公共设施和公用设施的区别范文

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关键词：因子分析；聚类分析；百强县；经济发展；市政建设

0 引言

自改革开放以来，中国的经济得到了飞速的发展，人民群众基本摆脱了贫困，过上了富足的生活。目前，我国已胜利实现了现代化建设“三步走”战略的第一步和第二步目标，进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。为了全面提高人民生活水平，在经济发展运转良好的现在，我国开始逐渐加大投入公共设施建设工作。公共设施建设与市容建设是城市功能的重要组成部分，它和城市整体发展水平息息相关，是决定广大市民生活质量与幸福指数的重要指标。而县级市在行政区划分级上介于地级市与乡镇之间，是连接城市与乡村的纽带，同时也承载着中国绝大部分的人口。因此，县级市的公共设施建设与市容建设水平在很大程度上反映了我国整体的人民生活质量。同时其也是缩小城乡公共设施建设程度差距的突破口。

中国百强县是为了客观衡量中国县域社会经济综合发展、协调发展、可持续发展的状况，国家统计局连续多年根据全国2000多个县域的社会经济统计资料，从发展水平，发展活力，发展潜力三个方面对县域的社会经济综合发展进行测算，这就是每年一届的全国百强县评比。因此，百强县排名靠前的县市一般有着不俗的经济实力和公共设施完善度。而在每年的百强县排名中，又以长三角地区的入选数为最多。本文以《中国城市建设统计年鉴2011》为数据来源，选取了中国2011年城市市政公用设施与市容建设水平统计表中长三角地域位列百强县的41个县级市进行因子分析与聚类分析，以期能对其当前的公共建设发展水平做出较为系统的比较分析。

1 指标的选取及分析方法

1.1 指标的选取

公共设施与市容水平是一个笼统的概念，无法准确地用某个特定的指标来限定。且很多指标并非与经济挂钩，统计起来有很大难度。因此，本着科学、客观、可操作的原则，选取了13个有代表性的指标，分别为建成区供水管道密度（公里/平方公里）、建成区排水管道密度（公里/平方公里）、人均公园绿地面积（平方米）、建成区绿化覆盖率（%）、建成区绿地率（%）、道路清扫保洁面积（万平方米）、生活垃圾清运量（万吨）、生活垃圾处理量（万吨）、无害化处理量（万吨）、公厕数（座）、市容环卫专用车辆设备总数（台）、人均日生活用水量（升）和无害化处理能力（吨）。

1.2 因子分析理论介绍

因子分析法是指从研究指标相关矩阵内部的依赖关系出发，把一些信息重叠、具有错综复杂关系的变量归结为少数几个不相关的综合因子的一种多元统计分析方法。基本思想是：根据相关性大小把变量分组，使得同组内的变量之间相关性较高，但不同组的变量不相关或相关性较低，每组变量代表一个基本结构，即公共因子。因子分析的特点是因子变量的数量远少于原有的指标变量的数量，对因子变量的分析能够减少分析中的计算工作量。因子变量不是对原有变量的取舍，而是根据原始变量的信息进行重新组构，它能够反映原有变量大部分的信息。

因子分析的实现方式有很多，在本文中，采用主成分分析法计算因子载荷矩阵，然后根据公因子的方差贡献大小顺序提取公因子，再对因子进行方差最大化正交旋转，然后用回归法估算因子得分，再根据各因子的方差贡献率占比对各因子进行加权，得出综合得分，进行评价。

1.3 聚类分析理论介绍

聚类分析又称群分析，是根据“物以类聚”的道理，对样品或指标进行分类的一种多元统计分析方法，它们讨论的对象是大量的样品，要求能合理地按各自的特性来进行合理的分类，没有任何模式可供参考或依循，即是在没有先验知识的情况下进行的。其基本思想是根据对象间的相关/相似程度进行类别的聚合。对于没有先验知识的分类任务，如果没有特定的标准或充分的经验，分类便会显得随意主观，缺乏说服力，这时如果采用聚类分析，便可得到较为科学合理的分类结果。此外，对于一些多变量决定的分类，聚类分析也有很好的效果。

根据分类对象的不同，可把聚类分析分为样品聚类和变量聚类，本文中使用样品聚类。使用因子分析中得到的综合因子得分作为聚类统计量，再通过系统聚类法，将关系密切的样品聚为一类，将关系不密切的样品进行区分。

2 数据处理与实证分析

2.1 因子分析过程

本文采用spss20.0软件作为数据分析工具。调用spss中的因子分析程序，首先进行Bartlett球度检验与KMO检验，以确定因子分析的适用性。分析得到，Bartlett球度检验值为642.053，对应的p值为0.000，小于0.05的显著性水平。此外，KMO统计量为0.699，根据KMO值的参考标准，说明本文所涉及的指标之间具有较强的相关性，数据较适合因子分析，分析得到的效果也较好（见表1）。变量共同度是反映因子分析效果的常用指标，通常用提取公因子之后的方差来表示。数据分析显示，本文涉及指标中除了市容环卫专用车辆设备总数（台）的共同度在70%以下，其余指标的共同度均在70%以上。这表明提取的公因子对指标有较强的解释能力（见表1）。

依据特征值大于1的原则，采用主成分分析法提取了4个公因子。其累计方差贡献度达到了82.446%，可以有效反映原指标的绝大部分信息（见表2）。由于初始因子载荷矩阵区分度较小，各因子含义不突出，因此采用方差最大正交旋转变化对因子载荷矩阵进行旋转，使各指标在某一因子上产生较高载荷，同时减小其在其余因子上的载荷。经过5次迭代后旋转收敛，得到旋转后的因子载荷矩阵（见表3）。

因子1在道路清扫保洁面积（万平方米）、生活垃圾清运量（万吨）、生活垃圾处理量（万吨）、无害化处理量（万吨）、公厕数（座）、市容环卫专用车辆设备总数（台）这六个指标上载荷值较大。这些指标是反映一个县城公共环境整洁度的重要标志，因此，可将因子1命名为公共环境整洁度因子（F1）；因子2在人均公园绿地面积（平方米）、建成区绿化覆盖率（%）、建成区绿地率（%）上载荷值较大，这些指标反映了一个县城的绿化水平，因此可将因子2命名为绿化程度因子（F2）；因子3在人均日生活用水量（升）、无害化处理能力（吨/日）上载荷值较大，这些指标反映了一个县城的生活垃圾处理能力，因此可以将因子3命名为垃圾处理能力因子（F3）；因子4在建成区供水管道密度（公里/平方公里）、建成区排水管道密度（公里/平方公里）上载荷较大，这两个指标反映了一个县城的给排水能力，因此可将因子4命名为给排水能力因子（F4）。

利用回归法求出因子得分系数矩阵（见表4），然后将各指标对应标准化数据代入，可得到各百强县在各因子上的得分。然后根据各因子的方差贡献率占总方差贡献率的比重作为权重进行加权，得到各百强县的综合得分F。其计算公式为：

据此，我们可以计算得到41个百强县在公共环境整洁度因子（F1）、绿化程度因子（F2）、垃圾处理能力因子（F3）、给排水能力因子（F4）与综合建设水平因子（F）的得分，并各自进行排序（见表4）。

2.2 聚类分析过程

根据各百强县计算出的四项因子得分，采用离差平方和法进行系统聚类分析，可得到我国长三角地区百强县市政公用设施与市容建设水平的聚类表（见表5）。

根据聚类表可知，我国长三角地区的41个百强县按公用设施与市容建设的不同发展水平可分为如下6类：

第一类是常熟、昆山、吴江、宜兴、太仓、江阴、绍兴、上虞、永康、张家港、平湖、如皋、温岭、东阳、临海、金坛、启东、奉化、丹阳、海宁、桐乡、兴华、溧阳、海门、邳州、靖江、诸暨、大丰、新沂、姜堰、句容、仪征、东台和泰兴，占总体数目的82.9%。此类城市在各项因子得分上的差距不大，在地域上均依靠发达地级市，拥有着较高的经济发展水平。在综合建设水平因子（F）的得分上，各城市的排名与百强县排名基本成正相关。因此，此类城市应坚持贯彻以经济建设为中心，采取措施提高经济效益，扩大经济规模，通过经济建设带动公用设施与市容建设。

第二类是义乌，占总体数目的2.4%。义乌市位于浙江省中部，是目前全球最大的小商品集散中心。被联合国、世界银行等国际权威机构确定为世界第一大市场。在百强县排名中，义乌市排在第8位，属于经济相当发达的县级市。义乌是全国外商入驻最多的县级市，外商常驻机构数量在全国排名第一。2011年，义乌市被国务院批准成为全国第十个经济特区。也正因为义乌市的高贸易特性，其有着相当大的客流量，并间接引起了高度的卫生需求。义乌市在公共环境整洁度因子（F1）上的得分位列第一，达到了3.74，远远高于其他所有百强县的水平。但由于义乌市的崛起较晚，在绿化程度因子（F2）、垃圾处理能力因子（F3）与给排水能力因子（F4）的得分上排名仍较为靠后，但因为其在公共环境整洁度因子（F1）上的突出表现，在综合建设水平因子（F）的排名上义乌市仍旧有着排名第三的不俗表现。

第三类是慈溪和余姚，占总体数目的4.8%。慈溪市和余姚市地域相邻，均位于宁绍平原，毗邻东海，水资源丰富，因此其在给排水能力因子（F4）的得分排名上均位列前茅。同时慈溪和余姚的公共环境也较为良好，余姚市为全国卫生城市，慈溪市则是国家卫生应急综合示范县与全国环境综合整治先进城市。因此，这两者在公共环境整洁度因子（F1）上的得分也较高。

第四类是临安，占总体数目的2.4%。临安市的公共环境整洁度因子（F1）、绿化程度因子（F2）与垃圾处理能力因子（F3）得分排名均不在前列，但其在给排水能力因子（F4）上的得分排名位列第一。这是因为临安市于2011年8月曾在主城区的多条重要道路实施大规模低压水管改造工程，大面积更新了供排水管道，提高了管道的供水压，增强了管道的运水能力。

第五类是瑞安和富阳，占总体数目的4.8%。瑞安市与富阳市的垃圾处理能力因子（F3）与给排水能力因子（F4）得分排名均比较靠前，富阳市的垃圾处理能力因子（F3）得分更是排在第二位。但这两座城市与其他城市区别明显之处在于其公共环境整洁度因子（F1）与绿化程度因子（F2）得分异常低下，其中绿化程度因子（F2）得分分别为-1.76与-3.24，远低于总体平均水平。这是因为瑞安市和富阳市境内多为山地地形，相较平原地形更难覆盖植被与种植树木。

第六类是乐清，占总体数目的2.4%。乐清市的公共环境整洁度因子（F1）与排水能力因子（F4）排名均在前十之内，但绿化程度因子（F2）与垃圾处理能力因子（F3）得分均相当低下，其绿化程度因子（F2）得分为-4.31，位列倒数第一。乐清市境内山脉众多，有西北部的北雁荡山山脉、中部横亘的白龙山山脉、西南部的白石山（中雁荡山）山脉，其中雁荡山为国家首批5A级旅游景区，获“国家地质公园”称号。因此，乐清市是著名的旅游城市，人流量较多，所以政府在公共环境上投入较多。但基于与瑞安市和富阳市相同的原因，乐清市的地形也不适合覆盖植被与种植树木。

综上所述，我国长三角地区的41个百强县市政公用设施与市容建设水平大体上与经济水平挂钩，四项因子得分均衡的县市占到了总数的82.9%。因此可以看出，县级市的发展必须坚持把经济建设放在首位，以经济带动公共设施与市容建设。如果没有坚实的经济基础，市政建设的效率必然达不到理想的标准。此外，部分城市由于自身发展原因，在市政建设的不同方面存在着发展不平衡的情况，对于这些城市，需要有针对性地加强弱势项目的建设工作，做到均衡发展。

3 总结

本文应用因子和聚类分析技术对我国2011年百强县排名中位于长三角地域的41个县市的市政公用设施与市容建设水平进行了综合分析，结果表明，县级市的市政公用设施与市容建设水平主要受公共环境整洁度因子（F1）、绿化程度因子（F2）、垃圾处理能力因子（F3）和给排水能力因子（F4）这四个因子影响。其中公共环境整洁度因子（F1）对市政建设水平的反映程度最大，而绿化程度因子（F2）、垃圾处理能力因子（F3）和给排水能力因子（F4）对市政建设水平的反映程度则依次下降。将这四个因子作为聚类分析的指标，可以剔除传统聚类分析时指标间存在的信息重叠，提高聚类分析的准确度。从而使分析更为准确客观，决策更加科学合理。

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[关键词]保障性住房；物业管理；资金来源与应用；有效机制

[中图分类号]F293.3　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)04-0090-03

一、引言

最近几年，随着住房保障政策和住房保障制度的建立，经济适用房、廉租房和公租房等政府部门为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的保障性住房越来越多，这些保障性住房将在今后几年甚至几十年的住宅市场中占据一定的份额。与一般商品住房一样，保障性住房在使用过程中也需要进行物业管理。物业管理是指受物业所有人的委托，依据物业管理委托合同，对物业的房屋建筑及其设备，市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮和整治，并向物业所有人和使用人提供综合性的有偿服务。

相对于商品住房而言，保障性住房有一定的特殊性，保障性住房的物业管理存在一定的困难。保障性住房的使用人群相对而言都是低收入家庭，这在一定程度上造成了物业管理费用收缴率的低下，物业管理过程中物业管理资金的来源受到了一定的限制，这必然导致保障性住房物业管理服务水平的低下。长此以往，保障性住房在使用过程中将会出现房屋质量下降、住宅环境恶化等问题，这将严重影响保障性住房使用者的生活质量，违背保障性住房建设的初衷。因此，要研究解决保障性住房在物业管理中出现的各种问题，尤其是物业管理资金来源与运用问题，确保保障性住房物业管理的有效进行。

二、保障性住房的现状和发展趋势

保障性住房，是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。由于我国70％以上的常住人口都是中低收入家庭，我国的住房保障制度只能以低水平、广覆盖为目标：住房保障体系需要保障70％以上的中低收入家庭。

1995年我国开始实施的“安居工程”是保障性住房的雏形。1998年住房制度改革，正式提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。2006年出台“90/70”政策(即新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下户型必须占总面积比例的70％以上)，市场结构开始向中小户型住宅转变，并称尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年年底前建立，并合理确定和公布今后两年廉租住房建设规模。2007年提出住房保障制度的目标和框架，即以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善。2008年底，提出争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题，计划2009-2011年，全国平均每年新增130万套经济适用住房，到2011年年底，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。2009年制定保障性住房发展规划，计划2009-2011年解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户棚户区居民的住房问题。2010年提出全年要建设各类保障性住房和棚户区改造住房580万套，改造农村危房120万户。2011年国家发展和改革委员会提出，未来五年，我国将建设城镇保障性安居房3600万套，使保障性住房的覆盖率达到20％；2011-2012年将各建1000万套，后三年完成剩余的1600万套保障性住房的建设。从我国住房保障制度和住房保障政策的发展来看，国家对保障性住房的保障力度越来越大，保障性住房的建设规模也越来越广。在未来的住房市场中，保障性住房所占的份额也会越来越大。

三、保障性住房物业管理的资金平衡问题

住宅社区物业管理是指住宅社区物业产权人、使用人委托物业管理企业对社区内各类房屋和设备、设施及相关的居住环境进行维护、修缮和提供服务的活动。保障性住房的物业管理是指政府或住户通过招标等渠道委托有资质的物业管理企业对保障性住房小区的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮与整治，包括管理、经营与服务三方面的工作。

(一)保障性住房物业管理费用的构成

1.管理、服务人员的工资和按规定提取的福利费。物业管理人员的费用，包括基本工资、按规定提取的福利费、加班费和服装费，不包括管理、服务人员的奖金(奖金是根据经济效益从盈利中提取的)。

2.公共设施、设备日常运行维修及保养费。公共设施、设备日常运行维修及保养费包括：(1)公共建筑(如过道、门厅、楼梯及道路环境)内的各种土建设施的维修费；(2)给排水日常运行、维修及保养费；(3)电气系统设备维修保养费；(4)燃气系统设备维修保养费；(5)消防系统设备维修保养费；(6)公共照明费；(7)不可预见费；(8)易损件更新准备金。

3.绿化管理费。绿化管理费是指小区内环境绿化的养护费用，包括：绿化工具费、劳保用品费、绿化用水费、农药化肥费、杂草清运费和景观再造费。

4.清洁卫生费。清洁卫生费包括清洁工具、劳保用品、卫生防疫杀毒费、化粪池清掏费、垃圾外运费和清洁环卫所需的其他费用。

5.保安费。保安费是指对封闭式小区公共秩序的维持费用，不是封闭式小区不能收保安费。包括：保安器材装备费(保安系统、保安器材等)；保安人员人身保险；保安用房及保安人员住房租金。

6.办公费。办公费包括交通费(车辆及保险维护费用)、通讯费、低值易耗办公用品费、书报费、广告宣传社区文化费、办公用房租金(含水电费)和其他杂项等。

7.物业管理企业固定资产折旧率。物业管理企业固定资产包括：交通工具、通讯设备、办公设备、工程维修设备和其他设备等。

8.利润。利润率按各地物价主管部门根据本地区实际情况确定，一般保障性住房的物业管理利润率低于社会平均水平。

9.法定税费。法定税费指按现行税法物业管理企业在进行企业经营活动过程中应缴纳的税费。物业管理企业享

受国家对第三产业的优惠政策，应缴纳的税费主要是两税一费。(1)营业税：按企业经营总收入的5％征收；(2)城市建设维护税：按营业税7％计征；(3)教育附加费：按营业税3％计征。

(二)保障性住房物业管理的资金平衡问题

目前，我国对保障性住房的物业管理还没有明确统一的规则和标准，对保障性住房的物业管理模式还在进一步的探索和研究之中。但在保障性住房的使用过程中，物业管理存在着一定的问题和困难。保障性住房在物业管理过程中，存在的最大困难就是资金来源问题。首先，保障性住房是为中低收入者提供的住房，相比起商品房的住户而言，保障性住房住户的生活成本本来就比较低，对房屋的使用成本也比较低。在这种情况下，部分保障性住房的住户在使用过程中必定会排斥物业管理费的收取，从而造成物业费收缴率的低下。其次，我国各地对保障性住房物业管理费的收取还有一定的规定。例如，广东省对实行政府指导价的物业管理收费进行了调整，对物业管理费等经营服务性收费按收费标准的低限予以减收。这就更造成了保障性住房物业管理过程中资金来源的困难。

保障性住房是政府的保障性政策，可以说是政府民生工程，因此，在保障性住房的使用过程中，物业管理的内容和服务也应当跟上。在保障性住房的物业管理中，由必不可少的服务而产生的费用可以归纳成以下三种：(1)人员费用。主要用于支付物业管理企业管理层和操作层员工的工资及福利。(2)物资及能源消耗费用。主要用于支付保障性住房及其设备设施的日常维护、小区绿化、小区清洁和行政办公等方面的物资消耗、公共设施设备等能源消耗以及物业管理企业固定资产的折旧等费用。(3)税费和利润。物业管理企业在经营过程中的利润以及必须缴纳的税费。

在保障性住房物业管理过程中，由于资金来源比较困难，而在日常物业管理中又存在着固定的费用，因此，如果实行正常标准的物业管理，事实上保障性住房物业管理的资金来源和使用是不平衡的。这种情况下，往往会造成保障性住房物业管理水平的低下，进一步造成保障性住房社区质量和环境的下降，影响保障性住房住户的生活水平，这与建设保障性住房的初衷是相互违背的。

四、保障性住房物业管理的资金来源与运用机制设计

(一)保障性住房物业管理资金来源其他渠道设想

1.政府补贴。从保障性住房物业管理的当前状况看来，单纯靠物业管理企业收取的收缴率低下的物业管理费，无疑不能满足保障性住房标准的物业管理水平。因此，政府作为保障性住房的直接倡导者和引入者，理应解决保障性住房在使用过程中遇到的困难和问题。而且保障性住房在使用过程中，物业管理收不抵支的情况有部分原因是政府造成的，政府有责任进行补贴，帮助物业管理企业解决保障性住房物业管理中遇到的资金来源困难问题。政府对保障性住房物业管理的补贴可以从以下几个方面考虑：主要有年度财政预算安排的保障资金；提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；土地出让净收益中安排的保障资金；政府的对部分保障性住房的租金收入。

2.有偿服务收入。物业管理企业可以在保障性住房社区内进行商业经营服务项目，开展物业管理企业的商业经营行为，这样可以弥补物业管理企业在物业管理过程中的资金短缺；对特定物业服务实施有偿服务的收入。虽然个别保障性住房的家庭消费能力不强，但对于较大的保障性住户数量和生活必须消费项目，依然可以产生一定量的消费需求，这就可以增加保障性住房物业管理企业在物业管理过程中的资金来源。

3.居民劳动力人股。保障性住房居民以劳动力的形式参与保障性住房的物业管理。物业管理企业可以对保障性住房对象的失业劳动力进行招募，在专门的培训后，让他们直接参与物业管理过程，他们的劳动力的付出就按照一定优惠比例转化为他们的物业管理费。尽管作为物业管理者，这些保障性住房居民不一定是最合适的，但是以这种劳动力入股的制度，可以使保障性住户的工作与他们的社区质量产生直接联系，他们的劳动付出将促进保障性住房社区的和谐。因此，居民劳动力人股是保障性住房物业管理资金来源的一个新颖有效的办法。

4.新业务的拓展。物业管理企业作为服务的中介，在为保障性住房家庭提供综合信息服务的同时，可以从中得到商机并拓展新的业务，从而获得利润。这一利润并非从住户那里获得，而是从商家那里获取，某些商家需要利用媒介载体进行宣传，以此减少营业面积和人员规模，降低成本。这样一来，保障性住房社区可以构建信息平台并发送商品和服务的资讯，使目标客户锁定在社区内，实现宣传效果，扩大商机，获得利润。商家以广告费或其他资金投入的形式资助物业管理企业对信息平台的构建和运作。而作为消费者的保障性住户家庭并不需要为此付费，这种方式使物业管理企业社会效益和经济效益兼得。更重要的是，对于物业管理企业来说，通过这种方式可以高效地整合各种社会资源和资讯，一方面，能够为保障性住户家庭提供更多个性化的服务，满足保障性住户多方面的要求；另一方面，也可以有效地缓解物业管理企业从事物业管理的资金压力，并在一定程度上，产生客观的盈利潜力，形成一个信息和资金的良性循环。

(二)保障性住房物业管理的资金来源与运用机制设计

保障性住房是在政府保障政策和保障制度下产生的，对于保障性住房的资金来源与运用备受关注，介于保障性住房与一般商品房的区别，在保障性住房物业管理资金来源设想的基础上，设计保障性住房物业管理资金来源与运用机制，有助于保障性住房物业管理的透明化，使保障性住房物业管理的资金使用更加合理有效，真正解决在保障性住房物业管理中遇到的困难和问题。仅仅提出保障性住房物业管理的资金来源设想，并不能有效地解决物业管理过程中的资金问题。因为不能具体地设计出有效的资金来源与运用机制，资金来源设想只是空想，只有把不同途径的来源资金运用到具体的物业管理费用中，才能更有效地进行保障性住房的物业管理工作。在资金来源途径中，除了物业管理企业的直接收入(有偿服务和新业务拓展)之外，物业管理费、政府补贴和居民劳动力入股的资金来源可以委托社区居委会或政府部门相关人员对资金进行监管，与物业管理企业的直接收人共同运用到保障性住房的物业管理中，具体的资金来源与应用机制如图-1。

五、结语

保障性住房物业管理的最大问题就是资金问题，解决好了物业管理过程中的资金来源和运用问题，就能把保障性住房的物业管理有效合理地进行下去，真正做到保障性住房的“保障”初衷。

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摘要：我国的物业管理是处于成长阶段的新兴行业，取得了重大的发展，也存在着许多的社会问题。本文首先论述了物业管理的内涵和特征，然后论述了提高我国物业管理水平的措施。

关键词：物业管理；改革；发展

随着我国经济的快速发展，物业管理成为新兴的服务产业。我国物业管理行业经历从小到大的发展过程。行业初具雏形，城镇居民的物业管理意识加强，其竞争机制逐步建立，行业呈现出良好势态。目前来讲，物业管理仍是一个处于成长阶段的新兴行业，存在着许多的社会问题。

一、物业管理的内涵及特征分析

1.物业管理的内涵。

广义上讲，物业管理指一切有关房地产开发、租赁、销售及售后的服务;而狭义上讲，物业管理是以维修养护楼宇以及管理好所使用的机械电气设备和公共设施，治安保卫、环境绿化、分发信报、传呼电话、清洁卫生等项目为主要任务的服务行业。基于各种各样的英语翻译，还可以将物业管理概括为“房地产管理”或“不动产管理”。为显示与传统概念中的房地产管理的区别，还有人将“物业管理”用“物业经营”取代。普遍意义上，物业管理类似于房地产管理，但物业管理的范围呈放射状纵横拓展，其范围更广，如经营范围包含电气机械设备维修、安保、清洁等服务方面的内容，但是并不包括房地产开发、建设和运营。物业管理是房地产市场终端的消费环节，实际上是对房地产开发建设等环节的延续和完善，是对房地产经营管理中市场机制的进一步发展，并逐步建立起一种综合性经营服务方式。物业管理是房地产开发经营过程中重要的组成部分，是现代化城市管理中必不可少的重要环节，在国外广受欢迎并得到长足发展，被称为现代化“朝阳”产业。因此，物业管理指的是业主委员会或业主委托物业管理企业，根据委托合同，运用科学手段，对物业进行专业化、社会化、市场化、标准化的管理，以高效、周到的服务为业主创造一个安全便利的居住和工作环境，从而提升物业的使用价值。

2.物业管理的特点。

改革开放以后，物业管理是伴随国内经济体制的转轨和住房制度的深化改革而出现的一种现代新型的房屋管理模式，引起政府、广大业主和业界人士越来越多的关注。对物业管理的实质及特点全面、准确的理解，是规范和发展我国物业管理行业的前提。

第一，物业管理的适时性和无形性。物业管理公司提供管理、劳务服务等产品，业主支付相应的费用，因而物业公司和业主就成为了相应产品的提供者和消费者。物业管理服务中却没有流通环节。并且其生产与消费环节在同一过程中，这就使得物业管理企业应该随时随地做好满足业主的潜在存在的物业服务需求的各项准备。物业管理服务的适时性要求物业管理企业提供很高的服务质量，而且一旦相关的服务满足不了业主的消费需求，就很难及时有效的弥补和解决。无形性也是物业管理服务产品的重要特征，由于它本身无形性的属性使广大业主在消费物业服务产品时，难以像实物产品的消费者那样感觉到物业服务产品的真实存在，这对于服务产品消费意识薄弱的业主来说就很难产生物有所值的消费感觉。此外无形性又使得物业服务质量的评价变得困难和复杂，由于难以用精确标准去衡量物业管理企业的服务品质，所以更多的是依赖于业主的主观评判。

第二，物业管理具有长期性。在提供持续不断的管理服务过程中，物业管理企业必须确保财产和公用设施的长期完好与无间断运行。在此期间，对于任何服务的中断业主都有权利进行投诉以及责任追究。由于物业管理服务的连续性和替换物业管理企业的成本巨大的特点，为稳定物业服务质量和改善客户关系企业需要签订期限较长的合同，同时也要求物业管理企业接受客户的长期监管和考验。

第三，物业管理有公共性物业管理公司与业主之间是在物业服务合同基础仁而形成的契约关系，双方的交易目标商品是物业服务产品。与一对一的交易关系不同，物业管理主要是针对房屋和配套的・设备设施以及相关场地的管理、维修和养护，并对所在辖区内的公共秩序和环境卫生进行维护，其维护的重点是物业共用部分以及机电设备设施等。从不同的交易关系来看，由于物业管理主要指的是房屋及其配套设施设备和相关设施的管理、维修和维护，维护柑关的公共秩序和环境卫生，包括公用物业部分和相关机械电力设施设备。但是物业的共用部位和机电设施设备并不是由单一业主所拥有，而是由所在辖区内的所有业主或部分业主共同所有，就使得具有这种公共性的物业管理服务与为单一客户提供的特殊服务区别开来，其提供的服务商品所满足的是特定社会群体的需求。

第四，物业管理具有广泛性。作为物业服务合同区别一般业务委托合同的显著特点，物业公司的服务主体具有广泛性和多样性的特点。对于业主群体来说，难以实现所有业主意见完全一致，因此物业服务合同中服务标准、服务内容、服务期限、违约责任、双方当事人的权利和义务等约定，是依据全体业主的整体意见制定的。必须要权衡全体业主的利益，按照少数服从多数的原则进行决定，然后再以所有业主的名义与物业管理企业签订合同。由于业主对物业管理企业履行合同认识的多样化，使得物业服务质量难以得到客观评价。

三、促进物业管理的几点措施

针对我国目前的物业管理状况，可以从一下几个方面考虑来促进物业管理：

1.物业管理部门要引入竞争机制、促进物业管理改制。

现在部分物业管理都吃惯了计划经济的饭，管理体制、思想意识和机构设置都缺乏竞争机制，固守旧的模式。若要使这些企业真正地成为市场竞争的主体，就必须引入竞争机制，主动改革，增加动力。创建社会化、专业化的品牌物业管理公司必须引入竞争机制。业主是物业的真正主人，业主大会直接选聘物业公司，而不是由政府和开发商指派，从而为物业管理企业带来竞争压力，淘汰一批分散的素质低的小企业，促进服务质量高、收费合理的物业管理公司。形成规模化的经营管理，促进品牌物业管理公司的产生，促进物业管理的专业化、社会化，使物业管理公司的资源配置更加合理。

2.物业管理部门要逐步完善物业立法

物业管理是市场经济的产物，市场经济是法制经济，所以物业管理也应该有法律作为保障。物业管理企业与物业管理主管部门、政府、上级行政主管部门等都有很大的关系，尤其是与业主的关系是最重要的。如果这些关系没有法律作为保障，就很难保证物业管理快速健康的发展。首先是要完善不动产登记制度，详细登记物业和业主共享的权利，明确物业管理的性质，就是业主对物业进行自主治理的行为，明确物业管理是业主的权利，出台《物业管理法》，依法进行物业管理活动，依法服务。

3.物业管理部门要注重培育高素质的物业管理人才。

目前我国的物业管理人才文化素质不高，没有经过专门的培训，观念落后，缺乏物业管理知识，致使物业公司的发展具有被动性、粗放型和盲目性，严重制约了物业公司水平的发展和提高。因此要培养一拼具有专业技术素质的高水平的物业管理人才，管理者应该具备现代化的管理技术，同时也可以引入竞争机制，招聘人才，建立一支具有高水平高素质的物业管理队伍。

参考文献：

篇4

20世纪以来，随着各国政府在公共项目上的支出愈益庞大，资金和资源的稀缺与社会的需求矛盾日趋突出，[1]公共基础设施建设经历了政府与市场作用的相互替代过程。[2]西方国家于20世纪的五六十年代开始了公共行政的企业化和市场化进程，对基础设施投融资进行民营化的改革，进而逐渐形成了“融私为公”的特许经营制度。由于我国的市政基础设施的建设及其运营管理历来都是由政府来组织进行的，在传统体制下，市政公共基础设施建设所需的资金以财政融资和国有银行融资为主，各种机构均属事业性单位。直到改革开放后，随着经济的不断发展，政府也开始引入竞争机制来打破独家垄断的传统市政管理经营模式，这不但使市政公共基础设施特许经营制度在我国应运而生，而且似乎目前已成为该领域内市场运作的主要方式。

不过，对于究竟什么是“特许经营”，其实在国际上也并无一个确定的通行定义。据考证，“特许经营”一词本源于英文“franchise”，原指“关于奴隶、苦役的身份”，后即指“给予特权”。19世纪时，人们将这个词运用到了商业上，使其产生了新的含义，特指一种全新的商业经营模式，即特定的制造商或商业公司授予批发商或零售商使用其商标、商号、经营技术、模式、制度、系统等来销售、批发该制造商或商业公司的产品或特定的服务项目的权利；而享有特许权的批发商或销售商在享有这种权利的同时则要受到一定的约束，履行一定的义务，如支付特许加盟费等，双方对取得这种特权的商业具有共同的合法经济利益。[3]此即所谓“由企业授予的特许经营”。

与其相区别，我们这里讨论的所谓的“市政特许经营”则是指“由政府授予的特许经营”[4].这在一般情况下其实就是指那种需要经营者参加特许权竞拍，因而才可获得的“市政基础设施的特许经营权”。譬如国外的收费高速公路一般就是此种特许经营。[5]

由于市政特许经营指的是所谓“狭义的公共基础设施”，是指那些具有经济性的物质基础设施，也就是在社会经济发展中起基础作用的公共工程和公共设施，包括道路、铁路、机场、港口、桥梁、通讯、水利工程、城市供排水、供气、供电、废弃物的处理等等。[6]故我们这里所谓“市政特许经营”，其概念应是指在市政公用行业中，由政府授予特定企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利义务，[7]因而在传统的市政公共基础设施的建设中引入了市场经营的理念和方式，将原本由政府建设的公共基础设施交由市场主体投资或经营，由其代替政府提供公共服务，并允许经营者在一定期间和范围内营利的一种法律制度。

二 公共基础设施特许经营的运作模式

我国是一个发展中国家，为了保持经济、社会的协调发展，各方面都需要投入。以北京为例，从2003年开始，市政公用行业市场化的进程已逐步加快，北京市已将改制和公用设施按特许经营方式运作纳入了城市建设的重点。其加快市政公用行业的市场化进程，就是要引入竞争机制，建立政府特许经营制度，形成市场经济体制下的市政公用行业市场体系。鼓励社会资金，外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。[8]2008年北京奥运会数百个项目，上千亿投资机会，所有的项目都将采取公开招标的透明方式，规范运作。[9]无疑其也会采此种特许经营模式。

当然，公共基础设施特许经营有多种形式，BOT仅仅是其中最典型的一种方式而已。而BOT其实就是英文Build-operate-transfer

（建设—经营—移交）的缩写。作为一种公共基础设施的投资和融资方式，它是指一国政府通过特许协议授权投资者，从事基础设施、公用事业项目的开发、建设，投资者有权在协议规定的期限内从事项目的经营以收回投资并获取利润，在经营期满后，投资者将项目转让给政府。[10]BOT模式是项目融资的最重要的方式，采用BOT模式建造的基础设施通常有发电厂、机场、收费公路、污水处理设施等，其于上个世纪80年代最早出现于土耳其。[11]很快在世界上许多国家得到具体运用并取得了成功。在欧洲，英国率先采用BOT方式，项目涉及高速公路、桥梁和轻轨等，举世瞩目的英吉利海峡海底遂道即采用了BOT方式。[12]在香港也已有多个BOT项目。

由于市政公共基础设施的类型、项目财产权利形态和投融资回报方式的多样性，在实践中，BOT又出现了许多变异模式，如POT（Purchase-Operate-Transfer），BTO（Build- transfer - operate），BOO（Build-Own-Operate），ROT（Renovate-Operate-Transfer）及TOT模式等等，[13]都是对BOT模式的发展或灵活运用。

但不管什么形式，都需要政府运用特许经营的方式公开向社会招标，择优选择公用设施建设和经营的主体，并与授予特许经营许可的企业签订特许经营协议，利用市场机制来解决市政建设与经营中的资金问题。企业通过政府核定的价格收取经营所得，获得回报，而项目建设所需的资金，项目建设与经营则完全由特许企业来负责，政府只按照协议进行监管就可以了。

正因如此，公共基础设施的特许经营无疑会涉及许多法律问题，既涉及公法范畴，也涉及私法领域，不但均需在制度上做出安排，而且要通过立法加以规范和保障。

三 市政特许经营协议的“行政合同说”

BOT合同即所谓“市政特许经营协议”亦被称之为“公共工程特许合同”，又称“交钥匙合同”，目前通说认为，它是指行政主体和受特许人之间所订立的合同，受特许人以自己的费用实施工程建设，工程完成后，受特许人在一定期间内对该公共建筑物取得，经营管理权从公共建筑区的使用人方面收取费用的作为报酬，或者自己免费使用。在这种方式下，行政主体无疑可以免除当初的建设投资。[14]

而所谓“公共工程承包合同”，则是指行政主体和建筑企业家协议，建筑者为了政府的需要实施某项工程建设，政府向建筑者支付一定价金作为报酬所订立的合同。此种合同的一方当事人必须是行政主体；合同标的只能是实施某项公共工程；而合同的报酬方式是支付一定的价金。[15]

还有所谓“公共工程捐助合同”，即指私人或其他公法人对某一行政主体提供捐助，用以进行公共工程建设的合同。其特点为：捐助是自愿的，且无偿进行，捐助的目的是进行公共工程建设，捐助的对象是行政主体。[16]

这些合同与那些“公共工程特许合同”、“公务特许合同”、“独占使用公共公产合同”以及“出卖国有不动产的合同”等，均被称之为了“行政合同”，虽然这些公共工程承包合同等和民法上的工程承包合同的内容相同，但由于此种合同受公法支配，不适用民法上的工程承包合同的规定。[17]特别是对BOT模式这些特许经营制度中最基本且最重要的方式，许多学者均从维护公共利益的角度出发，认为作为其基础的特许权协议应属于公法契约的范畴。

至于什么是行政合同，国内外学者为其归纳了四个判断标准：

其一，合同的当事人中必须有一方是行政主体；其二，直接执行公务（或者是当事人直接参加公务的执行，或者是合同本身是执行公务的一种方式）；其三，行政主体保有某些特别权力，如监督甚至指挥合同的实际履行，单方面变更合同的内容，认定对方违法并予以制裁。其四，合同超越私法规则。[18]

应该承认，特许经营协议的确符合这些标准。

（一）政府是特许经营行政管理法律关系的一方当事人

从政府的角色和其法律地位问题来看，在BOT投资方式中，政府肯定得是特许经营行政管理法律关系的一方当事人。毫无疑义，哪些能源、

交通、通讯等基础设施项目可以采取BOT投资方式，须由政府特许授权决定；国际性的公开招标和评标得由政府主持进行；项目公司对公用基础设施项目的营运权、营运范围和营运期限也须由政府厘定，同时特许项目的后勤保证、外汇汇出保证、不竞争保证、经营期保证也必须由政府最终作出决定；更不待言，保证不对项目实行征收或国有化的承诺，只有由政府作出时才具有实际意义。

显而易见，特许权协议的法律主体一方是具有主权的国家，另一方是经过特别许可的国内外私人投资者，双方的法律地位是不对等的。依照行政合同的概念与判断标准，起码在形式标准上，这完全符合行政合同的形式标准。

正是由于行政主体保有某些特别权力，如监督甚至指挥合同的实际履行，可以单方面变更合同的内容，认定对方违法并予以制裁。故其认为应该承认这部分权力义务关系属于行政法律关系。[19]

（二）项目公司财产权的行使始终都要受政府特许权范围的限制

特许经营项目公司所享有的财产所有权始终受着许多限制。不但公司设立之初，尚未形成的项目财产即业已抵押给了贷款银行，而且这一抵押权的行使还需得到项目财产的未来所有人即政府的同意，并在可以期望的时间内将财产所有权转移给授权方；不但项目公司在建设和经营的整个期间对该特许经营的设施的财产权利的行使都要受到未来的财产所有人的监督，而且在项目发起人所投资本的回报期间，随着回报资本额的增加和经营期的减少，项目公司对财产所有权的处分权亦越来越小。所以在BOT项目中，项目公司的财产权的行使始终都要受政府特许权范围的限制。

而且，政府部门还要对项目公司的活动依法进行监督、检查和审计。同时，政府须依法保证项目公司将其收益所得的人民币，按有关规定兑换成外币，以对外支付外汇。

至于现有的特许权项目已经能满足社会需要时，授予方的政府部门即不得许可再投资重复建设与之有过度竞争性的另一个项目，显然这也不是民事法律关系，而是不平等的主体之间的行政管理法律关系。

在特别范围内，行政机关可以根据公法规范或者私法规范推行给付政策。此类选择自由，即以私法方式执行行政任务的权利，所需要的条件是，有关给付分配的公法规范缺位，而线性私法规范又有相应的规定时。行政机关在选择使用私法规范时不得抛弃公法的约束，特别是基本权利约束。[20]

也正由于特许权协议双方的主体法律地位并不对等，东道国即享有了为维护公共利益所必须的各种特权。如果发生自然灾害、意外事件或重大情更时，政府基于维护公共利益的需要，可以单方面终止或变更特许权协议。因而这种情况下，东道国政府扮演着双重角色：其既是特许权项目的发包方；又是公共权利的执掌者。也就是说，政府不仅是特许权协议的当事人，而且还是公共事物的管理者。

（三）合同标的之特殊性

行政主体的公产是供公众使用或供公务使用的，行政主体对它的支配要受到很大的限制。[21]具体到BOT特许权协议的标的而言，无疑其具有特殊性，由于其一般为大型的公共基础设施，关系到了东道国的国计民生，具有公益性，属国家专有专管的公用物。这与我国的粮食、棉花、烟草订购合同、国有土地使用权出让合同、国有企业承包经营合同的标的类似。

虽然第二次世界大战后，在法国等西方国家，行政合同已广泛应用于经济发展和资源开发方面。政府在执行经济计划的时候，避免采取行政命令方式，而是和企业界签订合同，向后者提供一定的援助，由后者承担计划中的某些任务。法国称这种执行计划方式为“政府的合同政策”，是对传统的执行计划方式的一大改进。“[22]

但法国的行政法学家们认为，在行政主体执行各种公务时，公产的所有权和公共使用是一个不可分离的整体，公产的公共使用是所有权的一种表现。所以法国最高行政法院认为，公产的公共使用的设定和废除，在法律无规定时，是根据所有权而采取的，不受私法的支配。[23]

（四）特许经营协议本身就是一种行政授权性法律文件

由于特许权协议是东道国政府给予私人投资者建设和经营一定公共基础设施项目权利的授权性法律文件，而公共基础设施的建设和管理本来就是政府公共部门的职责，仅仅是由于国家资金短缺、公共部门管理的低效率等原因，东道国政府才采用BOT等方式，以市场换资金，通过特许授权，把自己的一部分公共管理职能暂时让渡给了私人投资者，因此这些权利实际上是国家行使社会管理职能的合理延伸。特许经营权的授予是作为公权力主体政府的行政行为。

尽管特许经营权具有受法律保护的财产性的民事权利的内容，但作为此种民事权利的授权者的政府毫无疑义是地地道道的行政管理者。自然，为此而签订的合同即被认为是一种“公务特许合同”，它是指行政主体（国家或地方团体）和其他法律主体签订的合同，该行政主体将特许公务交给后者即受特许人，该受特许人以自己的费用和责任管理某种公务，管理活动的费用和报酬来自使用人的收费，盈亏都由受特许人承担。只不过此种公务特许是建立在双方互相信任的基础上罢了。[24]

而且有些学者还认为，所谓的“公产所有权的理论”无非是把民法上的所有权观念移植到了行政法中来，其既无正当理由，又无必要。既然行政主体对于公产的法律地位，完全可以用“公共使用观念”或“财产目的理念”来做出说明。特别是行政主体对于公产实际上是处于这样一种地位：即只有公职人员才能对公产采取行动，公职人员对于公产的行为必须符合财产的公共使用这个目的。自然他们认为，完全可以取消公产所有权的观念。[25]

故而不少国家都规定，特许权协议必须事先经过立法授权的行政机关批准，或提交立法机关审批。有些国家还须采用法律、法规或行政命令等形式，对特许权协议的主要内容做出明确规定，从这一意义上来看，其显然应属于一种行政法律文件。

四 市政特许经营合同的私法契约说

主张BOT等特许权协议是一种特殊的民商事合同的人则认为，将其定性为民事合同，强调其平等自愿、等价有偿的特点，有利于吸收私人资本参与国家基础设施的建设。其理由如下：

（一）特许权是民事权利

传统民法理论认为，作为特许经营权标的之公产的所有权其实就是民法上的所有权，只是由于供公共使用的缘故，才受到了行政法上的很多限制，在公共使用的范围内排除了私法的适用；一旦公共使用废除，行政主体就恢复全部民法上的所有权。依照这种解释，公产包括两个不同的因素：公共使用的使命和所有权。公共使用时对所有权所加的一种外在的限制，是所有权为了公共利益而承担的一种役权。尽管受到外在的限制，但公产所有权和一般的所有权的性质没有区别。[26]故行政法院优势援用民法上的规定。[27]

特许权协议的标的显然是一种私法上的权利，而并非一种公法上的行政权力。由政府为一方当事人而订立的合同不一定都是行政合同，政府可以作为一般的民事主体发生民事法律关系。政府部门参与一个法律关系时，并不一定都具有行政主体的身分。实际上，每个民事主体都生活在特定的社会中，都具有不同的身分，扮演者多冲角色，即在不同的法律关系中具有不同的身分。对其具体身分的认定，必须视其所处的具体法律关系而定，只有落实到具体法律关系中，才能确定出该人的具体身分。[28]

既然国家可以作为经营者参与经济生活，例如通过自己的经营行为或者通过商业公司，特别使国家掌握部分或者全部股份的股份公司（国家作为股东），主要在工业、矿业和银行方面从事经营活动。这些国家的经营行为同私人经营行为一样，须遵守经济原则，具有营利目的。其依

据也是私法，如民法典、商法典、公司法、反不正当竞争法、反竞争限制法等。[29]

故可见，行政主体的私产同样要受私法支配，其法律地位同公民自有财产的法律地位其实是一样的。公民对其财产享有所有权，可以使用和处分其财产，取得由此财产所产生的利益。行政主体同样对其私产具有所有权，按照私法规则使用和处分其私产，取得其私产所产生的利益。[30]

（二）特许经营权的经济方法不具行政法上的可诉性

我国法律对于公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特许合同、公务特许合同、独占使用公用公产合同、出卖国有不动产合同等合同的定位，事实上都受到了德国法和普通法的有关理论的很大影响。[31]在BOT特许权协议的纠纷解决中，一般均采取谈判、协商、仲裁等救济方式，明显不同于行政法律关系的纠纷解决方式，而反映着特许权协议平等自愿的民事法律关系特征。故这时形成的关系仍应属于私法关系，自然应由普通法院管辖。

而依行政合同的理论学说，行政合同虽然以双方当事人的意思表示的意志而成立，但其法律关系不受私法调整，而是适用行政法的规则，其诉讼关系由行政法院管辖。[32]譬如在法国，法律就规定特许合同适用行政法律规范而非民法规范，由行政法院管辖特许合同的案件。[33]

在我国至今尚未形成系统的行政合同法律制度，特别是在对行政合同存在的合理性和必要性一直有争议的情况下，若将BOT特许权协议定性为行政合同，显然，那些坚持其应完全适用公法，受行政法院管辖的观点[34]其只会使这种不具行政法上的可诉性的特许经营权的方式处于一种难以得到充分法律保护的尴尬窘况。

（三）特许经营法律关系实际上是多种合同的结合

1、项目法人享有独立的民事主体地位故必须区别

特许经营权授予的内部关系与外部经营法律关系。

特别应当注意的是，就内部责任而言，项目发起公司和项目公司是两个法律地位彼此独立的企业，而项目公司才是特许经营权的法律上的被授予人，对项目财产享有所有权，是享有独立的民事主体地位的法人。在建设和经营终止之前的整个时期内，项目公司必须独立地进行民事活动，是唯一的或者主要的贷款债务人，在法律上赋予其独立的法律地位是市场运作的客观要求。

故在内部法律关系中，特许经营权的授予才是所谓的“行政合同”法律关系，而在外部法律关系中，绝大多数的合同必须明确它们都是与公共事务有关的普通民事合同。

所以笔者认为，应当特别注意的是：特许经营的民事责任其实可分为外部责任与内部责任。[35]市政特许经营中的法律关系既不是单纯的行政管理法律关系，也不是单纯的平等民事法律关系，而是两个法律关系的交叉和融合，因而其形成了较为复杂的特许经营法律关系。我们必须从以上两个角度来进行分析和研究，才能既确保政府的公共管理职能得以实现，又保证参与受权的特许项目投资公司及项目公司的合法民事权利不受侵害。

特别是从我国的涉外经济的有关法律与实践来看，鉴于目前我国尚无法律允许政府直接可以作为从事经济活动的当事人，而且我国担保法一般又不允许国家机关直接参与担保等民事活动，因而BOT项目特许授权协议在实践中往往是由政府所属的企业代表政府与BOT投资方式的发起人签订，然后经政府通过行政许可的方式批准的。而且由于此种以政府名义或政府授权而签署协议，其性质从民法角度看，其顶多也只能算是一种“投资意向书之类的预约合同”，违反此种约定，最多也仅仅是承担“缔约过失责任”，故可以说，政府虽然是特许经营行政管理法律关系的当事人，但往往并非是特许经营民事合同的直接当事人。

明确特许经营权兼有私权与公权的特点，对于把握法律赋予特许经营权效力的尺度，对其进行民法、行政法、刑法等“综合调整”的合理配置，对于调整特许经营权人的开发、建设和经营活动，对于规范相应的市政行政主管部门的运行等，都具有积极意义。在这里具有启发性观点是：其究竟是公法物权或私法物权，其性质之不同将导致整个法律制度设计上的差别。申言之，若它是私法物权，则私法物权从属于当事人间的自由交易，适用民法上的私法自治与契约自由原则。反之，其若是公法物权，则整部法律便必须偏重于核发的许可条件，行政机关的裁量权限、审查主体、审查程序、使用权的附期限，权利的废止与撤销等。[36]

2、由于特许权授予所衍生的关联法律关系也大都具有民事性质。

建设、经营和移交是实施BOT工程项目的基本经济活动环节，它在法律上的表达方式是：融资建设、经营回报、无偿移交。这三个环节是研究BOT法律问题的基础，同时也是特许权协议的基本内容。无庸置疑，建设、经营和移交环节均为典型的民事法律关系，从性质上看它只能是政府以公法人的身份与平等的民事主体之间所签订的一种民事合同，形成的是民事法律关系。

首先，是项目公司与国际银团间签订的贷款合同法律关系。为了分散风险，项目发起人以有限的资金作为出资，而由项目公司直接向国际银团以辛迪加贷款方式来进行贷款。

其次，是特许经营企业与其他关联企业形成的各种法律关系，包括与设备供应商、工程承包商等之间的法律关系。

最后还有保险合同等法律关系。

这些基于特许权授予而衍生的多种关联法律关系从本质上来看都是典型的平等的民事主体之间的法律关系。

故上述公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共工程特许合同、公务特许合同、独占使用共用公产合同和出卖国有不动产合同等，同该特定的政府部门到超市购买办公用品的合同相其实没有什么差别，应当说其大部分相同，双方都是处于平等地位来进行洽商而缔约的，双方的绝大多数权利义务是对等的，故其行政主体的身分业已隐退其后了。

尽管公共工程特许合同等具有不同于一般政府采购合同的地方，政府部门仍保有某些特别权力，如该政府部门制裁对方违法行为的权力。但很多学者均主张，在一份合同关系中同时存在行政性质与民商法律关系的属性的情况下，对该合同的定位应该看哪种性质处于更重要的地位，更起主导作用。梁慧星教授即认为：“本质上属于市场交易的行为，即使一方当事人为行政机关（如政府采购合同），即是法律规定强制签约（如粮食定购），也仍然属于民事合同，而与所谓行政合同有本质区别……国家通过行政机关对某些市场交易进行适度干预，并不改变这些市场交易行为的性质，当然不可能是这些市场交易关系变成所谓行政合同。” [37]

而按照普通法的理念，政府与货物、机器的制造商或者供应商签订的合同，叫作“政府合同”或者称之为“采购合同”。对此种政府签订的合同，是否属于行政合同？其法院认为：单凭行政机关与当事人签订的合同这一形式标准，尚不足以创设公法义务，还必须根据合同是否具有公法因素来确定哪些政府合同适用司法审查，那些政府合同不适用司法审查。而公法因素的认定取决于行政机关签订合同时所执行的任务是否涉及管理或者公共规制的方式。[38]

所以，按照20世纪90年代中国法学界的通说，既然经济合同都已属于民商事合同，故可见，普通法上所谓政府合同，在中国法上，一部分已是民事合同，只有其外的另一部分才属于行政合同。[39]

五 市政特许经营权本身应是一种财产权，一种准物权

虽然有鉴于市政特许经营法律关系的双重性，政府对授与特许经营权的项目公司的特许权利有不同程度的制约与规制。然而，说到底，市政特许经营权是一种财产权性的民事权利，虽然既有的民法理论是对以往的民法现象的概括和总结，可能涵盖不住其后出现的民事关系。因为既有的理论显然已不能令人信

服地说明现今活跃着的民事权利义务的状态，特别是像矿业权、水权、渔业权和狩猎权及其制度的独特属性和法律要求[40]，当然也更说明不了像特许经营权这样的新型的民事权利的本质特征。但只要依据基本的民法理论来分析，我们不难看出，特许经营权只能是一种新型的准物权。作为其最大特点的政府对项目公司权利的限制自然也只能是对这一准物权，而非其他权利的限制了。

（一）市政特许经营权作为一种民事权利，是一种新型的财产权

我国有学者将“企业授予的特许经营权”界定为，是一种无形财产权，是指商业企业通过政府授权或者契约的方式所获得的在特定条件下从事特殊商品或服务的经营的权利，或是利用授权人的知识产权及经营模式等无形财产从事经营的权利。[41]

还有人认为特许经营权是指“由于特许权人赋予某企业以从事特许经营事业的资格或能力，而使其获得的使用特许权人的商标、服务标志、商业名称等知识产权或整个经营模式来进行商品或服务营销的权利。” [42]

笔者认为，以上几种表述是从不同的角度对特许经营权进行界定的，都具有一定的合理性与科学性，但均没有准确地指出特许经营权的客体。市政特许经营权虽然产生于合同，但它的性质却并非合同权利，因为特许经营权的权利内容、作用机制以及权利客体都远非合同所能涵盖。

对合同来说，债权人享有的是对债务人的请求权，而对特许经营权来讲，特许权人通过与授权方签订合同，他所获得的不仅仅是与合同中的请求权相当的权利，特许权人有权要求政府在特许的期限内提供已承诺的各项设施，包括提供土地使用权、地上权，要求签约方的政府部门不得再投资重复建设与之有过度竞争性的另一个项目。虽然基于BOT或相类似的经营模式，特许经营人对投资建设的项目不享有所有权，但他享有特许的经营权及使用权（尤其是土地使用权），且该经营使用权在特许期限内具有垄断性；如果出于项目融资的目的，项目公司还可以通过抵押等方式转移自己在特许权协议中合法拥有的权利与义务。

为避免一味地从抽象进行演绎推理的危险性，我们只能是从具体物权类型入手来探讨始终特许经营的法律性质，显而易见，这些带有用益性及处分性质的权利已经超出了合同的涵摄范围，如果从现行的立法中来寻找类比依据的话，我们可以看出它与农村土地承包经营权的相似性。

故特许经营权的客体应为特许经营人的“经营资格或能力”。“经营资格或能力”是一个很广泛的概念，该类权利客体所涉及的资格或能力，既包含明显的财产利益因素，也有精神利益的内容，有学者将此类客体称之为正在开发中的无体财产。[43]

既然特许经营权的取得，是使作为受权方的企业获得从事特许经营事业的资格或能力，这一点与商法上的“市场准入”原则在本质上即很类似。因为“市场准入”中的资格或能力与特许经营中所面临的资格或能力问题，除了在产生方式上有所不同以外，其本身的法律意义并无二致。[44]

然而，如果我们作此界定的话，将与传统的财产性客体的分类方法产生冲突，因为传统的财产性客体只分为物、行为和智力成果，而经营性资信本身是物、行为和智力成果这三者均所不能涵盖的，因此，确立“智力成果”的上位概念-“无形财产”就成为必然，特许经营权只能以一种新的独立的无形财产权存在。正如谢怀拭教授所言，“随着时代的发展，民事权利的种类、各种权利的性质和内容都在发展和变化，民事权利的体系从而也就不断的扩张”。[45]

众所周知，在民法上任何权利均有其客体，物权也不例外，物权的客体当然就是物。不过关于物的范围问题在理论上尚存争议，主要有三种观点：第一，主张物权的客体只能是有体物[46]；第二，主张物权的客观物既可是有体物，也可是权利[47]；第三，主张物权的客体包括有体物及“法律上可得支配的自然力。”[48]

特许经营权此种不同于传统物权客体的无形财产权的本质决定了它是私权，是民事权利体系的有机组成部分，这也正是民事权利体系不断扩张的结果。民法的物权法不仅是规范静态的财产关系之法，它还要调整人利用物的运作，规定其法律效果。物权的行驶及其效果，包括各种物权行使过程中相互制约甚至掣肘及其解决，也是物权法中非常重要的内容。[49]顺理成章，特许经营权作为一种现实中确实存在的具体无形财产权，依据“物权法定”原则，当然其必须由民法予以确认。

（二）市政特许经营权本身在法律是一种准物权

简单地说，准物权是以权利为客体的物权。仔细研究的话，准物权其实是一集合概念，包含着一组差异颇大的特殊物权，其客体难以整齐划一。[50]物权及其法律的重心均为不动产物权，而且主要是土地上的物权。[51]由于市政特许经营权依附于对不动产的使用与收益，具有类似于物权的性质，它显然是一种财产权，但只能是一种准物权。

如果将特许经营权与一般物权相比，其差异明显，主要表现在：

1、在客体的特定性方面，似乎特许经营权有些要求的不那么严格；

2、在权利构成方面，特许经营权具有复合性。其第一方面的权利为占有一定土地进行建设之权；其第二方面的权利为对建好的市政工程的使用权；第三方面的权利为保有市政工程正常运转经营之权。

3、在排他性或优先性方面，特许经营权不但具有排他性，也有优先性。

4、在权利是否具有公权色彩方面，通说主张特许经营权的产生具有公权属性。

5、故在权利取得方面，自然需要行政特许。

6、在追及效力方面，特许经营权体现的特殊。

7、在一物一权主义方面，特许经营权的排他性特别明显。

8、无疑，特许经营权与矿业权、水权、渔业权和狩猎权相互之间均存在着很大的区别。

六 结 论

对物权或者准物权的客体立体化，多视角地观察和界定；对其客体的总体把握，特别是有关其主客体构成分子的性质变化的研究，以满足权利主义乃至整个社会生活复杂、高效益的要求。这种多视角模式，或者叫作立体化方法，已成为研究准物权的趋势。[52]

综上所述，市政特许经营中包含了多种复杂的法律关系，既有政府作为行政主体的行政管理法律关系，又有作为平等民事主体而形成的民事法律关系，是两种性质的法律关系的结合。而作为核心权利的市政特许经营权，说到底是一种财产权利，是一种新型的准物权。特许经营法律关系中，作为其基础法律关系的所谓“特许经营权”的授予，是行政法律关系，即所谓“行政合同”；而作为其外部法律关系的大量合同法律关系，必须明确，其就是主体特殊的民事法律关系。

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篇5

[关键词]县级城市；“切块设市”；“整体设市”；区域基础设施建设

[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）32-0006-05

1县级城市发展的基本特征

1.1县级城市的基本属性

1.1.1县级市的设立有“切块设市”和“整体设市”两个路径

20世纪八九十年代我国曾经出现过设置县级市的热潮，县级市的数目由1980年的110个增加到1996年高峰时的445个，鉴于大规模设置县级市过程中存在的问题，民政部从1997年暂停大规模的县改市，县级市的数目保持稳定，此后由于市改区、区划合并等原因县级市的数目有所减少，到2010年有县级市370个。设置县级市的路径有“切块设市”和“整体设市”。“切块设市”是指对于人口大县，而且还有实力较强的非县城所在地的镇，如果具备条件，以实力较强的非县城所在地的镇为中心城区，将周边一定空间范围内的乡镇划出，单独设立县级市。“整体设市”就是将一个县级行政单元整体改为县级市，即通常所说的“县改市”。这两种路径各有其适用范围和优势，“切块设市”有助于人口大县的均衡发展，但其难点是新设一个县级建制，容易造成行政机构和人员冗余，同时“切块设市”的空间划分也存在一定难处。“整体设市”不会增加县级建制，行政区划调整的难度小，因此，“整体设市”也就是县改市是我国县级市设置的主要路径。

1.1.2设置县级市的条件主要是县级范围内的人口密度、就业结构、基础设施等方面的要求

由于民政部从1997年就暂停了县改市，目前正式公布的设市条件仍然是民政部在1993提出的规定[ZW（DY]国发〔1993〕38号——国务院批转民政部关于调整设市标准的通知。[ZW）]，如果符合其条件，可以提请撤县设市。县改市的条件分类设置，首先是按照县域范围内的人口密度划分为超过400人/平方千米 、100～400人/平方千米 和小于100人/平方千米 三类，然后针对每种类型的县，从县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口规模、全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中的比重、城区公共基础设施的完善程度这3个方面设定了县改市的标准，此外还规定特殊情况下设置县级市的办法。1993年出台的标准与我国当前经济社会发展的现实已有很大的差距，部分统计指标如工农业总产值、工业产值等指标也已经很难较好地反映区域的产业结构，亟须调整，目前关于如何修订完善设置县级市的条件仍然是相关领域研究的一个重要话题。但是，相对于指定一些指标和标准，如何合理确定设置县级市的目的和程序是更为重要也是分歧更大的议题。

1.1.3县级市在管辖权限、机构设置等方面具有相对较大的自

根据目前已有的规定，县级市在管辖权限、机构设置和财权划分等方面和普通的县并没有根本性的差异，但在部分事项方面可享有相对较大的自。第一，由于相关法律的规定，县级市是由省或自治区直接管理，而直接管理权由省、自治区交地级市“代管”，这主要是由于宪法规定市只能管辖区和县，而不能“市管市”，只有省和自治区才能管辖“市”。当然通常情况下，地级市对县级市的“代管”和对属县的管理没有什么区别，地级市对县级市实施真正意义上的管理，但是由于隶属关系不同以及经济实力较强，县级市政府向省政府申请到优惠政策和较大的经济事务管辖权的可能性较大。第二，县级市属于县这一级，这就决定了县级市政府职能的双重性，与县政府的职能重点在农村相比较，县级市除了考虑城区、乡村管理外，要更多地考虑城市建设；与市辖区的职能比较，县级市政府除了在城市管理、城市规划与建设以及城市社会发展、社会控制与社会保障等方面有相同的职能外，县级市政府具有农村经济管理职能，而市辖区的农村管理职能较少，县级市政府要更多地考虑城乡的整体规划和协调发展，而市辖区政府则更多的是与城市经济发展、城市规划及建设相联系。第三，县改市后在机构设置等方面会有一定的灵活性，尤其是在城市规划、城市建设、城市环境保护等方面的机构设置更加灵活，可以设置相对较全的机构，在有的情况下，还可以申请到城市建设费用的财政补助。第四，县改市后在城市总体规划编制的范围方面可以扩大到全部行政区范围，在城市基础设施的建设标准等方面也会有所提高。当然应该注意到随着县域经济和县域中心城镇的发展，县级市与普通县在城市规划和城市建设机构的设置、基础设施建设标准等方面的差异已大幅缩小。

1.2县级城市的经济发展具有较明显的城市经济特征

县级市除了在管理方式和实行政策有其特点外，县级市的经济社会发展状况与普通的县比较起来，体现出更为明显的城市经济特征，非农产业更为发达，经济发展水平更高，但和其他类型的城市（如地级市、省会城市）比较起来，县级市则在很多方面处于不利的地位。

1.2.1县级市的第二产业比重最高，工业化的势头最强

从产业结构和人均GDP来观察市辖区（不含直辖市所设的市辖区）、县级市和普通县之间的差异（详见表1），显然，在所有的县级行政单元中，与普通县相比较，县级市的一产比重要低约10个百分点，非农产业发达，而在这3类县级行政单元中，县级市的第二产业比重最高，达到了55%，而市辖区和普通县的二产比重均低于50%，这说明县级市目前正在经历一个工业化的过程。而与之相比，市辖区的服务业则发达得多，第三产业占比高出县级市和普通县15个百分点以上。2010年县级市的人均GDP水平为3.55万元，比市辖区的4.92万元低，但却比普通县1.76万元的水平高出一倍，这也从一个方面反映了城市经济比以农村经济为特色的县域经济更有活力。

1.2.2县级市的人口密度和人口规模低，集聚程度有待提高

城市规模和城市密度是影响城市经济效率的重要因素。大的城市规模拥有更多的劳动力资源，对产品和服务的需求旺盛，具有发展规模经济的潜力，除此之外扩大城市规模还能带来更多优势，例如生产率的提高。当然必须对城市进行良好的规划，如果在扩大城市规模的过程中没有进行合理的规划，大的城市规模反之会阻碍城市的竞争力。一个明显的例子就是城市交通体系的建设，如果没有建立一个有效的城市交通网络，则会造成道路拥堵和城市管理混乱，这些都会损害城市的竞争力，反而不利于规模经济的发展。按照OECD的研究，城市人口密度翻一番会为城市带来2%～4%的生产率的提高。例如香港市区的高人口密度保证了公共交通体系的全面和有效。OECD的专家认为，这为快速增长的中国城市提供了一个良好的建议，中国城市不应只关注于其规模的扩大，而更应重视城市运行效率和城市人口密度的提高。

但是与其他类型的城市相比较，县级市的城市人口密度和总人口规模都偏低，按照城区的总人口来衡量城市规模，县级市的平均规模与地级市和省会城市相去甚远，只有地级市规模的21.5%、省会城市规模的6.2%。无论是按照城区面积还是建成区面积来考察，县级城市的人口密度都要小于地级市和省会城市，尤其是按照城区面积计算的县级城市人口密度只有省会城市的596%、地级市的81.6%。县级市目前的城市人口密度还有很多的提升空间。

1.2.3县级市的基础设施建设滞后于其他类型的城市

县级市的基础设施建设包括城市公用设施和公共服务设施，虽然地级市的教育和医疗设施都要优于县级市（如地级城市的人均拥有的教育和卫生资源比县级市要高10%～20%），但由于地级城市的教育和医疗设施尤其是医疗设施覆盖全市域，无法直接得到结论，但县级市的城市公用设施差异则可以较为清晰地反映出各级城市间基础设施建设的滞后。表3列出了不同类型城市各项城市共用设施之间的差异，由表3可以看到，县级市在城市共用设施建设方面滞后较多。例如县级市的燃气普及率明显低于其他类型的城市，建成区的绿化覆盖率也显著低于其他两类城市的状况。

1.2.4县级市经济社会发展的区域差异很大

我国县级市所处的地域、产业发展基础、资源禀赋等各方面具有较大的差异，表现在经济社会发展方面，则是县级市的经济社会发展水平的差距很大。表4描述了县级市在人口、GDP以及人均GDP 3个方面的差异，可见县级市的人口规模、GDP和人均GDP的差距分别达到了78、230和34倍，如此大的差距表明难以为县级城市的发展制定一个统一的策略和措施。

2县级城市发展的新动向

2.1区域基础设施建设带来新的机遇和挑战

继高速公路之后，高速铁路的发展给人民的生活和工作方式正在带来巨大影响。我国的高速铁路里程已超过1万千米 ，位居世界首位，高速铁路既可以带来地区发展的集聚效应，也可以产生虹吸效应，不利于个别地区的发展，拉大地区间的差距。通常而言，已经拥有较强竞争地位的特大城市和大城市比较容易分享到高铁的积极效应，而部分县级市由于公共服务设施与基础设施相对薄弱，高速铁路产生的正面效应则较弱，甚至有可能加速产业和人口的外流，这就给部分县级城市的发展带来了挑战。

因此，从县级城市的发展来看，需要发挥自身优势，融入区域产业分工和协作，有效利用高速铁路经停带来的时空距离的缩短，成为城市网络中的重要环节，才能借助高速铁路的作用发展起来。否则就会在与沿线城市激烈竞争中失去优势。

2.2城市地产开发向包括县级城市在内的中小城市转移给县级城市的发展带来挑战

近年来，由于房地产调控使一线城市的土地供应受限，信贷收紧，房地产开发门槛提高，而包括县级城市在内的中小城市的楼面地价低，房地产开发加快了向二线、三线城市的布局和转移，部分县市房价、地价出现了较快上涨，房地产开发升温。县级城市房地产业的发展虽然有助于县级城市经济社会的发展，在一定时间内，带动了城市的经济发展，但应该看到如果县级城市的房价上涨过快，其危险性比之大城市更大。一者县级城市的购房者基本上为自住，投资目的较少；二者县级城市的居民收入普遍较低，就业更不稳定；三者是用在外务工多年的积蓄进行购房，如果出现房地产泡沫，既容易让县级城市居民难以承受，同时如果出现房价大幅上升后急剧回落的情况，也可能使居民的家庭财产出现缩水，多年外出打工的积蓄减少，危及社会稳定。

2.3生态城市建设给县级城市带来新的发展潜力

生态城市建设是一项长期的、复杂的系统工程，有助于我国建设资源节约、环境友好型社会，相对于大城市，在较小的行政区域范围内进行改革和创新，可以最大限度地减少试错成本，取得改革成效，为全国生态城市建设的全面推进提供示范。从目前生态城市的建设实际看，县级城市发挥着重要的作用，在我国已命名的6个国家级生态城市全部为县级城市[ZW（]分别为江苏的张家港市、常熟市、昆山市、江阴市、太仓市和山东的荣成市，见中国城市规划设计研究院（2012）。[ZW）]。

2.4“省直管县”的改革将减少县级市与普通县的体制差异

2003年之后我国逐步推行的“省直管县”，到2012年年底完成财政的省直管县。“省直管县”有利于减少行政层级，减少行政成本，缓解县级财政困境等，但是对省级的管理效率以及地级市的发展都还存在挑战。按照“省直管县”的思路，除了首先在财政上实现省直管县外，还要逐步在人事制度等方面实行直管。随着“省直管县”改革的推进，县级市与普通县在管理体制上的差异将逐步缩小，县级市在体制上的特殊性将不复存在。至于“省直管县”对于县级市发展的影响还需要具体条件和目的予以分析，从县级市的发展路径来看，是扩权强县还是扩容强市（地级市）对县级市发展的影响较大，按照“省直管县”的思路，是扩权强县（包括县级市），这样将减少对于县级单元的行政管理层级，有利于推动县级市的发展。但是也应该看到由于我国城镇化的发展以及城市群的形成，扩容强区也是促进中心城市或者节点城市发展的一个思路，如果是扩容强市的话，则会加快县（市）改区的步伐，的确最近一两年还是有较多的县（市）改区的，例如2011年江苏徐州的铜山县改为铜山区、2012年苏州的吴江市改为吴江区等。

扩权强县还是扩容强市（地级）要根据县（市）域经济的相对独立性来划分，如果是鼓励相对独立的发展，则需要扩权强县，如果是鼓励融入城市群或者做大区域中心城市，则需要扩容强市。

3制约县级城市发展的因素

3.1县级城市与区域大型城市和核心市场间的距离比较远

有很多的研究表明，我国经济活力比较强的地区和城市具有较高的集聚度（陆铭，2010），相对集中在大城市、省会城市以及沿海地区，其经济发展实力强，也比较活跃。新经济地理学的相关理论也表明与市场重心的距离是影响一个区域或城市经济发展的重要因素，距离市场重心越远，区域或城市的经济发展难度越大。从我国县级市发展的历程看，我国许多发展较快的县级市除了特定的资源禀赋外，通常距离大中城市、沿海地区的距离比较近，如江苏、浙江的诸多县级市以及中西部地区距离省会城市比较近的城市，如湖南的浏阳市等，而发展得比较慢的县级市则通常难以享受到大城市的辐射作用，距离中心市场也比较远，如湖南省的洪江市、津市等县级市，在改革开放后很长一段时间内的增长缓慢，其经济发展水平已经大大落后。

3.2部分县级市的经济发展基础比较弱，城市活力不够

多种原因导致了我国部分县级市的经济发展基础比较弱，城市活力不够。有的县级市属于老工业基地，当初设市是在计划经济条件下，国家不是完全按照经济合理的原则安排产业布局，在一些发展基础比较弱的地区布置了大量的工业，也相应地设置了县级市。这些老工业基地性质的城市在市场经济条件下，区位选择不合理、与国际市场以及国内主要市场不能发生有效的联系，缺乏竞争力。有的县级市属于资源型城市，当初设市主要是为了开发利用矿产资源，随着资源开采强度的增加，资源开采难度增加，资源趋于枯竭，城市的可持续发展碰到了难题，城市的活力大幅下降。有的县级市的产业结构不够合理，不能随着市场的变化进行调整，导致城市的产业赢利能力差、利润水平波动大，城市经济的发展不稳定。

3.3县级市的人口密度和人口规模偏低，难以发挥城市的集聚优势

如前所述，城市的人口密度与人口规模是影响城市经济运行效率的重要因素，而县级市的人口密度和人口规模远远低于省会城市和其他地级市，在所有类型城市中是最低的，不能充分发挥城市的集聚优势，这严重制约了县级市经济社会的发展，也不利于提高县级市土地、能源等资源的利用效率。按照2010年的统计，我国县级市的城区总人口小于10万的有47座，另外有166座县级市的城区总人口在10万～20万，规模偏小；而从城市的人口密度来看，县级市建成区的人口密度也小，2010年约有262座城市的建成区人口密度在每平方千米 1万人以下，其中有20座城市的建成区人口密度不到每平方千米 5000人，最低的只有约2000人，这基本上与美国大中城市的人口密度接近，城市的集聚程度明显偏低。

3.4县级市的基础设施落后使其过早出现环境污染、交通拥堵等问题，削弱了县级市的承载能力

交通拥堵是目前全国凸显的“城市病”之一，原来基本专属于大城市，近年来已有向部分中小城市蔓延的趋势，一方面是中小城市的机动车辆增加较快，现有的道路设施难以满足行车需求，另一方面中小城市的交通管理落后，各种车辆混行。县级市的环境污染问题也在逐步凸显，部分高耗能、高污染的产业向中小城市转移带来了环境污染，同时部分县级市的固体垃圾处理、污水处理设施非常欠缺，已有设施的运行成本高，而正常的收费机制难以建立和执行，造成了部分县级市的固体垃圾和污水处理等环境问题突出。县级市存在的环境污染和交通拥堵等问题降低了其承载能力，不利于吸引人口的集聚，更不用说对于生活环境要求较高的科技、经营人才的集聚，制约了县级市的发展。

3.5政府按照城市行政级别配置资源加大了县级城市获取发展资源的难度

我国很多公共资源和公共物品的配置具备按照城市行政级别优先配置的特征，这导致了很多资源向大城市集中，例如高校、优质的医疗、科研以及文化机构基本上集聚大城市，中小城市和县级市获取类似资源的难度很大，其实按照政府公共资源应该较为均衡配置的要求，应该有较多的公共资源向包括县级市在内的中小城市倾斜。对于经济资源，由于我国的政府机构动员各种要素和资源的能力较强，而且基本上是政府的层级越高，其动员能力越强，这样就出现了越是行政层级高的城市，其所获得的各种经济资源越多，例如更多的金融信贷支持、更多的土地指标支持、更多的财政资金支持等。有很多研究都表明，包括县级市在内的县级财政是省、地级市、县这三级政府层级中最困难的，由于没有稳定可靠的税收来源，不仅严重缺乏公共设施的建设资金，甚至连维持基本公共服务的资金还需要大量的转移支付。目前按照行政层级来配置公共资源、财政资金、土地指标、大型项目以及信贷支持的机制严重削弱了县级市获取发展资源的能力，制约了县级市的发展。

4促进县级城市发展的建议

4.1分类指导，突出特色

我国县级城市的差异很大，既有自然地理和环境的差异，也有经济发展水平、产业结构、城市规模、与中心城市的联系等方面的差异，因此县级市的发展不能概而论之需要分类指导，突出特色。在自然地理和环境方面，可以划分为平原市、丘陵市和山区市，根据不同的自然地理特征，在产业发展、基础设施、环境保护等方面给予不同的安排，尤其是对于丘陵地区和山区的县级市，一定要在加强水土保持、防治自然灾害的前提下发展经济，同时要发挥地区的特色自然资源优势，突出特色，搞好特色经济。在经济发展水平方面，可以划分为经济发展水平较高和经济发展水平相对滞后的县级市，其中经济发展水平较高的县级市大都集中在沿海经济发达地区，基础设施相对完善，与国际市场的联系紧密，经济的外向程度高，产业的竞争力较强，但是也应该看到这些城市的要素成本上升较快，转型发展的压力大，对于这一类城市应以通过鼓励转型发展，提高创新能力为主要发展目标。至于经济发展水平较低的县级市则以中西部地区的城市为主，这些城市面临的发展瓶颈较大，产业基础比较弱，生态环境承载力较差，城市的基础设施也很不完善，这一类城市在加大支持力度的前提下，完善城市和区域基础设施，加大吸引产业转移的力度，逐步夯实产业基础。在交通条件、与中心城市的距离等方面，则可以将县级市划分可以融入大中城市群和需要相对独立发展两类，其中距离大中城市群的距离比较近、与其经济联系较为紧密的县级市，则应该通过区域基础设施的建设以及体制上的改革，加强县级市与大中城市群联系的紧密程度，鼓励县级市融入大中城市群协同发展。而对于距离大中城市群比较远、发展的独立性比较强的县级市，这类城市通常还具有一些特殊政策意义，例如边疆城市等，对这类城市应该加大扶持力度，给予专项支持，在基础设施、公共服务配套方面给予单独安排。

4.2扩大规模，提高密度

阻碍县级市发展的一个因素是其规模偏小、密度偏低，人口压力和负担较小，城市集聚效应的发挥程度不够，因此促进未来我国县级市发展的一个重要方向就是扩大人口规模，提高人口密度，从而促进包括县级市在内的中小城市经济效率的提高。当然县级市城市规模的扩大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障。扩大县级市的规模，提高其人口密度也是与新型城镇化的要求相适应的，因为目前我国城镇化发展的关键环节就是要促进人口的真正城市化，让农业转移人口能够真正在城镇落下来，这将不可避免地会扩大城镇规模，提高城市密度。因此，这就要求政策方面要扩充县级市的权限，加快户籍制度、公共服务和资源的配置机制、土地管理制度以及基础设施建设投融资制度等方面的改革，加大促进人口、土地和资金等要素向城市公平合理流动的力度，同时可以适当考虑给予专项资金支持，吸引优秀人才向县级市流动，推进大中小城市交通、通信、供电、给排水等基础设施一体化建设和网络化发展，提高县级市对周边农村地区的经济和公共服务方面的辐射带动作用。

4.3理清思路，加快县（市）区划调整

我国从1997年开始就停止了大规模“县改市”的做法，从此，我国城市的数目基本上是处于逐步减少的状态，现在随着我国经济社会的发展，城镇化水平不断提高，城镇人口不断增加，城镇规模不断扩大，原有的城镇设置已经很难满足现实的需要，迫切需要加快县级行政单元的区划调整。由于对于城市的性质以及县级管理体制的不同认识，目前对加快设市进程有两种不同的理解，第一类观点认为城市与乡村在生产生活方式、资源利用等多方面具有根本不同的性质，应该借鉴西方国家划分城市增长边界的做法，按照“城乡分治、城乡分立”的原则创新设市模式，在县级行政单元设置城市，通俗地讲就是实行“县管市”。另一类的看法认为我国的现实管理体制完全不同于美国等国家的管理体制，没有必要再人为地划分城乡管理界限，搞县内设市的做法，可以尝试恢复原来的“县改市”做法。本文认为，搞“县管市”的做法，虽然看起来是分清了城乡之间的界限，有利于限制城市空间的无序扩张，但也应该看到这种城乡分治的做法并不符合我国的行政管理制度，在一定程度上也与城乡统筹发展的要求不相适应。本文认为比较稳妥的做法是在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，适当恢复“县改市”，同时对于人口大县和县级市，在设市条件成熟的地区，搞“切块设市”，逐步增加县级城市数目，促进县级城市的经济社会发展。

参考文献：

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