公积金政策变化范文

导语：如何才能写好一篇公积金政策变化，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】 住房公积金 制度基本架构 持续发展

【中图分类号】C913.7 【文献标识码】A

为支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展，日前有关部门联合发文就进一步发挥住房公积金对合理住房消费的支持作用作出规定，标志着2010年以来收紧住房公积金使用政策的结束。

政策响应及时，但由于经济环境与调控方法有明显的周期性特征，效果暂难预料

与2010年相比，本次政策调整最大的特点就是对2015年《政府工作报告》提出“支持居民自住和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展”反应及时，但由于经济环境与调控方法有明显的周期性特征，效果暂难预料。

一是，政策调整的动因仍乃外部因素。自2008年全球经济危机至今，住房公积金政策跟随国家宏观房地产政策，经历了一个由放开、收紧、再放开一个完整的周期。政策因应客观经济环境变化而调整是必要的，也因此当外部经济环境变化时，如何把握住房公积金这个变量就显得至关重要。目前，东部地区诸多城市住房公积金使用率已达90%以上，少数城市接近100%，放开或松绑有关政策，影响有限;西部地区大部分城市住房公积金使用率历来普遍不高，放开或松绑有关政策，刺激作用不大;为缓解2010年尤其是2012年以来住房公积金个人贷款迅猛增长产生的流动性紧张状况，部分城市如广州等在提取、使用方面进行了一些探索，但因政策走向反转而难以为继。“知彼知己，百战不殆。”这种外部推动的调整，“知彼知己”的基础不够扎实，恐将难以达到预期目的。

二是，政策调整的标靶仍然不清晰。严格讲，有关政策调整指向首套自住住房与改善性第二套自住住房，属于“定向调控”“定向施策”，这与政府近几年的政策思路一致，即克服 “一刀切”式调控的弊端，充分发挥政策调整的效能。问题在于自住住房概念存在模糊性以及不确定性，既表现在面积上，也表现在套数上。90平米以下的自住住房与90平米以上的自住住房差别何在，这是其一;其二，改善型自住住房为什么就是第二套，200平米的首套自住住房该当何种定性。这是有关政策应当界定但却没有界定清楚的。政策调整是需要“靶子”的，但这种模糊性与不确定性却极易导致有关政策的施放“脱靶”、“跑偏”。同时，对首套自住住房与改善性第二套自住住房这类刚需群体的规模，包括将来的增长水平，以及相应的住房资金需求，均需较为可靠的预判，因为这与住房公积金能提供什么程度的资金供给水平密切相关。定向调控、定向施策，关键在于能否实现定向发力、发力定向，否则仍然难逃 “一刀切”式调控的窠臼。

把握规律，完善机制，促进住房公积金健康持续发展

住房公积金支持居民自住和改善性住房需求的关键在于如何满足相应的住房消费资金需求。对此，仁智不一。但从决定事物发展变化内外因的辩证关系看，“打铁还需自身硬”，住房公积金只有内涵清晰、制度基本架构合理、政策齐全配套并能合力培育出强大的内生力，才能适应多变的外部环境，促进健康持续发展。

第一，重新认识并正确理解、把握住房公积金制度内涵。一项制度之所以有别于其他制度而存在，归根结底在于自身的特质。住房公积金的特质就是互。互主要表现就是政府制定行政法规调整住房公积金的归集与使用。首先，规定单位与个人按照1：1的比例出资筹措有关资金;其次，规定住房公积金应当用于城镇居民购买、建造、翻建、大修自住住房消费外，不得挪作他用，而不得挪作他用就意味着部分有资金需求的住房公积金缴存人，可以合理使用暂时没有资金需求的缴存人缴存的住房公积金。任何一个单位、城镇就业个人，只要缴存了住房公积金，就是对该互的认可。这一认可首先是一种合意，即单位与个人共同达成的合意。虽然政府制定行政法规予以强制保护，但是法律的强制性并不掩盖其内含的合意性。

第二，调整住房公积金账户管理方式，完善制度基本架构，规范有关资金运作。建立公开、规范的住房公积金制度，核心是制度的规范性。为此，有必要改革现有的资金管理方式，完善制度基本架构。具体就是将目前住房公积金单一个人账户管理方式，改为单位与个人账户分设、双重管理的方式。

将现有的住房公积金账户分设为单位账户、个人账户，前提是承认并保持有关资金的属性不变。在此之下，单位帐户的资金，除符合法定情形得以提前提取外，直至缴存人退休不得提取，这样将不会发生现行管理方式下缴存人使用住房公积金个人贷款致使账户资金基本归零，甚或由于房价较高、贷款金额较大时个人账户资金事实上“永远”空转的现象，防止出现“寅吃卯粮”、资金可能枯竭等问题。相应的，个人账户内的资金，只要符合法定情形，住房公积金缴存人均可以提取而不受限制。

第三，进一步完善住房公积金归集体使用的配套政策。首先，要明确住房公积金支持下的自住住房的概念。住房公积金互决定了应当对缴存人的住房消费资金需求予以支持，但是作为一项具有专门用途的资金，渠道单一仍然是其不可逾越的障碍，资金来源不足决定这种支持不是无限度的，而是有节制的。限度，就是自住住房;节制，应当是基本的自住住房。基本的自住住房应当既有面积限制，又有套数限制。从目前的情况看，面积尚有研究的余地，但套数只能是一套。住房公积金缴存人使用住房公积金进行住房消费，贷款的次数可以不限制，但是住房面积、套数必须有严格的限制。其次，简化、规范提取政策，丰富住房公积金个人贷款政策。简化、规范提取政策，就是与住房公积金账户分设相对应的，凡是发生与住房相关的支出，住房公积金缴存人可以个人账户内的实有金额为限，提取个人缴存的部分;丰富住房公积金个人贷款，就是要区别账户资金多寡、收入水平、还款能力、首次购房与首套房、首套房与非首套房等不同情况，制定并执行相应的贷款政策。前者，将有利于避免当下有关政策“五花八门”、参差不齐的状况;后者，则有助于增强住房公积金个人贷款的针对性，实现差别化管理，并提高有关政策的预期性，即最大限度为缴存人在基本的自住住房消费范围内提供住房公积金个人贷款支持，该种支持不受经济环境的影响，仅取决于住房公积金基本住房消费的需要，进而提高住房公积金的普惠性与公平性。

（作者单位：中央国家机关住房资金管理中心）

【参考文献】

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一、一季度住房公积金主要业务指标完成情况

二、一季度**住房公积金运行特点

1、由于缴存基数的增长和主要缴存人数基本稳定，一季度住房公积金归集额同比实现较快增长。

一季度，虽然**经济增长速度放缓，但住房公积金的归集额依然实现较快增长。一季度共归集78.06亿元，同比增长27.38%，增幅为近三年来的最高。一季度住房公积金归集额的较快增长主要得益于前年职工工资的较快增长和当季缴存人数的波动较小。按照住房公积金缴存基数的确定原则，今年上半年的缴存基数是按照20**年的平均工资来确定的。根据市统计局的数据，20**年本市职工平均工资增幅为17%，为近几年来的最高。由于住房公积金的缴存基数每年7月调整且按照上年度平均工资确定，所以工资收入对公积金缴存水平的影响有明显的滞后性。当期收入对住房公积金缴存基数的影响较小，因此虽然目前由于经济增速放缓而导致部分职工工资减少，但住房公积金缴存水平并不会马上变化，会在第二年有所反映。

2、在公积金个贷政策效应和自住住房需求效应的叠加下，公积金个贷发放额增长迅速。

一季度个贷发放额达64.52亿元，同比增长42.08%，环比增长54.13%，一举转变了去年三、四季度贷款发放额同比环比均负增长的状况，呈现出快速增长的态势。从一季度的月度个贷发放额走势看，呈逐月上升态势。1月由于“春节”因素，个贷发放金额最低，随后两月逐渐走高。3月个贷发放额较1月已翻了一番多，成为单月发放额历史排名的第三高。

为了应对国际金融危机对我国的影响，去年底国家 三、关注在经济增长放缓阶段的公积金相关指标变化。

虽然一季度**市住房公积金各项主要业务指标表现良好，但在整个宏观经济增长放缓的情况下，住房公积金的发展恐怕难以独善其身，其运行不可避免地会受到整体宏观经济环境变化的影响。一季度部分公积金指标的变化已经使这种影响初露端倪。

1、一季度新增缴存职工数下降，缴存职工数总数稳中略降；欠缴职工数有所增加。

由此可见，尽管本市住房公积金一季度各项主要业务指标都有良好的表现，但切不可忽视上述指标变化所发出的非稳定信号。住房公积金缴交数额变化的滞后性会不会随着经济触底回升而加以抵消，就业及缴存职工数又会如何演变，需要引起各有关方面的关注，并准备相应的对策。

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影响住房公积金使用

效率提高的因素

复杂的办理程序。部分地区的房产管理部门不能有效评估房产，房产抵押的评估工作难以顺利实施，在很大程度上限制了个人公积金贷款的余额，致使住房公积金的使用受阻，影响中低收入者的利益。利用住房公积金办理贷款买房，需要花费较长的审批时间，手续办理程序十分复杂，并且房地产企业对公积金贷款买房者缺乏服务热情，从而降低大众使用公积金买房的热情，影响住房公积金的使用效率。

信贷受地域的限制。不同地区的管理中心运作观念、职工购房取向、房地产市场发展情况、发展水平、贷款风险防范与贷款管理等都不尽相同，导致住房公积金在不同地区个人贷款发放方面也有所不同，出现区域性的不平衡发展。住房公积金的运作方式相对单一且封闭，基本是行业内采取封闭式的运行来进行使用与收集，严重限制了资本市场与金融市场的发展，无法实现资产的共性管理。可以说，这种地域性的局限会使住房公积金跨省贷款存在很大的难度，降低公积金的使用效率。

覆盖面小。由于居民没有全面认识和理解住房公积金制度，对住房公积金低贷低存的计算方法不了解，缴存的收益相对较低，导致居民缴纳住房公积金的主动性与积极性不高。当前我国《住房公积金管理条例》中明确规定：职工与住房公积金管理中心有权督促单位为职工设立住房公积金账户，并且职工有足额与正常缴存住房公积金的义务。但是有些农民工与小微企业职工等低收入人群没有缴存住房公积金，致使其不能申请住房公积金贷款，无法享受制度带来的便利，住房需求得不到满足。

提高住房公积金使用

效率的策略

适当简化使用程序。为了提高住房公积金的使用效率，需要加强金融部门与公积金管理部门之间的协作配合，对公积金购房与办理贷款的流程加以适当简化，构建重点突出与程序简明的贷款买房落实及审查制度，从而减少手续审批的时间与环节，促进公积金使用效率的提高。另外，公积金管理部门需要合理运用网络平台，以此实现信息与资源的共享，强化沟通交流的顺畅，有效解决住房公积金贷款人员的相关问题，为其提供快捷全面的服务。同时部门工作人员需要具备较强的服务意识，为公积金的运营做出自身的贡献，使贷款买房者真正使用住房公积金，提高公积金的使用效率。当然住房公积金的使用政策应倾向于低收入者，对无用限制与不合理收费加以取消，减轻贷款买房者的压力。

科学调整信贷政策。对于住房公积金而言，其信贷政策会随居民收入的变化而变化，影响资金的融资功能与使用期限，因此可适当延长贷款期限来保证信贷的平衡。政府需要将自身的作用加以充分发挥，通过免税的形势来科学调整融资，也可提供低于市场平均水平的利率为贷款买房者提供贷款，政府承担其中产生的利息差额，或者是鼓励住房储蓄达到一定数额的人。这样能够结合居民的实际需求来调整信贷政策，实现优惠政策与利率的灵活性，有效保障职工的利益。

加强归集扩面。社会保障部门与人力资源部门应在《劳动合同》中纳入缴存住房公积金，并在住房公积金制度中纳入非公企业职工，鼓励具有稳定收入的个体工商户与务工人员等加入住房公积金体系，对这些人员的权益加以充分保障，扩大公积金制度的收益人群。同时国家可以将住房公积金应用于公租房与保障房等方面的建设，构建系统完整的贷款回收体系及渠道，利用专户设置形式来强制性监督贷款资金，从而全面把控风险，有效解决低收入群体的住房问题。

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关键词：现金流量表；住房公积金；应用

住房公积金管理条例规定：住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。按照要求，住房公积金很大一部分资金是以贷款、国债、定期存款等长期固定形式存在，资金的流动性分析就必不可少。但是公积金的流动性分析又有别于一般企业，一般企业现金流量表的现金是指库存现金以及可以随时用于支付的存款和短期内（3个月内）可以变现的现金等价物, 通过现金流的变化概括反映经营活动、投资活动和筹资活动对企业的影响。而公积金管的就是钱，我们可以参照会计准则对金融行业的规定确定自己的现金收支项目

一、通过结构分析了解运行规律

任何行业的资金运行有其行业特点和现金流量的实际情况。住房公积金业务管理活动主要是归集资金发放贷款，沉淀资金主要是转存银行定期存款或者购买部分国债。现金流动有自身特点，其现金收入可以慨括为归集的专项资金、存款利息收入、贷款利息收入、抵贷资产变现或租赁收入等；其现金支出，可以慨括为个人贷款、公积金提取、支付缴存者利息、手续费、机构运转经费、购买票据费用、抵贷资产变现或租赁相关的税费等。我们通过对不同对象现金流量占整体资金的比重分析，可以了解和掌握现金流入量的主要来源和现金流出量的主要去向，特别是对现金流出的结构分析，可以帮助我们对银行定期存款在一定时期内存款期限变化作出判断，以便抓住重点，采取有效措施，实现现金的最佳配置和使用。

二、通过变动趋势分析发展状况

住房公积金资金运行规律是单位只要建制，一般能都连续缴存，因意外中断缴存的概率大概是14%左右，基本上可以为管理机构带来稳定的现金流入。但是贷款受国家宏观政策影响严重，对该项现金的流出变数较大。提取公积金业务可以细分很多项目，政策的调整对还贷项目影响大，但整体上还是呈上升趋势。我们通过对不同时期不同会计对象现金收支的数量从额度的增减到比率的变化的分析，来了解资金动态关系及其变动趋势如何，这种趋势对单位是有利还是不利进行分析，这项分析可以帮助我们更直观的了解单位资金运行状况，特别是对现金流出项目的分析，可以便于我们更好的了解社会需求，在此基础上调整业务发展方向，以便更好的制定战略规划。

做趋势分析时可以最近5年的会计报表为底稿，以资产负债表和增值收益表为基础，对每一项目进行分析调整，编制每年度现金流量表，这样分析比单看一个报告期的会计报表，能了解更多的情况和信息，更有利于分析变化的趋势。而趋势分析主要有三种方法：①定比分析，将各年现金流量的增减额与某一固定时期的现金流量水平进行对比来反应各期现金流量的增长变化情况。这种方法因为是对固定的基期进行对比，现实中运用较少。②环比分析，将各期现金流量的逐期增加额，与其前一年的现金流量水平进行对比，反应各期现金流量与上期相比的增长变化情况；在实际工作中为快捷、准确提供相关数据，使用该方法较为普遍。③平均增长率法是为了避免现金流量受短期因素的影响而采用三年平均数进行平均变动率的计算，具有稳健、准确的特点，在实际工作中该办法更多用于计算增值收益率指标。

三、通过支付能力分析合理配置投资期限

对住房公积金管理者来说，通过现金流量分析，测定单位的支付能力，有利于其对资金投向作出正确的决策。因为住房公积金管的就是资金，某种意义上它的业务与银行趋同，发放的贷款都是1年期以上长期贷款，购买的国债基本是3年以上，只有银行定期存款有可能出现三个月、半年期限，真正能用于支付债务的最直接的资产还是活期存款或即将到期的国债、定期存款；而住房公积金的负债应该是要支付给缴存者的资金，短期负债具有不确定性，因为除了离退休提取，其它提取、放款基本不可准确预测。因此，仅用流动比率等指标来分析单位的支付能力，往往有失偏颇。可运用经营活动现金净流量与资产负债表相关指标进行对比分析，作为流动比率等指标的补充。

四、通过资金效益分析引导政府决策

由于住房公积金的会计核算基础未统一，目前是权责发生制和收付实现制并行。以收付发生制为基础得出的盈利数量指标，往往使单位的盈利质量受到一定影响，从而未能反映出企业的真实盈利状况；而权责发生制为基础得出的盈利数量指标，能较为准确反映出企业的真实盈利状况。现金流量表能在一定程度上较好的分析单位的盈利质量。盈利质量分析是指以权责发生制为基础的盈利确认是否同时伴随着相应的现金流入，只有伴随现金流入的盈利才具有较高质量，两者差异越小，盈利质量越高。盈利质量分析也是对资产负债表、增值收益表的盈利能力分析的必要补充。

如果业务活动产生的收益现金净流量大于或等于该期增值收益，说明现金回收率高，收益较好。但是住房公积金机构设置的前提是不以盈利为目的的事业单位，机构的管理宗旨是为广大缴存者服务，因而该差额也不是越大越好。根据住房公积金管理条例规定：当年实现的增值收益结余应上交政府做廉租房建设资金，通过收益现金流量分析，可以明确当年实现的增值收益中现金流入量（出）和非现金流入（出）量，给政府监管部门提供一个确切的收益资金流量信息，便于政府正确决策。

住房公积金是一项政策性资金，整个行业管理是在国家政策扶持下摸着石头过河，在考虑其发展时也只能在国家政策指导下考虑、分析单位的发展潜力。一个单位的规模和实力是价值的核心内容，而住房公积金管理机构的规模体现在累积缴存专项资金的总额及余额，实力体现在贷款发放的规模和提取的规模上。对公积金发展的分析有别于一般企业，事实上只要国家政策不发生变化，这部分资金每年都会递增，并且随着国家经济的好转而加速增长。上面我们根据现金流量表，利用比率法分析资金状况，为了更全面了解一定期间的资金流动情况及其信息，还可以将本单位的财务比率与同行业平均水平或标准比率进行比较分析，以便为财务决策提供真实可靠的财务信息。

参考资料：

[1]国务院《住房公积金管理条例》.2002-03-24

[2]财政部关于印发《住房公积金财务管理办法》的通知 1999-05-26

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（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

摘　要：住房公积金制度，兼有住房保障和社会福利的双重意味，在人民的生活中日益发挥其关键性的作用。哈尔滨市作为全国较早试点开展住房公积金制度的城市，在二十余年住房公积金发展完善的过程中，的确取得了一些成绩。然而，仔细观察，仍然可以透过现象，发现其中存在的隐患，大致来看，主要涉及缴费标准、贷款规则和信息披露等制度。本文重点即在针对这些隐患进行分析论述，提出可能的改进思路。希望能够进一步保证哈尔滨、乃至全国的住房公积金制度健康稳定发展。

关键词 ：住房公积金；哈尔滨市；问题讨论

中图分类号：F293.31文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）10-0252-02

住房公积金，指在职职工及职工所在单位按照规定比例缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。住房公积金制度，是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互和保障性的特点。住房公积金制度于1991年在上海首创，1994年国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，将公积金制度全面推广，1999年国务院通过《住房公积金管理条例》，将住房公积金制度规范化、法制化。住房公积金制度作为福利分房制度的继承者，经过20多年的运行，取得了相当不错的效果。截止2011年年底，全国住房公积金缴存职工达到1.33亿人，覆盖率高达80%，累计缴存3.9万亿元，缴存余额2.1万亿元。i

哈尔滨市是较早推行公积金制度的城市之一，早在1992年11月20日，就有《哈尔滨市住房公积金管理办法》颁布出台，提前进入住房公积金时代。截止2011年中旬，哈尔滨市住房公积金缴存覆盖率已达77.14%，累计归集公积金216.07亿元。全市（不含铁路分中心、中省直、电力和农垦系统）公积金已开户 9611个单位，职工81.54万人。累计发放个人贷款7.06万户，计118.14亿元，贷款余额65.07亿元。个人贷款率为61.98%，高于全国平均水平3个百分点。个人公积金贷款逾期率0.045%，低于全国0.356%的平均逾期率水平。ii在这样一些可喜的成绩面前，居安思危，也应该发现，在哈尔滨市住房公积金政策中，仍然存在着一些值得商榷的问题。

一、缴存标准

哈尔滨市规定：单位和职工按照不低于职工本人上一年度月平均工资的8%比例缴存住房公积金，最高可以达到12%。2001年1月1日实行住房分配货币化以后参加工作的职工，单位按照职工本人上一年度月平均工资的25%比例缴存，职工按照本人上一年度月平均工资的15%比例缴存。iii初看，政策的出发点无可厚非。2001年之前参加工作的职工，由于福利分房制度的影响，提取公积金的可能性将明显降低，缴纳意愿不足，这一部分公积金有较大可能性留存在个人账户中用以互助流动；2001年之后参加工作的职工，由于没有能够享受福利分房制度，按照住房分配货币化的要求，以货币的形式对他们进行补偿，同时，这部分人购置住房的可能性偏大，对住房公积金的需要程度明显提高。于是，就形成了这样一种分级的住房公积金缴纳政策。

然而，在这里，有以下几点必须要重新加以考虑。第一，应该明确，2001年之前参加工作的职工，仍有一定比例没有参与福利分房。根据以上政策，按照最低标准，他们的个人账户中每月只能获得上一年度月平均工资16%的住房公积金，按照最高标准，这一比例也不过提高至24%，相比2001年之后40%的比例有着天壤之别。对于这一部分人，这种近乎于歧视的待遇，无疑是不公平的。第二，即使是2001年之前参加工作，在福利分房中收益的职工，在政策出台时的2010年，住宅也要有十年以上的房龄，况且，用作福利分房的住宅，房屋情况一般较差，与目前市场中销售的房屋不能同日而语。对于这一部分人，将存在住宅的改善性需求，按照目前的缴费方案，单纯提取公积金进行改善性住房投资将存在较大困难。第三，对于2001年之后参加工作的职工，尤其是新参加工作的职工，15%的缴费比例负担过重。粗略计算，如果按照新参加工作职工平均2000元/月的工资标准，住房公积金将达到300元，扣除后仅余1700元，不可避免地，单纯住房公积金一项，就将给他们的生活带来较大压力。这样一来，他们缴纳住房公积金的积极性将大打折扣。

针对上述不合理之处，可以考虑以下解决方案。首先，将该政策中单纯通过参加工作的时间进行分级调整为通过是否参与福利分房进行分级。其次，提高第一部分人群（即参与福利分房的职工）的单位缴存比例，可以考虑在原比例上上调100%，即16%~24%，同时维持个人缴存比例8%~12%不变。再次，提高第二部分人群（即未参与福利分房的职工）个人缴存的灵活性，可以考虑采用浮动机制，将缴存比例调整至8%~20%。以上调整，充分按照个人需求，考虑个人实际情况，使得住房公积金的缴纳不再有失公允，不再成为职工的负担。

二、贷款规则

哈尔滨市规定：一、住房公积金个人贷款最长年限为30年。二、住房公积金个人贷款最高额度为40万元，组合贷款最高额度为75万元（其中：住房公积金贷款为40万元，商业性银行住房贷款为35万元）。三、购买首套建筑面积在90平方米（含）以下的普通自住房，首付款比例不低于全部购房款的20%；购买首套建筑面积在90平方米以上的普通自住房，首付款比例不低于全部购房款的30%。四、购买第二套普通自住房，住房公积金个人贷款首付款比例不低于全部购房款的50%，贷款利率为同期首套住房公积金个人贷款利率的1.1倍。五、停止向购买第三套及以上住房的缴存住房公积金职工发放住房公积金贷款。iv初看，这一贷款规则考虑了公积金的贷款福利，明确了限购制度，兼顾了房地产市场的需求（居住性需求与改善性需求），预防了需求过热的风险，的确可见其用心良苦。

然而，仔细分析，这一贷款规则仍有值得推敲之处。首先，在个人贷款的上限额度方面，40万元的住房公积金贷款上限似乎估计不足。据粗略统计，2010年8月，哈尔滨市房屋销售均价即突破7500元/平方米，这一政策则在2010年12月1日正式施行。如果考虑首付款20%，按照7500元/平方米的价格，单纯通过公积金贷款，可购得建筑面积为67平方米的住宅；考虑首付款30%，按照7500元/平方米的价格，通过组合贷款，可购得建筑面积为143平方米的住宅。这一设计似乎恰到好处。不过，要知道，2008年末，哈尔滨的住宅价格仅为4300元/平方米，短短一年半时间内涨幅高达75%。幸而，哈尔滨的住宅市场自2010年开始突然保持稳定，在长达三年的时间内没有太大变化，始终在7500~8000元/平方米之间徘徊。如果这三年内哈尔滨的住宅市场同全国其他大城市相似，哪怕维持2008~2010年的增长速率，必然将造成公积金贷款的失灵。所以，防微杜渐，势在必行，对于这种风险的不确定性，不妨采用浮动的贷款上限制度，即将公积金的贷款上限与住宅价格挂钩，每年年初对公积金贷款上限予以调整，调整幅度与上一年住宅市场的价格波动相一致，以保持原设定中投资者的可购面积相对稳定。

其次，在二套住房的限购力度方面，这一政策明显缺乏约束力。假设40万元的住房公积金贷款、30年的贷款期限、以等额还款方式还款，按照现行4.5%的住房公积金贷款利率计算，月还款额为2027元；按照1.1倍之后的贷款利率（4.95%）计算，月还款额为2135元。这一变动后，每月还款额仅仅增加了108元，全部30年下来也仅仅不过3.9万元，不足以对二套住房进行有效限制。至于50%的首付款，购房者可以考虑通过其他形式贷款的方式进行筹集，间接演化成组合贷款。针对这一问题，不妨可以考虑限制贷款年限来进行抑制，上例中，仍然按照4.5%的利率水平，如果将贷款期限缩短为20年，则月还款额将骤增到2531元，效果无疑非常明显。

三、信息披露

哈尔滨市的住房公积金制度存在着一定程度上的信息披露混乱问题，详细来讲，似乎有以下方面需要加以改进。

首先，历史信息公开不足。不难看出，哈尔滨市住房公积金管理中心网站于2012年3月14日建成，所以，在建成之前的一切有关住房公积金的内容全部没有包括在内，造成大量珍贵信息的缺失，甚至缺乏对于历史变迁沿革的必要说明。对于一个政府机关来说，这些历史信息的缺失，无疑是不严谨、不规范、不合理的。

其次，政策法规公布混乱。在哈尔滨市住房公积金管理中心的网站上，仅仅区分了政策法规的机构（国家、省、市、部门），却没有按照时间的先后顺序、使用或废止情况对各项政策法规进行排列，相反，则是全部堆积在一起，统一注明2012年3月14日，不知哪个政策在先，哪个政策在后，哪个政策已被废止，哪个政策仍在使用。这一混乱的做法，导致非专业人员了解哈尔滨市住房公积金制度难上加难。对于政策法规的公布，应该本着公开化、明确化、透彻化的原则，而不应给读者制造困难，使得读者一头雾水，无所适从。这样的政策法规的公布，无疑是失败的、不负责任的。

再次，政务工作披露迟缓。在哈尔滨市住房公积金管理中心的网站上，几乎没有关于住房公积金执行情况的有效统计信息，如缴存覆盖率、个人贷款率、公积金贷款逾期率等硬性指标，在政务公开方面，财政信息的记录数甚至为0。应该认识到，除了住房公积金管理中心，没有渠道能够获知有关住房公积金的详细统计数据，最新的一条消息还是上述远在2011年8月19日在哈尔滨日报上刊登的统计资料，迄今已有两年有余。这一不透明的信息披露体系，使得群众不能有效知悉哈尔滨市住房公积金工作的进展情况，知情权和监督权受到严重破坏，对于政府公信力的建设、群众缴纳住房公积金的积极性将形成冲击。

还有，基层意见缺乏反馈。在哈尔滨市住房公积金管理中心的网站上，政民互动一栏的记录数同样为0。这说明两个问题，第一，群众对于公积金制度的关注程度不高。第二，政府机关对群众的反馈披露不及时。缺乏与群众的交流，缺乏对基层的了解，对于政策的制定和改良来说，将是非常不利的。

对于消息披露中存在的诸多问题，哈尔滨市住房公积金管理中心应该引起重视。这里，不妨借鉴一下北京市住房公积金管理中心的经验，参考北京住房公积金网的思路，切实完善信息披露机制。

四、小结

哈尔滨作为一个北方边陲上的城市，尽管面积位居全国第二位，人口已突破1000万大关，城市化率也已突破50%。但是，就中国而言，学界对于这个城市的重视程度远远不够。许多应有的建设、规划、调查、统计都没有施行。古语云：见微知著。作为较早推行住房公积金制度的城市之一，哈尔滨市住房公积金制度所面临的问题，可能不止在这个城市中发生。其中所表现出来的共性缺陷，应该可以为全国所参考和借鉴。相信，在全社会的共同努力下，哈尔滨，以至全国的住房公积金制度，能够进一步有序规范地发展。

参考文献：

[1] 段艳青.住房公积金政策运行现状、存在问题及完善措施[J].行政事业资产与财务，2013（6）.

[2] 刘延瑕.住房公积金运用现状及问题研究[J].经营管理者， 2013（17）.

[3] 刘述波.哈市公积金覆盖率超七成 高于全国平均水平[N].哈尔滨日报，2011-8-19.

[4] 哈尔滨市住房公积金归集管理规定（哈房公委发[2010]2号）[R].哈尔滨市住房公积金管理委员会，2010.

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摘 要 本文通过介绍公积金的概念和现状，并对公积金政策的完善提出了几点建议，通过不断规范公积金管理部门，单独设立电子信息系统，逐步统一规范等方法，使得住房公积金政策日益完善。

关键词 住房公积金 政策 日臻完善

住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。是我国从新加坡学习来的结合我国国情的长期储蓄制度，在取消福利分房后，为改善居民居住条件的住房保障制度。

住房公积金作为五险一金中的一“金”现在已经深入人心，从完全的舶来品到落地生根，从养在深闺人未识到几次被推到风口浪尖上任人品头论足，一方面说明住房公积金与人们生活息息相关，深受各界关注。另一方面是也说明这项业务还有待修正完善的地方。但从无到有，公积金二十几年的发展历程也是逐渐前行的过程，资金积累规模逐年增加，受益群体逐步拓宽，取得了良好的经济效益和社会效益。作为社会保障的组成部分，是可信赖的民生工程，为改善居民居住环境起到了不可替代的作用。

一、规范公积金管理部门，促进公积金发展壮大

“住房公积金管理中心”作为专职管理部门，刚成立时一般挂靠在财政、住建委或是房产部门在代管，主管部门混乱不统一。致使这项政策得不到全面落实，宣传力度不够，在社会上没有影响力。得不到近期实惠广大职工不理解不重视，对于个人与国家各缴50%等惠民政策不予认同。单位不愿缴、职工不想缴是普遍现象，中心工作人员工作热情也不高。

2002年3月24日《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》 ，明确“住房公积金管理中心”作为专职管理部门，直属当地市政府管理。从根本上捋顺了管理部门，提高了中心行政级别。同时设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。加强对公积金的外部监管，为保证这项资金的安全运营，维护缴存职工的合法权益，给与了制度上和业务流程上的保障。走上正轨后，尤其当职工亲身体验到贷款、支取的好处，职工在解决住房时首先考虑选择的就是使用公积金，国家给予的政策性优惠也越来越为职工认可。公积金在社会的影响力随之扩大，职工缴存公积金的热情高涨，一些私企或合资企业的职工主动要求上缴公积金。限定公积金缴存基数及比例、增值收益分配方面，彰显社会公平。

公积金刚缴交时，高的十几元，低的也距离十元不远，几乎没有引人注目的差额。随着公积金缴存时间的延续，缴费差距日渐凸显。尤其是近年来，工资制度改革，人们收入差距在拉大，不同地区不同行业不同群体间甚至有几百倍的鸿沟。公积金是按职工工资一定比例计提的，自然而然地高低之间有了悬殊差距。随着一些数据的曝光，对公积金政策的非议也此起彼伏。“锦上添花”、“劫贫济富”、“变相福利”、“避税良策”等，给公积金管理部门很大的压力。各个管理部门在调查研究基础上，及时听取各方面的意见和建议，适时订立有效可行的操作细则。

财政部、国家税务局总局联合《关于加强住房公积金管理等有关问题的通知》职工和单位住房公积金缴存比例不应低于5%，不得高于12%；缴存住房公积金的月工资基数最高不得超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的3倍。从缴交的绝对数额和缴交相对比例都做了明确规定，杜绝了漏洞，没有可乘之机，保证这项事业的健康持续发展。对不缴、欠缴单位加大处罚力度，扩大住房公积金制度覆盖范围，惠及更多就业群体。

同时，公积金增值收益在提取贷款风险准备和中心管理费用后，再提取一部分为城市廉租住房建设提供补充资金，向低收入家庭政策性倾斜。也体现了设立公积金时的初衷：维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平。为城市廉租住房建设提供补充资金这点争议颇多，主要集中认为这使缴存职工的利益受损害了，增值收益是属于全体缴交公积金职工的，政府无权用于廉租房。其实缴存职工在上缴公积金时就已经享受到了实惠，国家在实施公积金政策时投入了大量的财力，提供了多项惠民政策：缴存时50%的即时补贴、税前抵扣、职工名下的公积金存款分享有定活两种利率、公积金低利率贷款，这些都是只有缴存职工才享有的特权。拓宽视野，换一个角度思考这个问题，从长远发展的观点出发，改善全体公民的居住环境，是国家实行公积金制度的最终目标，才完全体现了公积金的互。不能只分享社会发展成果，而忘掉公民的社会责任，促进全社会的和谐发展需要大家一起努力。

二、单独设立电子信息系统，逐步统一规范。

最初，公积金管理中心没有独立的电子信息系统，所有账项均通过银行，属于二传手记账。而且只记到单位二级帐，中心不掌握职工缴交情况的三级帐。缴存单位直接到银行缴款，银行压票清算，款项到账不及时是常事。退款需公积金中心开证明给单位，相关手续复杂时间长，单位、职工意见大。银行、缴存单位、公积金中心三者之间信息不对称，业务办理繁琐，大家都不舒服。而且不利于公积金政策的宣传，业务开展缓慢无效率可言。当时的归集模式，成本高收效低，没有资金规模，发放不了贷款，职工只见工资被扣缴了，见不到短期效益，没有积极性。公积金中心在开展业务时很被动，大大束缚了这项惠民政策的宣传。

经过探索及各地区中心互相学习交流，形成了比较成熟和完善的电子信息系统，各种业务都是先到中心再去银行，业务流程通畅无阻。中心掌握一手资料，变被动为主动。从归集到使用，逐步形成了一整套行之有效的框架模式。归集模式的转变，提高了办事效率。职工在使用公积金时，可以直接到公积金营业大厅咨询。中心设立有查询机、专线电话、网络方式等，职工随时可知道自己账户余额。每年6月公积金计息后，给单位发放职工对账单。各月缴存记录及利息结算都清清楚楚，让职工有账可查。取得单位和职工的信赖，更利于公积金政策的上传下达，使惠民政策真正惠及到职工。职工态度从抵触到接受，从回避到积极响应，公积金的工作重心从筹集资金转移到有效使用上。归集资金达到一定规模的城市，职工还可以用自己账户公积金余额偿还每月的贷款本息。逐渐形成良性循环，提高了资金使用效率。

公积金中心直接掌握缴存职工具体信息，有利于新业务的开展。如职工异地贷款、调转等业务得以顺利办理。在原单位缴存的公积金可以转移到新单位，其缴存记录为转入地公积金认可，缴存年限能够延续，保证以后使用公积金贷款的资格不收限制。

纵观这项政策从制定到落实的过程，不难看出公积金充满活力、生机勃勃。有着广阔的发展前景，其巨大潜力为社会各界所期盼。

虽然，公积金制度在运行中还存在诸多不足：覆盖率不高，个体业者未被纳入；公积金中心执法力度不够，对不缴、欠缴单位无法处罚、沉淀资金收益率低；资金运营过程内部和外部监管力度不够；各地具体支取贷款政策不统一等等。这些问题需要下大力气去改进，达到公众满意还有很长的路要走。希望大家关注公积金时，能够以包容的心态、扶持的态度，开发集体智慧，助其蓬勃向上，造福社会。

公积金事业能有今日的规模，靠的是国家洞悉环境变化，通畅政策导向，下解民意所向。我们坚信有了国家政策方面的指导，社会各界的鼎力支持，在我国经济发展过程中这项制度会起到越来越好的保障作用。

参考资料：

[1]《住房公积金管理条例》 第262号令.

[2]《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》修订第350号令.

[3]天津市住房公积金《二一三年住房公积金缴存额调整操作规定》的通知.

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【关键词】住房公积金；个人贷款；风险；防控

自上世纪90年代以来，我国建立了政府为主导、以强制的住房公积金制度为基础的政策性住房金融。近年来，随着我国房地产市场的繁荣发展，住房公积金贷款放贷期限和放贷规模也随之不断延伸。由于各种因素的影响，公积金贷款中的风险日益凸显。从有关部门的统计数据看，不良贷款的绝对额与比重等指标均已呈现上升趋势。理性认识住房公积金贷款可能存在的风险隐患，并采取积极有效的措施予以防控，确保住房公积金的安全运营，成为当前和今后住房公积金贷款管理工作一项十分重要的任务。

一、住房公积金贷款风险分析

贷款风险通常是对贷款人而言的，从贷款人角度来考察，贷款风险是指贷款人在经营贷款业务过程中面临的各种损失发生的可能性。住房公积金贷款风险主要表现在：其一，政策与法律风险。住房公积金贷款是一项政策性较强的业务，相关的行业管理与金融信贷政策对其影响较大，政策的不利变化必然会给公积金贷款带来风险。另外，我国的公积金贷款法律制度并不完善，更放大了一些潜在风险。其二，经济社会发展因素带来的风险。住房公积金贷款的一个突出特征就是贷款期限长，在长达数十年的贷款期限内，社会经济状况、房地产市场和金融市场必然处于不断变动之中。如发生通货膨胀，住房公积金就有蒙受贬值的风险。如房地产市场低迷，作为抵押物的房屋价值就会严重缩水，导致不足以偿还贷款本息。其三，借款人信用风险。住房公积金贷款信用风险来源对象一般指借款人个人，产生信用风险的原因或是借款人的履约能力出现了问题，一般为借款人个人收入状况恶化，无法偿还借款；或是借款人的履约意愿出现了问题，这主要与借款人的价值趋向以及借款动机有关。其四，内部管理风险。公积金管理中心内部管理制度不完善，有效的监督机制未建立，公积金贷款缺乏应有的透明度，使违规贷款有了可乘之机，形成了潜在的贷款风险。其五，贷款业务人员的素质风险。贷款业务人员作为贷款业务的直接操作者，如果其对住房公积金贷款风险认识不足，风险意识淡薄，业务不精，责任心不强，甚至职业道德缺失，必然导致住房公积金贷款风险隐患丛生。

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[关键词]公积金贷款；风险控制；举措

[DOI]1013939/jcnkizgsc201643039

市场是风险的聚集地，任何行业进入市场都存在着一定的风险，尤其是具有投资和融资性质的金融行业。公积金贷款作为金融行业的一部分，自然而然存在着不少风险。若这些风险不及时预防和控制，将会给利益双方带来无法预估的经济损失，甚至会影响公积金贷款市场的正常运行。相反地，提前做好公积金贷款的风险预防和控制，能够最大化地减少各方的利益损失，保证金融市场的正常运行。

1公积金贷款的主要风险

11利率风险

利率是一种重要的货币政策工具，对利率进行调节是国家实现宏观调控的一种重要手段。公积金贷款的利率必须符合国家的利率标准，跟随国家的利率政策的变化而变化。当央行上调利率时，也就是说公积金贷款的利率上涨，这会无形之中加大借款人的还款负担。另外，利率降低，虽然表面上看有助于抑制房价增长，但是却降低了房产的实际价值，若房屋的实际价值降低到小于贷款的余额时，借款人极有可能抛弃抵押物，并拒绝继续支付房款。此时贷款人按照合同的规定对抵押物进行变现时，会因为变现金额无法弥补贷款余额而亏损，形成抵押风险。

12政策风险

公积金贷款对国家政策的依赖性较强，因而政府对房地产行业的政策变化，会给公积金贷款带来一定的风险，使得借贷双方的利益受损。比如，政策规定中低收入者是住房贷款的主体，这一举措使得购房不再只是富人的“专利”，一些低收入者也能跻身“有房一族”。但是很多中低收入人群的工资水平不太稳定，还款较为吃力，一旦出现突发状况，容易造成还款资金不足，给公积金贷款带来一定的风险。

13管理决策风险

由于公积金管理者的错误决策而引起的公积金亏损，就是所谓的管理决策风险。我国的住房公积金政策形成时间尚短，仍处于初级阶段，对应的法律法规仍然不够健全。关于贷款的流程和方法，各个省市存在一定的差异，没有形成统一的标准。不同的省市在公积金贷款的管理水平也各有千秋，在管理的方式上不够科学合理。由于缺乏统一的管理标准，公积金的管理者很容易做出不正确的决策，形成管理决策风险。

目前，一些地方政府为了贯彻落实民生政策和追求经济利益，通过减少贷款限制、增加贷款金额、采用违法手段减少贷款程序等方式实现。这种行为虽说一定程度上解决了某些家庭的居住问题，但是却存在极大的风险。

14操作风险

采用住房公积金贷款的购房者通常是普通公司职工，贷款工作人员难以对借款人的资质、抵押物等进行一一调查，导致抵押物的价值估算不准确，贷款手续欠缺，甚至贷款的金额超出了借款人能够偿还的范围。另外，贷款人员自身缺乏良好的道德素质，在工作中常常难以约束自己的行为，为了满足自己的私欲，不惜违背相关规定，对不符合条件的借款人发放贷款，或者在没有全面了解借款人的职业、收入水平等情况下便进行贷款的发放。以上这些都是公积金J款的操作风险。

15借款人风险

借款人的风险主要来自两方面：一方面是受自然灾害和突发事件的影响，尽管借款时借款人有稳定的工资来源，然而一旦遇上各种天灾人祸，会造成借款人还款困难，甚至使得借款人失去偿还的能力。另一方面来自借款人的道德素质，比如存在一些借款人缺乏诚信的意识，漠视法律法规，违背贷款合约的规定，故意拖欠贷款，甚至拒不还款，给住房公积金贷款带来较大的风险。

2公积金贷款的风险控制举措

21完善借款人信用管理制度

我国住房公积金贷款的还款期限通常比较长久，这期间也存在许多不确定的因素，会形成一定风险，特别要注意的是由于借款人的个人信用问题而引起的风险。对此，建立一套完善借款人信用的管理制度，实现借款人信用评估的全面性显得尤为重要。其中，建立个人信用信息档案库是一个不错的办法。在这建立档案信息的时候，需要将借款人的信用等级、文化程度、所处职位、工资水平以及家庭整体的经济情况纳入其中，进行相应的审核评估。

22完善贷款审批制度

公积金贷款中，对借款人进行全方位的审批是必不可少的工作。在实际的审批中，应当采取多级审批的方式，对各层级的审批进行严格把关，建立一套完备的贷款审批制度，从而实现风险的防范和控制。比如在实际的贷款工作中，若有客户违约拖欠贷款金额，应当采取一定的行动，通过跟踪记录和催收等方式收回资金。在贷款时，应当让借款人留下备用号码，以免出现意外无法联系，或者要求借款人提供担保人，当借款人在规定的时间内无还款能力时，由担保人承担相应的连带责任，从而尽可能将风险控制在较小的范围内。除此之外，公积金管理部门和贷款银行之间应当创建联席会议制度，双方可以通过会议的形式，实时进行交流沟通，避免出现信息不对称的情况，实现信息共享，并达到有效防范风险的目的。另外，将贷款的审核的人员和信贷人员进行分离，避免出现审核不严的现象，带来操作上的风险。

23转移贷款风险，成立担保机构

通常，政府可以出资成立相应的房地产担保机构，担保机构的特点是公信度强、操作规范、社会认同度高。应当充分实现房地产担保机构和公积金管理处的相互合作，将贷款的风险进行专业化的分工，使得贷款过程中的风险管理水平得到有效提升，成功将一部分住房公积金贷款的风险转移给担保机构，保护公积金业务的正常发展。当借款人利用住房公积金借款购房时，担保机构为借款人做出担保，并向住房公积金管理部门进行保证和承担连带责任，同时，借款人也要进一步向公积金管理部门提供担保。假使借款人因故不能按时还款，则住房担保机构需要到期偿还本金和利息，以此承担连带责任。通过成立担保机构，为借款人做出担保，可以成功将住房公积金的风险转移出去，对于抵押物存在估价不准的情况导致难以处置的问题，就成功得到了解决。这种方法同样适用于利用公积金贷款购买二手房，形成的贷款风险和担保问题的情况。

24强化内部监管

公积金管理机构的内部要从各方面着手，强化对公积金贷款的内部管理。通过一系列规范化的制度，管理和约束信贷员的行为，使之行为规范化。同时，应当建立一套健全的奖惩机制，不仅可以规范员工的行为，而且能够激发信贷员的工作热情和积极性。内部监督包括领导对下级的监督和基层员工之间的互相监督，将内部监督的功能发挥到最大。另外，需要注重对优秀信贷人才的培养，从道德素质和业务能力两方面着手做好对工作人员的培训工作。将风险防范的意识灌输到每一位员工的脑中，并将这些风险与员工的利益挂钩，让员工明白防范风险的意义重大，并随时具有风险控制的意识。

3结论

公积金贷款存在较多的风险，且有些风险是无法避免的，对其风险进行防范和控制是一项长久的工作。针对这些不同的风险，应当从不同角度采取相应的措施，通过制度的规范作用和借贷双方的自我约束，对风险进行控制，尽力将风险降到最小，保障公积金贷款的健康发展。通过对公积金贷款风险的控制，将民生政策落到实处，为广大人民群众谋福利。

参考文献：

[1]古丽萍浅谈住房公积金贷款的风险与控制措施[J].金融经济，2014（24）：149-150

[2]何梦琳试议住房公积金贷款风险控制[J].商业经济，2014（1）：110-111

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关键词：制度经济学；住房公积金制度；建议

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2012）12－0079－04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.12.19

一、我国住房公积金制度变迁及其特征

（一）1991—1994年，启动试点阶段

这一时期，我国借鉴新加坡住房公积金管理体制的经验，于上海率先开展住房公积金管理试点工作并由此逐步向全国推行。这是我国从福利住房制度向住房市场化、商品化改革迈进过程中的一项重大突破，标志着一个由国家支持、单位资助、个人出资的住房准市场化机制开始形成。该阶段，住房公积金制度只是试点推行，在全国尚未建立明确的管理机制，同时也没有统一的管理制度。

（二）1995—1999年，全面推行阶段

这一时期，随着经济体制改革的不断深化和住房体制改革步伐的加快，在总结部分城市试点经验的基础上，以财政部、国务院住房制度改革领导小组和中国人民银行联合颁发《建立住房公积金制度的暂行规定》为标志，我国住房公积金制度拉开了快速发展的序幕，公积金业务由北京、上海等试点城市向其他地区逐渐发展。该阶段，住房公积金制度内容较为简单，参与者以及个人贷款规模较小，资金使用方向也仅限定于住房建设贷款。

（三）2000—2002年，探索改革阶段

这一时期，在认真总结全国住房公积金制度实践经验的基础上，针对其发展过程中存在的问题，并结合我国进一步深化城镇住房制度改革和加快住房建设的新情况、新形势，制定颁发了《住房公积金管理条例》、《住房公积金会计核算办法》等文件，从而奠定了我国住房公积金管理的总体思路、明确了公积金制度的意义、管理方式及职能等，确定了公积金管理中心的会计核算办法、业务处理流程等内容，使我国住房公积金制度进入法制化、规范化的发展新阶段。该阶段，虽然公积金资金归集得以加强，管理工作不断规范、监督体系日趋完善，仍存在覆盖率偏低、个人贷款比例不高等问题。

（四）2003年迄今，规范完善阶段

这一时期，国务院根据我国住房公积金制度的发展情况，在总结各地经验的基础上公布了《国务院关于修订〈住房公积金管理条例〉的决定》，对《住房公积金管理条例》进行了修改，并推动各地住房结合自身实际，根据属地原则和权限对其公积金制度进行了相应的调整和改革。该阶段，我国住房公积金制度建设进一步健全，资金归集使用业务进一步规范，风险防范机制进一步完善，缴存人合法权益进一步得到维护、个人贷款发放力度进一步提高。

在这一过程中，根据制度变迁理论分析主要呈现以下特征：

一是从实施主体来看，住房公积金制度的发展是一种强制性制度变迁，是政府充分借助行政、经济、法律等手段组织实施的，在充分利用国家强制力和政府动员力的基础上，以实现特定目的为导向的制度创新。其资源配置的主导权，制度改革的取向、深度、广度、速度等均取决于政府主体的意愿和能力。这一模式使我国在较短时间、较大范围建立了规范有序的住房公积金制度，为深化住房体制改革、保障民生需求、促进房地产市场发展发挥了重要作用。

二是从变迁历程来看，我国住房公积金制度的建立及发展遵循的是一种自上而下、循序渐进的路径。这与我国国情具有密切关系。在一定程度上是对长期以来福利住房制度下形成的城镇居民对国家、企业承担住房建设分配责任的延续，具有明显的历史继承性。同时，也符合并解决了90年代房改初期，职工收入水平低下、住房消费支付能力太弱，无力购房、迈不开住房商品化步伐的矛盾。另一方面，这和我国整体社会经济体制改革的经验和变迁路径相吻合。其在政策法律、　机构设置、会计核算等基本制度和核心领域，基本按照“从无到有、从点到面、从上到下”的原则，在中央统筹安排和监督管理下逐步完善和推进，由此降低了制度变迁的成本和风险，使得住房公积金制度得以顺利运行，并日渐成为当前普通居民实现住房需求、改善居住环境的重要支柱。

三是从具体运行来看，我国住房公积金制度主要根据强制储蓄理论，在城镇住房制度改革中，学习新加坡中央公积金制度经验并结合我国国情加以发展应用的一种义务性、长期性、保障性、互相结合的住房储蓄金融制度。其具体实施是通过强制缴存方式归集资金，按照“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理原则来满足有稳定收入的城镇居民的中短期部分购房融资需求，为提高中低收入阶层的住房消费能力、支持廉租住房建设提供了一条政策性融资渠道。这一机制为推动住房改革进程以及房地产市场和房地产金融的发展发挥了重要作用，并已在我国当前住房保障和金融服务体系中占有非常重要的地位。

二、住房公积金制度运行所面临的问题

目前，我国住房公积金制度经过十多年的发展，为支持城镇职工提高个人住房消费、改善普通居民生活水平、推进住房体制改革、促进住房建设和住房金融快速发展发挥了重要作用。截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，住房公积金累计提取总额为8583.54亿元；累计向961.17万户职工家庭发放个人公积金贷款8565.90亿元①。但住房公积金制度也出现了以下问题，其效用和功能受到了不同程度的影响：

（一）在管理体制上，存在着约束监管不到位、职能定位不清晰、管理架构待完善等问题

一是在目前的管理框架中，采取“三三制”原则组建的管委会是公积金的最高决策监督单位。但在实际运行过程中，各司其职、多头监管的模式使得管委会的法律地位被虚化，导致管委会决策流于形式，仅是类似于听证机构的松散组织，既不承担任何风险、也无法真正履行监管职责[1]。

二是公积金中心由于被定位为“不以营利为目的独立的事业单位”，隶属于地方政府部门，具有准政府性质，缺乏专业的金融管理人才和风险监控机制。同时又承担着“公积金的归集、保值和增值”责任，扮演着一个准金融机构的角色。机构属性与实际功能存在着的错位，易导致运行效率低下。

三是各地公积金中心相互独立、分散运作，实行资金的属地化封闭管理，地区资金不能相互调用，个人账户异地流转使用也极不便利，从而使每个地区中心的资金规模有限、难以形成规模效益，抵御系统性风险能力不高，存在地区性和阶段性的不平衡，出现有的地区资金严重紧张而同时又有地区资金大量沉淀的局面，资金配置效率未能充分优化、使用效率不高。

（二）在资金运用上，存在着保障范围有限、使用效率不高、资金收益率偏低等问题

一是作为强制性的融资安排，住房公积金的存款者与贷款者应具有较高的“配对”性，体现互和社会公平原则。截至2008年末，我国累计住房公积金个人贷款户数为961万户，而实际缴存人达7700万，按每户双职工计算仅约20%的缴存人使用过公积金，这反映出了公积金贷款制度设计和执行的不完善。同时，存在低收入阶层职工的低息住房储蓄“补贴”高收入职工购房贷款的问题，使得住房公积金的互得不到有效贯彻实施，不符合社会公平原则；

二是住房公积金仅限于购房、自建、大修、付房租等有限的使用途径和因离退休、丧失劳动能力而不再就业、出国定居等极少数特定情况下的提取，运用途径狭窄。近两年，我国住房公积金运用率一直徘徊在50%左右①，即使加上提取也不超过70%，数千亿的资金闲置、沉淀于银行中，造成资金的极大浪费[2]。

三是住房公积金的投资渠道十分匮乏，除存款外，实际唯一可行的是购买国债[3]。但由于国债收益率偏低，给缴存人利益和社会福利带来巨大损失，且是变相让社会公众包括企事业单位为政府提供廉价资金，是一种资金用途属性的异化。此外，根据《住房公积金管理条例》，公积金增值收益仅能用作廉租住房建设补充资金，这一安排等同于将私人资金的收益作为财政资源使用，相当于征收了“住房保障税”，在社会上存在较大争议。

（三）在归集缴纳上，存在覆盖率偏低、保障力度不够等问题

一是虽然目前我国住房公积金制度已覆盖至各类企业及其在职职工，但根据2008年数据，在全国应缴职工中尚余30%未缴纳。城镇个体工商户、自由职业人员、外来进城务工人员、在城市有固定工作的农民工等群体尚未纳入住房公积金强制缴存范围②，有部分企业也由于种种原因不愿或未能为职工按规定缴纳住房公积金[4]。而同时，公积金缴纳惩罚机制和配套手段的缺乏也影响了住房公积金制度的推行和覆盖面的进一步扩大。

二是公积金已成为城镇居民个人实际工资的重要组成部分，应对改善居住生活水平具有显著作用。但现阶段，不同地区、不同行业以及不同单位在缴存比例和基数确定上具有一定的选择余地③，这使得越是收入状况良好的居民因其所属企业经济实力较强而越有可能成为这一政策的最大受益者，而低收入阶层的受益程度极为有限。同时，即便是选择最高的缴存比例和工资基数④，这在目前房价收入比偏高的状况下，对居民购房的保障和支持能力也不足。

综上，受管理体制不健全、配套法则不完备、资金运用机制与当前社会经济发展水平不配套和滞后于金融市场发展状况等因素影响，我国住房公积金制度在各个环节与层面存在着诸多问题。一方面，虽然我国住房公积金制度在建立及发展过程中所采取的自上而下、强制性的变迁模式能够在较短时间内有效实现政策目标，但对微观主体变迁需求的较少反映和满足，以及路径依赖所形成的“锁定”状态，较易在制度运行较长时间后出现失衡和低效率，并由于滞后于市场环境变化和制度发展变革的需要而无法及时进行调整和改变，从而引发出了投资收益率不高、保障范围有限、缴存者与受益者匹配度不高等问题。另一方面，我国住房公积金制度是在借鉴国外经验的基础上逐步发展完善的，但相对于西方国家，社会经济环境在近十年的巨大变革使得原有制度存在的理论依据已由最初的配合货币化住房改革转制需要，转向基于住房消费外部性和金融市场缺陷的政府规制理论以及互助理论，其主要功能也从最初的住房补贴和筹资发展到更多的偏向“普惠”性质的互助互利功能。但受制于路径依赖的决策迟滞，现今目标定位的不清晰和长期“争论”（偏重于“住房保障”还是偏重于“住房金融”），影响了住房公积金制度在内部管理、资金归集等方面的进一步改进完善，从而引发了定位不清、监管不力、保障力度不够、覆盖度偏低等问题。

三、对策建议

我国住房公积金制度在建立发展过程中所采取的强制性制度变迁模式所固有的缺陷和社会经济环境巨大变化对其新时期功能定位的新要求，是当前公积金制度运行中诸多问题凸现的深刻根源，而两者的相交织更使得我国住房公积金制度的深入发展面临巨大挑战。住房公积金制度的完善，除针对具体问题采取对策外，更应借助完善立法体系和转变机构职能，从功能定位和机制建设入手，及时根据我国国情和社会经济的发展需要作出相应变革，进而使公积金制度更好地履行政策性住房金融支持功能、充分发挥其在住房保障体系的核心作用。

一是要完善住房公积金立法体系，在扩大住房公积金社会保障作用的同时确保其高效运作、良性发展。首先应将住房公积金制度上升至法律层面，通过明确目标定位、资金属性、权责职能，解决制度运行过程中的职能定位不清、保障范围有限等问题，在巩固现有住房公积金制度改革成果，实现高效运作，良性发展的同时，进一步发挥其社会保障作用。其次应加强与经济适用房、廉租房等保障性住房以及普通商品房金融立法的衔接配套工作，提高住房公积金制度实施的有效性和全面性。再次应加紧出台与《住房公积金管理条例》相配套的处罚实施细则，通过加强和完善公积金的执法力度和惩处机制，进一步规范住房公积金运转机制，提高监督管理水平[5]。

二是要对住房公积金的政策性与商业性职能进行分离，通过成立或委托专门机构实现资金专业运作、由地方职能部门承担政策性管理执行职能等措施，解决公积金制度运行中的监督管理弱化、归集缴纳不力、上下沟通不畅等问题，在更好地服务政府住房政策目标的同时，提高总体运行效率，兼顾好政策性与商业性的双重职能。具体而言，将政策制定、资金归集等政策性管理职能移交给地方政府住房保障职能部门，在确保住房公积金服务于国家调控要求和住房保障宗旨的同时，加强政策目标实现力度和完善监管管理机制。同时，将各地公积金管理中心改组为政策性金融机构，从“行政化管理”转变为“法人化管理”，　推动住房公积金实现资金使用的专业化，避免现有管理的各种弊端，从而能够及时根据微观主体的需求和市场情况的变化创新产品、完善制度。

三是完善资金管理运作体系和内部管理机制，并通过积极拓宽放贷形式，解决内控机制不健全、资金使用效率低下和不均衡等问题，在保证资金安全的前提下兼顾公平与效率。大力推进住房公积金管理的标准化、规范化、电子化，完善并严格执行业务流程和操作规范，提高风险防范、控制能力。严格按照专业银行模式对住房公积金的使用进行管理评审，加强外部审计监管、强化内部督察指导，更好地保障资金安全。积极根据各地居民需求而制定差异化的住房公积金政策，并通过创新贷款品种、拓宽放款渠道，提高住房公积金制度效率。■

参考文献：

[1]汪利娜.中国的住房公积金制度[M].北京：社会科学出版社，2002：1-25.

[2]陈瑾.论住房公积金制度的运行效率[J].建筑经济，2008（1）.

[3]谭文芳.浅谈我国现行住房公积金制度存在的问题及对策[J].经营管理者，2010（11）.

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关键词：住房公积金；公积金贷款；风险防范

一、住房公积金贷款风险成因

（一）房地产“泡沫”造成的贷款风险

对于房地产泡沫常见的说法是，房地产泡沫经济指的是由房地产价格在投机行为作用下出现的严重脱离市场基础条件、脱离实际使用者支撑而持续上扬所形成的经济状态。目前我国府官员、专家学者和实业界人士对房地产业是否存在泡沫提出三种观点：泡沫论、非泡沫论、存在泡沫危险论。但无论哪一种观点能够准确定位我国房地产业所处阶段，但有一点可以明确：如果房地产市场因过度投机行为导致房地产价格持续上涨，进而引发频繁的买卖交易，造成市场虚假繁荣，这种不稳定的市场一旦崩溃，后果往往造成住房公积金管理机构将面临无法正常回收贷款，或通过处置抵押房产无法收回贷款本金。

（二）房屋风险

1.房屋权属不清晰造成的风险

如果房屋权属不清晰，放贷机构无法确保抵押物的范围符合有关法律规定，以不能抵押的房屋为贷款设定抵押，造成抵押登记工作无法正常进行，一旦借款人拒绝偿还贷款，将给贷款的追偿工作带来很大的困难。

2.房屋重复抵押的风险

重复抵押指在同一价值担保物上设置两个以上的抵押权的情形对于是否允许重复抵押是有争议的，但无论是否允许重复抵押，对于序位在后的抵押权人，其抵押权都得不到有效保障，均存在追偿权无法实现的风险。

3.抵押房屋未经登记的风险

抵押合同只有经过法定登记部门的登记才有效，抵押权才具有对抗第三人的效力。但在实际操作中，由于我国抵押房产登记制度缺乏可操作性和先进的技术手段大量的住房公积金贷款的抵押房产的登记工作不能够及时落实，无法保证贷款在房屋权属方面最重要的他项权利――抵押权的确立，给贷款的正常回收带来风险。

4.房屋损毁风险

对于房屋的损毁造成的贷款风险，主要体现在：①抵押物灭失的风险。按照法律规定，抵押权因抵押物的灭失而消灭，除非抵押物的灭失得到赔偿、补偿，否则抵押权人无从主张该权利。②抵押物人为毁损的风险。包括抵押人行为造成的毁损和他人行为造成的毁损。

（三）人的风险

1.房屋购置和贷款行为不真实产生的风险

由于目前房屋销售过程中监管缺失，以及住房公积金管理机构和各商业银行之间没有实现信息共享，对于开发商以欺诈行为通过虚假销售骗取个人住房贷款，或通过虚增房价等手段套取大量个人贷款的行为，在认定上存在着很大的困难。

2.个人信用风险包括借款人还款能力和还款意愿风险

个人住房贷款属于中长期信贷，其还款期限通常要持续15-30年左右，个人资信状况面临着巨大的不确定性，信用缺失以及个人支付能力下降的情况很容易发生，这往往就可能转换为放贷机构的贷款风险。

（四）政策和法律规定引发的风险

1.抵押房屋处置在司法解释方面的风险

《最高人民法关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》的司法解释，第六条规定“被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，人民法院不应强制民迁出”。依照此司法解释，对于低保家庭贷款抵押的房屋处置存在障碍。

2.抵押物处置程序中的风险

当借款人违约的行为无可挽回时，抵押权人有权将借款人所抵押的房屋进行拍卖，以减少自己的损失。而在此过程中，又面临法律执行中的程序风险。

3.经济政策变化引起的风险

政府在宏观调控过程中，就经济的稳定与发展这两大目标进行倾向性选择而产生的波动。国家经济政策的变化对房地产业影响主要表现在信贷政策的收紧引起期房项目的完工风险和房地产价格波动的风险。

二、住房公积金贷款风险防范对策

（一）强化住房公积金管理中心贷款管理的主体地位，改变现有的住房公积金贷款管理方式，达到风险控制与风险承担主体的统一

1.强化住房公积金管理委员会（以下简称管委会）的作用，发挥管委会的资源优势。

2.在贷款审核中引入人民银行的信用评价体系，实现住房公积金管理中心与商业银行的资源共享。

3.住房公积金管理中心应在贷款审核工作中引入专业人才、强化内部管理、制定合理的分工协作和业务流程，避免因制度的不完善引发的操作风险。

（二）在现有条件下，对贷款申请的受理以及贷款存续期间风险防控的各个环节，实行专业化分工，合理规避自身力量的不足

1.在贷前调查阶段，引入专业的房地产评估和信用评估机构。通过对借款申请人和房产的评估，规避造成贷款发放后损失的可能性。

2.贷款存续期间，建立风险预警和发现机制。将分析结果适时向住房公积金管理中心馈，以便作出及时、合理的应对措施。

3.住房公积金贷款资产委托专业的资产管理机构管理。依托专业资产管理机构专业化的团队、丰富的风险防控和处置经验，合理规避住房公积金管理中心在当前资产管理和风险处置上的弱势。

4.加强抵押住房的登记管理。住房公积金管理中心应将这块市场向房产中介机构开放，通过制订合理的市场准入标准、工作标准、收费标准及相应的监督、奖惩机制，推进委托银行发放的存量贷款的房产抵押登记工作的开展，并以此作为贷款风险防控的长效机制。

（三）强化贷款担保，转移贷款风险

1.继续强化传统的抵押加购房综合保险担保方式，将贷款存续期间抵押房产可能遭受的火灾、洪水等自然灾害及意外事故等造成的损失转移给保险公司。

2.国家应大力发展专业的房地产担保机构，以实现贷款风险管理的专业化分工、提高贷款风险管理水平。

三、结束语

住房公积金管理中心作为国家住房公积金有关政策的参与制定者和具体实施者，只负责住房公积金的归集以及处理归集过程中的违法、违规问题。确保住房公积金的安全运营，对于保障广大职工缴存的住房公积金的安全，维护社会稳定，提高住房公积金管理机构的风险实践和管理水平，确保住房制度改革的顺利进行，都有重要意义。

参考文献：