社保基金的来源范文

导语：如何才能写好一篇社保基金的来源，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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首先，社保基金的管理机制不健全。就我国目前基金市场而言，一些基金管理公司由于内部管理机制不健全，不能很好地对风险做出预测和防范，存在着一定程度的操作违规现象。就投资而言，一些社保基金的投资具有盲目性，在投资之前对投资方向缺乏全面细致的了解，使得一些投资往往收益较低，甚至出现亏损。除此之外，投资范围也存在着一些问题。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，要求社保基金的资产组合中银行存款和国债的比例不能低于50%，证券投资基金和股票的比例不能超过50%，投资产业基金和市场化股权投资基金不能超过10%。这种规定虽然从安全性出发，尽可能规避了投资的风险，但范围被限制得过窄很容易导致投资收益受到影响，不利于社保基金的保值增长。就社保基金的来源而言，存在着来源不稳定的问题。目前社保基金主要来源于中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等几个方面。这些来源受外界因素影响较大，时间和额度都处于不确定之中。社保基金来源的有限性和不确定性对基金数额的增长造成了不利影响。

其次，缺乏严格的监督。就现状而言，对社保基金的监管主要是由劳动保障部门来实施，其他部门相互配合的方式。在多方主体都参与的情况之下，如果没有对每个部门的监督职责做出一个具体而明确的划分，很容易造成职责不明甚至混乱的局面。在具体进行社保基金监督工作中，可能会出现部门争权或者是互相推诿的状况，这对监督的实施是不利的。除此之外，劳动保障部门是社保基金的管理者，如果仍然在社保基金的监督中掌握主要职能，则会造成监督效力被弱化，很容易滋生腐败。再次，法律法规尚待健全。为了做好社会保障工作，国家加大了相关方面的立法，相继出台了《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险法》等。但是，就实践而言，仍存在着一些情形法律未作出规定，并且已经出台的法律存在着效力层次低、操作性不强等缺点，对于社保基金也没有专门的法律作出规定。

二、解决问题的对策

第一，要健全完善社保基金管理机制。就投资而言，要拓宽投资渠道，把握投资方向。投资渠道被限制的过严，很容易使投资陷于僵化，不利于投资效益的增长。因此，社保基金管理者要从实际出发，考察投资市场行情，在法律允许的范围之内选择适当的投资方向。除此之外，还要注重培养引进专门的人才从事投资管理工作。要想保证社保基金的投资效益，必须要有熟悉经济、金融、投资、管理等方面的专业知识的高素质人才进行管理，在保证社保基金正常运行的基础之上实现社保基金投资效益的增长。为了避免社保基金因为投资不当而出现亏损，可以设立社保基金最低收益率，并建立准备金制度。通过设定最低收益律，可以为投资收益设定一个最低标准，保障收益的稳定；通过建立准备金制度，可以在社保基金出现空缺亏损的时候能够及时弥补。

第二，要对社保基金的投资管理进行严格的监督。对社保基金投资的监管单位和部门的职责进行明确划分，让每个单位和部门都能够在清楚自身职责的基础之上合理履行，避免出现职权不明而互相争夺或者是互相推诿的局面。当社保基金的投资出现问题时，要充分发挥监督效力，追究相关部门和个人的责任。除此之外，还要对从事社保基金投资管理工作的从业人员的资格和工作进行监督，一旦发现存在个人能力不足或者是的情况，要迅速做出处理，避免因为从业人员的行为而造成社保基金的投资管理出现困难。

第三，健全相应的法律法规体系。对于社保基金的投资管理过程中所出现的一些问题，法律并没有做出明确的规定，导致出现无法可依的状况。对于这种情况，需要健全法律法规体系，对社保基金投资管理过程中的一些情况作出法律规定，维护管理秩序。

三、总结

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在人口老龄化不断加速，社保基金缺口不断扩大的背景下，社保基金投资成为了一个社会热点，同时也引起了学者的关注以及研究。我国社保基金投资目前还处于一个起步探索阶段，无论是理论研究方面，还是实践探索方面，都存在较多的不足，这对于社保基金投资来说是一个很大的负面影响。本文对于社保基金投资方面的研究文献进行了系统的梳理分析，力求能够掌握的本课题的研究现状，从而为这一课题的进一步研究，为社保基金投资实践开展提供良好的理论指导。

关键词:

社保基金;投资;问题;策略;综述

自从我国实施社保统账结合模式以来，目前国家以及各地区滚存积累了数万亿社保基金，在通胀加剧的情况下，这部分基金的安全性受到了很大的威胁，作为老百姓的活命钱，如果社保基金不能够通过投资获得良好的收益，必然就会带来导致我国社保更大的资金压力。目前学者对于社保基金的投资进行了很多的阐述，这些研究主要集中在社保基金投资必要性、投资原则、投资问题以及投资策略等几个方面，对于这些研究成果综述如下:

一、社保基金投资概述

(一)社保基金投资必要性

从社保投资必要性来看，本文通过学者研究成果的分析，将这些必要性归纳为下几个方面:一是应对通胀，通胀意味着货币的贬值，在货币通胀严重的情况下，需要通过社保基金投资来应对通胀，实现社保基金的保值增值。其次就是应对社保基金缺口的必然要求，我国目前社保基金缺口巨大，保守估计我国社保基金缺口在数十万亿以上，如此巨大的社保基金缺口，必然要求社保基金投资，通过投资获得投资收益，来有效的减少基金缺口。最后就是发展经济的重要手段，在经济发展步入新常态的情况，经济增速放缓，经济下行压力加大，通过社保基金投资可以给实体经济输血，刺激经济的发展。

(二)社保基金投资原则

社保基金投资原则方面，学者的研究基本上是一致的，即认为社保基金投资需要遵循安全性、收益性、流动性三原则，安全性是指社保基金投资不能够过于冒险，这是由社保基金性质所决定，这是人们的养老钱，因此社保基金投资必须要做到安全第一，避免出现社保基金较大的投资损失。收益性是指社保基金投资是以获得一定的收益为基本投资目的的，因此社保基金投资要在风险可承受的前提下，尽量提升投资收益。流动性原则是指社保基金投资的对象应能够具有较强的变现能力，这样才能在社保基金有支出需要的时候，及时变现，不会影响到社保基金的正常支付。

(三)我国目前社保基金投资概况

从我国目前社保基金投资概况来看，我国社保基金投资开始的时间不是很长，在投资限制方面比较多，国家层面的社保基金理事会在投资方面，虽然取得了一定的成绩，投资规模越来越大，但是投资收益并不是很理想，各级地方政府社保基金的投资收益更低。在社保基金投资渠道方面，我国社保基金基本上就是以定存或者购买国债为主，社保基金投资风险管控水平比较低。

(四)国外社保基金投资经验借鉴

国外在设备基金投资方面有很多的成功经验，对于这些经验国内学者进行了很多的探讨，本文将这些经验归纳如下:一是完善的投资法律法规，从法律层面给社保基金投资工作的开展提供良好的保障。二是多元化的投资渠道，成熟的资本市场给国外社保基金进投资提供了更加稳定的收益来源，国外在社保基金投资限制方面不是很严格，这给社保基金投资提供了比较大的操作空间。三是社保基金投资机构之间的竞争性，通过竞争来让社保基金投资机构更加努力的提升投资收益。

二、社保基金投资问题综述

(一)投资渠道狭窄

我国社保基金投资渠道比较狭窄，这一点很多学者都进行了探讨，我国社保基金投资限制比较多，为了防控投资风险，社保基金投资基本上就是以低风险的债券为主，在资本市场，社保基金投资还存在较多的限制，在股指期货、风险投资等更高收益的等领域，社保基金基本上鲜有涉猎从而影响到了投资收益。

(二)风险管控薄弱

风险管控是社保基金投资的基础性工作，目前学者的研究发现，我国社保基金投资风险管控还比较薄弱，这导致了社保基金投资安全性受到了很大的影响，举例而言

，在个别年份，社保基金理事会负责的投资就出现了亏损的情况，这从一个侧面反映出来了社保基金投资风险管控的薄弱，同时也是目前社保基金投资不能够完全解除限制，全面进入投资风险更高领域的主要的原因。

(三)投资法规不健全

从社保基金投资法律法规来看，我国社保基金投资法律法规方面还很不健全，没有做到根据这一工作开展需要制定良好的法规。据有关部门调查，全国半数以上省份的社保部门集社保基金的收缴支付、管理运营、监督检查三项职责于一身，根本起不到有效的监管作用。这种情况下，对于社保基金投资的安全性来说是一个巨大的危害，容易放大社保基金投资风险。

三、社保基金投资策略综述

针对社保基金投资中存在的问题，学者对于未来我国社保基金投资策略进行了不同角度的论述，本文分别从以下几个方面来对于既有研究成果进行一个总结。

(一)拓宽投资渠道

在拓宽投资渠道方面，笔者认为关键是要的适度解除社保金投资限制，在资本市场不断成熟的背景之下，要将提升社保基金股市投资比例，同时要积极探索社保基金在股指期货、风险投资方面的拓展，通过投资渠道的多元化分散投资风险，通过投资高风险产品，提升投资收益。

(二)加强风险管控

学者的研究认为，社保基金投资一定要注意加强风险管控，加强投资风险的诊断分析，构建完善的投资风险管控体系，及时识别投资风险，完善止损机制，从而能够将社保基金投资风险控制在可以承受的范围之内，实现社保投资的安全性提升。

(三)完善相关法规

社保金投资法律法规方面，学者的研究一致认为要根据这一工作开展的需要进行法规的完善，我国出台专门的社保金投资法规，对于社保基金投资机构监管、社保基金投资的运营的准入以及退出等内容都要从法律层面来进行规范，为这一工作的开展提供良好的法律保障。

参考文献:

［1］李勇．全国社会保障基金投资研究文献综述［J］．经济问题探索，2012年9期

［2］李勇．社保基金贬值与投资风险问题研究综述［J］．北方经贸，2013年9期

［3］刘慧宏，丁元耀．社保基金的最优组合投资策略研究［J］．科技与管理，2015年2期

［4］冉萍．社保基金投资的国际比较及对我国运营的借鉴［J］．经济问题探索，2008年1期

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权威人士向《财经时报》透露，社保基金近期正在对各家申报管理社保基金的基金公司进行全面考察。目前，对北京、深圳等地的基金公司考察刚刚完毕，对上海一些基金公司的考察工作马上就会开始。但究竟谁能最终获得第一批资格，还有待此次考察结束后的评判。

据此，业内人士亦估计，社保基金进一步涉足股票市场或许已经为期不远了。

投资者巨大的想象空间从2001年中央政府提出通过减持国有股以充实社保基金账户以来，“社保基金”这个普通人的保障账户变成了中国资本市场上的高频率用词。在当年6月12日国务院的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中，减持国有股的目的很明确，就是要补充社保基金，其理由是社保基金“缺口较大”。与此同时，社保基金入市也被提上日程。

近年来，社保基金的资产规模急剧扩张。据劳动和社会保障部、国家统计局公布的统计数据显示，到2000年年底，中国基本养老保险基金滚存结余947亿元，医疗保险基金滚存结余89亿元，失业保险基金滚存结余196亿元。因此，社保基金结余在1000亿元以上。另一方面，社保基金扩张的主要动力来自于中央财政，到2000年，中央财政补充全国社保基金300亿元，补充地方社保基金200亿元。

具体到将要作为社保基金资产操作主体的全国社保基金理事会，据其2001年公布的年报显示，财政拨入全国社保基金资金累计795.26亿元（其中以前年度拨入200亿元，2001年度拨入595.26亿元），这笔资金的入市给投资者带来了巨大的想象空间。

尽管国有股减持今年6月已经被“叫停”，但分析人士认为，这并不会影响这部分社保基金进入市场。甚至有业内人士认为，如果没有国有股减持问题的困扰，社保基金入市的速度也许会加快。因为在普遍的认识中，国有股减持始终是悬在股市上方的一柄剑；而对于追求获取稳健收益的社保基金来说，轻易入市的后果将不堪设想。

急于寻找合格管理人2001年12月13日，经国务院批准，财政部、劳动和社会保障部了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《办法》），并于之日起施行。《办法》中明确规定了作为社保基金管理者的社保基金理事会的职责，并规定了社保基金的投资对象和比例。

根据规定，社保基金理事会的职责包括：制定投资策略并组织实施、选择并委托基金投资管理人和托管人、负责社保基金的财务管理和会计核算、定期向社会公布基金资产以及收益和现金流等。由此可见，社保基金理事会的作用更多地是统筹管理；而具体到如何进行投资，尤其是对股票等证券市场的投资，则需要委托给基金投资管理人管理。

《办法》中对于社保基金理事会所管理的这部分社保基金的投资对象和比例也做了明确规定，如投资于国债和银行存款的比例不得低于50%，其中银行存款不低于10%，企业债和金融债不高于10%，基金和股票的投资比例不得高于40%.按照2001年社保基金资产总额805亿元计，全国社保基金入市资金将可达300多亿元。

根据本周正式披露的全国社保基金2001年度报告显示，累计实现收益9.84亿元，其中2001年度实现收益9.67亿元，收益率为2.25%；资产总额805.09亿元，其中国债264.20亿元，占比32.82%，银行存款519.99亿元，占比64.59%，中石化新股12.66亿元，占比1.57%，企业债1亿元和金融债5亿元，占比0.74%，应收利息2.24亿元，占比0.28%；负债为零。

值得注意的是，在社保基金2001年实现的9.67亿元收益中，国债利息收入约5.8亿元，占全部收益的60%，可见国债投资成为社保基金的主要收益来源；而作为战略投资者对中石化12.66亿元的投资，却亏损了2.31亿元。因此，社保基金一旦真正进入股市，选择合适的基金投资管理者是当务之急。

基金公司完成资格申报自“社保基金可以通过委托合格的基金投资管理者入市”消息公布以来，基金业掀起了一股申请办理社保基金投资管理业务的。除了新成立的基金公司不满足“需有两年以上的证券投资管理经验”这一条件，国内各大基金管理公司都有资格申请管理社保基金。

《财经时报》获悉：目前各大基金管理都已完成了相关申请材料的准备工作，并向社保基金理事会申请成为社保基金投资管理人。

按照程序，一旦申请被接受后，基金公司还必须参加社保基金理事会组织的专家评审，最终由专家评审委员会投票提出社保基金投资管理人建议名单，并报理事会确定。据了解，社保基金理事会组织的专家评审委员会准备工作也在同期进行，并展开对提交申请书的基金管理公司专项考察工作。

能否登上社保基金这条“大船”，此刻对于基金管理公司来说至关重要。获得资格除了可以扩大资金管理规模，更重要的是可以获得有利的名份，甚至奠定其在业内的优势地位。

或许正因如此，博时基金早在2000年就开始为赢得社保基金而进行准备。

申请管理社保基金资格的基金管理公司在投资、监察稽核以及与托管行的协调上都安排了专人对口负责。在社保基金考察期间，基金公司将定期向社保基金提供投资报告以及其他资料以供检验。据嘉实基金有关人士介绍，近期，社保基金与各家基金管理公司的沟通正在异乎寻常地加强。

谁将胜出谁将有幸进入社保基金投资管理者的名单，无疑是业内极为关注的话题。

由于社保基金理事会将选择一批而不是某一家基金管理公司来管理其资产，这也增加了基金管理公司的机会。业内人士分析，第一批入选管理社保基金的基金公司，与较早的开放式基金的基金管理公司可能“重合”，而相信这批公司也会借此进一步在市场确立地位。

最被公认会进入名单的是华安基金管理公司，它作为第一个开放式基金的管理者，一向以稳健的投资风格著称，这与社保基金的操作思路完全吻合。况且，华安基金管理公司的基金发起人上海国际信托投资公司，又有着深厚的政府背景，这都为其率先入选增加了砝码。

同样也是较早发行开放式基金的华夏基金管理公司也被看好，它的最大优势在于其经营业绩非常好，其旗下的封闭式基金2001年在国内40多家基金中累计净值和分红都排名最高；

而到目前为止，华夏成长开放式基金的业绩也在开放式基金中排名第一。华夏的业绩使得其入选似乎无可争议。

曾在市场上风头强劲的博时基金管理公司，是国内最早开始为社保基金做准备的基金公司，可是由于博时在2000年的“基金黑幕”事件中同样“表现突出”，从此似被打入“冷宫”。近两年来博时在市场中无声无息，坐失了发行开放式基金的机会。但博时为挽回局面，很可能在备战社保基金一役中当仁不让。

其他被业内人士认为有可能入选的，还有将推出债券基金的南方基金管理公司，以及一向有“乖宝宝”形象的嘉实基金管理公司。

还有一种在业内流传的说法是，能做社保基金投资管理者的基金公司，可能是第一批被证监会批准设立中外合资基金管理公司的基金公司。因为第一批与外资机构合作的基金管理公司，已经有机会学习了很多国外的管理经验和技术，经验相对比较成熟。同时，国外很多大型金融机构都曾在不同场合表示过对管理中国的社保基金的兴趣，而在国外较为成熟市场上，“厌恶风险”的操作理念也比较适合于社保基金的操作。

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大多国外社保基金都划拨出一部分投入资本市场进行运作，一方面分散风险、提高收益率，另一方面也可以为资本市场提供长期稳定的资金来源。与国外相比，我国的社保基金管理还存在着诸多问题：

1、缺乏对社保基金管理的正确认识及专业管理人才。有些基金管理者认为基金管理只是对账务、凭证等进行简单的会计处理，只要对其各环节进行财务监管就可以，但实际上社保基金管理远远不止这些。另外基金管理人员的整体素质和业务水平较低，专业基础薄弱，知识僵化，无法适应基金运营管理的需要，还有的道德观念和职业操守不强，挪用、占用社保基金的现象屡禁不止。

2、基金管理核算过于简单。社保基金的相关核算数据拥有较高的专业性，包含着很多潜在的相互交织影响的信息。尽管我们实行收支双条线的管理举措，对收入进行集中管理，但这样的管理办法并没有收回基层单位基金管理职能，势必造成基金核算的更复杂化和细致化，也容易导致各个部门对基金运营无法详细透彻了解，造成逃费骗费、重复参保报销等等财务漏洞，致使社保基金造成不必要的损失。

3、社保基金监管不力。社保基金的资金运转及其各项活动的进行都需要有力的监管，才能保障资金安全规范运转。我国现行社保基金监管主要由人力资源和社会保障部及其下属社保经办机构对社保资金进行行政管理和运营监督，而行政上属于上下级关系的两个部门，下级监管上级，必然出现监管形同虚设的现象。而财政和审计部门也很难甩开手脚独立对社保基金进行监管，如有些地方设置的所谓社保基金监督委员会，在实际运行中枉担虚名，无法起到真正的监管作用。另外分散型的社保基金管理，无法对资金进行统一规划预算，使用起来随意性很大，风险系数较高。

二、完善我国社保基金管理的几点建议

吸取国外成功经验，我国社保基金管理可从以下几个方面入手：

1、加强社保基金财务管理。在社保基金的征收环节上，应对基金征收的真实性和完整性严格审查，重点审核参保单位的欠费情况、欠费原因及缴费基数是否真实合法，是否存在少缴漏缴现象。在资金的使用环节，核查各级财政部门是否按照国家社会保障部门提报的计划及时足额划拨资金。同时社保基金在管理上要详细审查内部控制制度、财务管理和会计核算等环节。

2、加强专业知识及政策法规培训，提高基金管理人员业务素质。社保基金涉及到人民群众的切身利益，是民众尤其是弱势群体的“养命钱”和“救命钱”。社保资金运营使用得好坏，直接关系到国家和党在人民群众中的形象，关系到整个社会的稳定和发展。因此社保基金管理人员不仅要有丰富的专业知识和业务水平，更应具有强烈的责任感和使命感。通过专业培训，使他们树立正确的人生观、价值观；熟悉掌握国家社会保险相关法律、法规和政策，谙熟财务管理和计算机操作。

3、建设基金监督信息系统平台。虽然随着我国社保制度及各项法规政策体系的完善，社保基金监管力度已有所加大，但在基金的收支和管理中等仍存在着许多隐患，如管理环节过多、监管机制不健全、监察部门监管困难、管理信息不明朗、手段落后等。因此，加强社保基金监管，确保基金安全完整，是基金监管部门面临的一项紧迫任务。我们必须建立社保基金监督部门的监督信息系统平台、审计部门的基金监督信息系统平台、财政部门的监督信息系统平台、纪委监督部门的监督信息系统平台和社保经办机构内部的预警信息系统平台。

三、结语

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[关键词] 社会保障基金；投资回报率；养老保险基金

社会保障基金特指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入的资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。截止2006年9月，基金资产总规模近2419亿元。社保基金运作的绩效如何，主要取决于社保基金资产运作管理水平与效率，它决定着社保基金的保值增值与投资效果。

从2006年1月1日起，我国养老保险基金个人账户的规模统一由本人缴纳工资的11%调整为8%，参保人员每多缴一年增发一个百分点，上不封顶，这一方面有利于形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，另一方面也对养老保险基金的保值增值提出了更高的要求。根据《2001—2004年全国社会保障基金年度报告》显示，四年间我国养老保险基金投资按成本计量方法核算的收益率(见表1)分别为2.25%、2.75%、2.71%、3.32%。2005年养老保险基金投资回报率也仅为3%左右，略微高过近2年的通货膨胀率，远远低于发达国家10%左右的收益率。如此之低的收益率，要应对人口老龄化危机的提前到来以及自然通货膨胀率的影响，保障职工退休后的基本生活，就显得有些捉襟见肘。因此，如何认识现有投资现状并着力提高我国养老保险基金投资的回报率，是当前必须着力解决的重大课题。

一、全国社保基金投资管理现状分析

造成社保基金低增值、低管理的原因较为复杂，主要归纳为以下几点：

(一)投资渠道狭窄，投资结构不合理

我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的规定，社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，银行存款和国债投资的比例不得低于 50%，企业债、金融债投资的比例不得高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%，且不允许投入高风险高收益的项目。经过数年的运作，从2004年资产分布的情况来看，风险较小的投资占总资产的80%以上(见表2)，与发达国家和地区主要投资于资本市场的基金投资结构相比差异较大(一部分原因是其资本市场较为完善，系统风险小)。

这种安排一方面确保了基金运行的安全性，但另一方面也恰恰说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长期将无法实现有效偿付，同时安全性目标也将难以维系。

(二)养老保险基金投资主体的“缺位”与“越位”现象同时存在

按照《暂行办法》的规定，全国社会保障基金理事会主要职责是负责管理运营全国社保基金，而社保基金投资主体应为社保基金投资管理人，即取得社保基金投资管理业务资格、根据合同受托运作和管理社保基金的专业性投资管理机构，他们应该是社保基金的投资主体。但事实情况是，截止到2004年12月31日，全国社保基金资产总额为1 711.44亿元，其中，社保基金会直接投资的资产为1 098.77亿元，占比高达64.2%；而委托投资资产仅为612.67亿元，占 35.8%，投资收益率仅为3.32%。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运作过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象。同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金投资主体的“缺位”与“越位”以及由此形成的行政管理部门直接投资比重过高的现状是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。

二、社保基金投资管理的策略

(一)完善国有资产划转，着力开源，进一步拓宽基金来源

林毅夫、吴敬琏先生主张划拨国有资产以补充社保基金。笔者也认为在研究提高运作绩效、管理效率、投资收益的同时，这一战略基金的基础积累工作不容忽视，截至2004年底，我国国有资产总量已达22万亿元，其中国有净资产达到7.8万亿元。中央企业国有资产总量为9.1万亿元，净资产为3.1万亿元。如果按照国有权益性资本的10%划转到全国社保基金则可达7 800亿元，但现在实行的是三级出资人制度，地方国有资产质量相对较差一些，分布也不平衡，全国社保基金又是设在中央一级，据调查，地方阻力普遍较大。同时，将分散在全国各地的国有产权或股权划转给全国社保基金也无法控制和管理。因此，划转地方的国有资产操作性更差，存在技术上的障碍。从中央企业来看，划转10%的权益性资产给全国社保基金，总额可达3 100亿元，可大大扩张基金规模。但在操作层面上仍有许多问题值得深入研究。我国可以采用逐步过渡的办法，先期从中央企业(可差别确定具体比例)的净资产中划拨部分进入社保基金理事会管理，后期可在社保基金(省级统筹)逐步实现全国统筹后将地方一级的国有资产定额化转。

(二)科学设置绩效评估体系，立足国情引导投资运作，有效规避市场风险，获取较高的市场收益

社保基金运作的绩效如何，首先取决于最初选择的资产管理机构的投资运营能力，其次是基金资产的所有者代表是否对管理人进行了有效的激励与监管，而管理人选择与监管的核心环节是对资产管理机构的业绩评价。因此，当前我国社保基金的运营绩效评估研究应主要放在：第一，研究社保基金运作绩效评估指标方法及其应用，即对社保基金投资的业绩评价转化为针对某一具体基金的实际运作成果进行评价。既要评估基金经营绩效，又要评估管理效率与费用；既要看到基金的盈利，也要评价基金的风险。第二，研究我国社保基金投资所面临的制度环境，以及制度环境对基金业绩评价指标有何影响。第三，选择适用的评价指标，调整部分相对适用的指标，提出新的指标，以建立与国情相适应的业绩评价指标体系。第四，对社保基金绩效评价的一般框架的研究，对社保基金账户资产的增值贡献，运营成本如何，包括经营费用、可能的委托成本等，怎样影响社保基金账户资产的流动性，怎样影响社保基金账户全部资产的风险水平。同时，要分析管理人和监管人在特定制度背景下的行为动机与行为选择。

(三)合理借鉴国外经验，坚持既定思路，稳妥拓宽投资渠道，持续优化投资结构

在现代市场经济的发展过程中，各国养老保险基金投资对象的范围不断拓宽，投资工具不断多元化，资产配置和组合不断优化。社保基金投资覆盖了我国资本市场所有符合养老金机构投资特点的投资品种，包括企业债、金融债、股票组合、回购组合、稳健组合、指数基金和参股非上市企业等。社保基金理事会有关领导日前透露，2006年1—9月，全国社保基金总资产为2419亿元，收益率为6.01%，是2005年同期的3.2倍，已实现收入121.36亿元，其中50%来自股票投资收益所得。由此证明资本市场投资是积极有效的。但是由于目前社保基金的股票投资已占23.46%，接近25%的控制目标，比例控制和社保基金的特殊性决定了其机构控制在所难免。

截至2006年9月，固定收益类投资在社保基金投资资产配置中占54.55%，股票类占23.46%。除此，实业投资占 13.69%，现金及等价物则占8.30%。与2005年相比，固定类投资减少5.1%，股票投资提高了12.51%。投资结构的调整使2006年前三个季度的收益已经超过了2005年全年的52.90亿元。通过经验与实践，在股票投资比例保持一定水平的前提下，应继续加大实业投资力度，尤其是国家重要企业改制及重点改革试点项目，重点关注电力、通讯、交通、能源和农村基础设施建设等项目，这些项目的特点是建设周期长，规模巨大，投资回收周期长，且有国家政策资金的优惠，所以投资收益不仅一般要高于其他行业，而且具有稳定性，投资风险较低，能够同时满足基金对安全性和收益性的要求，应该成为今后社保基金投资的重要发展方向，稳妥减少固定收益类投资。

(四)明确投资主体，提高投资效益

我国当前的投资机构主要是全国社保基金理事会，应根据所有权与经营权分离的原则，采取委托经营方式，基金管理中心不直接进行投资，而是通过竞争，明确经过基金理事会资格认定的高资信、高效益的基金管理公司或银行的投资主体地位，使全国社保基金理事会逐步退出投资领域。同时，由于养老保险基金规模大，是老百姓的“养命钱”，对安全性、流动性和盈利性都提出了较高的要求，因此有必要考虑通过市场化的竞争机制，专门成立私营养老保险投资银行 (见表3)。为避免重复投资，国家应对养老保险投资银行的投资工具、投资收益和投资渠道有一个不同于现有基金管理公司和一般性商业银行的规定，并在税收政策等方面予以优惠，以促使其努力开发新型投资工具，积极吸引国内外优秀的投资管理人才。还可以考虑引进外资，与发达国家有经验的投资机构联合，扩大海外投资的比重，从而在根本上提高我国养老保险基金的整体投资效益。

[参考文献]

[1]杨文杰，阎东彬，梁巍.如何提高我国养老保险基金的投资效益[J].金融教学与研究，2006，(3).

[2]孙天法.建立社会保障基金投资收益保障机制[J].财贸经济，2005，(11).

[3]“部分国有资产划转全国社保基金问题研究”课题组部分国有资产划转全国社保基金问题研究[J].经济研究参考，2006，(59).

[4]石杰，刘小宾，赵睿.当前我国社保基金运营绩效评估研究.山东社会科学[J].2006，(6).

篇6

[论文摘要]社会保障基金是社会保障制度的核心问题，是其的物资保障基础。从社会保障基金的管理现状出发分析目前存在如何对基金保值增值的问题，最后提出进行社保基金市场化运营的方式。

一、我国社会保障基金的来源和管理分析

(一)社会保障基金涵义以及来源

社会保障基金是国家为了实施社会保障制度，通过法律、行政或市场运营等手段筹集积累的资金．社会保障基金是社会保障制度的首要问题和核心问题，是社会保障制度能顺利进行的基础和物资保障。因此，对社会保障基金的管理问题尤其是如何在社会保障基金的运营中实现保值、增值是进行社会保障制度改革和发展的一个关键问题。

我国目前社会保障基金的来源从具体项目来分主要包括:由城乡企业参保企业和职工缴费建立起来的职工基本养老保险，医疗保险，失业保险，工伤保险和生育保险基金；由各级政府财政拨款和个人缴费建立起来的职工基本医疗保险基金；由政府财政全部拨款建立起来的机关事业单位职工基本养老保险基金；依靠企业和职工缴费建立起来的企业化管理的事业单位职工基本养老保险基金；各级地方政府财政拨款建立起来的城镇最低生活保障基金，等等。

我国社会保障基金按筹集的方式分可分为一下三类:一是国家强制执行的由投保人和其单位共同缴费筹资的社会保险基金主要用于养老，医疗，失业，工伤，生育保障，住房保障等。第二是由国家财政拨款用于社会救助，社会福利，社会优抚，社区服务的基金。第三是以个人投保，企业投保和互保险形式存在的商业保险基金。

(二)我国社会保障基金的管理现状

我国现行的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度，从实施到现在经过一段时间的发展对我国社会保障基金的发展有一定的作用，并且初步建立了多层次社会保障基金的管理模式，但是在对社保基金的管理和投资方面还有一定的问题。

1.我国社会保障基金的投资渠道单一，流动性比较差

有关统计数据表明，我国近年来社保基金的增长速度快，在通货膨胀的风险下如何使社保基金有效的保值增值是一个复杂的问题。目前根据有关规定我国社保基金只能投资国债和存入银行，这种投资安全系数高，但从长远来看存在贬值和流动性较差的风险。社保基金贬值的问题来源于通货膨胀。而流动性较差的问题是因为对国债的投资。目前社保基金实行的是收支两条线的管理方法，基金的余额除预留两个月的支付费用外其余的按规定只能全部用于购买国家特种定向债券，任何单位和个人无权用于其他任何形式的投资。从我国现在发行的债券种类来看凭证式国债的利率比较高，我国的社保基金基本投资在凭证式国债，但凭证式国债一般不能上市流通，流动性较差，所以社保基金在做这种投资后的流动性也比较差。

2.随着老龄化问题的日益突出，社保基金面临入不敷出的问题

随着全球进入老龄化社会，各国政府都在采取相应的措施来解决退休福利的问题，特别是社保基金的管理问题得到了各国政府的关注。我国也即将面临一场人口的变化，目前我国还处于一个较年轻的社会，2004年我国60岁及上的老龄人占人口总数的11%，但到2040年，联合国估计该比例将上升到28%。我国也将面临老年化问题。随着老龄化问题以及因国企改革退休，下岗职工的增多，用于养老，医疗保障的费用以及下岗职工的失业保障基金大大增多，这使我国社会保障基金的支出急剧大幅增长，而社会保障基金却增长缓慢并存在贬值的风险，这使我国社会保障基金面临入不敷出的困境。

二、针对以上管理问题提出几点改革建议

为了解决我国社会保障事业发展中遇到的社保基金筹集问题，我国大部分学者以及社会上从事社保工作的人员，提出了很多解决的方法，大致归纳主要有以下两种:

(一)改社会保障费为社会保障税

开征社会保障税是国际上社会保障系统普遍采用的筹资方式，目前在已经建立社会保障制度的140个国家中有80多个国家开征了社会保障税。采用社会保障税有强制性特点，通过强制征收增强了政府的宏观调控能力，保障社会保障基金的征收；能向社会及时足额的供给社会保障基金；使我国经济体制能更好的同国际接轨，有利于我国的对外开放。

(二)由现收现付制向基金累积制过渡

现收现付制是根据“量出为入”“以支定收”的原则，依据当年社会保障的支出来筹措社保基金的。采用此种模式可以避免因物价上涨而引起的通货膨胀问题，但因为我国即将进入老龄化社会以及国企改制大量员工下岗等问题的出现，将会对现收现付制这种筹资模式提出严峻的挑战。因此必须对现收现付制这种社保基金筹资模式进行改革，必须改为基金累积制。基金累积制是以“量入为出”为原则，是将将来发生的费用提前提取形成社会保障基金，即当期员工的保障费用由自己来承担。采用这种模式可以达到社保基金的收支平衡。但是采取这种模式也存在一个问题，那就是在漫长的积累过程中会面临通货膨胀的风险。并且我国现在是处于由现收现付制向积累制转变的过程中，出现了当代人要付两代人养老保险的双重负担，因此在这种转变模式中关键要解决如何使社会保障基金增值的问题。

以上两种筹集社会保障资金的方法是从两个不同的方面解决了社保基金制度改革中的部分问题。保障费改保障税是国家采取强制手段征收社保基金保障了资金的征收效率，由现收现付制向基金积累制过渡强化了社会保障中公民的自我保障意识。

三、社会保障基金的市场化运营

如何使社会保障基金不贬值达到保值增值是社会保障基金管理的重要难题。如果继续采用现在的管理模式存入银行或者购买国家债券，随着时间的推移，利率的调整，通货膨胀等因素很难保证社保基金的保值，甚至是贬值。因此为了社会保障更进一步的发展提出了社保基金进行市场化运营方式，在市场中获取更高的利润。

(一)社会保障基金市场化运营的内容

社会保障基金的市场化运营，是指由有关的经营机构将社会保障基金投入市场特别是金融资本市场中，使社会保障基金进入社会再生产领域，从而使社会保障基金在市场的经营中实现保值增值的目的。

由于社会保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市场中运营，要将基金分类根据不同的基金来进行市场化经营。根据流动性可以将社保基金分为三类:第一准备金，第二准备金，第三准备金。其中第一准备金是用来支付三个月以内的社会保障的基金；第二准备金是三个月以上一年以内的用于支付的社会保障基金；第三准备金是那些用于支付较长时期后给付的社会保障待遇的部分基金。根据分类，第三准备金流动性不大可以进行中长期投资，这部分基金是社会保障基金保值增值的关键。在进行投资的时候也要考虑要安全问题，由于社保基金的特殊性需要投资者将安全性放在第一位。目前允许社保基金投资的国家都采用多种投资方式相结合的形式，尽量分散投资的风险。

(二)社会保障基金的市场化运营方式

社会保障基金的市场运营根据不同的角度有不同的分类，但总的来说可以分为社会保障基金的金融市场运营以及非金融市场运营。

1.社保基金的金融市场运营

a.银行存款和购买国家债券

这是我国目前采取的最主要的保值增值方式。在我国银行存款和政府债券一般都是由商业银行或者国家委托商业银行来办理的。政府债券的利率一般高于银行的利率，而且风险比银行存款还要低，但是政府债券的偿还期限比较长，且流通性也有一定的限制。

b.购买公司债券和股票

股票是股份公司筹集资本时，向股东发行的载明一定股份的书名证明。股票分为普通股和优先股两种。公司债券也是公司为筹集资金而发行的一种有价证券，是持有者拥有公司债权的一种凭证。债券和股票都是属于有价证券，是现在公司融资的一种手段。社保基金在选择投资于股票还是债券是要根据投资的实际情况出发选择最安全的方式。

c.委托金融机构发放贷款

采用这种方式来运营社会保障基金，基金投资的安全性和金融机构定期存款相当，因为金融机构贷款利率比银行存款利率高，这样可以使基金获得更高的投资收益。

在委托金融机构进行贷款业务时，双方签订的合同要包括一下几个方面:委托贷款的总额，委托期限，贷款利率，偿还期限，资金用途，风险的承担等问题。其别要注意金融机构的监管问题，以及到期后资金的收回问题。

2.社保基金的非金融市场运营

a.直接投资企业事业

社保基金可以直接用以投资企业，事业单位。采用这种方式投资社会保障基金可以直接参与企业的经营管理活动，随时了解生产经营的动向，有较大的主动权。并且这种方式的投资可以获得比贷款和存入银行更高的利润。但是，这种投资方式也有一定的缺点，社会保障基金机构要承担全部的风险，安全性相比较前几种投资方式而言比较低，不利于风险的控制。

篇7

来自权威部门的消息称，国有资产划拨社保基金一事已经获得阶段性进展。

《财经》记者获悉，由财政部牵头的“划转部分国有资产充实社保基金工作小组”目前已经完成各部门意见的协调与汇总，相关的报告已经起草完毕，将于年内上报国务院。

根据最新的报告，于2001年5月颁布实施、2002年6月暂停的《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》（下称“减持办法”）即将恢复执行，并为充实全国社会保障基金（下称社保基金）开拓一个稳定渠道。待“减持办法”启动以后，还将通过其他方式划转上市公司国有资产、非上市公司国有资产、资源性国有资产等，来充实社保基金。

除了未来上市和增发国有股的10%将充实社保，报告称，对2006年6月“新老划断”（即指股权分置改革基本完成后，新发行的IPO实施全流通，而不再做流通股与非流通股的区分）之后首发或增发的上市公司实行追溯划转。据统计，新老划断后首发或增发含国有股上市公司159家，可划转的国有股数约71亿，净资产约219亿元，按发行价计算为404亿元。

“两方面资金合计，2008年可以使社保基金增加约700亿元的规模。”社保基金理事会的人士说。

为体现政策的公平性和统一性，对“新老划断”前首发或增发的上市公司，暂时不进行追溯划转。

“这只是漫漫长路中的一小步，现在划拨的资产不过是应划拨的国有资产中的一小部分。”社保基金理事会的一位人士说，不过，“很小的一步也来之不易”。

中国证监会的一位人士也表示，国有股在境内新股发行和增发时完成对社保基金的划转，“对于稳定市场，增加机构投资者的比例有重要的意义。”

减持与转持

根据2001年“减持办法”的规定，凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满三年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由社保基金理事会持有，并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。国有股存量出售收入，全部上缴社保基金。

这一“减持办法”实施了不过五个月的时间，就因为股市的巨大波动而被迫暂停，其间社保基金总共才收到了12亿元的收入。

在暂停“减持办法”的同时，国务院还决定，为了增强全国社保基金的实力，除继续采取国家财政增加拨款等方式，有关部门将进一步研究，把部分国有股划拨给全国社保基金，这部分划拨的国有股不在证券市场上减持变现。全国社保基金可以在需要时，通过分红、向战略投资者协议转让等形式来充实社保资金。

然而这一政策并没有落实。全国社保基金理事会一位官员告诉记者：“这部分资产的最大问题是流动性差，难以变现，而且定价困难。”一直未有恰当的解决方案，事实上划拨更是无从谈起。

最终，“减持办法”最终演变为只适用于境外上市企业IPO。截至2006年底，境外上市企业IPO的减持总额累计折合人民币751亿元左右。境内上市的企业并没有10%的国有股减持要求。

根据前述的报告草案，今后上市公司在首次发行和增发股票时，均将采用转持而非减持国有股的办法。即在公开募股时，按照实际发行新股数量的10%划拨全国社保基金，由后者长期持有。

该报告称，对于符合国家统一标准确实需要保持国有控股地位的个别企业，如因转持国有股影响国有股控股地位的企业，经国资委、财政部、社保基金同意，可允许国有股东在资金及时足额上缴全国社保基金情况下，采取变通方式包括以分红、自有资金上缴全国社保基金的方式，替代转持国有股划拨。

漫漫划拨路

“划转部分国有资产充实社保基金工作小组”成立于2004年9月，是由国务院批准设立的，成员单位包括财政部、国务院国资委、证监会和社保基金理事会。由财政部牵头，并在财政部设立办事机构，其使命是寻找合适的办法划拨部分国有资产解决全国社保基金的缺口。

成立于2000年8月的全国社保基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。

根据2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社保基金的来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持划入资金；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产。

截至2006年底，按成本计算，社保基金资产总规模为2828亿元，比2005年底增加710亿元。扣除作为负债核算的代管行业统筹基金58亿元、个人账户基金权益46亿元后，社保基金的权益为2724亿元，比2005年增加770亿元。

其中，财政拨入资金581亿元，已实现收益196亿元。在财政拨入的581亿元中，预算拨款100亿元，国有股减持114亿元，国有股转持292.72亿元，彩票公益金74亿元。

从近几年社保基金筹集资金的来源看，主要仍以财政预算拨款和境外国有股减持收入，并且呈现出不稳定和逐年递减的态势。2006年出现大幅增长的原因是从当年开始实行的境外国有股转持，一举增加了292.72亿元。

全国社会保障基金成立的初衷是，作为国家战略储备基金，在达到一定规模后，即可凭自身运营收入逐年填补未来养老金支付缺口――由于历史原因及老龄化问题，这一缺口仍在不断扩大。

据世界银行的一项估算，从2001年到2075年，中国这一缺口可能达到9万亿元人民币之巨。以目前全国社保基金资产区区2000亿元的总额，显然远不能满足社会保障事业的需要，离中央要求社保基金五年内达到1万亿元的规模，也相去甚远。

“当前的重点，是要切实推动国有股权划拨尽快进入实质性操作。”社保基金理事会副理事长王忠民在今年9月底公开表示。据他透露，到今年6月底，全国社保基金按市值计算的总规模约4000亿元。

“相对我们这个有13亿人口的发展中大国，4000亿元的基金总量实际上是杯水车薪。”王忠民说，“如果全国社保基金能达到2万亿元的规模，年收益率保持在5%以上，每年就有1000亿元的流量收益，就可以在不动本金的前提下弥补社会保障的动态需求。”

通过国有资产划转全国社保基金，以建立未来应对社保欠账的战略储备，早已在决策层形成共识。但是，划转哪部分资产、以什么方式划转，多年来执行层各部门一直争持不下。根据最初设想，是将上市公司的国有股权全部或大部分划转全国社保基金，由全国社保基金作为长期持有者，代替政府持有国有企业股权。但这一设想未能实现。

此后，“全部或大部分股权”的目标被修正至10％的股权。这一“向下修正”的方案经过多方协调，仍远未付诸实施。

从2006年开始，国务院批准社保基金对上市后成长型好的股票采取直接持有，替代此前的现金减持方式。

这种持有方式的改变，当年即获得了高达133亿元一二级市场差价收益，境外股票占总资产的比例也达到了11%。也就是说，如果当时就以IPO价格卖掉，股票占比可以下降11%，但损失了133亿元的收益。

这一从现金减持到转持的变化，使得社保基金在投资决策上有了更大的自。

“从减持到转持属于技术上的问题，真正需要解决的是其他已经上市和非上市的国有股划转，但是目前看来阻力仍然很大。”社保基金理事会的前述官员说。

阻力重重

“恢复‘减持办法’可以为充实社保基金开拓一个稳定渠道，但是真正能够让社保迅速扩大规模的是将上市公司国有股的10%一次性划转社保基金。这可以为社保基金一次性筹集几千亿元资产。”财政部有关人士说，“但是在这个问题上各部委意见还没有统一。”

财政部这一建议，势必在微观治理层面产生巨大利益调整，因此在技术操作层面上存在着相当阻力。其中最主要的担心是相当一部分公司可能因此会“控股权旁落”，并发生“法人治理结构改变”。此外，对于各级国资委来说，尚未改制完毕的国有企业的改革成本（诸如冗员安置、产业经济结构调整等），亦寄望于对国有资产现有存量的变现，如果一次性划走10%的国有股权，无疑是增加了自身的困难。

此前国资委曾提出替代性意见，即通过国有资本经营预算制度，每年约定一个分红比例充实社保基金。不过随着财政部确立了对国有资本经营预算制度的主导权，对此国资委已意兴阑珊。

2006年国资委曾下发《关于开展划拨国有控股上市公司部分国有股充实全国社会保障基金有关情况调查的通知》(下称《通知》)。这份文件要求各地方国资委及央企做好划拨上市公司部分国有股充实全国社保基金有关部门的研究、论证工作，要求各地、各企业“客观分析”划拨本地区或本企业所属国有控股上市公司10%国有股充实全国社保基金可能的影响。

业内人士认为，前述有关上市公司划拨国有股事宜对于央企来说影响并不大，但对地方国企控股的上市公司而言，则意味着中央和地方利益格局的重新划分。

1994年以来，中国分税制改革形成了“一级政府、一级财政、一级投资”的国有资产管理体制，中央政府、省级政府、市(地)级政府和县级政府分别是本级国有资产的实际出资人，在履行出资人职能上是平等民事主体。“（划转到全国社保基金）违反了国资管理体制中‘国家统一所有，分级行使产权’的原则，”一位不愿透露姓名的地方国资委负责人说，“划拨国有资产充实社保基金的确很迫切，也很必要，但首先考虑的应是充实地方社保基金。”

“对于地方企业来说，如果10%股权划归地方社保基金应该影响不大，但也是在股东不失去控股地位的前提下――如果划归到全国社保基金，情形就不同了。”北京国资委副主任侯子波向《财经》记者强调。北京国资委也是地方国资委中拥有上市公司数量比较多的。目前北京国企中由母公司或者其子公司对上市公司绝对控股（即股份占50%以上）的有20多家，其中大约三分之一由北京国资委直接持有上市公司股份。

“划拨部分国有股权给全国社保基金并非不可行，但是比例不宜过高，10%的比例值得商榷。”长沙国资委主任罗放良表示。长沙国资委属下的国有企业中有七家上市公司，其中两家属于国有股权绝对控股。在罗放良看来，填补社保基金缺口的最好途径仍然是从财政渠道拨付，这样更加公平和直接，因为有的地方没有上市公司。

对于如何平衡与地方社保基金的利益调整，财政部有关人士向《财经》记者解释说，国有资本经营预算制度启动之后，除了划拨一部分国企分红给予社保基金，向地方进行转移支付也将是国有资本经营预算用于社保基金的方式之一。

除了地方国资委，上市公司亦有自身考虑。国家开发公司的一位高管向《财经》坦承，“对于上市公司本身经营没有变化，但是当股东结构发生变化后，对上市公司的法人治理结构会产生重大影响，人事任免、经营决策等都会有重大变化。比如按照《公司法》，企业拥有超过三分之一的股权即约33.33%的股权才有决策否决权。”

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关键词：社保基金；监管；立法

中图分类号：F840.61

文献标志码：A

文章编号：1673-291X(2007)10-0176-02

一、立法滞后是我国社保基金监管的致命缺陷

1.当前我国社保基金透视

当前，我国正处于经济体制的转型变革时期，作为社会公平调整器和社会稳定安全网的社会保障制度，愈来愈起着重要作用。我国已经建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度体系。这一体系的建立，对我国政治、经济体制的改革，国民经济的发展，社会的安全稳定起着十分重要的作用。

中国社保基金于2000年设立，是国家社会保障的战略储备，主要来源于国家财政拨款，国有公司境外首次发行股票时国有股按比例划拨收入、公益彩票收入、以及境内外投资收益。随着社会保险范围的不断扩大，社会保险基金近年来正以20%左右的速度递增。据全国社会保障基金理事会理事长项怀诚透露，截至2006年8月底，全国社保基金的总资产已经超过2 300亿元人民币，是2000年的3倍，超过国内生产总值的10%。如此规模的社保基金，如果缺乏有效的监管，在巨大的利益诱惑之下，难免会造成违规事件的发生。我国社保基金面临的最大问题是监管不力，尽管中央三令五申，但一些地方仍把基金看成自己的合法收费渠道，挪用现象非常严重。因此，迅速膨胀的社会保险基金在监管运营方面正在面临越来越大的挑战。

2.从上海、金华社保基金案看社保基金监管缺失之痛

在2005年至2006年间，爆发了上海浙江金华社保基金案，其涉案金额之大令世人震惊。上海、浙江金华社保基金事发后，使人们看到社保基金正在成为一个新生的腐败温床。

事实上，不论是金华社保基金案还是上海社保基金案，都仅仅是社保基金事端频发的冰山一角。有统计显示，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用，“十五”期间劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。2006年11月23日，国家审计署2006年第6号审计结果公告，公布了审计署对29个省区市、5个计划单列市企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果。审计发现的违规问题金额，在1999年前发生23.47亿元，自2000年以来发生了47.88亿元，合计70多亿元社保基金被违规使用。

二、社保基金监管立法是和谐社会建设的题中之义

1.基金监管法规不完善是社保基金出现问题的首要原因[1]

由于现阶段我国社会保险基金在监督和管理制度方面存在漏洞，缺乏相关立法规定，从而给了一些腐败分子以可乘之机，贪污挪用社会保险基金，严重损害了党和政府的威信，影响到了人民群众的切身利益，日趋严重困扰着管理者。如何完善养老基金监管体系并建立与之相适应的合理有效的监管制度，是管理者面临的首要问题。

总体来看，监管立法滞后，难以保证规范有序监管。从我国现已颁布的有关社会保障方面的法律、法规来看，还难以涵盖社会保障的全部，存在着监管的法律“真空”。原来制定的单一条例、规章，已经不能完全适应现行社会保障体系的客观要求，也难以发挥其应有的法律效力。尤其是与养老保险基金监管有关的立法，以及相应的法律法规，也处在不断改进、修正的过程之中，如对于基金管理公司，缺乏科学有效的监管和市场退出等方面的法律规范等，这在一定程度上增加了养老保险基金管理、使用的不确定性和风险性。

早在1994年，原劳动部和财政部联合发文，禁止再将社保基金拿到市场上营运。但很显然的是，这一规定并不完善：社保资金在社保管理部门封闭运作，公众监督缺位，致使一些社保部门擅自借出资金用于“保值增值”的违规现象禁而不止，上海社保资金窝案就是其典型案例。

2.完善社保基金监管立法是完善我国社会保障监督机制的内在要求

无论是市场经济还是计划经济，都需要对国民经济进行监督。作为国民经济和社会发展的一个重要组成部分，社会保障同样也需要接受监督。而且，其他国家的社会保障制度发展的经验表明，社会保障事业的发展离不开必要的监督，健全的监督机制是事业发展的必要保证，社会保障事业越是发达的国家，它的社会保障监督机制越是完善。

2006年上海社会保障基金案发，涉案金额之大，震惊全国。由于社会保障法制缺位导致基金监管失控，不得不引起我们对建立社保基金监管法制的思考。所以，必须建立起健全的社保基金监管法制，推动社会保障事业的顺利发展。而社保基金监管法制本身就是国家依法建立的一项制度，对社保基金事业的监管必须依法进行。社会保障运行体系的制度不同就会导致运行的效果和效率也有很大的差异。依靠行政手段来维持社会保障体系的运行无论是在制度的严肃性、权威性还是在实施的强制性方面显然都远远不如依靠国家立法来实施社会保障制度。同样，社保基金监管无法可依，仅仅依靠行政手段来对社保基金进行监管的权威性、强制性不强，不能使社保监管职能有效发挥作用。而如果社保基金监管机制失效，那么其所造成的后果也是显而易见的，社会保障基金被挪用和贪污、采取不正当手段骗取社会保障待遇等各种违法事件屡屡发生，它不仅使社会保障基金产生巨大浪费和流失，而且影响、妨碍了中国社会保障事业的发展，危及社会保障制度功能和目标的实现。所以，必须加快我国的社保基金监管立法进程，健全我国的社会保障体系，才能为社会保障监督机制的整体有效运行提供必要的制度保证。

之前对于社保基金监管，劳动保障部门单独或会同有关部门制定了20多个规章制度。如2005年国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》明确提出：“要完善工作机制，保证基金监管制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全。”但法律缺位、层次低、效力差的问题仍比较突出。因此，从党和国家的立法政策、社会发展水平、人民的切实需要来看，制定社会保险基金监管法的条件已经具备，只有尽快制定社会保险基金监管法，并与社会保险法等其他社会保障法律法规形成完整的基金监管体系，才能对社保基金的征收、管理、支付、运营等行为作出规范化的监督与管理，才能有效保证社保基金的保值增值，杜绝非法挪用社保基金等恶劣事件的发生，才能保证人民群众的“养命钱”与“救命钱”的安全，从而使社会保险制度在构建社会主义和谐社会中真正发挥应有的作用。

三、实现社保基金有序监管的思路

1.国际经验

早在1935年，美国就制定了《社会保障法案》，之后，逐渐完善，构筑起了一个完整的法律体系。根据法律规定，美国联邦社保基金的各个账户直接开设在财政部内并由财政部专项管理，征缴的款项相应地存入各个基金，而不是存入一般的财政账户。而且，联邦社保基金只能投资于美国政府对其本息均予以担保的“孽息型有价证券”，不仅要联邦政府统一集中管理，而且收支节余和所获利息也必须100%存邦社保基金，从法律上保证了联邦社保基金的安全。无论社保基金的监管还是投资，法律等给予了非常明确和系统的规定，没有任何让人可以有“自由发挥”的余地，从根本上保障了社保基金的安全和稳定增值。

从美国经验来看，要保障社保基金的安全，必须制定一部完整而规范的社会保障法，并在此基础上，重新构筑完善、科学的监管体系，以从根源上改变“左手管右手”的监管框架。虽然目前我国在劳动法等相关法律法规中对社保基金监督已作出一些规定，但目前的监管体系只能是修复性变化，法律缺位、层次低、效力差的问题仍比较突出。

2.完善我国社保基金监管立法的具体思路

加快制定社会保障基本法规，完善社会保障立法体系，是完善我国社保基金监管立法的根本思路。现代社会保障体系和良好的社会保障秩序是以既符合国情又同国际惯例接轨的社会保障法律体系为基础的。因此，加快立法是当务之急。要精“法”简“规”，用科学、严谨、规范化的社会保障法律来逐步取代政策性文件规定，设计出具有中国特色的社会保障法律体系。

笔者认为，做好社保基金监管立法这项工作加快立法进程，逐步建立健全社保基金监督的法律法规体系，真正实现依法监督，主要包括几方面内容：

一是对已经颁布的法律法规、制度要进行梳理和修改，补充和完善有关法律条文，在社会保险法、劳动法修正案、刑法修正案等国家基本法律中，对社保基金监督做出相关规定，确定其法律地位和基本原则。

二是制定社保基金监督管理条例，作为基金监督的实体法，规范基金征收缴、管理、支付、运营等行为，明确法律责任，确定监管主体，设定处罚权，增强执法效率。事实证明，仅仅“建立健全内部控制制度”，“建立经常性的监督检查制度”，并不能有效地杜绝此类事件的发生。唯有将社保基金的行政管理与投资运营分离，分设基金行政管理机构与基金投资营运机构，并将社保基金的投资运营交付独立的基金管理公司来完成，才有可能真正防止社保基金变为人人爱吃的“红烧肉”，规范基金征缴、管理、支付、运营等行为，明确法律责任。

三是制定具有操作性的实施细则，健全社保基金管理质量评估指标体系，提高监管效率。

四是根据实际工作需要，研究制定单项法规或规范性文件，对社会保险基金投资运营、反欺诈、企业年金等作出制度性规定，实现规范管理。

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安全高效的社保基金投资运作为建立逐步完善的社会保障体系提供了资金供给的增量来源，同时，也在一定程度上起到减轻企业、个人、政府负担的作用。据统计，截至2009年底，全国社保基金成立9年多以来的权益累计投资收益2448亿元，年均投资收益率9.75%，超过同期年均通货膨胀率7.74个百分点。其中，2009年全国社保基金投资收益849亿元，投资收益率16.1%。虽然社保基金的投资收益增加明显，但由于其投资结构中逐步降低了固定收益产品的投资比例，提高权益类产品的投资比例，使投资的风险程度也随之相应提高。

另外，我国人口老龄化问题日益突出，到2050年，我国6O岁和65岁以上的老年人口数将达到4．5亿和3．36亿，分别占总人口的32.79%，和24.49%,大大高于世界平均水平。“银发危机”将使社保基金面临巨大的支付压力。因此，如何在实现社保基金保值增值的同时，防控社保基金的投资风险，使基金以较强的流动性、较高的收益性追随经济发展，分享发展成果，是目前亟待解决的现实难题，本文拟对此进行初步的探讨。

二、社保基金所面临的投资难题

合理的投资模式是寻求一组收益率高且稳定性好的投资组合。社保基金投资原则主要是安全性、流动性、收益性，而这“三性”之间存在着不可避免的投资难题。借助美国经济学家保罗·克鲁格曼（P·Krugman）在分析国际金融政策目标上的“三角形”假说来分析“三性”之间的矛盾。

可见，社保基金投资若要保持安全性、流动性，就必须放弃收益性，即只能投资在银行存款、政府债券等高安全性、低收益性领域，如2003年年我国社保基金刚入市时的选择。如果要实现收益性、流动性，就必须放弃安全性，即倾向投资于股票、公司债券等高收益率、高风险性领域。若要坚持安全性、收益性，就只能放弃流动性，即只能投资于国债等高信用领域。

三、不同投资渠道的风险程度分析

我国社保基金采取在社保基金理事会直接动作和社保基金会委托投资管理人运作相结合的投资方式，其主要投资渠道按风险程度不同可分为安全型投资和风险型投资两种，安全型投资包括投资于国债、银行存款，风险型投资主要投资购买股票、企业债券、实业投资等方式。图2是不同投资渠道收益率与风险性的相互关系：

从图上可以看出：社保基金所投资的产品中，其风险性与收益率呈正相关的关系。风险性越大，收益率越高。

（1）银行存款。在物价稳定的前提下，投资于银行存款可以获得相对稳定的利息收入，是实现保值增值的最安全途径。但在通货膨胀的情况下，根据费雪方程式，名义利率i、实际利率r与通货膨胀率j之间的关系为r=(i-j)/(r+j)。即在实际利率相对稳定的条件下，名义利率与通货膨胀率呈同步上升或同步下降趋势。图3是我国2007-2009年年存款利率与通货膨胀率的比较。

由上图可知，在2007年、2008年，通货膨胀率均高于同期银行存款利率，此时，投资于银行存款的社保基金无法实现保值增值。为了冲抵物价上涨的影响，确保基金的实际购买力超过同期物价的增长速度，需要通过合理的投资运营，以获取高于通货膨胀谐振收益率，进而增强社会保障的给付能力。

（2）政府债券与企业债券。政府债券主要由国库券及地主政府债券构成，是以国家信用作为担保的“金边债券”，但其收益性低于以企业信用为担保的公司债券。企业债券与政府债券最重要的区别在于风险程度不同，社保基金购买企业债券需要考虑违约风险。另外，企业债券属约定投资回报型基金，其利率一般高于同期银行存款利率。虽然企业债券的安全性与流动性比国债差，但就长期而言，待证券市场相对发达的情况下，更理性的作法是选择一些高盈利能力和高信用的企业进行投资。

（3）抵押贷款与信托基金。抵押贷款收益率相对较高，并且由于有抵押财产作为保障，其投资风险性相对较小。信托基金是一种“利益共享、风险共担”的集合投资方式，由专门的投资机构进行分化散投资，投资者按出资比例分享收益并承担相应风险。

（4）实业投资。目前，我国实业投资领域主要为中央直管企业改制或改革试点项目。实业投资的风险程度主要是取决于流动变现能力及到期能否及时偿付。投资于基础设施、能源工业、交通运输等的社保基金都具有金额大、投资回收期长的特点，这在很大程度上限制了其流动变现能力。另外，一旦实业投资项目不能顺利运营，无法达到预期收益水平，甚至出现到期无力偿付的风险。

（5）股票。股票是收益率最高、风险性最大的投资途径，股票投资收益权的不确定性主要受到宏观经济运行状况、资本市场的完善与否以及管理水平等因素的影响。2009年，我国社保基金投资收益的22.7％来自股票收入，年末交易性金融资产、可供出售金融资产、长期股权投资余额为4,131.74亿元，占资产总额的53%。

四、社保基金的投资风险分析

我国社保基金自2003年进入二级市场以来，在成为金融市场重要资金来源的同时，也面临很高的投资风险。作为资金量庞大的机构投资者，全国社保基金对我国资本市场（特别是股票市场）产生联动效应。并且，由于我国社会基金的营运管理体系不够健全，这种投资风险有被进一步放大的可能性。根据风险的可分散程度，主要分为系统性风险和非系统性风险。

(一)系统性风险

系统性风险主要是指资本市场固有的投资风险，其是所有投资者所面临的共同性风险，是无法通过投资组合进行规避的，其传导路径是通过社会政治、经济等大环境的变动引发整个证券市场的价格波动，进而影响社保基金的投资运营绩效。

主要包括：一是经济周期风险。经济周期是无规律且难以预测的，其变动过重主要分为衰退、萧条、复苏和繁荣四个阶段。资本市场是反映宏观经济周期的晴雨表。社保基金的投资收益从某种程度上可以看作是经济增长的联动效果。资本市场会跟随经济周期的各个阶段而出现不同幅度的波动，社保基金不管是直接投资还是间接投资，其投资回报率都与经济环境紧密相联，特别是个人账户型养老基金的收益同步于宏观经济变动。

二是利率波动风险。利率主要受货币供需状况、物价水平、宏观调控等因素影响，当给定证券收益率时，证券价格与市场利率成反比例的关系。当利率上升使经济主体的预期收益率下降时，会导致社保基金的投资收益率面临低于最低投资收益率要求的风险。市场利率的变化必然会造成社保基金投资收益的不稳定性。

三是通货膨胀风险。资本市场中投入的资本和收益都是以货币进行衡量的，单位货币的贬值必然会使入市的本金和收益变相缩水。社保基金的积累与投资都具有长期性，当出现通货膨胀时，其实际购买力便会产生下降的可能性。如存入银行的社保基金，当物价上涨而银行存款利率无法同比增长时，就会消弱其原有的购买力。

四是汇率风险。汇率受各国外汇管制及财政、货币等因素影响。投资于海外市场的社保基金，在承担资本市场固有风险的同时，也要承担货币汇兑过程中的损失风险。

（二）非系统性风险

非系统性风险是指引起单只股票价格变动，且可以通过分散或组合投资进行规避的风险。当社保基金所投资的上市公司发生经营财务风险时就会产生投资收益下降的可能性。上市公司由于管理不善或决策失误或财务诈骗等事件的披露，便会直观地反映在其公允价格的变动上，引发股价大幅下跌的风险。

非系统性风险主要体现在社保基金管理公司的运营风险。截至2009年，全国共有南方基金、博时基金等10家基金管理公司成为全国社保基金的境内投资管理人。其运营风险主要涵盖以下几方面几种：

一是管理水平风险。即由于投资管理者的业务水平或心理素质、经验等因素而引起的投资风险。一旦管理者在市场时机、仓位控制、行业分布和个股（券）选择方面出现失误，其投资决策无法跟随大盘走势进行量力操作，就会使基金存在潜在的资产风险。虽然，基金管理公司的管理水平一般高于个人投资者或机构投资者，2009年，基金投资收益率最高的银华基金，其加权收益率为93%，比市场平均水平高出23个百分点。然而，将社保基金交于基金管理公司管理仍然存在减值风险。2009年，华夏银行精选基金等号称“基金中的基金”占据了“到期部分负收益产品”亏损榜前8位，其中华夏银行的创盈7号平安基金信件理财计划产品亏损率高达43.72%。

二是委托风险。我国社保基金的投资方式是直接投资相接合的管理方式。其中，间接投资采取委托———的运营模式。作为委托人的社保基金理事会与受托人的社保基金管理公司之间存在着信息不对称，难以形成的一个共同的信用约束链条，进而无法避免各委托方或方发生违约风险。受托人可能利用在投资动态方面的信息优势，来为已谋利，如采取暗箱操作的‘老鼠仓’行为，从而使社保基金发生损失。

三是信用环境风险。市场经济是以信用为基础的，良好的社会信用环境能为社保基金投资提供信用保障，进而减少其信托成本，提高收益。资本市场是社保基金的重要投资场所，我国资本市场的信用环境风险主要体现在：①政府失信风险，如政府职能部门在执法过程中，运用审批或者指标控制等方式允许一些资信不良的公司上市，对操纵股份机构、损害股民利益的机构投资者没能进行合理的制裁等。②上市公司的失信风险，上市公司利用信息不对称的优势，采用在财务报表中披露一些不实信息或故意隐瞒影响利润的投资行为，以及因为经济担保的债务纠纷而导致清算的风险。③中介机构失信风险，券商、资产评估事务所等中介机构对上市公司所披露信息的真伪并没有严格审核；财经频道、股市专栏等新闻媒体与恶意操纵股价的庄家勾结，有意发表虚假信息。

五、社保基金投资风险的防控对策

我国正处在社会保障体制的转轨时期，在资本市场处在不断规范与完善的背景下，要实现社保基金的保值增值，关键是要合理防控投资风险，建立科学的风险管理机制。

（一）发达国家社保基金风险防控的先进经验

发达国家已先行建立起相对完善的社会保障体系，其对社保基金投资风险的控制经验较为丰富。目前，世界各国的社保基金营运方式主要有财政性社会保障基金、市场信托管理基金以及公积金基金。以美国、新加坡智利为例，我国社保投资风险的防控可以借鉴两者的成功经验。

1、美国社保信托基金模式（OASDI）。美国社保基金主要组成部分为社会保险信托基金（OASDI），OASDI资金来源主要是雇主、雇员和独立劳动者依法缴纳的工薪税。采取个人账户式运营模式，强调科学化投资、民主化管理。信托管理委员会掌管所有社保基金，通过制定相关投资准则、定期对基金收支进行长短期测算来提供投资依据。联邦政府尤其注重养老保险金的投资，政府与一些信誉良好的基金管理机构签约，委托这些机构为个人管理养老保险金，但个人账户所有者台根据自身对风险的偏好程度而选择投资策略。美国政府坚持基本养老保险基金不进入证券市场，其中老年养老型基金结余只能购买政府特别债券，住院保险基金则可购买少量公共债券。政府对社保基金的投资监管完备，信托基金管理委员会每年都要向国会报告基金的收支状况，投资操作过程透明，能有效防止资金贪污挪用现象。另外，美国完善的资本市场体系为社保基金提供了良好的运营环境。资本总额不断增加的社保基金成为资本市场内重要的机构投资者，稳定、规范化的市场环境为社保基金的保值增值提供了重要保障。美国政府还启动了个人储蓄养老金计划，政府对此提供税收优惠并引导资金投向。

2、新加坡中央公积金制度。新加坡的社保基金实行的是强制储蓄的中央公积金制度。政府成立公积金管理局统一管理劳动者个人账户。当个人账户的资金余额超过规定数量，可将多余资金投入资本市场以获得更高的收益。其投资渠道主要政府债券和政府批准的公司债券、股票等，此种投资模式能较好地规避资本市场的风险。

3、智利“政企公管社保基金”模式。智利早在20世纪80年代就开始进行社会保障制度的改革，通过私人公司来管理个人账户所累积的基金。政府严格限制基金投资，如禁止购买人寿保险公司及基金管理公司自身的股票。资金投资强调安全性，主要投资于政府批准的股票、由金融机构担保或发行的证券和企业债券。

（二）化解社保基金投资风险的具体措施借鉴国际成功经验，我国社保基金投资风险可从以下几方面进行防控：

（1）优化投资结构

根据20世纪50年代马科维茨（Markowitz）分散理论：在保证收益率的前提下，要最大限度地分散投资风险，即注重资产组合内部各资产间的相关性和多元化。相关程度越低，越多元化，刚风险就越分散。可见，社保基金可以实现在同等收益水平下承担更小的风险，或在同样风险下获取更高收益。

投资组合的分散化措施，可使非系统性风险趋于零。投资结构的优化主要是从时间结构、资产结构、地域结构和固定收益投资到期日的合理组合。去年社保基金调整了资产配置结构，截至去年底，固定收益产品投资占全部基金的比例，从年初的56.28%下降到40.67%；对境内外股票投资占比从年初21.98%上升到32.45%；对实业投资占比从年初的14.57%上升到20.54%；对现金等投资占比从年初的7.17%下降到6.34%，但根据《全国社会保障基金投资管理办法》，社保基金投资应在遵循“三性”投资原则下，逐步优化投资结构，这不仅有利于分散资本市场过分逐利性而带来的风险，而且可以相对提高社保基金的投资收益率。主要应注重的可行性投资渠道有：

①银行、保险等金融机构间的资金拆借。金融机构间的资金拆借是一种期限短、收益稳定的资金融通业务。再加上国家对现代经济基石———金融系统的保护，若社保基金投资于此，不但是一种零风险、稳收益的投资，而且可拓宽金融机构融资渠道。为刺激金融机构向社保基金管理人拆入资金，可规定社保基金拆出利率略低于市面现行利率。由于拆借的短期性，在一定期间内，社保基金拆出和收回资金能够维持在相对均衡的水平。

②通过制度设计，寻求无风险投资场所。我国实行的是社会主义市场经济体制，国家控制着关系国民经济命脉的垄断行业，如电力、石油、电信、烟草等。虽然，目前实业投资主要为交通银行、中国银行、京沪高速铁路股份有限公司等。但可以通过制度设计提高垄断行业进入的门槛，如通过政府许可证、特许经营权等形式，使实业投资领域成为社保基金投资的无风险场所。但建立社保基金无风险投资体制的前提是要求实业投资必须采取现代企业的管理形式，即垄断企业的所有权与经营权必须完全分离，以解决垄断企业内部的低效率问题。两权分离后，取得经营权的管理者获得的是管理收入，而社保基金理事会则可以成为不干预经营权却可以后定期分割平均利润的所有者。

③积极寻求海外投资的合理方法。海外投资与国内投资的相关系数较小，投资于海外，不但可以使投资品种实现国际多元化，而且可以有效规避国内证券市场的系统性风险。各个国家和市场之间的关联程度不同，国家多元化的海外投资有利于于分散社保基金在国内投资所遇到的系统性风险。虽然世界各国的社保基金投资都表现出国内投资的偏好，但在国际投资方面有丰富经验的智利、秘鲁等国的投资迹象表明国际投资越来越发展为一种选择。

2009年，社保基金积极稳妥开展境外股票投资，新增境外股票投资取得了53.26%的投资收益。目前，社保基金境外委托投资主要包括股票、债券类产品，主要有积极型的全球股票（除美国）、香港股票、全球债券及指数增强型的美国股票等。海外投资应在现有的基础上，首选不同国家不同行业中稳健增长型的龙头股作为投资重点，并且应对个股持有数量、各基金的资产配置比例等设定投资限制。另外，注重指数化投资，即该组合的涨跌幅度同步其所选择的特定指数，如同步于美国标准普尔500或纳斯达克变动。投资于纷繁复杂的国际资本市场，应同样注重遴选优秀的委托人。

④在总体风险收益水平达到合理状态下，可以适当提高对高风险、高收益的短期资产配置。如创业投资、衍生金融工具。二者都具有高收益性与高风险性并存的特性。

（2）强化投资监管

强化社保基金的投资监管是克服市场失灵、实现资源配置帕累托最优的必然要求。目前，发达国家的社保基金投资监管模式主要有审慎型和严格限量型两种。如美国运用的是审慎监管方式，主要依靠审计、精算等中介机构来实现对基金运营的监管，而智利、匈牙利等国采取的是严格限量监管方式，是在审慎型的基础之上，还具体限制了基金的资产结构、运营形式等，且密切监控基金的日常活动。

首先要加强外部监管。对于社保基金投资的系统性风险，需要政府监管职能部门的介入，其监管的核心原则是坚持分权制衡。具体要做到：①中央与地方之间的监管分权。在保障中央权力的前提下，为充分调动地方参与的积极性，应坚持中央政府主管全国性社保基金监管政策的制定并监督各省级政府的执行情况，而地方各级政府应在行政主管部门的领导下组建各类社保基金投资管理委员会，作为基金受托人进行相关事务管理。②政府内部各职能部门的监管分权。在我国现行的行政管理体制下，除社会保障行政主管部门的监管外，还应保证其他几个职能部门参与实际监管。一是财政部门。参与社保基金投资监管有利于财政部全面掌控社保基金的收支状况，明确财政拨付资金的具体使用情况等，以便使财政资金更好的用于社会保障事业。二是国家审计部门。审计部门是财经法纪的维护者，审计监督的性质决定了其权力实施必须具有独立性。由于具备专业经验和人才优势，国家审计部门可以开展定期或不定期的审计基金管理公司的财务报告及投资策略、派代表实际参与各类社保基金投资运作等方式加强。③政府机构与民间组织间的分权。通过社保基金的主要利益相关方建立各类基金监管委员会，如成立社保基金同业协会，以其作为民间主体参与社保基金日常投资和风险规避进行实际监管，以促进社保投资信息透明化，投资收益公开化，投资操作市场化。同时，也要注重在制度设计上促使各类投资机构间下相互监督。如作为基金保管人的银行在监督投资人具体投资行为，对其监督不力的违规行为要承担连带责任等。

其次是注重内部监管。社保基金投资机构的内部控制是强化风险监管所不可或缺的重要组成部分。机构内部可自行建立一套科学的指标体系来衡量投资决策的风险水平，建立内部审计部门，形成国家审计监督的子系统。以在促进赢利水平提升的同时加强风险监控。有效的内部控制可弥补外部监管的不足，通过对投资环节的自我监控，制定严格的岗位责任制，稽核制度，以便及时防控险，确保基金投资的安全有效性。

（3）完善风险补偿机制

风险补偿机制是资本市场上退出机制的一种辅助体系。当出现社保基金运营机构出现破产或无法持续经营而使利益相关者遭受资产损失时，应及时给予补偿。首先是基金的投资盈利能力与基金管理公司本身的收益相挂钩。目前，我国实行对入市的社保基金提供最低收益保证制度。社保基金托管公司理财有两个重要指标：一是委托资产的年收益率不低于通货膨胀率加3个百分点；二是委托资产的年收益率要超过同期银行一年期的存款利率20%以上。这个指标是实行绝对收益保证制度的具体体现。然而当出现基金管理公司达不到3%的最低收益要求，并且按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，社保基金投资管理人所提取的20％社保基金投资管理风险准备金以及按社保基金净收益的20％提取一般风险准备金都无弥补社保基金投资发生的重大亏损时，社保基金投资将面临巨额亏空风险。因此，应完善风险补偿机制，当出现上述情况时，作为基金的管理人必须用自有储备基金或营业收入的一定比例（如75%）进行亏损额补足，以使基金管理公司责权利想统一的。这有助于提高基金管理公司全方位运作的积极性，也有利于社保基金在确保投资安全的情况下，获取更高的投资收益。

其次是对社保基金的投资风险进行再保险或资产证券化的形式。对于投资于实业或房地产的社保基金，可以采取资产证券化方式，来提高流动性，以建立起应对流动性较差的风险补偿机制。对社保基金投资风险进行再保险，可以对过保险机构分流部分风险，并且随着保险公司的介入，能够逐步形成一种有效的信用提升机制，对社保基金投资风险进行再保险，可使社保基金理事会放心地把资金交由管理公司进行运营。

再次是建立风险预警体系。风险预警机制通过对投资风险的分析与评价，一旦出现市场传导机制失效，就要立即发出预警信号，力争从源头上规避潜在的投资风险。首先，注重发挥政府审计部门自身预警机制作用的发挥。因为政府职能部门能够凭借权力优势取得系统完整的统计资料，而这正是预警机制运行的前提。另外，在委托———的运营模式下，建立一套刺激投资效益的激励机制，以促使受托管理公司在利益分配相对合理的前提下，积极主动地去追求并实现委托人利益最大化。

（4）健全投资法律环境

现行的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》是2001年颁布的。该《暂行管理办法》在颁布初期对规范我国社保基金投资运作起到了指导性作用。但随着社保基金数额的扩增以及资本市场的不断完善与发展，其投资渠道过窄、风险防控缺失等弊端逐渐暴露，加剧了社保基金风险的形成和集中。因此，国家应尽快健全社保基金投资管理法律体系，制定较高层级的法律和行政法规，明确社保基金投资运营管理的法律依据等重大问题，以促使社保基金投资走上规范化、良性化发展道路。

篇10

关键词：社保基金监管完善

我国社保基金监管体系是以人力资源和社会保障部门行政监管为主，加以财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督的有机配合而建立起来的。表面上，社保基金监管体系看似完备，但是由于政出多门(强调部门利益)、彼此权限或存在真空或存在交集(可能导致消极监管)等方面的原因，所以只要熟悉并掌握这一体系的“薄弱环节”，就完全有可能加以利用、谋取私利，这也是为什么社保大案频发的原因所在。当然，尽管存在这样或那样的问题，也应当看到并承认，这一监管体系是我国国情的客观体现，是目前“不最坏”的选择。在既有的客观情况下，如何完善社保基金监管，真正保障人权，值得深思。

一、树立社保基金监管相关原则

社保基金监管原则既是对以往基金监管经验的总结，又是建立和完善社保基金监管制度的基础。依笔者看来，下面三大原则尤其重要：

1.依法监管原则

我国宪法第五条明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在以行政监管为主的社保基金监管活动当中，秉持依法监管的原则是行政机关遵循宪法、依法行政的应有之义。

依法监管原则首先是指社保基金监管机构的设立及其职责都必须是由法律明确规定；其次，社保基金监管的对象及其范围必须由法律明确规定；再次，监管的内容、监管的标准、监管的方式和监管的手段，必须由法律明确规定；最后，因社保基金监管而引发的法律救济和法律问责机制，也必须由法律明确规定。而实际上，《社会保险基金行政监督办法》(原劳动和社会保障部，2001年5月18日，以下简称《办法》)第四条也规定：“社会保险基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则。”《办法》中提及的“合法”，理应作此理解。

2.独立监管原则

社保基金直接关乎人民群众切身利益，能否从形式上到实质上对其实行的公正监管，保护好这份老百姓的“保命钱”，是检验政府依法行政能力和行政效能高低的重要标杆，也是关系到社会稳定和发展的重要事项。而独立监管正是寻求公正监管的必经之路。

独立监管原则是指社保基金监管机构在法律、法规赋予的监管权限范围内，依照法律、法规独立地行使行政监督权力，而不受其他任何部门、个人和组织的干预，以确保监督的公正性、权威性和有效性。《办法》中所称的“客观、公正”，除了强调依法监管之外，另一个体现就应当是独立监管了。

3.审慎监管原则

社保基金运营的一大困境就是如何在现有法律和政策允许的范围内实现保值增值，这也正是有些地方政府官员为追求个人政绩、利用监管漏洞违规使用社保基金结果导致事态恶化的症结之所在。对于社保基金监管机构而言，如何在日常监管活动中很好地贯彻审慎监管的原则，就显得尤为重要。

审慎监管原则是指监督机构应按照基金的流动性、安全性、效益性三大原则，合理设置有关监督指标，进行评价和预测，最大限度地控制风险，促进管理运营机构自我约束基金运作行为，但同时，又要在法律和政策允许的范围内鼓励和支持运营机构积极地探索社保基金的保值增值新领域。简单地说，就是既要“抓”，又要“放”。当然，随之而来的问题便是，如何实现“抓”与“放”的统一呢?

监督机构必须进行谨慎监管，谨慎的定论与处理，做到宽严适度，创造一个良好的监督管理环境，才能确保社保基金的保值增值。而社保基金监管机构的管理重心，应该放在为经办机构和基金管理服务机构的规范管理和运营创造适度的、市场化的竞争环境，防范经营风险的发生。

二、社保基金监管的完善思考

1.加大社保基金监管的投入

(1)如前文所述，我国社保基金监管赖以建立的法律基础层次过低，直接导致因违法成本低下而出现大量的挤占、挪用甚至是贪污社保基金的行为，监管力度已不能适应实际需要。国家应加大立法投入，尽快依照宪法制定社保基金监管的基本法律和配套法规，在关系人民群众切身利益的实质问题上，最大程度地整合现有的法律资源并加以合理利用，必定都是能够得到人民群众支持和拥护的。

(2)各级行政机关在追求GDP增长和经济可持续发展的同时，也应当加大对于社保基金监管的行政投入。应当看到促经济和保民生是有机联系的整体，促经济不能以牺牲民生作为代价；而保民生，是为促经济作必要的准备和重要基础。人民群众的切身利益理应成为经济发展过程中被尊重和被重视的因素，社保基金作为关系民生的重要一环，绝对应当得到政府的重视和更多的投入。

2.创新社保基金监管的制度

(1)完善现有的社保基金监管制度

在现有的社保基金监管制度当中，预决算制度和审计制度应当是两项被期待能够发挥重要作用的监管措施。通过合理而科学的预决算，可以最大程度的控制社保基金运营过程中的风险；而独立的审计又可以保证和促进社保基金运营的安全。但是如同“上海社保案”一案，各地的社保案件通常都是能够事前通过当地人大的预决算和事后通过审计部门的审计，这就很是说明问题。因此，各级人大应切实加大监管力度，完全可以考虑有针对性的设立专门的、常设的社保基金监管委员会；至于审计部门，虽然是直属机构，但是鉴于其与地方政府的地缘关系，可以在条件成熟的情况下实行异地审计。

(2)淡化政府监管，引入专门监管

在目前的社保基金监管体系当中，政府监管是居于主要或者说核心地位的。应当承认，政府所掌握的行政资源对于社保基金监管是非常有帮助的，而且事实上我国大部门地方政府的监管还是得力的。但是，也应当看到，政府(社保基金监管机构实际上是政府的一个机构)在整个社保基金的运行关系中，地位非常奇特。它既负责社保基金征收，又负责社保基金运营，还负责社保基金监管。可以很明显地发现，在这样的情形下，虽然行政效能和监管效能得到了最大程度地发挥，但是权力的过度集中以及自我监管的存在使得社保基金运营活动和监管活动的风险非常大。因此，在条件成熟的情况下，完全可以考虑让政府更多地从宏观上对社保基金监管进行控制和引导，从而逐步退出微观的监管环节；同时通过设立专门的、专业化的监管机构来负责具体的监管活动。这样的专门监管既不会因为监管者与被监管者之间某些天然的联系而让人对其公正性产生怀疑，又能够通过充分发挥专业优势来推动社保基金监管的良性发展。当然，专门监管机构的地位、组成、职责等诸多方面的问题，仍是有待于相关法律的出台和明确规定。

3.拓宽社保基金监管的渠道

(1)建立群众性监督组织

社保基金事关人民群众的切身利益，其征收、运营、监管活动没有理由让当事群体置身事外，况且随着社会主义法治社会进程的深入，公民意识和权利意识也越来越深入人心。政府关起门来监管的做法只能让群众无端猜测，这对于树立法治型政府和服务型政府的良好形象是没有帮助的。同时，近年来，人民群众围绕自身利益问题参与配合政府行政管理活动的能力已经得到了很大程度地加强。因此，可以考虑设立诸如社保基金监管协调机制之类的有群众参与的组织，针对社保基金的相关问题让人民群众充分发表意见、参与配合，让人民群众有更多的参与感和责任感，这样一来，社保基金的相关工作必定会进行得更为顺利。

(2)建立专家顾问委员会

社保基金的征收、运营及监管活动，事务纷繁复杂，专业性要求极高，在既有的社保基金监管体制之下，政府相关部门的管理水平和专业能力未必与实际要求吻合。这就有必要考虑成立以法律、经济、社保相关专家学者和国内外有一定影响的专业人士为来源的专家顾问委员会。这样的组织，一方面可以作为咨询机构应对政府在社保基金管理活动中遇到的专业性问题，以避免事前决策的盲目性和增强处理突发问题时措施的得力性；另一方面其还可以作为政府扩大与社会就社保基金相关问题的交流的平台，从而提升行政透明度和树立智力型政府形象。

(3)地方政府需要发挥更多的地方智慧

前文已述，我国社保基金监管体系的法律基础并不坚实，中央给予的政策空间不算宽裕，社保基金各项具体工作任务繁重，各地方政府不得不面对的问题是，如何在这些现实还将持续存在一段时间的情况下更好地实现社保基金征收、运营和监管三者之间的良性互动。毫无疑问，地方政府需要发挥更多的地方智慧，即以本地实际情况作为考量的基础，围绕社保基金的核心问题(如保值增值等)，寻求更多的、来自社会生活各个方面的支持(尤其是本地人民群众的支持)，发挥更大的主观能动性，营造富有特色的地方社保基金监管模式，而中央政府也应当在承认、鼓励并支持地方政府的这种积极的探索。

参考文献：

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[2]巴曙松，谭迎庆，丁波.社保基金监管的现状、问题与建议[J].经济研究参考，2007，(58)：48-52.