财政资金绩效审计案例范文

导语：如何才能写好一篇财政资金绩效审计案例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：高中学校；财政资金；绩效管理；探讨

一、引言

为深化落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》文件精神，我国不断完善财政支出预算绩效管理的相关法律法规，从宏观层面为各级单位落实财政资金绩效管理提供了指导，同时也说明了国家对财政资金绩效管理的高度重视。绩效管理是预算绩效管理的重要组成部分，高中学校通过不断优化绩效管理体系，可以提升学校财政资金利用的科学性和规范性，以绩效考评结果作为配置预算资金的依据，促使高中学校强化财政资金利用的刚性。财政部明确规定，基层单位应明确设定预算目标，并采用科学的方法和标准展开绩效考评，以评估基层单位财政资金的管理和使用情况。高中学校在财政资金预算全环节中引入绩效考评理念，并使之贯穿于预算编制、预算执行、预算监督等环节，可以有机联动财政资金的投入和产出，更加注重资金投入的效益性和价值性。

二、高中学校实施财政资金绩效管理的重要性

近年来，财政对高中学校的经费投入规模不断扩大，这在很大程度上推动了高中学校的发展，也为教学质量的提升奠定了基础。作为高中学校，要管好、用好财政资金，真正发挥财政资金的教育价值，打造高质量的教育品牌，创新财政资金预算绩效管理模式尤为关键，这不仅是当前高中学校的内在需求，也是办人民满意的教育的长远目标。鉴于此，高中学校要将财政资金投入和产出挂钩，以绩效考评评估各项目投产率情况，优先向高效益项目倾斜，兼顾一般项目，以寻求整体效益最优。高中学校重视绩效管理优化，以“花钱必问效、无效必问责”为基本原则，提升财政资金绩效管理水平，可以实现投入最少的教育资源获取最大的效益，进而推动高中学校办学质量全面提升。

三、高中学校财政资金绩效管理中存在的问题

（一）缺乏完善的绩效管理制度

财政部虽然印发了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），但文件中并未对绩效管理作出具体的规定，也没有切实可行的操作性指导，属于宏观层面的指导思想。因此，高中学校在开展财政资金绩效管理过程中，关于考评对象选择、考评方法选择、考评目标设置、考评指标设计、考评职责定位、考评标准划分等方面缺乏统一性、规范性的指导。高中学校在长期管理中，未形成系统性、全面性的绩效考评制度体系，在开展绩效管理过程中考评方法选择随意，考核标准不统一，指标设计单一，绩效管理缺乏制度支持、无据可依，由此降低了绩效管理效果。

（二）绩效意识薄弱，缺乏专业的绩效管理人才

结合以往情况来看，部分高中学校在财政资金管理过程中更侧重于资金的申请，重视对收入预算的安排，而对财政拨款资金的使用效益、使用合理性重视度不高。对学校的预算资金绩效管理工作，普遍认为是财务部门的工作，导致在开展绩效考评工作时配合度不高。此外，高中学校将工作重点放在教育教学上，大部分教职工缺乏专业的财务管理理论知识基础，对预算绩效管理一知半解，预算绩效管理效果大打折扣。

（三）绩效目标设置缺乏科学性

绩效目标设置对绩效管理具有重要意义。高中学校在编制预算的过程中，对目标设置缺乏严谨性，忽视绩效目标设置的重要性，由此导致绩效目标设置相对笼统，缺乏实际指导意义。另外，针对部分项目，在绩效目标设置过程中，往往仅作定性考量，未考虑量化指标，没有包含数量、质量、满意度等目标，由此影响后期绩效考评效果。

（四）绩效指标设计不合理

结合xx高中学校来看，其在绩效指标设计方面存在两个方面的问题：一方面，指标覆盖面狭窄。以预算执行为例，在指标设计过程中仅选取了几个重点指标，如采购执行率指标、支付进度率指标等，而这两项指标在高中学校财政资金支出中占比较小，因此难以全面客观地反映学校预算执行效果。另一方面，对资产管理绩效考评缺乏重视。公立高中学校的资产属于国有资产，其管理水平和使用效益也关系到财政资金的支出，因此其也是绩效考评的重点，但是在实际的工作中，对学校资产的绩效考评却并未落到实处。

（五）绩效考核形式大于内容

绩效考核作为绩效管理的重要一环，绩效考核结果不仅直接反映了当前管理工作的实际情况，同时也能充分反映当前管理工作中存在的主要问题，通过对现存问题有针对性地进行整改进而达到切实提升高中学校财政资金管理质量的目的。想要充分达到绩效考核工作目标，不仅需要科学的目标设计与指标设计，同时也需要科学设计考核内容。目前，大多数公立高中在绩效考核工作上往往存在着考核形式大于考核内容的问题，这不仅是因为缺乏更具专业化的绩效考核人员团队，同时也是因为没有树立正确的绩效考核工作意识，将绩效考核视为上级下达的工作任务，考核工作流于形式，没有真正做到积极和主动。

四、高中学校财政资金绩效管理优化的有效对策

（一）树立积极的财政资金绩效管理意识

加强高中学校财政资金绩效管理工作的目的不仅仅在于实现对财政资金的有效利用、规范财政资金管理秩序，同时更加影响到学校本身的教育质量及教学成绩。因此，在具体研究财政资金绩效管理优化对策之前，必须首先树立起积极的财政资金绩效管理意识。通过集中教育、组织学习等手段在学校内部形成一个从学校领导层、绩效管理层到基层教职员工的立体化、全方位的财政资金绩效管理内部环境，让后续的绩效管理优化工作能够获得最广泛的配合与支持，奠定绩效管理优化工作有序开展的坚实基础。

（二）健全绩效管理制度体系

为保障高中学校项目顺利落地实施，应规范管理项目，加强制度建设。第一，明确权责划分，强化组织领导。高中学校在项目立项之后，应结合项目文件相关要求，设立项目绩效管理小组，由分管领导做小组组长，成员包括财务科、总务处、项目部等负责人，再下设项目管理小组，由项目负责人对项目建设负责。通过明确职能权责，强化约束，保障项目高效推进。第二，完善管理制度。在项目下达后，项目组要完善项目财务管理制度，针对项目特点制定绩效考核制度（选择考核方法、明确考核标准），梳理项目考评流程和程序，为项目高效、高质量推进做好铺垫。第三，规范招投标管理，落实审计制度。高中学校在项目实施过程中，为保障项目合法合规，透明化操作，要以《年度政府采购招投标目录指南》为参照，采取公开招投标的方式，严格执行公示制度，禁止暗箱操作。同时，在项目结束后，要及时由审计部门介入，对项目开展审计工作，经审计无误之后才能按照合同结算项目尾款。

（三）注重培养专业绩效管理人才

就高中学校而言，教职工的工作侧重点更多地放在教育教学方面，对财务管理、预算绩效管理等概念认识相对薄弱，因此，为推动预算绩效管理水平提升，应注重加强工作人员的业务学习，以打造专业的管理团队。高中学校应不定期安排讲座，可以邀请相关专家来校演讲，以预算绩效管理为主题，从思想上培养学校财务人员的绩效思维。同时，可以收集和整理同类中学财政资金绩效管理的成功案例，由部门组织针对性业务培训，可以选择一个试点项目实施绩效考评管理。一方面强化训练，促使工作人员掌握绩效考评方法、操作程序，明确注意事项；另一方面通过对比考评项目和非考评项目，使工作人员明确绩效考评的效果，进而在后期的工作中更加注重绩效管理。

（四）科学设置绩效目标

绩效目标设置是财政资金绩效管理的前提和基础，也是学校进行绩效追踪的重要参照，如若缺乏绩效目标，则绩效考评无从谈起。高中学校在绩效目标设置过程中，要遵循相关性原则、易操作原则、多维度原则，尽可能全面、客观地反映学校教育职责的内容，将定量目标和定性目标相结合。在设置绩效目标的过程中，要从以下几方面考虑：首先，应做到指向明确，绩效目标不仅要涵盖预期产出目标、服务数量目标、成本和质量目标、满意度目标，还要考虑支出的预期效果，具体包括经济和社会效益等。在编制预算过程中，要以绩效目标为基准，从数量、成本、质量、效率等方面入手进行细化，确保绩效目标和目标值科学、完整、全面。其次，应注意目标值的科学性，高中学校评估绩效目标实现情况主要是测量目标值的达成率，目标值是评估绩效的标准，因此，绩效目标值的确定必须具有依据，不仅要综合考虑政策法规，还要进行纵横向比较，在目标值设立过程中，可依据上期预算落实效果、国家和学校教育发展规划、其他学校同类项目建设标准等来明确绩效目标值。最后，应做到绩效和预算目标的一致性，高中学校在项目立项时，以预算项目绩效效益为衡量准则，对高产出、高效益项目进行立项，以保障项目的投入回报率。在编制部门预算过程中，学校要注意选择科学的编制方法，如选择零基预算法或绩效预算法，对报送的绩效目标和项目预算资金申请，要严格审核合理性和科学性，在确保合理之后才能进入下一预算编审环节。

（五）注重过程管控

为保障财政资金真正用于高中学校项目建设，提升项目建设质量，应注重全过程管控。首先，高中学校领导层可以成立项目领导小组，负责对项目进行跟踪管理，并定期对比分析项目绩效目标，评估绩效完成情况，以绩效目标作为项目领导小组强化管理的重要指导和依据，推动项目科学、规范地落实。其次，为保障项目质量，学校应每月组织开展项目进度分析会议，及时分析和整理项目实施中面临的问题，并不断改进项目实施方案，及时堵塞管理漏洞。最后，为规范合同管理，应基于合同书制定详细的项目实施方案，定期反馈项目进度，确保实时掌握项目状况，以便及时、有针对性地调整项目实施方案。

（六）合理设计绩效考评指标

在高中学校财政资金绩效管理中，绩效指标设计较为关键，其直接影响考评结果的精准性和客观性。高中学校在设计绩效指标时，为体现科学性、全面性以及可操作、可比较原则，可以从投入、过程、产出、效果等维度出发。投入维度指标设计，可设置支出增长率指标、三公经费变动率指标和人员经费比率指标等；过程维度，可设置预支出执行率指标、内控有效性指标、资产负债率指标、流动比率指标、固定资产占总资产比重指标、固定资产成新率指标、项目支付进度率指标、政府采购执行率指标、资金使用合规性指标和预算信息公开性指标等；产出维度，可包括学校师生比指标、人均校舍建筑面积、生均图书馆纸质图书册数、师均培训费、重点支出完成率等；效果维度，可包括学生对教师教学水平满意度、家长对学校满意度、优秀毕业生率、学生竞赛获奖数量等。在指标设置完成后，通过采用层次分析来确定各项指标权重，以确保权重的科学、合理。高中学校在开展预算绩效考评过程中，对比已设定的目标值和部门或者岗位实际完成值来进行打分，最终得出总分值，将绩效考核结果划分为优秀、合格、基本合格和不合格四个等级，对绩效考评结果较差的部门或者岗位，要成立绩效考核评估分析小组，明确财政资金利用不到位、执行效果不佳的原因，并追究相关人员的责任。

（七）注重绩效考评结果的应用

高中学校优化绩效考核管理要注重考核结果的应用，不能仅仅为了考核而考核，亦或者仅仅将考核结果作为绩效工资计算的依据，如此则无疑弱化了绩效考核的作用。一方面，要发挥绩效考核的激励作用，高中学校可将绩效考核结果与薪资、福利、岗位晋升等挂钩，如对考评结果为优秀或合格的部门或者岗位，可以实施奖励制度，反之则要采取惩罚措施，通过绩效考核在学校内部形成奖罚有度、奖罚有序的绩效管理环境，以强化内部约束和激励；另一方面，要发挥绩效考评结果的参照作用，高中学校可以将本期绩效考评结果作为下期财政预算资金配置的重要衡量依据，对考评结果较好的部门或者岗位，可以适当放宽限制，对绩效考核结果较差的部门，则要考虑从严、从紧，适当收缩预算，以此强化预算配置效果。

五、结语

综上所述，在新时期，高中学校要推动教育事业长效发展，不仅要注重提升教学质量，更要注重内部管理水平的提升，以适应现代化管理需要。加强高中学校财政资金绩效管理是保障财政高效支出的关键，直接影响着财政资金的利用价值，因此，高中学校要健全绩效管理体系，从制度建设、人才建设、绩效目标设置、指标设计、考评方法选择、考评结果反馈等方面入手，不断梳理和优化预算绩效管理流程，以提升绩效管理水平，为学校财政资金有效利用提供支持。

参考文献：

[1]孙光辉.中学绩效管理体系优化研究[J].现代经济信息,2019(7):54-55.

[2]马哲实.关于我国当前推行财政资金绩效管理的思考[J].行政事业资产与财务,2010(11):25-27.

篇2

关键词：政府投资绩效审计；评价标准

中图分类号：F239 文献标识码：A

原标题：洞察政府投资绩效审计问题

收录日期：2013年8月21日

一、政府投资绩效审计相关理论分析

（一）政府投资绩效审计的内容。政府性投资项目是不以盈利为目的的非经营性项目，应从社会公众的需求程度、满意程度以及对推动国民经济和社会事业发展所作的贡献去评价其绩效。根据“3E”标准的要求，我们认为政府投资效益审计不能只从经济性方面去评价一个项目的投资效益，还应从效率性与效果性方面评价项目的投资效益。所谓“3E”标准，是指经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。经济性就是追求成本最小化，强调资金支出的节约程度，力求以最低的资源消耗获得一定数量和质量的产出；效率性是指通过比较投入与产出，争取以合理的资源投入取得最大化的产量或确保以最小的资源投入取得一定数量的产出。效果性是指“政策、项目实施在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期效果”，强调预期目标和实际结果之间的关系。

政府投资绩效审计应重点关注投资项目的投资决策、投资管理、资金使用与投资效果四个方面的内容：

1、投资决策审计。投资决策审计主要审查投资项目是否严格按照规定的程序审批、是否符合地方社会经济发展需求、是否按照可行性研究和项目评估的结论进行操作、是否建立了决策责任制。

2、投资管理审计。投资管理审计主要审查项目法人制、资本金制、招投标制、合同制、工程监理制的落实情况。

3、资金使用审计。资金使用审计着重审查资金到位是否及时、是否足额拨付、是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益等问题。

4、投资效益审计。投资效益审计主要审查投资项目立项决策的正确性、投资项目的工期和达到设计能力的合理性。

（二）政府投资绩效审计的意义。开展政府投资绩效审计，为社会提供客观公正的反馈信息，对社会的稳定、国家的繁荣都有着深远的意义。

1、有助于促进财政资金的有效使用。开展政府投资绩效审计不仅有助于揭示财政部门在资金使用、管理等方面上存在的问题，以此来监管财政部门合理支配财政资金，确保资金的使用与管理真实、合法、有效，还可以对财政资金的使用是否达到预期效益进行审计，确保资金使用的合理性与有效性。

2、有助于深化投资体制的改革。检验政府投资是否达到预期效益，就需要借助投资绩效审计去发现并揭示政府在投资建设过程中存在的各种问题，通过这些问题去剖析现有投资管理体制中存在的缺陷，找出实际效益与预期效益产生差距的原因，并提出改进建议，促进政府不断完善投资体制，确保经济持续、快速、健康地发展。

3、有助于推动国家政府审计的发展。随着政府逐渐加大对公共投资领域中的非经营性项目的投资，传统的真实性、合法性审计的重要性已呈现出逐步下降的趋势，发展的空间也越来越小。因此，审计机关为了求得自身的生存和发展，实现其审计价值，必须开展政府投资绩效审计，以实现其审计目标，推动国家政府审计的发展。

二、政府投资绩效审计存在的主要问题

（一）政府投资绩效审计法律法规不健全。立法保障是确立绩效审计的权威性与独立性的关键环节，也是推进绩效审计执法工作的前提和基础，而我国开展政府投资绩效审计面临的一大难点就是相关法律法规不健全。目前，已有法律法规对政府投资绩效审计的内容只是点到为止，并未作出详尽的规定。如《审计法》并未对绩效审计的对象、范围、目标、内容、程序、方法等做出明确规定，也未对被审计单位的责任和义务做出法定约束，致使政府投资绩效审计缺乏具体的审计规范，削弱了其监督的权威性。因此，从立法角度来看，绩效审计在审计监督中的重要性还没有得到完全的体现。

（二）政府投资绩效审计评价体系不统一。政府投资绩效审计对象是错综复杂的公共支出及其相关的社会和经济活动。审计对象的错综复杂就使衡量审计对象的标准难以统一，这使得审计人员在实行审计前不得不跟被审计单位协商确定衡量标准，增加了绩效审计难度，导致审计人员很难提出客观、公正的评价意见，增加了审计风险。近几年，我国开展的政府投资绩效审计案例，政府投资项目评价偏重于经济和短期效益，忽视社会、生态、环境等效益，仍以对违法违规问题的查处为重心，缺少对项目投资效果的评价及对深层次的管理，本末倒置，造成了一些无法挽回的损失。因此，缺乏规范完整的政府投资绩效审计评价体系，不仅使得审计人员难以展开审计工作，还影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。

（三）政府投资绩效审计信息披露体制不完善。随着我国社会民主的极大进步和公众对政府受托责任履行情况的关注，社会公众都希望了解财政资金是否被政府合理有效利用、是否取得了预期的投资效果。政府投资绩效审计公告制度作为一种信息披露制度，是公众获取政府投资绩效审计信息的主要渠道、为公众参与国家治理提供了方便，拉近了政府与公众之间的距离。但目前，国家政府投资绩效审计信息披露制度不健全，导致公众无法获得全面、完整的审计信息，无法了解政府投资绩效，无法判断政府投资绩效审计的质量。此外，随着公众参政意识增强，公众对政府投资绩效审计的期望在不断提升，而审计结果公告制度的不完善使得审计期望差距不断在扩大，导致公众在一定程度上误解了政府投资绩效审计，甚至不相信政府投资绩效审计。

（四）政府投资绩效审计人员综合素质不高。政府投资绩效审计与以往的财务收支审计不同，审计人员不能只关注财务报表的合法合规性，而是要对整个项目的经济性、效率性和效果性进行跟踪审计。因此，审计人员应具备过硬的专业技能、丰富的知识储备、准确的判断力和较强的综合分析能力。现有的审计人员大多是学财务出身，人员的知识结构比较单一，业务素质不强，缺少具有工程造价、经济学、法律、计算机等方面的复合型人才。因此，审计人才队伍还不能适应审计事业发展的需要。随着我国经济社会的不断发展，进行政府投资绩效审计时也不断面临着新的问题与挑战，这就要求审计人员要有较强的学习和创新能力，但现实中很多审计人员并没有做到及时更新知识，更新审计方法和技术，仍然处于井底之蛙的境遇。

三、对加强政府投资绩效审计的建议

（一）完善政府投资绩效审计相关法律法规。只有将政府投资绩效审计纳入法律框架，使投资绩效审计有法可依，才能保证审计机关监督的权威性，才能使政府投资合理、高效地进行。因此，在开展政府投资绩效审计时，应制定和完善政府投资绩效审计法律法规。在现有的法律法规的基础上，还可制定系统性、操作性较强的绩效审计准则，将有关政府投资绩效审计的内容单独作为一部分进行列示，对政府投资绩效审计的对象、范围、目标、方法等做出明确规定，对被审计单位的责任和义务做出法律约束，并制定相关的执业准则，明确规定审计人员的责任和义务，用法律来规范审计人员的审计责任，从立法上给予规范，使政府投资绩效审计各项工作有法可依，为政府投资绩效审计提供制度保障。

（二）构建统一的政府投资绩效审计评价体系。缺乏一套完整、统一的政府投资绩效审计评价体系，一直是我国政府投资绩效审计发展的技术瓶颈。为此，如何建立统一的绩效评价体系，在我国审计界是一个热点问题。绩效审计的对象千千万万，不同的对象适应不同标准，甚至同一对象在不同时期也有不同标准。但不管在任何时候、适应什么对象，遵循相关性、客观性、可操作性、可获得性、可验证性、一致性、完整性、可比性、可接受性和动态性原则，能有助于建立起一套在任何时候适应任何对象的绩效审计评价体系。

（三）完善政府投资绩效审计结果公告制度。实施审计结果公告制度是我国审计事业发展的客观要求，也是科学发展观的客观要求。通过实行审计结果公告制度，将审计结果向社会公众公布，真正形成社会公众对政府及其各部门管理使用财政资金的监督，真正做到落实审计责任、提高审计透明度和审计监督效力，彰显审计监督威力，促进绩效审计顺利、高效开展。同时，实行审计结果公告制也是政府取得社会公众支持的有效举措，通过将审计结果向社会公众公布，让社会公众了解政府职能的履行情况，评价、监督政府责任的履行，以此取得社会公众的信任与支持。

（四）加强政府投资绩效审计人才队伍建设。对于我国政府投资绩效审计人员素质不高的问题，可以考虑引进相关的专业人才，但重点应放在加强对现有审计人员的后续教育。一是要从培训教育入手，加大人才教育培训力度，着力培养具有造价审计、经济、计算机与法律等综合知识的复合型人才；二是要充分利用社会中介结构，以国家审计机关为主，以社会中介机构为辅，整合审计资源，弥补审计力量的不足；三是要推行政府投资审计人才竞聘、竞争上岗，确保重要岗位让能者居之，不断优化审计人才队伍；四是要建立健全人才激励机制，鼓励政府投资审计人员提高自身综合素质，调动审计人员工作的积极性和能动性，提高政府投资绩效审计工作的质量。

四、结束语

多年来，对政府投资绩效审计理论的研究不仅没有取得学者们一致认可的显著成果，而且在某些时候还出现了停止甚至倒退现象。对于认识和解决当今政府投资绩效审计实践发展中存在的种种问题和矛盾，系统化、结构化的审计理论更有利于揭示问题和矛盾的总根源，并能从方向上、制度上不断推进政府投资绩效审计向更高层次的发展。因此，构建合理的政府投资绩效审计理论结构，建立适合本国发展的政府投资绩效审计体系，不仅能更好地解决我国政府投资绩效审计在实践中遇到的问题，还能对监督和规范政府投资行为，提高财政资金的使用效益起到积极的作用。

主要参考文献：

[1]刘家义.积极探索创新，努力健全完善中国特色社会主义审计理论[J].审计研究，2010.1.

篇3

摘要：实现科学化精细化财政管理是实践科学发展观的必然要求，具有现实迫切性。科学化精细化所要突破的工作重点和难点主要是预算编制管理、收费资金统管、专项资金管理、国有资产管理，需要外部环境助推和内部协同整合来提升财政管理的效能与效率。

财政部部长谢旭人站在实践科学发展观的战略高度，紧扣当前财政管理的脉搏，深刻精辟地揭示出科学化精细化管理的理财新方略，抓住了公共财政管理的灵魂和财政工作的活力源泉。我们必须把科学化精细化管理贯注到、落实到财政工作的全程运行之中，使之发挥出强劲而持久的重大作用。

一、科学化精细化管理具有现实迫切性

首先是政府转型需要财政管理“转轨”。责任型、法制型、服务型政府的职能履行离不开公共财政的高效精确运作来体现与实现。另一方面，也是民主政治不断进步的紧迫要求，社会公众对财政资金的收支管理有权利、有意愿知晓其来龙去脉和效益如何。其次是应对财政收支矛盾尖锐的根本对策。县乡基层财政持续困难，保增长、保民生、保稳定的资金缺口持续扩大，迫使财政部门必须精打细算，分厘必较。即通过各项财政管理制度的细化完善，把有限的财政资金用好用活，不断提高财政资金使用的合理性和可信度。其三是确保资金安全有效和消除资金管理风险的必然路径。近年来各级审计部门的审计报告反复披露出一个“顽症”:资金紧张与铺张浪费并存现象较为突出，且屡查屡犯，屡禁不止，人、车、话、会、接待费等行政成本快速膨胀，这种粗放型管理被讽喻为“官油壮捻子，头比身子大”。加之资金运行过程中风险失控的隐患继续积累，骗套财政资金，截留挤占挪用现象日益突出，究其根本原因，在于缺乏一套严密清晰、刚性系统的管理约束机制。其四是建设廉洁型财政干部队伍的有效途径。财政部门在管理分配资金的过程中面临着多种多样的利益诱惑，关键环节和核心岗位的权力过于集中，工作透明度不高，导致自由裁量权失范，索贿受贿现象时有发生，《财苑警示录》中的违纪违法案例启示我们，必须运用科学化、精细化的管理机制缩短权力半径，强化监督制衡，从业务操作层面上有效化解和预防各种不廉洁行为。

二、科学化精细化管理必须突破，点难点

科学化精细化管理要以党和政府的工作重点、人民群众期待的民生热点和社会公众不满的管理弱点为重点;以财政资金安全有效运行为主线，敢于抓主要矛盾、抓源头控制、抓权力分解、抓程序制衡、抓机制透明，防止避重就轻，重表轻里，只说不做。

(一)尽快提高预算管理的科学化、精细化程度

一是进一步规范和完善预算编制的级次顺序，增加预算编制时间，提高预算的精确程度。二是建立健全预算基本支出和项目支出标准体系，完善行政开支定员定额标准。构建部门机构编制、业务计划与经费预算衔接对应机制。三是预算编制终端必须数据化和具体化，提高预算的预测性、前瞻性和控制力，尽量减少“以基数定预算”的惯性方法。当前有必要实行“开门预算”，加强人大财经委员会的专门审核与监督，引入公众质询参与机制，增强预算的公开性和公信力，以真正解决预算报告“内行说不清，外行看不懂”。“一年预算，预算一年”的根本缺陷。四是要加快建立预算支出的绩效考评机制，完善绩效考评指标体系。围绕重大资金项目、民生项目、行政成本项目推行预算支出绩效考评试点，将绩效考评结果作为以后年度编制预算的重要参考依据，逐步建立绩效考评结果公开制度，提高绩效考评的透明度和公信度。

(二)细化收费资金统管

以当前正在开展的“小金库”专项治理为契机，彻底清理预算外资金账户，严格规范各单位财务管理，建立“零户”统管机制，取消各单位收入过渡户，实行票款分离，落实“收支两条线”管理。要全面推行综合财政预算，把所有行政事业性收费和各类非税收人纳人预算管理和国库单一账户体系管理，使各类收费资金在科学化精细化机制引导约束下发挥应有的使用效益。

(三)强化专项资金管理

由于缺乏系统严密的管理方法，相当一部分资金被挤占挪用充做公用经费，有些甚至被截留贪污。因此要从源头上清理整合专项转移支付项目设置，严格控制新增项目，规范现行专项转移支付项目。一要提高专项转移支付管理透明度。其设立要做到有合理明确的分配依据与标准，有操作程序，真正体现公开、公正、透明、效率原则，及时公布各项转移支付项目资金管理办法，减少随意性。二要加强监督考核和问责力度，使各类专项转移支付资金的使用效益有一个明显提高。

(四)要严格国有资产管理

切实推进国有资产管理和预算管理的全面衔接和有机结合，制定操作性强的行政事业单位资产配置、更新报废标准和相关配套制度，依法规范处置国有资产，切实加强新增资产配置专项审核和资产收费管理，确保国有资产完整安全，保值增值。

三、科学化、精细化管理需要外部环境助推和内部协同整合

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关键词：政府投资项目；绩效评估；工程项目管理

中图分类号：TL372 文献标识码： A

引言

当前，随着我国经济社会的快速发展，政府不断加大投资力度与投资低效的矛盾日益突出。20世纪90年代末，为加强政府投资工程财政支出管理、提高财政资金利用有效性，财政投资评审概念正式提出。财政部门出台了财政投资评审对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效。2008年11月，时任总理提出“审计机关要对政府投资项目进行全过程跟踪审计，全过程审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面”。随后，审计部门出台了跟踪审计对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价和绩效审计对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。为加强和改进政府投资项目的管理，提高政府投资决策水平和投资效益，十二五规划纲要提出各级政府投资管理部门要健全政府投资项目后评价制度。发展计划部门项目后评价对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容，与项目建成后

所达到的实际效果进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议。

基于以上分析不难看出，各级各部门政府在促进建筑业管理能力提高、推动投资管理水平提升、增强社会透明度、完善投资政策和发展规划方面勇于创新，不断尝试，为政府投资项目全过程全方位的监管做出了卓越贡献。就项目过程而言，既有从项目立项到竣工交付各阶段均进行监督的跟踪审计，项目运营后评价制度总结经验教训，及时反馈信息以便提高未来管理水平。就评价内容而言，既有针对财政资金使用情况的财政投资评审，也有针对项目经济性、效率性、效果性的绩效审计。然而，政府投资工程项目投资数额大，涉及面广，关系人民群众切身利益，现有制度很难完备的覆盖政府投资工程的方方面面，尤其有关于政府投资工程项目管理的监督与评价方面仍几近空白。

为提高我国建筑业项目管理水平，填补政府投资工程项目管理监督评价方面的空白，本文主要围绕某工程项目的相关理论和实践展开，针对现行政府投资项目绩效评估工作中存在的问题，提出相关意见和建议，为政府投资项目绩效评估工作提供参考。

一、项目概况

该项目基地三面由城市道路围绕，规划用地面积16650m2，其中公共绿地广

场用地为4700 m2。整个项目由三栋建筑组成，主楼18层，裙楼7层，附楼5层，项目投资总额3.34亿元。

该项目主要功能是安排为当地居民日常生活服务的各相关配套设施，其中包括行政办公、派出所、卫生站、邮政与银行网点、图书阅览、娱乐健身、室内球类活动等场地类文化体育实施、便民型商业设施等。

二、评估依据

绩效评估情况分析主要依据：

《中华人民共和国建筑法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《招标投标法》、《政府投资建设项目监督管理办法》、《政府投资建设项目跟踪审计实施办法（试行）》等法律、法规及规范性文件；某项目建设单位、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位等相关单位招投标文件、合同、图纸、变更、签证及相关会议纪要及文件；工程实施其他相关性资料。

三、评估组织、范围及程序

（一）绩效评估组织。

该项目绩效评估由来自企业的注册造价师、注册监理工程师、注册建造师等专业技术人员和高校教授、副教授等联合组织实施，共同协商进行科学评估。

（二）绩效评估范围。

该项目绩效评估涉及到建设主体有，建设单位、勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位等相关单位的建设项目全生命周期项目管理活动。

（三）绩效评估程序。

1.前期准备。

该项目是根据有关部门的部署和安排确定政府投资项目为评估对象的。重点评估由评估工作组实施，工作组成员由经验丰富的学者、企业家、工程师组成。

2.组织实施。

绩效评估工作组采用实地调研、询问、复核等方式对该项目的建设决策、实施、运营等阶段进行详实的资料收集和数据采集。同时绩效评估工作组依据所掌握的资料，进行分类、整理、分析和反复研究之后形成了本研究报告。

3.完成报告。

该项目的绩效评估报告工作组共同研究所得出的实施性报告，报送有关部门审核评估。

四、评估的主要问题

（一）管理力量薄弱，投资控制力不强

该项目在实施过程中，，由于建设单位在整个建设周期内管理层人员变动频繁，缺乏专门的工程建设指挥中心及专业技术人员，投资控制风险较大。该工程原立项批文投资控制额约1亿元，后经过不断追加投资，最后竣工审定价为3.34亿元，超额234%。主要分项工程的工程造价分析数据如表1。

表1 主要分项工程的工程造价分析数据

通过以上表增量我们不难发现桩基及基坑支护、空调工程、幕墙工程增量均超500万元以上，其余均超50万元以上。主要原因是由于项目建设过程中主楼

1幢原设计15层增加至18层，高度由57m增加到64m，3幢由4层增加至5层，建筑面积增加6929m2，增加施工费646.11万元，设计费51.97万元；由于地铁的规划建设，项目大楼拟将预制桩基础设计方案变更为非挤土的钻孔灌注桩基础设计方案；装修过程中功能需求的变化等原因造成的。

（二）项目规划不足，进度控制不严

该项目缺乏科学合理的中长期发展计划，为满足社区中长期发展的需要，在项目设施过程中重新增加楼层高度，开工后改变设计方案，重新办理工程开工所需手续及文件，导致工程出现过停工。再者规划设计时未考虑车库的建设规模、空调通风管道的改造、职工食堂的建设等需求的变化，也导致工期的拖延，进度控制不严。

（三）部分设计存在缺陷，导致了较大损失

项目的设计单位缺乏监督管理机构，设计图纸未实行双院审查制，导致部分设计尚存在缺陷，施工过程中变更较多，造成了一些隐患和不必要的损失。

1.设计深度不够，导致损失浪费

设计往往容易出现设计深度不够，施工过程中只能靠设计变更来满足业主

的要求，致使业主追加投资，出现损失浪费现象严重。

例如，主楼1#根据电梯间吊顶设计变更需要，面积增加569.28m2，增加投资20.54万元；楼梯前室部位增加石膏板吊顶362.44m2；2-18层走道窗户及顶层南面楼梯处增设窗帘盒等设计变更。

附楼2#楼吊顶高度确定后，每层墙面安装（强电、弱电、消防）管线不够高，需开槽做至吊顶上面，导致已完成石膏板腻子墙面、砖墙腻子墙面开槽安装后恢复增加投资。还有一层区域原安装的消火栓箱因该区域已改为配电房需要迁移，造成了一定程度上的浪费。

2.各专业设计间沟通不足，增大投资风险

由于土建工程、装修工程、智能化工程、绿化工程等工程项目是由于不同设计单位承担的，导致各专业设计单位及设计单位内部专业设计之间出现上一道工序与下一道工序发生碰撞情况较多，设计变更签证经常发生，致使建设单位追加投资，造成不必要的浪费。

（四）监管不力，责任意识薄弱

该项目监理单位管理混乱，监管不力，责任意识薄弱，不能很好的为业主服务，致使桩基工程结束后出现过更换监理单位的现象，耽误工程的正常施工。

监理单位未尽到审核责任，对业主的投资控制不严，存在施工单位多报工程量、高报单价、重复计价的情况，由于，造成多计工程、材料等结算价款2976.97万元，过程中还核减工程价款1161.16万元。

五、评估建议

（一）进一步研究和完善政府投资项目建设管理体制，加快形成各部门之间的合作行政手段。

1.加快推进项目管理体制建设，杜绝盲目投资

项目的建议一定要建立科学合理的中长期发展规划，在项目建设过程中杜绝不必要的变更签证，严格控制投资风险。要充分考虑建设方的需求，综合考虑项目的社会效益、经济效益、环境效益、可持续效益、对象满意度等方面的调研、论证，本着节约资源、节省资金、降低运营成本等经济与资源因素进行项目规划和建设。制定有效的措施控制投资成本，避免不必要的损失。

2.建立合作行政手段，促进项目高效运转

事实证明，政府投资项目可以通过推行合作行政来实现资源的有效配置，特别是像街道、社区等基层行政单位的建设项目专业管理人员缺乏、人员临时上阵等现象极易发生。这就需要各部门之间沟通协调一致，实现资源优劣互补，避免出现“拍脑袋”工程，盲目追加投资。

（二）加强政府投资项目设计审查，进一步完善和提高设计质量。

政府投资项目可推行“两院制”设计审查制度，监督设计，促进设计质量的提高，并以经济为杠杆，加大对设计失误的处理力度，较少不必要的损失浪费。同时，在确定设计方案后还应多次论证，同一项目不同设计单位之间、设计单位内部之间都应加强沟通，避免施工过程中出现碰撞、设计不足等情况的出现。

（三）加强工程造价管理，提高资金使用效率。

工程建设应该严格控制工程造价，关注全方位成本控制，控制建设规模，压缩管理费支出，鼓励采用经过充分论证后的新能源、新技术、新工艺的方案，节约资金。加强各工程造价方的监督管理，如建设单位可加强监理单位控制投资造价的监管，使其发挥最大效益。

结束语

工程管理过程中将绩效贯穿于整个项目的评估过程中，更有利于发现问题指导后续项目。一方面基于建设项目的全生命周期角度，关注项目管理的规范性、效率性，以及项目的效益性。大型公共建设项目由于涉及多主体、多阶段的博弈，致使管理难度空前的加大，也就迫使我们改变思路，从绩效评估的角度发现问题，为其他建设项目提供难得的管理经验。另一方面绩效评估报告的可操作性需要复实践，方能不断完善。绩效评估报告作为一项成果性文件应与建设单位的需求紧密联系，反复实践，方能发挥最大作用，结论也不能随意拔高，防范评价风险。

参考文献：

[1]韩海峰.政府投资项目绩效评价研究[D].北京.首都经济贸易大学，2014，3.

[2]王春飞.政府投资项目绩效的审计研究[D].青岛.中国海洋大学，2008，06.

[3]赵爱玲，李顺凤.基层政府投资项目绩效审计评价指标体系研究 [J].审计观察，2014，05.

[4]钱水祥，金利江.基于绍兴实践的跟踪审计组织管理探析[J].审计研究，2011：17-20.

[5]李继成，李洪成等.投资建设项目后评价方法及发展进程综述[J].吐哈油气，2007，3（12）：85-91.

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随着医疗体制改革的推进，公立医院在社会效益为首位的前提下，兼顾经济效益，成本管理工作正由经验型、粗放型向科学型和质量效益型转变。医疗设备特别是高精端的大型医疗设备，其产生的经济效益、社会效益、管理效益在医院成本核算管理、设备管理工作中日益突出。而目前公立医院大型医疗设备购置及管理存在着以下问题：

（1）购置缺乏计划性，论证不充分。

一些医院对大型医疗设备的购置缺乏计划性，为了及时使用预算的财政资金，盲目购置设备。医院购置大型医疗设备前缺乏科学、系统的可行性论证，会出现设备到货后因使用条件不符合而导致无法及时安装使用的现象，造成财政资金的浪费。

（2）轻管理，成本核算没有细化到单台大型医疗设备。

目前，很多医院不同程度地开展了成本核算工作，但规范程度不一，并没有细化到单台大型医疗设备，不能全面、准确的反映每台设备的实际成本，也就很难考核和控制成本支出。

（3）总体使用效率不高，利用不足和利用过度现象并存。

现阶段大型医用设备使用效率低下，从调查数据来看，不同设备能力利用率各省市有所不同，以MRI为例，能力利用率相对较低，平均为40%左右，能力利用率最大和最小的省之间相差40%。

（4）诱导需求、滥用检查以及不考虑设备检查之间的可替代性等。

医务人员出于准确判断病位及病情或避免医患纠纷等不同的目的，开具大量甚至重复的检查单据，增加了病人的医疗负担。

2案例研究

A医院是医疗、教学、科研和预防为一体的三级甲等医院。医院设有近40个专业医疗科室、12个医技科室、20多个管理及职能处室。编制床位1500多张，年平均开放床位1800多张，年平均在职职工人数计3858人，年诊疗人次为360.58万人次。该院大型医疗设备的绩效审计工作，从开始探索到得到院领导的认可与支持，到不断完善，已有约4~5年的时间，其实际管理经验值得我们学习。A院大型医疗设备的绩效审计分为经济效益和社会效益两个方面。经济指标采用包括净现值、投资回收期、投资报酬率，在这些指标的获取过程中需采集以下数据：设备价格、设备使用情况、收费标准及年工作量、医疗消耗、年收入、人员工资及其他人员成本、水电费、设备维修、房屋占用、其他耗费，也包括效率指标如使用率和效果性指标如阳性率。社会效益部分目前主要采取各设备使用科室主任的语言描述，包括病位及病情确定更加准确等。A院大型医疗设备的审计工作还具有事前干预的特点，在设备采购预算编制时也有审计人员参加。审计制度中明确规定大型医疗设备购买前需经过审计，这一制度性保障推动了购买前审计工作的开展。购买后对政府资金购买的设备，采购过程资金的使用情况也进行全面审计，主要包括对科室申请、职能部门审核、设备论证、审批、招标、合同、付款、验收、领用及使用情况的审计。在设备使用2～3年后进行购置后的绩效审计，为保证计算数据的准确性，还会参考购买前科室提供的相关数据。各设备消耗的水电费、实际占用面积及所占人工等都会实地考核，如有的检查设备除了医生还有打字员，有的医生会负责几台设备，那么根据平均每台机器的工作时间及医生的平均工资来计算单台设备该医生的工资成本，也要调取打字员的工资水平，二者加起来才是该台设备的工资成本。上述绩效审计流程是A医院通过与各科室及领导逐步沟通完善后形成的，各科室能够积极配合审计部门的工作，说明他们对这套流程比较认可，有很强的可行性及参考价值。审计最终查看该设备的工作量的预测及实际情况、效益指标实现情况即多长时间能收回成本、阳性率、社会效益等写入审计报告中，提交给院领导、审批、使用等各个环节存在的问题，以便改进。

3经验总结

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一、突出审计项目重点

1、加强对重点企业的审计。就我市的情况而言，我们对国有大型企业和集团公司，根据其经营性质、资产规模、经营风险等不同特点进行分类管理，突出对企业会计核算的真实性审计，突出对企业改制过程中产权变动的审计；突出对企业资产质量的审计；突出对企业净资产增长的真实、合规性审计，确保国有资产的保值增值。同时，充分利用现代信息技术，建立集团公司信息资料库。每年对集团公司的财务状况进行总体评价，对其偿债能力、盈利能力进行分析，并提出有针对性的审计建议，防止国有资产流失和会计信息失真。如在对我市一家国有企业改制时进行的审计，就核增资产5 300万元，从而防止了国有资产流失，为政府有关部门作出改制决策提供了有力的依据。

2、加强对重点资金的审计。近年来，我们主要安排了农业综合开发资金和城镇居民最低生活保障资金的审计；退耕还林、环保资金和扶贫资金的审计；社会保障资金、昌金高速公路征地拆迁资金、防洪保安资金、公共卫生防疫资金、住房公积金、扶贫救灾资金、萍乡矿区采煤沉陷区综合治理专项资金审计等，这些与群众切身利益息息相关的重点资金作了重点审计，加强监督，特别关注这些资金的管理和安全，关注资金流向和使用绩效，真正维护了群众的根本利益。在我市城镇居民最低生活保障资金审计过程中，我们对3个县的财政、民政及低保资金管理和发放情况的审计，发现了挤占、挪用及违规操作低保资金的情况，及时进行了纠正和查处，并向纪检监察和司法机关移送案件2起，在社会上产生了较大的反响。维护了人民群众的利益，践行了“三个代表”重要思想。

3、加强对重点部门的审计。当前，制度不完善、体制不健全、运作不规范、程序不严密、决策不科学，是诱发违纪违规问题的根源。因此，我们从规范财权入手，坚持和改进对重点部门的审计。主要是加强对财政预算分配合理性的监督和预算退库的监督，促进各级财政部门严格按照法律、法规的规定办理预算收入退库，规范退库管理行为，提高财政资金的使用效益。加强对税收征管的监督，杜绝征税过程中出现人为的调节因素和非法减免税收，以确保财政收入的真实、合法。同时对一级预算管理部门，规范收支行为。对经济管理部门、国资管理部门等有大额资金权的部门进行系统审计。去年，在对市投资公司的延伸审计中，就查出了其主要负责人擅自挪用3 000多万元财政资金进行账外炒股的严重问题，已移交纪检机关查处。今年，我们主要进行了市本级预算执行审计和2个县区的决算审计。

4、加强对重点行业的审计。人民群众关注的单位、关注的热点，就是审计的重点。因此，我们要抓住敏感行业、重点行业，选择带有倾向性、苗头性、普遍性的问题加强审计，特别是对群众反映强烈的领域和单位开展审计。近两年，我们主要对全市交通、运管系统、供电系统、环保系统、烟草专卖系统等行业进行了重点审计，从而进一步规范了市场秩序，维护好人民群众的合法权益。

5、加强对重点建设等项目的审计。政府投资基本建设项目呈逐年增长趋势，加强对政府投资竣工决算审计，是审计部门做到把国家和人民的钱管好用好最直接最有效的方式，使有限的资金投入能产生最大的经济效益和社会效益。近两年，我们主要进行了乡村公路、萍乡经济开发区萍安大道、319国道萍莲段等大型工程项目的审计，为国家节约了大笔财政资金。再是，上级统一部署和安排的重点项目也是我们工作的重点。

二、突出组织实施重点

根据审计任务的轻重，所需时间的长短，工作范围的大小，以及审计项目特点和上级要求，统筹进行工作部署，科学整合审计力量，合理进行审计组编成。有时打破科室、县区界限，有时县区间交换审计，有时配合上级审计或在县区抽调得力骨干编组审计。在全省国有粮食系统新增财务挂账审计中，由于时间紧，任务重，要求高，我们采取“集中兵力打歼灭战”的方法，全市统一部署，市县（区）审计人员统一编组，县区间交叉审计的方式进行。在一年一度的本级财政预算执行审计中，我们采取“四个统一”（即统一计划、统一组织、统一实施、统一报告），科室联动的方式进行。在今年上半年首次对4名县区委书记以及2名党政部门主要领导的经济责任审计中，我们抽调县区的部分审计骨干统一编组，较好地克服了时间紧、要求严、没经验的困难，保证了各项任务的圆满完成。在所有重大审计项目的实施过程中，要求局领导坚持到审计第一线，及时掌握和处置各种情况，狠抓审计质量管理不放松。

三、突出队伍建设重点

审计事业要发展，人才是根本，廉洁是保障。因此，加强审计队伍建设是重中之重。一是要严格把好人员进入关，要挑选那些爱审计、有文化、懂业务、素质强的人才充实审计队伍。今年，我们通过公务员考核和严格把关，选拔了2名的大学毕业生到局机关，为审计队伍补充了新鲜血液。二是要加大教育和培训力度。我们结合本单位实际，采取“走出去、请进来”、在工作中学习、在实践中提高以及专题讲座、经验介绍、案例分析等多种形式进行业务培训，提高审计人员的业务胜任能力和技能。先后组织人员到南京审计学院学习，派员参加审计署、省厅的计算机业务培训，选派骨干到兄弟省市审计部门学习取经，给审计人员每人配备1台笔记本电脑等，收到了较好的效果。三是要优化内部机构，科学进行业务职能分工和审计组编成，最大限度地调动人员的积极性、创造性和发挥整体工作效能。四是建立激励机制，表彰先进，树立典型，使工作成绩突出，确实为审计事业做出贡献的人受到普遍尊重和爱护，形成一种尊重人才、重用人才、人人争先、昂扬向上的局面。五是要加强对审计人员的管理监督和纪律约束，进一步抓好“八严禁”、“八不准”规定的落实，坚持廉政反馈函、审计通告、审计廉政回访等制度，促进审计机关和审计人员依法公正行使权力，做到廉洁从审。努力建设一支政治过硬、作风优良、业务精湛的审计队伍。

四、突出审计整改重点

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关键词：专项资金管理 预算编制 绩效评价

一、专项资金管理存在的主要问题

（一）专项资金的预算基础组织工作不到位

预算管理主要就是通过事前的预测对未来有个相对清晰的认识，并以此发挥控制作用，将“钱用在刀刃上”，以避免不必要的支出。有的单位由于没有统一的预算编制用表，预算单位上报到财务室的预算格式五花八门，有的极其简单，有的自己设计表格，表格的样式又不统一。另外，有的预算单位没有花太多时间研究财政部门下发的预算编制说明，最终汇总的预算大多没能按照编制要求。

（二）专项资金的预算编制不够规范

近年来各地财政预算中推行了部门预算和细化预算的编制方法，基本上实行的是“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”。但对于专项资金如何实际，缺少明确的定论。换句话说就是专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据。加之在预算编制中缺少对经济运行状况的科学预测和编制方法上没有实行完全意义上的“零基预算”，基数加增长的办法仍然存在，甚至有的只是将专项资金进行“切块”分配，使得专项资金预算编制时主观性强，一方面一些单位专项资金大量结余，形成资金沉淀；另一方面一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。

（三）专项资金分配结构问题

专项资金分配结构是指专项支出总额中各类专项的组合以及各类专项在整个专项总额中的比重。专项资金的结构反映着一个时期的政策趋向和变化，其优化与否关系着地方政府能否在一定财力约束下有效的履行其职能。 由于当前对专项资金没有科学的界定，各地对专项资金的统计口径不尽相同，测算比重上会存在一定差异，但从一般情况说，对于大类的专项统计口径应该是基本一致的。

（四）财政监督缺位现象比较严重

各级财政部门虽成立了财政监督检查专职机构，专门履行财政监督检查的职能，但受制于人员少、资金项目多，出现了事后专项突击检查多，日常监督管理少的情况。在行业主管部门中重项目审批、轻监督管理的现象大量存在，放松甚至忽视了对下级项目单位专项资金的监督管理。财政、监察、审计等部门近年来虽然加大了对专项资金的监管力度，但针对下级部门的多，同级部门之间的资金监管相对较弱。

二、加强专项资金管理的对策

（一）尽快对专项资金进行科学界定

根据专项资金的定义及内涵，明确哪些项目应作为专项资金管理，确定统一的专项资金统计口径，以达到科学管理，有效监督的目的。建议：除按规定定额确定的人员经费和经常性开支的公务费（包括特殊部门的经常性特殊经费）等支出作为财政基本支出外，其他财政安排、追加或上级拨入的经费（包括预算内、预算外）应全部作为专项资金支出管理。同时，为满足改革与发展的需要，每年对基本支出与专项支出的项目进行相应调整，尽量避免基本支出与项目支出具体内容上的重叠。对专项资金进行科学合理的界定与分类，不仅有利于用款单位对专项资金的核算管理和控制，同时也有利于财政部门加强对专项资金的监督和开展综合评价。

（二）建立项目库，规范专项资金项目管理

加强专项资金的项目管理，是防止资金浪费、提高专项资金使用效益的必要前提。建立“专项资金项目库”，首先，由各级财政资金管理部门对用款单位专项资金申请进行严格审核、筛选；其次，在部门内均应建立“专项资金项目库”，将通过审核的项目纳入该项目库管理；然后，根据各专项资金履行政府职能的轻重缓急程度进行先后排序，并提供给预算部门；最后，由预算部门结合财力情况进行预算安排或追加，从而减少或避免“先安排奖金，后论证项目”等盲目预算的现象出现。

（三）细化预算编制，拓宽专项资金管理办法

细化预算，使预算支出落实到每个项目和每项支出的每一款。为做到这一点，在对专项资金实行项目库管理的基础上，对原有专项资金使用情况加以分析和利用，合理确定同类用款单位或同类项目的支出标准，作为预算编制的参考；同时要有效控制或尽量降低专项资金中人员经费的比重，使专项资金预算能够反映资金的最终用途及结构，改变原有对专项资金预算实行“切块预算”的不良方法，提高预算编制的严肃性和权威性。对于一些必须发生的经费，可采取通过每年调整基本支出中的人员标准来加以解决，缓解规范管理与经费不足的矛盾。

此外，在对财政预算已安排（或追加）的专项资金进行管理中，要积极创新管理方式，如对一些专项资金可以实行“项目合同”管理方法。具体做法是：在预算支出时，由财政部门与专项资金使用单位签定专项资金使用合同。合同不仅应在政策上明确财政支出目标，也应预测资金使用效益最终结果；同时还应包括资金投入、产出和实施效率等要求。具体涉及到八个方面的内容：项目名称、承担主体、批准机关、预期目标、实施效率、职责负担、资金配置、执行评估等。从而有效利用专项资金，建立起各方都能有效负责的管理机制。

（四）实施专项资金绩效评价

专项资金绩效评价，主要涵盖两方面的工作。其一是评价程序的制定；其二是评价方法的选择。一般来说评价工作程序大体应包括三个阶段：1、确定评价内容，即从哪些方面进行评价；2、设置评价指标和标准，即对所要评价的内容进行量化；3、进行评价，即在上述准备基础上，进行分析、判断、评价，提出改进建议。目前实施绩效评价的方式很多，而对于专项资金实施绩效评价应采取何种方式，应根据不同的项目内容来确定。对于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目，可以采用成本——效益评价法；对那些成本易于衡量，效益却不易衡量，而且通过此项支出所提供的商品或劳务，不可能以任何形式进入市场交换的支出评价，则可以采用“最低费用法”。此外，对于一般性专项资金还可以采取“比率分析”、“比较分析”等方式对专项资金结构和增减水平等进行综合评价，从而判断资金使用效益情况。实施专项资金使用绩效评价可以在事前，也可以在事中或事后。

（五）进一步完善制度建设，制定专项资金管理办法

将专项资金的范围、预算编制、预算执行、项目合同方法、支出范围标准，如人员与公务比例、绩效预算管理、项目监督管理、奖惩措施等有关专项资金管理以制度化的形式确定下来，建立从政策控制、过程控制到效率控制的高效支出控制机制，即应出台一些关于专项资金管理的规定，确定总体原则和规则。在此基础上，再制定特定项目资金的具体管理办法，以构建一个较完善的专项资金管理制度框架，保证专项资金监督、管理中的有制可依。

（六）强化财政监督，不断提高专项资金使用效益

在加强科学编制和合理细化专项资金预算，以及有效开展效绩评价的基础上，财政监督方式要走出事后集中性检查的套路，把重心转到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节的监督。在财政内部，要建立专门监督机构的检查与资金管理部门的日常跟踪问效相结合、与预算编制部门相协调的财政监督机制，使对专项资金的监督贯穿于财政活动的全领域、全过程。同时，还应充分发挥审计以及其他经济监督部门的作用，建立专项资金监督检查新格局，以保证各项专项资金效益最大化的实现。

参考文献：

[1]彭成洪.试析加强专项资金管理的思路[J].财会月刊，2010年05期

[2]黎旭东，危然.以竞争性方式实现财政资金的绩效管理——广东省“双转移”专项资金分配的实践案例分析[J].财政研究，2010年02期

[3]刘东华，杨少海.我国财政支农问题聚焦及对策探讨[J].广东农业科学，2010年09期

[4]刘胜良.专项资金审计业务研究[J].中国注册会计师，2012年04期

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关键词：基层审计；信息系统；审计模式

一、基层信息系统审计模式的提出

先从一个感性的信息系统案例谈起：2007年9月，西安市医保中心使用未经测试、未经验收的软件系统将医保资金打入个人账户时，先是重复给18万余人账户多打入医保资金1090万元；在发现错误扣回这些资金时，竟又多扣了1.85万人账户上的资金。为恢复数据，该中心被迫紧急叫停西安市医保信息系统，在长达7天的时间里，全市130万市民拿着医保卡却无法购药、无法就医，西安市社保局局长厅局级干部张平均因信息系统混乱诱发的“权力法规”而丢了官。

随着计算机和网络技术的迅速发展，信息系统无处不在，被审计单位不仅仅在会计核算实现了电算化管理，而且在业务流程环节也实现了计算机信息管理。对于审计人员而言，首先面对被审计单位的信息系统，其次才是由信息系统产生的业务数据、财务数据等资料。如果审计人员未对信息系统进行审计，仅对它产生的财务数据、业务数据进行审查，那么审计结论的可靠性就要受到质疑，审计风险也就在所难免。传统的财政财务审计，在以“金关”、“金税”、“金财”以及ERP系统为代表的信息系统时代受到了巨大冲击。国家前审计长李金华同志的断言“不搞计算机审计，我们就会失去审计的资格”，实际上，这已经成为各级审计机关的共识。信息系统审计已成为当今审计发展的大势所趋，正如国家分管计算机工作的副审计长石爱中同志所言“把信息系统审计作为一种审计常态，换句话说，作为正常审计程序的一环”。

纵观基层审计机关开展信息系统审计的情况，采用的审计模式大体分为三类：一类是独立型信息系统审计模式，一般是对信息系统进行单纯的、专业的分析；二是结合型的信息系统审计模式，具体工作与常规审计类型相结合，表现为与财政财务收支审计相结合、与绩效审计相结合等；三是“伪信息系统审计”模式，即仅利用计算机辅助审计功能对被审计单位的电子数据进行采集和分析，挂个信息系统审计的“名”，并未非对信息系统本身实施审计，实质上是对电子数据审计。

区县级基层审计机关必须搞好信息系统审计，否则难以落实“全面审计、突出重点”的要求，无法实现融入世界审计主流的目标，那么哪种信息系统审计模式才是基层审计的最佳选择？

二、基层信息系统审计模式的适应性分析

从基层审计机关的观念、技术、效果、实践结果等四个方面对独立型和结合型两种模式进行分析，探索基层信息系统审计模式最佳的组织方式。

（一）审计观念接受性分析

基层审计机关常规性审计工作主要包含财政财务收支、经济责任、固定资产投资审计等，审计观念仍局限在查错纠弊上，审计习惯于“就账审账”，对信息系统的理解还停留在计算机辅助审计或辅助审计软件开发及应用的层次上，尚未全面树立制度基础审计和风险审计的理念。如果区县审计机关从一开始确立独立型的信息系统审计模式，审计人员在思想观念上难以接受，同时审计思路难以衔接，会造成不知如何下手，从而引起畏难情绪，望而却步。

结合型信息系统审计模式可以与审计人员日常审计工作结合起来，在思想认识上感觉到熟悉，在潜移默化中接受并实现思想的飞跃。特别是在信息系统审计探索阶段，区县审计机关的审计人员需要一个过渡时期，而结合型的信息系统审计模式恰恰符合现阶段区县审计机关工作人员的思维方式和审计方法。

（二）审计人才技术胜任性分析

独立型审计模式要求高，主要体现三个方面：一是具有很强的技术性，信息系统审计需要掌握一些专门方法和技巧，常常要采用计算机辅助审计技术，审计人员操作时存在一定难度；二是具有一定的风险性，审计可能影响被审单位的信息系统的正常运行，审计人员的取证存在一定难度；三是具有一定复杂性，不同的信息系统其物理结构不一样，采用的计算机软件、硬件就会有所不同，这就决定了审计人员对被审系统进行了解、测试和评价具有一定的复杂性。总体来说，独立型审计模式要求的人员专业素质高。目前，基层审计机关参加审计署干部培训中心开展的计算机中级水平培训的人数比例不到总人数的30%，参加注册信息系统审计师培训的人员更少，基层审计机关专业计算机人员尚不到总人数的10%。专业人才少、知识结构单一、审计经验欠缺，导致独立型信息系统审计的目标难以实现。

相比之下，结合型信息系统审计具备天然的优势，它对专业技术要求相对较浅，涉及到财务审计、业务审查多方面内容，而这些正是基层审计人员的优势，轻车熟路、运用自如，在实际审计过程结合信息系统审计，容易达到由此及彼、步步深入的效果。特别是在基层审计机关信息系统审计工作的起步阶段，从专业知识和业务技能的胜任能力来考虑，结合型信息系统审计模式更适合现阶段区县审计机关的实际。

（三）审计取得效果性分析

独立型与结合型信息系统审计模式下，基层审计机关都进行不同程度的尝试与探索，从两种项目取得的成效来看，采取结合型信息系统审计模式取得成效更加显著。具体体现在：结合型审计成本低、在具体审计实践中相比容易操作、审计面比较宽，更容易发现被审计单位存在的问题，审计成果转化率高，因而取得的成效大于单纯的独立型信息系统审计模式。

（四）审计实践结果分析

从目前实践来看，专门进行的信息系统审计主要适用于一些大型信息系统的审计，如投资大、关系国计民生的重大信息系统。基层信息系统审计的规模小、耗资低，独立进行信息系统审计成本太高，有条件的审计机关可以进行独立型审计模式的探索和尝试。但是，如果要把信息系统工作作为基层审计机关工作的常态，至少现阶段基层审计机关独立型审计模式难以实施。

综上所述，现阶段结合型信息系统审计模式更加适合区县审计机关开展信息系统工作的实际。

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三、基层结合型信息系统审计模式的内容

目前，基层审计机关独立开展信息系统审计的难度大，基层审计机关在审计实践中普遍采用与财政财务审计结合、或者与绩效审计结合等模式，为审计工作提供了很大的便利，但随着社会经济及审计事业的进一步发展，结合型审计模式也应创新。

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出：“坚持多种审计类型的有效结合和全面推进绩效审计，到2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计”的要求。

刘家义审计长2009年在计算机审计科研评审会议上说过，计算机审计研究不应孤立进行，要结合财政审计、财务审计，加强对企业、财政等相关领域的研究，形成财政、企业 “一条线”的计算机审计模式。

由此，结合基层审计实际，我们提出了基层信息系统审计的新模式：“信息系统审计+财政财务审计+绩效审计”三者相结合的审计模式，其具体内涵为：基层审计机关在审计实施中，一般是从被审计单位的信息系统入手，通过实施信息系统审计，在确保被审计单位信息系统安全、可靠和数据真实、完整的情况下，对被审计单位经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督， 通过加强信息系统管理，促进被审计单位提高资金利用的经济性、效率性和效果性。这种审计模式下，信息系统审计是财政财务收支审计的保障，是整个审计过程中的出发点；财政财务收支审计与信息系统审计密不可分，两者在审计内容、方式方法上可以有机结合，利用财政财务审计的内容和经验，及时发现系统的薄弱环节和漏洞，财政财务审计的重要事项，往往都是系统审计处理的重要业务模块；绩效审计是系统审计的落脚点和着眼点，信息系统审计发现的所有问题最终要体现在被审计单位加强管理，提高系统的利用绩效上。

三种审计类型能够有机结合主要基于以下四点：

一是审计目标的一致性，信息系统审计的总体目标是通过评价信息系统本身的安全性、可靠性，从而合理保证信息系统所产数据的准确性、完整性，从而保证企业资产安全性、完整性以及效率效果性；财政财务收支审计的目标是对被审计单位财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督；绩效审计的目标是被审计对象的对经济性、效率性和效果性的审计，通常所说的“3E”审计。从这一点来说，三种审计类型的落脚点都是对被审计单位绩效进行审计监督，这一点符合审计署五年发展规划的要求。

二是审计对象的趋同性，信息系统审计的对象主要是计算机系统内各模块，财政财务收支审计对象是被审计单位的会计资料，绩效审计对象，审计机关国际组织（INTOSAI）概述为对人力、财力和其他资源的使用效率进行审计，包括检查信息系统、绩效评价和监督机制等内容。可见绩效审计包含了信息系统审计及财政财务审计的对象和内容，而财政财务审计对象必然包括电子数据资料及信息系统输出的其他各类非财务数据等，由此可见三种审计类型都涉及被审计的信息系统。只有把财政财务资料和信息系统审计有机结合，才能充分发挥审计“免疫系统”功能。

三是审计程序的相同性。信息系统审计、财政财务收支审计还是绩效审计，审计程序上大体都遵循审计立项阶段、审计的准备阶段、审计的实施阶段、审计的报告阶段和后续跟踪阶段，每个阶段实施的审计程序基本相通，存在相通之处，在审计程序上三者可以融合。

四是审计方法的交融性，信息系统审计的方法，除了信息系统测试的方法如数据测试法、受控再处理法等方法外；还采用询问法、检查法、观察法等方法、这些方法在财政财务收支审计、绩效审计中都大量运用，三者有着相互交融之处，可以在审计过程中相互结合，相互借鉴，达到全面审计的目标。

四、基层信息系统模式在具体实践中的运用和成效

徐州市贾汪区审计局2007年度首次对贾汪区新型农村合作医疗基金信息系统进行探索实践，取得了良好的效果。通过对新型农村合作医疗基金信息系统的开发、管理和营运等方面的审计，发现新农合基金信息系统在设计软件补偿模块功能设置、系统软件容错性不强、内部控制制度不健全等5项信息系统的问题；财务收支审计查实全区2007年参合病人少补偿988966.02元，部分医院利用系统容错性差，变造、伪造参合人员3800名，套取补偿资金45万余元；提出了进一步建立和完善系统控制制度、完善新农合基金管理系统功能、加强对数据进行认真检查、完善新补偿弥补措施等8条建议。被审计单位出台文件2个，2名计算机管理人员受到内部处理。

系统审计历时39天，成员共5人，其中计算机专业人才仅一名，面对人员少、无经验、任务重的局面，审计经过周密调查，大胆采用了“信息系统审计+财政财务审计+绩效审计”的审计模式，实践证明该模式为及时、圆满完成审计任务发挥了重大作用。审计组首先通过系统后台数据的审查，确保了数据的真实性、完整性，杜绝了以往的“就账审账”的现象。然后，审计组把财政财务审计和信息系统审计有机结合，利用财政财务审计人员的经验和做法，确定重要的经济业务、找出系统舞弊及控制薄弱的环节，进而对上述重要业务和关键环节的系统流程或系统模块进行重点的分析核实，找出系统的问题。这样做有三点好处：一是从思路上容易被审计人员接受；二是，财政审计经验被充分利用，违规违纪问题最终要在系统中有所反应，由此根据财政审计经验，容易找出系统控制的薄弱点，发现系统问题；三是财政审计和系统审计程序基本相同，很多方法可以互相结合，互相借鉴，产生“1+1＞2”的效果。本次审计中，参合病人少补偿近百万元的问题就是首先通过财务审计发现，进而沿着财务审计的线索追踪至新农合补偿系统设置，最终通过系统测试、验算，发现该补偿系统的部分参数设置不符合文件规定，造成了应补资金未能补偿到位的问题。在审计建议下，被审计单位花费数万元，重新开发了“二次补偿”的软件补充系统。审计对新农合信息系统对专项资金使用、管理及效益的影响进行分析，找出深层次的问题，提高资金管理效果，资金利用效率和效益，让新农合资金切实为民服务，解决“看病难、看病贵”的社会矛盾。本次审计，发现新农合参合人员系统控制存在薄弱点，容易出现虚假参合人员的现象，如参合人员姓名中出现非法字符如*、&等，严重影响资金利用效果，审计发现的问题被审计单位进行了整改，审计建议得以落实，大大提高了财政资金的使用效益。

五、基层信息系统审计模式应注意的问题

基层审计机关采用“信息系统审计+财政财务审计+绩效审计”实施审计时，为了达到三者的有机结合，提高审计工作效率和效果，在审计实施的四个阶段应注意以下问题：

（一）审前准备阶段首先要重点把握审计立项，未雨绸缪、早做计划，基层审计机关应根据自身业务能力情况确定信息系统审计项目，把握好“五性”原则，即重要性、可行性、主动性、风险性、增值性；其次搞好前期调查，把握审计重点，在财政财务审计调查内容中应注重信息系统的调查，可以向系统使用和管理人员发放调查问卷或者调查表、查阅或者索取有关的资料等方式，通过分析性复核，确定信息系统在保障数据的安全性、完整性发挥的作用，以此确定审计重点。

（二）审计实施阶段从降低审计风险的角度出发，对财政财务审计相关的内容进行重点审计。一般来说，基层结合型系统审计重点关注以下四个方面：信息系统下电子数据的真实性、完整性审计，避免“假”账真审；信息系统控制审计，能否保证系统运行的安全性、有效性和效率性；信息系统对重要的经济业务的处理功能审计，是否能够满足实际需求；信息系统的控制功能审计，查找系统中的控制薄弱点和漏洞，确保信息系统使用的效益性。

（三）在审计报告阶段环节，信息系统审计报告没有统一的规范格式，结合型审计可以不必单独出具系统审计报告，但相关系统审计内容应加入审计报告，审计报告的主要包括：被审计单位信息系统基本情况介绍、绩效评价、系统审计实施情况、发现的信息系统、财务收支、影响效益的主要问题和原因、审计建议。

（四）在审计跟踪阶段，审计人员不仅对发现的财政财务和绩效问题进行整改跟踪，还要对信息系统发现的问题进行整改跟踪，查看被审计单位是否整改落实，整改效果是否优化了被审计单位的软件、是否有利于被审计单位的工作等。

主要参考资料：

1、《信息系统审计实例》，主编：董明灿 华夏文化艺术出版社

2、《信息系统审计内容与方法》执笔：庄明来 吴沁红 李俊 中国时代经济出版社

3、《西安社保局局长因系统问题损害市民利益被免职》

篇9

【关键词】政府支出 绩效评介 启示

政府支出绩效评价是根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对政府支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。美国是世界上第一个对政府支出进行绩效审计评介的国家，在美国带动下，许多国家的政府审计机构先后从单纯的财务审计逐渐发展到绩效审计。我国对政府支出实施绩效评介起步较晚，由于管理不善、决策失误造成严重的损失浪费还很多，因而更有必要学习美国经验，探索构建有中国特色的政府支出绩效评介模式。

一、美国绩效审计评介主要特点

美国审计署2004年更名为美国联邦政府问责办公室（简称GAO），具体工作是审查、监督美国联邦政府所有收入、支出及项目实施的效率、效果，提出改进建议，向国会负责并报告工作。当前，GAO认为：“绩效审计是为了促进政府工作更加Efficient-有效率、Effective-富有成果、Ethical-符合道德、Equitable-公正公平、Responsive-反应灵敏”，这显然比1977年《利马宣言》对绩效审计表述的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的“3E”内涵更为拓展。美国绩效审计主要有以下几个鲜明的特点：

（一）绩效审计成为政府审计工作的重点。目前，GAO每年向国会提交约1000份审计报告，其中绩效审计报告约占80%；在GAO提出的审计建议中，有80%以上能够得到有效执行。以2008年为例，GAO为国家节约480亿美元的财政资金，每花1美元得到了98美元的回报，绩效成果明显。

（二）绩效审计独立性强。独立性是GAO最重要的原则之一。美国审计署隶属于国会的独特地位，使其能够直接对议会或国会（立法部门）负责，GAO每年有90%的任务由国会交办。项目的目的性、独立性高，不受任何个人和单位的影响。审计机构独立行使监督权及经费自立，审计人员与所参与的审计项目无任何经济上的瓜葛、与被审计单位的相关管理人员无任何亲属关系，保持公正实施审计。

（三）绩效审计标准体系完善。美国联邦、州、郡审计机构没有隶属关系，但政府的审计准则是统一的。对难以量化的标准，建立了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。在绩效审计中，GAO会根据实际情况采用相对应的评价标准，包括以公认的经济准则为评价标准，以上级部门对被审计单位提出的目标为评价标准，以审计组和被审计部门沟通协商确定的标准为评价标准等。开放的评价标准，确保了绩效审计能够有效实施。

（四）审计方法与手段先进。 绩效审计中十分重视质量分析方法及决策模型研究，将一些科学理论，如信息论、系统论、控制论和概率论、数理统计等运用到绩效审计中，广泛利用各方面专家的工作，增加绩效审计的科技含量。审计手段上计算机的运用十分普遍，不仅对计算机系统本身进行审计，也将计算机运用于审计计划、管理、计算、审计数据库等方面。在人才队伍上，GAO大量聘用会计、法律、工程、工商管理等方面的专业人才，专业人才约占机构人员总数的75%，为绩效审计的开展提供了必要的人才支撑。

二、美国绩效审计主要做法

（一）绩效审计立项切实可行。每一个绩效审计都有明确的目标，审计机构在实施前会与国会、议会进行充分的讨论，调整、修改目标或取消该审计项目。同时，审计项目要求明确，如2009年，国会就要求GAO对奥巴马政府的经济刺激资金进行审计评介，要求每60天向国会报告一次审计情况。

（二）绩效审计实施先进有效。GAO在绩效审计实施过程中，将设计矩阵作为一种基本工具，整合项目涉及的所有信息，明确审计人员的实施审计的框架。在设计矩阵的过程中，审计人员需要确定要回答的问题、所需要的资料（包括证词、档案性证据、分析性证据等内容）、信息来源、数据分析方法、局限性、结果等，综合采用案例、建模、调查以及实验研究等方法。由于准备内容详细，考虑的范围宽广，使审计质量和效率得到了明显提高。

（三）绩效审计报告明晰公开。在GAO的机构内部，有一个审计质量控制机构对审计报告质量进行把关。质量控制人员一般都是资深的、有着较高的业务和写作能力的审计人员，并且定期轮换。总的来说，一份审计报告的出炉，要经过众多人士的审阅、修改、完善，有时还要经历更长的时间。美国的绩效审计项目报告全部实行公开、公告，有的随时可以在网上查询。以马里兰州立法办公室（OLA）的做法为例，审计报告出来以后，先送交议会、州长、相关机构各一份，如无异议，3天以后即向公众公开。

三、美国绩效审计带来的借鉴和启示

美国政府绩效的审计取得了显著成绩，已经比较成熟并产生了广泛的影响，但比较而言从体制、机制环境上还存在差异，我们应该在坚持传统审计的同时，加大对政府支出绩效评介的探索，借鉴美国经验注重自身积累，提高中国政府支出绩效评介水平。

（一）积极推进对政府投资较大项目的绩效预算编制。美国的绩效管理已经与预算工作有机结合，管理和预算办公室，对每一申请预算的项目和单位都要进行详细的审查。在美国，很多方面的预算均附有详尽的绩效管理方案。我国财政部为加强中央政府投资项目预算管理，提高投资效益，也出台文件开展中央政府投资项目预算绩效评价工作。为此有必要建立完善专项资金的绩效预算制度，对政府投资较大的项目进行绩效预算编制，使绩效管理过程中的绩效目标、绩效指标成为绩效评介的重要依据。

（二）强化对绩效审计项目的重视。在绩效审计的项目选择上，以提高政府资金的投入产出效益为目标，围绕重点资金、重点部门、重点项目开展，提高社会公众参与度，针对征集的审计项目，应对被审计事项或单位的信息进行充分分析，弄清楚现实中存在的主要问题及突出问题，说明实施项目的意义、审计项目所要达到的目标，并预测可取得成果。最后，由决策层、业务部门、外部专家按照绩效审计项目选择原则进行论证择优。论证的主要关注点是审计目标是否明确可衡量，重点审计事项的连续性，是否具有聘请专家的有利条件、预计的审计成果等。

（三）建立相对完善的绩效评价指标体系。详尽、明确的绩效指标是绩效审计的基础，美国GAO也没有自己的评价指标和评价体系，而是采用各部门的指标、规范、制度、历史数据等作为评价依据。针对我国的实际情况，建议对项目进行绩效评价的时候，借鉴相关行业发展的行业标准、行业经济技术指标、行业历史数据及先进水平指标、同行业内部对比数据、行业内部控制制度、管理制度、发生的经济合同、主管部门的规章制度等都可以作为绩效评价的指标。

（四）积极推进审计结果公开。在美国，所有的审计报告（除涉及国家核心机密和国家安全）以出版物、网络等形式向社会公示披露，公告30天。正如美国前任审计长沃克所说：“阳光是最好的杀虫剂”。因此，建议积极推进审计结果公开，通过对问题的暴露，避免屡查屡犯。同时要加大对绩效审计宣传力度，提高党政部门、人大、政协和有关责任单位对绩效审计工作的认识，为绩效审计的开展作好舆论准备，取得各方面的配合。

（五）全面推进绩效审计手段的创新。一个单位或者一项职能工作的绩效涉及很多内容，不仅仅是财务或者资金上面所体现的，完全不局限于账务账册，绩效审计必须开拓新的审计手段和审计方式，在理念创新的基础上进行审计方式的创新，加大计算机审计的力度，提高审计效率。

（六）强化绩效审计复合型人才队伍建设。多元化的人才结构是开展绩效审计的重要条件。高质量的绩效审计需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，并有能力运用各种专业知识测定被审计对象的业绩，以对其作出中肯的评价。而现今基层审计人员所掌握的知识距高质量的绩效审计复合型人才结构还有很大的差距。因此，一方面，要重点加强对现有审计人员的知识更新，提高业务能力和素质；另一方面，要充分利用中介机构、各单位内部审计力量，建立外部专家资源库，聘请法律、经济学、工程、环境保护等不同行业的专家，帮助并指导绩效评介工作，弥补国家审计力量的不足。

参考文献：

1、刘红梅王克强《美国林业部门预算绩效评价及对我国的启示》《林业经济》2007年第12期。

2、王治 王宗军《我国政府采购支出绩效评价体系的构建》《财会通讯》2006年第2期。

3、张雪娥《完善财政支出绩效评价的几点建议》《经营管理者》2009年08期

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（一）开展海关内部绩效审计是政府审计发展的必经阶段从世界审计发展史看，政府绩效审计兴起于第二次世界大战后的西方国家，20世纪40年代以后，随着国家公共开支的大幅增长，经济资源与需求矛盾的日益尖锐，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出经济责任的要求越来越高，政府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。欧美国家的政府绩效审计在20世纪70至80年代得到较快发展，20世纪90年代完成了传统财务审计向绩效审计为中心的转变，截至2005年，开展绩效审计的工作量高达80％以上。欧美工业化国家各国最高审计机关已对政府绩效审计的概念、内容、目标、标准和方法、程序、审计报告等做了规定，并制定了审计指南，但各有不同。由此可见，政府绩效审计是经济发展到一定程度，政府审计的必经阶段，随着我国经济的发展，公共开支不断增加，公共管理的复杂性日益显现，人们对社会公平正义的诉求不断增强，实施政府绩效管理显得格外重要，政府绩效审计也必将成为审计工作的重点。因此，开展海关内部绩效审计也是海关内审工作的发展方向和必须遵循的规律。（二）开展海关内部绩效审计是我国审计实务发展的要求我国对政府绩效审计的理论探索始于20世纪80年代，实践探索始于21世纪初，大致分为三个阶段。2000年至2005年，试点探索阶段，随着建立高效、精干、廉洁的服务性政府机构的提出，如何利用绩效审计促进政府利用有限资源，提高财政支出绩效的实践探索变得迫切，我国开始试点探索政府绩效审计，主要体现在以深圳和青岛为试点代表的政府绩效审计。2006年至2008年，发展阶段，《审计署2006至2010年审计工作发展规划》将“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持“两个并重”作为完成该项任务的保障，它标志着政府绩效审计已经成为我国审计工作的发展方向。2009年至2012年，全面推进阶段，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”，这标志着我国审计工作由财政财务收支审计与效益审计并重，提升到全面推进政府绩效审计层次。十几年来，我国不断探索政府绩效审计的实现方式并提出了明确的要求，同样，海关内部审计也要根据国家审计确定的工作方向，开展海关内部绩效审计。（三）开展海关内部绩效审计是加强海关内部管理的必然选择随着我国经济的迅猛发展和经济结构的转型升级，海关职能实现方式也在不断地调整，根据当前国际贸易的形式和海关的管理结构，一项业务的办理往往涉及多个部门，内部流转的环节较多，协调性事务不断增加，必然会影响行政效率和行政效果。新一届的海关总署党组提出了“四好”工作目标，2013年全国海关关长会议要求完善海关考核评价机制，开展各直属海关“四好”绩效管理制度研究，在此情况下，海关内审部门也要围绕“四好”工作目标，开展绩效审计研究，提出绩效审计的实现途径，评价绩效管理制度是否可行合理，考核评价机制是否有效落实，为提高海关管理绩效，更好地实现“四好”目标服务。另一方面，从海关近年来发生的违法违纪案件看，直接违反规定的案件不断减少，而用工作效率换取不正当利益情事的发生呈上升趋势，开展海关内部绩效审计可以进一步加强监督，发挥事前预防的作用，防范廉政风险。

二、海关内部绩效审计的现实基础

（一）合规性问题呈现减少的趋势，为开展绩效审计提供了必要的前提近年来，海关构建风险管理机制，推进大监管体系建设，不断建立健全内部控制机制，形成了良好的内部管理机制，依法行政水平不断提高。各领域加强职能监控和检查，有效控制了违法违规问题的发生。专门审计监督有了长足的发展，近年来，海关通过经济责任审计、督察等监督工作，发现和查处了大量违规情事。从审计监督的结果看，商品归类、减免税等领域的合规性问题呈下降趋势，发现的问题多涉及新的商品以及非海关审批权限所致，为开展绩效审计提供了必要的前提基础；另一方面，部门之间的联系配合，“结合部”之间的问题日益突出，对开展绩效审计提出了现实需求。（二）海关内审体制不断规范健全，为开展绩效审计提供了有力的体制保障近年来，海关相继出台了关于经济责任审计、督察、内部控制等内审领域的署级规范，海关内审的审计方法、审计手段不断创新，审计人才队伍建设不断加强，已经形成了较为完备的海关内审法制、组织、评价、队伍体系，为开展海关内部绩效审计提供了有力的体制保障。（三）各领域逐步形成绩效考核评价指标，为开展绩效审计提供了权威的标准内审部门在开展绩效审计时，需要运用相关领域的考核评价指标，一方面评估考核评价指标的落实情况，另一方面也需要对指标的合理性和可行性予以评价。在当前海关系统，有的部门已经建立了或正在研究制定本领域的绩效考核评价指标，并逐步予以完善。这些绩效考核评价指标的确立，为海关内部绩效审计的开展提供了检查评价依据和权威标准。（四）海关探索开展绩效审计，积累了一定的经验2005年，海关开始探索开展内部绩效审计，在前期试点和学习先进审计理念的基础上，结合海关自身特点，于2007制定了《开展海关管理审计的指导意见（试行）》，用以指导全国海关的绩效审计工作。经历了最初的试点后，至2012年，已对多个海关开展了管理审计，另外，许多绩效审计的要求分散于领导干部经济责任审计、内控审计、业务督察的相关规定中。通过绩效审计实践，海关基本理清了开展绩效审计遇到的主要问题，取得了一定经验。2013年，海关内审工作目标中，增加了绩效管理的标准，要求在内审工作中，围绕绩效管理要求，检查资金使用、进出口监管的经济、社会、环境效益是否达到预期效果，揭示决策失误、管理不善造成的损失浪费问题。

三、海关内部绩效审计存在的主要问题

（一）绩效管理理念有待进一步强化首先，存在“依法行政”教条化的倾向。目前，海关已经从1998年腐败案件的阴影中走出，在十六字工作方针的指导下开展工作，很好地发挥了各项职能，但是与此同时，有的执行者，甚至于有的管理层又走进了“机械执法”的误区，有的认为海关就是执行部门，只需要认真执行规章制度，实现工作目标就可以了，不需要考虑效率、效益的问题，投入成本与实际产出是否成比例不是海关应该考虑的问题。其次，对绩效审计的理解还不统一，一方面，我国的绩效审计理论研究大多是“舶来品”，有的理论著作甚至是纯粹翻译国外的著作，同时冠以效益审计、风险管理审计、风险绩效审计等全新的名字，还提出了“5E”、“6E”等诸多内容，而对符合我国实际情况，特别是符合我国政府管理实际情况的绩效审计理论，则是较少涉及；另一方面，深圳市、浙江省的政府绩效审计走在了前列，其实务做法具有指导意义，但至今未形成一套国家颁布的绩效审计准则，这种局面一定程度上造成了大家对绩效审计理解的不一致。再次，有的审计人员对开展绩效审计有“畏难情绪”，审计人员在开展绩效评价时，往往难以找到问题的依据，最终的结果是相关不良绩效的问题作为审计建议提出，内部审计人员也多由此对开展绩效审计产生“畏难情况”，希望能在相关规定完善后再开展绩效审计。（二）绩效审计机制不健全首先，绩效审计制度不健全，限制了包括海关内部绩效审计在内的政府绩效审计的发展。我国政府绩效审计处于发展的早期阶段，大家都在摸索着开展绩效审计，并没有多少成文的规定，《审计法》及相关规章也主要是针对财务审计和法规审计而做出的规定，基本上没有考虑绩效审计的特殊要求。中国内部审计协会于2007年实施了《经济性审计》、《效果性审计》、《效率性审计》等关于绩效审计的内部审计准则，对绩效审计做出了一些原则的规定，但是这些准则一方面由于机构的原因，并不具有强制性的法律地位，只能供海关参考，另一方面其规定较为原则和理论化，对绩效审计具体操作实施的指导性并不大。海关总署自2005年至2007年在海关系统开展了绩效审计（管理审计）试点，并在总结试点经验的基础上，于2007年制定了指导意见，该意见对海关内部绩效审计起到了推动和指导作用，但由于无成熟审计程序和标准可以借鉴，该意见并没有对海关绩效审计的标准以及评价指标的获得予以规定，因此，该意见对海关内部绩效审计的理念启蒙作用远大于其实务指导作用。其次，绩效审计的开展方式有待明确，审计方法有待进一步研究完善。绩效审计不同于传统审计，它在审计方式和审计方法上与传统审计有着明显的区别，海关目前的审计还大多停留在合规性审计阶段，使用的审计方法多为报表审查法、流程记录检查法等方法，并不能充分揭示绩效管理方面的问题，亦无法对绩效问题做出有效的评价。（三）绩效审计评价标准的权威性和公信力还需进一步增强一方面，不同部门对某一项业务的考核有重复，都根据自身监控范围制定了评价指标，但是由于评价指标的计算统计口径不一，导致指标计算结果出现差异，内审部门在使用相关指标时，被审计单位常常提出异议，有时会出现内审部门无法做出评价或做出的评价难以得到被审计单位认可的情况；另一方面，指标应用的公信力有待行政高层的确认和高级管理层的认可，各部门的考核指标在本业务领域的适用比较顺畅，但内审部门在把相关指标整合成综合性指标体系，评价被审计单位整体情况时，则需要得到行政高层和总署各部门、各直属海关等高级管理层的认可，在现行行政体制下，这是一项需要长期协调、逐步推进的工作。（四）现有海关内审人员的素质难以满足开展绩效审计的需要首先，绩效审计师需要具有较强的资料分析判断能力和归纳评价能力，需要不断更新知识，适应审计发展的需要，这就对绩效审计师的综合素质提出了更高的要求，但是，海关内审部门作为海关一个新生部门，内审人员长期从事合规性审计，对开展绩效审计的认识还不到位，其分析判断能力和综合评价水平离绩效审计的要求还有差距。其次，海关对内审人员的绩效审计业务的培训还需加强，近年来，海关系统每年都要举办内部审计培训，主要围绕领导干部经济责任审计、内部控制审计等题目开展内审业务培训，培训的内容大多是工作任务的布置，合规性审计的方法和技巧，并没有针对绩效审计理念、绩效审计方法等内容的培训。再次，绩效审计师的培养需要长期的过程，一个优秀的绩效审计师需要经过海关多个岗位的培养，既需要一定的专业知识，也需要管理、审计等方面的知识，而目前，海关对绩效审计人员的培养缺乏长远的规划，对绩效审计师与传统审计师的区别没有研究，这种缺乏人才储备和规划的情况都不利于今后海关内部绩效审计的全面开展。

四、海关内部绩效审计的发展对策