给范围。政府应根据基本公共文化服务均等化发展阶段的实施重点，按照产品和服务的性质，细化文化服务供给菜单。比如哪些是基本性的，哪些是基本之上的，像基础公共文化设施建设、免费开放等纯公益类供给项目，应由公共财政承担；像文艺创作和研究、文化交流方面等准公共产品类的，可以根据具体效应和“谁受益谁负担”原则进行资金分配，优化支出结构。自制定2016年预算项目起，市财政明确规定了市级各预算部门严格按照其职责编报工作活动列表，其中就包括了绩效目标、指标以及相应的评价查验标准。这是市财政加强资金监管使用的重要举措，也有利用于公共财政投入的合理配置，政府应进一步加强对公共文化服务体系标准化建设和有关项目建设评价体系科学性、实用性的论证，并随着市财政负担水平的变化，适时地调整基本公共文化服务供给水平，逐渐形成基本公共文化服务投入的长效机制。
（二）供给效率化
打铁还需自身硬。精准帮扶的内涵不仅体现在目标对象，还在于自身建设上。木桶原理告诉我们，要提高水位，就必须加长最短的那一块木板，因此只有不断缩小公共文化服务水平的差距，提高公共文化服务均衡发展水平和效能，才能更好地推进基本公共文化服务均等化发展。
首先，开源。独木不成林，我们应探寻更多的源头活水，挖掘创新公共文化服务供给模式，开拓多元化投入渠道，不断提高服务运营效率。一是引导、鼓励、整合各类社会资源参与公共文化服务供给，促进公共文化服务队伍的市场化运作；二是引入公开透明的竞争机制，放宽公共文化服务领域准入条件，通过招租、合约、特许经营、招标等方式，将政府部分公共职能交由市场主体实施。在一些发达国家改革文化管理体制和完善公共服务方面的经验中，大多采取了“市场分散式”或“民间主导式”，责任主体依旧是政府，但更多的是引入市场机制和顾客导向，使公共文化行政管理与服务供给之间实现体制上的分离，即所有权和经营权分开，从而实现用市场手段来克服政府供给的低效率，再用政府的支持来克服市场供给的失灵。比如创新公共文化服务企业制度，一方面使公共部门通过商业化经营来提高运营和服务效率，另一方面在政府的监管和指导下提供公益服务。另外，与我国主要依靠公共财政拨款不同，国外公共服务的资金供给模式大多遵循资本的基本运作规律。比如美国，税收和社会募捐是公共文化服务机构经费的主要来源，文化机构经营收入做补充。这些都值得我们借鉴和思考。
篇7
一、城乡社会事业协调发展
按照科学发展观的要求，城乡社会事业协调发展，就是统筹兼顾，按照城乡社会事业一体化的方向，妥善处理城乡社会事业发展中的各种利益关系，通过合理配置公共资源、理顺体制机制、实施有效的政策措施，逐步实现城乡社会事业战略位置平等、人均公共资源水平相当、享有公共服务的标准、机会、过程基本均等。在当前的发展实践中，城乡社会事业协调发展是以城市社会事业发展为参照，致力于缩小农村与城市的发展差距，实现城乡社会公共服务均等化。
(一)当前存在的突出矛盾
当前，城乡社会事业不协调，主要表现为农村社会事业严重落后于城市。与改革初期相比，农村经济的发展为农村社会事业发展奠定了重要的物质基础，农村社会事业发展取得了很大的进步，主要表现在国家对农村社会事业的投入不断增长，以农村基础教育为重点的公共服务体系快速发展，公共服务的受益人群规模及质量水平逐步提高。但是总体来看，农村社会事业发展滞后于经济发展，管理体制和运行机制不适应农业生产经营方式、分配方式和财政体制等发生的深刻变革，公共服务体系仍然很不健全、水平较低、效率不高，与城市相比差距越来越大，导致农民及其子弟在国家发展中边缘化的问题日益突出。
城乡社会事业不协调，影响极其深远。从城乡统筹发展看，农村公共服务滞后的状况长期得不到改变，必将进一步拉大城乡发展差距；从人口发展和提升人力资本看，农村公共服务成本居高不下，教育、卫生等社会事业满足不了农民发展需要，将阻碍农村人力资源开发和国民素质提高；从经济社会可持续发展看，公共服务的政府投入不足，农民收入的相当一部分将用来保上学、保看病，客观上遏制农民其他方面的消费能力和潜力，难以实现宏观调控扩大内需的方针；从人的基本权利看，城乡公共资源和公共服务差距大，农民和城市居民的发展机会不均等，长此以往必将影响社会公平和社会稳定。反言之，城乡社会事业协调发展，有利于协调工农关系、缩小城乡差距、推动区域协调发展、保持社会和谐稳定，由此可见，其意义十分重大。
(二)促进协调发展的基本思路与政策取向
党的十七大报告提出，要“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。按照党的十七大和“十一五”规划的总体部署，促进城乡社会事业协调发展，要以农村基本公共服务普及化和均等化为目标，着力构建农村国民教育体系、农村基本卫生保健体系、农村公共文化服务体系、农村社会救助体系为主体的新型农村公共服务体系，并以公共财政扩大范围为保障，以农民参与和城市支援为基础，增加投入与加强资源整合相结合，创新管理体制和运行机制，加快改善县、乡、村三级公共服务设施条件，着力增强农村公共服务体系的服务能力和持续发展能力，稳步提高人人享有基本公共服务水平，促进农村经济建设、政治建设、文化建设和社会建设协调发展。
应着力抓好农村社会事业建设五大任务：
1、优先发展农村教育
一是抓好农村义务教育。在当前农村义务教育“普及”问题已基本得到解决的条件下，把着力点放在“巩固”和实现全面普及的目标上。继续加大对农村义务教育投入，在西部“两基”攻坚和农村中小学现代远程教育工程顺利完成基础上，推进农村初中改造工程，集中力量解决辍学率高、“大班额”多和寄宿比例低的问题。
二是突出抓好职业教育。实施职业教育基础能力建设工程，重点建设和形成一批能满足技能型人才培养要求、适应农村劳动力转移培训需要的职业教育骨干基地。
三是加快建立经费保障机制。要把农村教育正常运转经费和农村学生就学资助作为巩固义务教育的关键环节，完善农村义务教育经费保障机制，同时保证进城务工子女和留守儿童接受义务教育。同时，加强农村师资队伍建设。
2、加强农村公共卫生和基本医疗
一是健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务网络。实施完成以乡镇卫生院为重点，包括县医院、县中医院(民族医院)、县妇幼保健院、村卫生室的农村卫生服务体系建设工程，建立与农民收入水平相适应的农村医药管理体系和医疗服务规范，提高农村公共卫生和基本医疗服务能力。
二是从切实减轻农民就医负担、公平享有基本医疗服务和保障农村卫生机构有效运行出发，把新型农村合作医疗作为一项根本性制度加紧建设，中央和地方财政提高补助标准，在全国农村实现基本普及。
三是加强疾病预防控制和医疗救治服务，提高处理农村重大疫情和突发公共卫生事件的能力，重点控制严重危害农民身体健康的传染病、地方病、职业病、寄生虫病和人畜共患疾病等重大疾病。
3、加快农村文化建设
一是大力推进广播电视进村入户，加大实施广播电视“村村通”工程的力度，争取到2010年基本实现20户以上的已通电自然村全部通广播电视。
二是积极发展农村电影放映，实施农村电影数字化放映“2131”工程，基本实现全国农村一村一月放映一场电影的目标。
三是开展农村数字化文化信息服务，加快全国文化信息资源共享工程建设，并与农村文化设施建设统筹规划、综合利用。
四是加强乡村文化设施建设，继续巩固和推进农村县级图书馆、文化馆设施建设，着力加强乡镇文化站建设，构建农村公共文化服务网络。
五是推进农民体育健身运动，加强乡村体育设施建设，为农村开展全民健身活动创造条件。
4、稳定农村低生育水平
一是完善现行生育政策，消除低生育水弹的各种隐患，落实目标责任制度，严格控制农村人口数量过快增长。
二是健全利益导向机制，完善计划生育技术服务基本项目免费制度，实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程。
三是实施农村计划生育服务设施建设工程，以中西部地区县、乡计划生育技术服务站建设为重点，形成以县级服务站为龙头、中心乡镇服务站为骨干、流动服务车为纽带的农村基层计划生育服务体系。
四是提高出生人口素质，倡导优生优育，加大出生缺陷干预力度，综合治理出生人口性别比失调问题。
5、提高农村社会保障水平
进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、农村灾民救助等农
村社会救助体系。完善农村医疗救助制度。积极建立与农村经济水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。完善农村最低生活保障制度。鼓励和支持在农村开展社会慈善、社会捐赠、群众互助等社会福利活动。
制度一体化是实现城乡社会事业一体化的保障。为此，在政策取向上，要加强统筹规划，促进新型农村公共服务体系有序建设和科学发展；加大政府投入和资金整合力度，建立与新农村公共服务发展相适应的财政保障机制；调动广大农民群众的积极性和创造性，建立健全政府主导、农民参与的农村基层社会管理服务体系；加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，鼓励社会共建农村公共服务体系；创新农村公共服务建设的各项体制和机制，努力增强服务效能和发展活力。
二、区域社会事业协调发展
区域社会事业协调发展，指的是全国各地区社会事业在基本公共服务均等化的基础上，在符合实际、各具特色的同时，较好地满足本区域人口发展的社会服务需求。具体来说，
一是“区域”从全国看，一般指东、中、西部地区以及各省、自治区、直辖市；从省级行政区看，包括辖区内的各地区。由于地市和县级及以下地区的基础和条件多样性、差异性特点，评价区域社会事业协调发展的意义不太明显。
二是基本公共服务的均等化。一个国家的公民，无论居住在哪个地区，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。这是区域社会事业协调发展的基础和根本。
三是区域社会事业协调发展并不是各地区社会事业发展的“同质化”，而是在服务模式、运行机制等方面因地制宜的、符合区情的、具有地方特色的，但又不会造成公共资源供给不平等的结果。这是区域社会事业协调发展的关键和重点。
四是社会事业发展归根结底是服务于人的，区域社会事业协调发展就是要在社会事业的规模、水平、结构等能够较好地满足本区域人口的公共服务需求，不仅包括户籍人口，而且覆盖常住及外来人口；既包括劳动从业人员，也包括老年人、妇女、儿童、残疾人及其他社会弱势群体。这是区域社会事业协调发展的出发点和落脚点。
(一)当前存在的突出矛盾
一是区域社会事业发展的差距较大。中西部地区、欠发达地区的社会事业服务能力和水平明显落后于发达地区和大城市。“十五”时期调查显示。东部地区的初中生预算内公用经费是西部地区的2.5倍，全国有2／3的省中小学生均预算内公用经费县际差距在10倍以上。目前，广大西部地区九年义务教育还只是低水平的普及，而东部一些发达地区在高中阶段教育普及的基础上，高等教育已从大众化向普及化过渡。在基本公共服务领域的差距凸现人的不平等。这与各地区政府可用财力的差距大有直接关系。
二是各地区对本地人口和外来流入人口的社会事业服务不平等问题突出。地方政府提供的社会公共资源往往仅覆盖户籍人口，很少延伸到外来务工、流动人口及其子女。一些地区常住人口未来趋向不明晰对社会事业规划、布局影响较大。这在外来人口较多的东部地区、相对发达地区表现得十分明显。
三是各区域社会事业资源配置同质化、发展雷同化，缺少差异互补和区域特色。例如，职业教育实训课程趋同；公共文化服务内容单一，特色文化开发不足；基层教师、医生等专业技术人员短缺，本地化人才培养薄弱。
(二)促进协调发展的基本思路与政策取向
一是着力促进不同区域基本公共服务均等化。加大基本公共服务供给能力和公平分配，优先发展基本公共服务，强化中西部地区以及欠发达地区社会事业的发展，缩小区域之间和不同群体之间享有基本公共服务水平的差距，着力实现基本公共服务普及化和均等化。
二是加大公共财政对社会事业的支持力度。与综合国力不断增强和财力持续增长相适应，中央和省级要切实把公共财政的支持重点放在以改善民生为重点的社会建设上来，规范财政转移支付制度，逐步形成社会事业发展稳定的资金来源和科学合理的投入保障机制。同时，整合资源，统筹安排，优化配置，避免重复建设。
三是突出前瞻性。既要适应农村人口结构变化、劳动力转移、城镇化发展和产业结构转型的趋势，又要从现实条件和可能出发，科学规划，解决社会事业资源闲置浪费和拥挤不堪并存的问题，做好资源布局结构调整。
四是加快推进各地区社会事业发展的改革创新。各地应根据中央对社会事业发展改革的总体要求和统一部署，结合本地实际，积极推进改革探索。要因地制宜、分类指导，广泛听取基层和群众的意见和建议，针对不同地区、不同情况、不同条件，创造性的开展工作，通过试点示范，形成各具特色的发展模式。要把握需求，关注不同地区公共服务水平，有序推进社会事业服务体系不断完善。
五是加强区域之间对口支援，比超赶帮。互相扶助，协调配合，发挥各自优势，整合特色资源。
三、关于各项社会事业协调发展
社会事业大致包括人口与计划生育、教育、卫生、文化、体育、社会保障、广播影视、文物、新闻出版、民政、公安政法、旅游等主要行业。按照大的领域划分，可以归纳为教育、卫生、文化和社会福利与救助等四大方面。这四个方面是在人的发展全过程中，保存和提升人类价值或人力资本所缺一不可的。各项社会事业协调发展就是在人的发展过程中，教育充分发挥先导性的支撑作用，卫生充分发挥促进健康的基础作用，文化充分发挥提供精神支柱的动力作用，社会福利与救助充分发挥保障生存发展的底线作用。
促进各项社会事业协调发展，必须坚持以社会需求为导向，大力调整社会事业结构。
一要优先发展基本公共服务，着力加强覆盖城乡居民的基本公共服务体系和制度建设，包括义务教育体系、基本卫生保障体系、公共文化体系、基本社会保障体系等，强化重点领域、薄弱环节和薄弱地区的发展。
二要扩大教育、卫生、文化等优质资源的供给能力，优化结构，提高质量，增进效率，使其与经济发展的阶段和水平相适应，与人民群众的合理需要相适应。
篇8
【关键词】社区综合体；布局原则；建设模式；配置标准
1. 背景
2013年，四川省委和成都市委对成都市提出“五个转型升级”和“立城优城”的战略，要求积极推进城市管理转型升级，完善公共服务设施的配套与服务，引导公共资源的均衡配置，不断改善人民群众就医、上学、养老条件，满足城市居民的需求，提升城市服务质量，努力构建多元化、多层次的社会服务体系，这对城市基础设施和公共服务设施体系提出了更高的要求。因此，在完善原有规划基本公共服务设施的基础上，结合城市公共服务发展趋势，打造社区综合体，引导公共资源的均衡配置势在必行。
2. 社区综合体定义及功能研究
成都市中心城区公服圈分类布局图图3公交导向社区综合体布局模式图2.2社区综合体的定义及功能构成。
（1）建设社区综合体的目的是在保障社区居民基本物质生活需求的同时，满足其精神文化层面的需求，塑造社区文化、增强居民的社区归属感。为使片区居民能够方便快捷的到达和使用社区综合体，规划应设置公共交通站点和停车场等。
3. 社区综合体布局原则
3.1服务深入，覆盖全面。成都市中心城区的社区综合体是以《成都市中心城区十五分钟基本公共服务圈规划》为基础，全面评估中心城区服务设施用地，遴选符合社区综合体建设标准的地块，原则上每个公服圈建设一处社区综合体，实现社区公共服务均等化，满足居民日常生活需求与社会交往。
3.2交通便捷，出行低碳。社区综合体应尽量结合公共交通站点联合打造（图3），同时在具备完善的公共停车设施和便捷的公共交通换乘工具等交通便利地段，也可考虑社区综合（图4），原则上满足居民500米步行距离达到社区综合体，提高社区综合体的可达性和使用便捷度。与此同时，将社区综合体设置于慢行道路系统交汇处，并在社区综合体中设置社区巴士停靠站和自行车租赁系统，采取物理隔离或交通信号控制等方式管理城市慢行系统与机动车系统，实现机非友好分离，确保了慢行系统的安全，使行人和非机动车具有路权优先，实现了绿色出行的目的。
3.3公共开发。社区综合体应尽量临近小区绿地、水域、公园、广场、综合运动场等开敞空间布局，设置供人们交谈、停留和活动的场所，为居民提供开放的交往空间。
4. 社区综合体建设模式及标准
4.1建设模式。社区综合体的建设模式主要包括以下三种模式：
（1）垂直布局。针对单个地块，在垂直空间叠建多种公共服务设施功能，主要表现为多层的单体建筑（社区综合体垂直布局模式示意图见图6）。
（2）水平布局。水平建设模式，即针对单个地块，在水平空间叠建多种公共服务设施功能，主要表现为沿街低层建筑；或针对相邻的多个地块（各地块功能单一），共同开发形成的一个布局相对集中的社区综合体，主要表现为建筑群（社区综合体水平布局模式示意图见图7）。
（3）混合布局。由相邻的单独占地及叠建多个服务设施地块组合在一起，可根据实际需求共同开发，形成一个布局相对集中，高效集约的社区综合体。可根据方案设计，在内部形成商业街、开敞空间及交流平台等公共空间（社区综合体混合布局模式示意图见图8）。
4.2建设标准。
4.2.1分级体系。参照《成都市公建配套设施规划导则》（2010），形成“居住区级和基层级”两级社区综合体体系，分别对应不同的服务人口和不同的配建设施。基层级社区综合体服务于其所在的居住社区，服务人口约1～3万人；居住区级社区综合体服务于其所在的居住区，服务人口约3～5万人。
4.2.2配建标准。
（1）公益设施配建标准。对应社区综合体的两级体系，分别形成“居住区级和基层级”两类建设标准，其中，各项基本公共服务设施的设置按照《成都市中心城区十五分钟基本公共服务圈规划》的建设标准进行识别（社区综合体建设标准一览表见表3）。
（2）其他社区商业设施配建标准。社区综合体除配建农贸市场、邮政服务网点等公益性的社区商业服务设施，还可配建一定量的其他社区商业设施，涉及餐饮购物、休闲娱乐、生活服务、便民维修、金融服务、教育培训等多种功能，以保证社区综合体的商业活力。本次将其他社区商业设施分为必备设施及备选设施两种，如表4所示。其中必备设施在社区综合体内必须设置，但社区综合体中若已配建类似的公益设施功能，则根据需求选择是否需要进行配置，不再作为必备设施。例如在社区综合体中已配建了农贸市场功能，则必备设施中的生鲜连锁可作为选择配建设施。其他备选设施的功能和面积则由建设单位根据主题功能需求选择配建。
4.2.3用地规模。根据相关案例研究，层数较高的公共服务设施不利于居民日常使用，造成设施的闲置浪费（图9）；体量较大的社区综合体在形态方面不易与周边建筑协调。因此社区综合体应要在合理的建筑高度控制下满足一定的用地规模，以保证社区综合体内的各项公共设施能被有效利用。
根据成都市中心城区基本公共服务设施的建设现状与发展需求，社区综合体应须尽量配建社区养老、社区医疗、文化活动、综合运动场、绿地等设施。基于社区综合体建设标准中的最小规模测算，除需独立占地的综合运动场、小区绿地和绿地与广场外，可叠建的公益设施的最小建筑面积约为8500平方米，在预留一定比例的其他社区商业设施建设空间基础上，确定成都市中心城区社区综合体服务设施用地的总用地规模不宜小于6000平方米。
5. 结语
在中心城区土地资源普遍较为紧张的情况下，如何满足居民日渐提高的公共服务设施需求，是广大规划工作者不懈努力研究的课题。本文针对不同的服务人口形成两级社区综合体体系，并配置相应的设施和设置相应的建设标准，较合理的平衡了用地紧张和公服需求的矛盾。此外，对社区综合体的布局原则和建设模式进行研究，为以后社区综合体的规划管理提供了指导作用。
参考文献
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[3]吴南.基于生态导向下的社区中心布局研究――以中新天津生态城为例[M].中国城市规划年会，2011.
篇9
小城镇建设的体制障碍
最近,温州推出的“镇级市”改革受到各界广泛关注。您认为,这一制度创新发生的深层次原因是什么?
■“镇级市”出现的深层原因可以归结为现行小城镇管理体制的需要,改革的过程就是突破体制制约,寻求出路的过程。目前,我国小城镇政府管理体制沿袭了的大农业管理体制,并按行政等级设立,而且仍停留于乡镇管理层面。实施城镇管理职能的相应权限大部分集中于县级管理部门,从而导致小城镇政府普遍缺乏独立的行政决策权、行政管理权和执法权,尤其是财政、工商、税务、公安等垂直管理的部门,小城镇的管理手段被严重弱化;经济管理权限不能满足经济不断扩张的要求,在项目审批、城镇管理、规划执行上自不大;建设、治安、交通、卫生、环保等方面的执法权在县级以上部门,乡镇没有这些方面的执法职能,给城镇管理带来很多不便,并使它在城镇基础设施建设和公共服务供给方面难以真正有所作为。
例如,柳市镇,2009年全镇工业总产值高达376亿元,相当于内地的好几个县。全镇常住人口已突破25万人,城镇承载力受到很大的考验。而作为乡镇,柳市由于没有土地规划权,近5年来,出现了大量企业外迁的现象。据不完全统计,外迁企业产值高达300亿元以上,已超过柳市2006年工业总产值。
柳市镇仅仅是浙江省众多经济强镇的缩影,在浙江,现行管理体制下的众多小城镇在发展中都遇到类似的问题。
您曾经指出,我国现有的小城镇政府管理体制已经成为小城镇可持续发展的体制。请您谈谈,这些体制主要有哪些?
■阻碍小城镇持续发展的管理体制主要有三类:一是行政管理体制,包括行政管理机构、基础设施、服务机构与小城镇功能不匹配,当地居民没有享受到城镇政府提供的基本公共服务和社会保障;二是财政体制,小城镇没有独立财权,其税收大部分被中央政府和省、市政府抽走,镇财政分成比例偏低,支出大,从而在城市化进程中面临着失业救济金、低保、医保、养老保险、廉租房、经济适用房等公共服务和社会保障方面无法独立解决的问题;三是城镇规划体制,现行的城镇规划体制还没有走出无序发展的老路子,基础设施共享率低,低水平重复建设严重,有的规划脱离实际,不考虑小城镇实际的财政能力,导致摊子铺得很大,土地资源浪费严重。
我们在调查中,常常听乡镇官员反映,在乡镇一级,教育上有责任无权力,财政上缺乏自。财权与事权不配套,造成乡镇财政运行困难,严重制约了小城镇建设和发展;而土地等资源的限制则又制约了当地产业的培育和升级;现有的行政审批体制导致效率低下;镇级管理部门没有执法权导致城镇管理难度大;镇政府统筹镇级部门的职能缺少导致行政执行力弱,难以形成合力。
现行城市化建设的弊病
中央提出要将小城镇建设或说“新型城市化”作为下一步城市化的工作重点,这里的“新型城市化”是一个什么概念?
■新型城市化是相对于老的城市化来说的。老的城市化集中于大城市的建设,而对中国城市化的进程来说,新型城市化还有更多的内容,它是跟小城镇建设联系在一起的,它发展的重点不在大中城市,而在小城镇。
“新型城市化”跟过去的“老城市化”具体区别在哪里?
■我们以前所谓的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建设主要是集中于大城市的建设,财政投入也集中于大城市。最关键的是,老的城市化,是建立在城乡二元分割的体制基础上,是不完全的城市化。
西方发达国家的城市化进程,是一个自然吸收农业人口的过程。农村人口向城市转移也是一个趋势,但现在我们的状况是什么呢?大城市通过发展和扩张,涌入大量的外来人员,包括外来务工者。一些农民工作为城市建设者,在城市里工作,等打完工了,绝大部分人仍然会回到农村。在城市里,他们没有基本的社会保障,住房等问题更没法得到解决。他们像候鸟一样迁徙,为城市建设做着贡献,工作结束之后还是要回到农村生活,生产与生活相分离。
“新型城市化”就是要改变这种现状?
■对!老“城市化”会带来很多问题,比如大量农村空壳化,没法带动当地经济;另一方面,大量的农民工还是没有办法融入城市。这样的城市化,是不是很畸形呢?在英美等发达国家历史中,城市化过程都是人口逐渐汇集到城市,农民真正在城市里生根发芽,形成比较完整意义上的城市化,或者叫自然意义上的城市化。
我们现在提到的新型城市化,就是要解决这些问题。让农民可以在城镇创业,在城镇就业,在城镇安居,让他们从一个“农民”变成真正意义上的“市民”。
所以说,“老城市化”不是真正意义上的城市化,存在着弊端。农民工在城市里不能享受平等的待遇,用社会公正这个指标来衡量,是不合格的。
另外,我一直认为,在新型城市化中,应该把小城镇当成理想化的城市来建设。制度等软件可以修补,城市建设等硬件却很难推倒重来。现在小城镇的发展存在着无序混乱的现状,缺乏良好规划。政府在大兴土木之前,应该想到,自己手头上规划建设的城镇,在若干年后也会成为后辈的遗产。所以在建设过程中,要重视城市规划。良好的布局和规划需要得到更高层政府的重视,得到相应法规的保障。这样,我们才能给后代留下一些好的东西。同时,这也是对我们“掌控型”政府转变成“职能型”政府的基本要求。建设职能型政府,就是要回应、满足人民切身的利益和需要。
实现公共服务均等化
在您看来,现行小城镇政府管理体制对小城镇可持续发展的主要负面影响是什么?
■在城乡二元分割的背景下,现行小城镇政府管理体制导致小城镇政府无法有效地回应和满足当地民众的要求,没有能力为小城镇居民提供均等化的公共服务。与大中等城市相比,小城镇基础设施建设严重滞后和公共服务供给水平普遍低下。
基础设施和公共服务关系到小城镇的运行效率,影响到小城镇规模经济效益。但是,目前小城镇在建设中普遍缺乏系统规划和配套建设,特别是缺少配套的公益设施,如教育、医疗卫生、供水、供电、排水、道路、交通、通讯、绿化以及污染治理等设施普遍落后匮乏,城市供水、燃气、公共交通等市政公用产品和服务的供给严重滞后,就业机会的创造、社会保障性住房的建设和供应、城市安全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体等方面成为制约小城镇发展的瓶颈。尤其是对进城务工的农民提供求职和用人等方面的就业服务、生活服务,如住房、子女教育、医疗、安居等社会保障方面也都严重短缺,对失地农民的就业服务、医疗等基本社会保障上也明显不足。
因此,要提高小城镇政府的公共服务水平,促进基础设施建设和公共服务的均等化,必须推进小城镇政府管理体制改革。
改革现行城镇管理体制,推进小城镇建设的目标是什么?
■小城镇建设的目标主要是完善和提高城镇政府的公共服务职能,实现公共服务的均等化,进而形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的新型小城市。具体而言,一是扩大小城镇的规模,完善小城镇的基础设施,主要公共服务设施基本达到省内县级市城区水平,实现基础设施建设和公共服务均等化;二是优化产业结构,提高其竞争力;三是发展社会事业,满足当地民众对教育、文化、卫生等设施的需要,提高民众的生活质量;四是完善城镇结构体系,逐步形成大中小城市布局合理,功能互补的城市网络体系。
为实现公共服务的均等化,应该在哪些方面创新小城镇政府的管理体制呢?
■在城镇化过程中,为实现公共服务均等化,扩大内需,实现社会经济可持续发展的目标,在强调发挥市场力量的同时,特别在市场失效和城镇化的初期,以及城镇化超常规发展时期,更需要改革现行小城镇管理体制,推进制度创新,重点是户籍制度、行政管理制度、投资融资制度、财税制度、土地使用和流转制度、规划体系以及社会保障制度。
具体言之,一是需要创新行政管理体制,用管理城市的体制来管理小城镇,包括行政管理机构、基础设施、服务机构都要与之配套,当地居民应享有基本的公共服务和社会保障,从而使得经济发展的成果惠及民众,切实保障公民的基本权益。为此,将权力下放到乡镇,这是改革的方向。乡镇一级政府直接面对群众,最了解当地的情况和民众的需求,将一部分行政执法权、审批权赋予乡镇,可以在一定程度上提高政府的办事效率,更好地回应民众需求。
二是解决公共财政问题,公共设施和服务的建设需要由公共财政作为保障,为此,应该改革省以下财政体制,省市县各级政府在安排财政预算时,应当适当向小城镇倾斜;要改革和完善房产税、印花税、城建税等地方税种,开征统一规范的物业税,为地方政府推进城镇化提供充裕资金;制定有利于小城镇就业的税收优惠政策,鼓励新型、高技术含量的劳动密集型企业发展,调整财政支出结构,完善转移支付制度,提高财政对教育和支农的投入比例,为农民进城创造条件,充分吸纳城镇化进程中的人口转移。
三是创新社会保障制度。重点解决流动人口的社会保障问题,尤其是赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇,允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让,以解决农民离乡离土后的后顾之忧。
当地民众十分期待改革,但也不乏质疑的声音,有人担心“镇级市”改革仅仅停留在口号上。
■确实,这里涉及改革的延续性问题,下个任期、下一位官员是否还会继续实施同样的政策?体制改革是全局性问题,严格意义上应由法律法规来保驾护航。现在下面的强镇扩权,都是地方上的创新,没有国家法律层面上的规定,这难免会导致“人走镇也歇”。当然,我们有“摸着石头过河”的传统,目前国家处在转型期,鼓励各个地方自主创新,“镇级市”就是一个很好的探索。
但是,光是地方创新也不行,“镇级市”改革没有法律依据,以后万一换了领导班子,又被改了过来,是经不起折腾的。所以现在还是缺少一个法律依据,我们希望,一旦研究和试点成熟,省一级等更高层级的政府机关,就应该大胆迈出制度改革的步伐。
(陈剩勇:浙江省政协常委、浙江工商大学公共管理学院院长、教授、博士生导师。主要研究方向:公共管理、地方政府治理等。)
相关链接:小城镇发展历程
小城镇一般是指建制镇政府所在地,具有一定的人口、工业和商业聚集规模,是当地的行政、经济和文化中心。据国家统计局统计,1949年,全国有建制镇2500多个,1953年为5402个,1978年降到2143个,1985年增加到2851个,1992年猛增到14182个,到1999年建制镇数目更达19000多个,2007年末全国共有建制镇19249个,全国城镇人口达59379万人,城镇人口占总人口比重为44.9%,比1978年的17.9%提高了27个百分点。小城镇人口的比重由1978年的20%上升到45%以上。
篇10
［关键词］农村公共服务；影响因素分析；多元主体
［中图分类号］F320 ［文献标识码］A ［文章编号］2095-3283(2012)01-0116-03
农村公共服务是为满足农业、农村发展或农民生产、生活而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务，是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共物品，主要包括农村基础教育、农村医疗和公共卫生、农村社会保障、农业科研和科技推广、农村文体生活和娱乐等。“十二五”纲要中明确提出，改善农村生产生活条件，强化农村公共服务，扩大公共财政覆盖农村范围，全面提高财政保障农村公共服务水平。近年来，国家加大力度推动农村公共服务体系的建设，但是我国农村公共服务供给仍然存在很多问题。因此加大农村公共服务规模，完善供给机制，提高农村公共服务水平，对统筹城乡发展、建设社会主义新农村有重大意义。
一、我国农村公共服务供给现状
近年来，由于中央财政对农村资金大量投入，我国农村公共服务的供给状况得到很大的改善。但相对国家财政总支出而言，财政农业支出年均增长速度远低于财政总支出的增长速度。农村公共服务投入总量短缺，农村教育、医疗、社会保障等基本公共服务供给不足，已成为新农村建设的瓶颈。
（一）农村公共服务供给总量不足，供给结构不合理
1.涉及到农村可持续发展的、关系到农民民生的公共服务供给严重不足，包括农村基础教育、农民教育、农村医疗卫生、农村社会保障等。这些公共服务的供给对提高农民素质，促进农村可持续发展具有重要作用。目前，我国农村义务教育虽然已基本普及，但仍然存在着大量的失学儿童，适合农村发展需要的农村教育服务严重不足。农村基本医疗条件严重落后，设备陈旧，卫技人员短缺而且业务素质水平较低，公共卫生和各项预防保健工作难以落实。农村社会保障制度体系不健全，社保资金严重短缺，保障范围小，保障水平相对较低。
2.关系到农民生产性的急需的公共服务供给匮乏，比如农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。许多农村地区农业科技研究人员短缺，相关的农业科技开发投入不足，没有规范和完整的市场供求信息网络。
3.与农民精神生活相关的公共服务和设施供给不足，例如文体设施，文化生活的普及和服务。很多农民在务农之余没有丰富的精神生活，村内无文体设施，如活动室、阅览室等文化中心设施。政府倾向于提供看得见、摸得着的硬件服务设施，如文化广场、体育建材、歌舞剧院等公共服务设施，而医疗、教育、社会保障和救济、农业科技推广、农业信息服务等公共服务供给短缺。
（二）城乡公共服务非均等化
长期以来我国优先工业化的战略和城乡分割政策，导致国家的经济发展重工轻农，从而形成了城乡分割的发展格局。城乡割离、城市偏好的非均衡发展战略的实施，使公共服务供给带有明显的以城市为导向的“二元供给”或“一品两制”特征。城乡居民收入差距导致公共服务消费差距继续扩大，城乡居民对基础教育、医疗卫生、社会保障等公共服务的消费存在巨大差异，城市公共服务的数量和质量远远优于农村。
二、影响农村公共服务供给水平的因素分析
（一）供给主体失衡，供给责任不清
首先表现为供给主体多元化结构的缺失。农村公共服务的特殊性必然要求供给主体多元化格局的存在。但是目前，农村公共服务供给主体单一，除政府以外的其他主体尚未规模性地进入农村公共服务供给领域。财政困难致使政府对农村公共服务的供给匮乏。受经济发展水平的制约，我国的财力还不能完全满足人民日益增长的公共服务需求。
私营部门和社会力量缺乏参与意愿和机会。由于农村公共服务的非排他性和非竞争性，其利润空间很小甚至完全无利润。而社会资金更愿意流向收益较高的私人服务领域，不愿投入无收益或收益甚小的农村公共服务领域。依靠市场和社会力量供给的机制尚不成熟，限制了私营部门和社会力量的进入。此外，政府对一些农村公共服务领域实行高度垄断，私营部门和社会力量无法参与，更不能大规模地进入供给领域，从而抑制了农村公共服务的有效供给。
（二）多方参与的激励机制缺失
农村公共服务供给主体的多元化是缓解农村公共服务供需矛盾的主要路径。作为制度的制定者和供给者的政府，并没有建立有效完善的激励机制吸引其他供给主体进入公共服务领域。首先政府缺乏有效的信息沟通机制、参与决策机制和需求表达机制，抑制了农民自愿供给的积极性。第二，缺乏产权激励机制，政府对公共服务严格规制和垄断，导致市场主体不能充分进入供给领域。第三，政府缺乏扶持激励机制以激励各种社会力量供给农村公共服务。
（三）农民缺乏需求表达机制
农民对农村公共服务的需求不是由农村居民的内部需求决定，而是由农村区域外部的指令和各级政府的决策制度而定。政府在决定公共服务的各级方式、种类及结构时，忽略了农民真正的需求，农民所需得不到满足。各级政府的目标函数和农民的目标函数并不总是一致，前者主要追求的是领导者的效用最大化，而后者追求的则是生产的效益最大化和消费的效用最大化。二者的利益不一致，自上而下的农村公共服务供给决策不是总能满足农民需求。
农民缺乏自我表达的意识，对政府的依赖较强，对于自己迫切需要的公共服务不主动争取，对于政府供给的即使不是自己所需的也默然接受。再者，农民没有畅通的需求表达渠道。由于缺乏农民公共服务需求偏好的表达机制，忽视了农民的真实价值偏好和多样化需求，最终致使农村公共服务供给与需求的错位，影响了农村公共服务供给水平。
三、完善农村公共服务供给的建议
（一）建立和完善多元主体联合供给机制
在农村公共服务供给中，主要的供给主体概括来说有政府、市场、社会力量。有效的供给主体必须包含三者，应力求三者在农村公共服务领域的均衡点，建立多元主体联合供给的机制。
1.明确各主体间的责任划分
（1）政府
政府可以分为中央政府和地方政府，中央政府主要负责两类农村公共服务的投入，一类是关系到国家总体利益和农民基本权利的农村公共服务，比如农村的义务教育、基本的医疗卫生、社会保障等；第二类是全国范围的农村公共服务，比如全国性农业农村管理服务体系、农业科技成果推广、全国性的农业信息传播等。地方政府供给公共服务的范围主要是那些本区域内的服务。比如村内社会治安、农村科技信息、农村法律和社区服务、供电、供气、公共卫生保障体系等。
（2）市场
那些具有排他性、外部性不强、交易成本低、易收费又有利可图的农村公共服务完全可以按照市场运行的原则由市场投入。比如农业机械的提供和服务、农业科学研究和技术推广、农产品市场信息、农村基础教育、农村医疗、养老保险、农村社会救济等，可以由市场高效有序地供给。
（3）社会力量
社会力量主要是指那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利性组织或其他法人等民间组织或志愿性团体以及企业和个人。社会力量投入的领域一般适合于小型分散的、接近基层的农村公共服务。包括农村文化娱乐设施、对农户生产经营活动的指导、农业科技推广、信息提供和咨询、农产品生产销售服务等。就落后地区而言，社会力量的投入因其作用领域的特殊性能够对贫困地区的农村公共服务供给发挥重要的补充作用。
2.以政府为主导实现多元化的供给方式
（1）以中央、省两级政府为主导，县级财政适当配套并负责的供给方式，根据受益范围和管辖范围进行责任划分，根据不同的供给责任赋予不同的财政权力，着重解决与农业经济发展紧密的公共服务。
（2）实行公私合作，即政府委托私人部门供给的方式。公私合作方式有:
合同承包方式。即政府可以通过公开竞争招标、承包、租赁和托管等方式与私营部门签订经营合同，私人部门按照政府的意图和合同供给公共服务。
特许经营方式。即政府可以将垄断性特权给予某一私营部门，被授权者在这一特定领域提供特定服务，禁止其他私营部门自由进入，如农村电信服务。
政府补贴方式。即政府可以通过直接补贴或间接补贴的方式鼓励私营部门投入农村公共服务，如投资参股、减征免征税收、按业务量补贴、提供低息甚至无息贷款、无偿或低价提供土地等促使私人部门向公众提供公共服务。
（3）由市场或社会力量生产提供，通过明晰产权，积极引进市场资本和民间资金，按照“谁投资、谁受益”的原则供给公共服务，鼓励农民自己提供生产生活所需要的各种公共服务，通过收取一定的费用来取得投资回报。
（二）鼓励市场和社会力量的投入
随着经济和社会的发展，政府作为公共服务供给惟一主体面临着许多困难，远远不能满足农民对农村公共服务的多样化需求，政府鼓励和引导社会组织和私人资本投入，来扩大农村公共服务的供给。
1.实施优惠政策，给予精神鼓励
政府可以在水费、电费、税收等方面给予一定的优惠，降低市场经营成本，进而吸引更多资本参与，还可以出台鼓励捐赠的优惠政策，提高企业捐赠享受税收优惠的比例，增加可以接受捐赠的社会力量的数量，促进接收单位的多样化，对实物捐赠给予税收优惠。在慈善捐赠活动中，还可以列出捐赠名单榜，允许一些团体组织及企业借捐助平台宣传形象。
2.发放财政补贴
农村公共服务具有较低的营利性或完全是非营利性。为此，政府应对其进行适当的补偿，减少他们在利益上的损失。政府可以对私人和企业主体授权特许经营、与其主体签订供给合同，给予一定的财政补贴，采取各种优惠激励政策吸引市场资金的注入，当市场供给农村公共服务出现资金短缺时，政府应当给予资金的支持，提供担保，保证对公共服务供给的持续性，实现农村公共服务供给效率提高的目标。
（三）优化政策和制度环境
1.完善决策机制，建立需求表达机制
首先要建立自上而下和自下而上相结合的决策机制和民主表达机制，加强基层民主建设，增加农民表达需求的渠道，真实表达农民的需求意愿，确保决策的科学性、合理性。其次建立各级政府之间、各主体之间良好的沟通机制，充分了解供给状况和农民的需求偏好。再者调整各级政府的财政支出结构，使公共财政向农村倾斜，以培养政府的“农村偏好”。完善监督机制，减少政府公务人员供给农村公共服务的随意性。通过对政府人员政绩的绩效评价以及农民的认可度，以此来决定公务人员的升迁和奖惩，约束政府公务人员对农村公共服务“随意投入”的思想，充分发挥农民的参与决策权。
2.完善财政支付转移制度
弥补乡镇基层政府财政不足的主要方法就是财政转移支付制度，尤其对于贫困地区，国家更要加大转移支付力度，建立横向转移支付制度，促进地区间的均衡发展。政府必须通过再分配手段缩小地区差距，从而遏制地区间贫富差距拉大的趋势。所以要实现地区间均衡发展、共同富裕，就要建立横向财政转移支付制度，扩大转移支付的范围，增加转移支付的数量，建立针对农村基层政府的转移支付框架，使不同地区间公共服务投入水平基本均衡，体现社会公平和公共服务均等化的原则。
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