农村乱占耕地工作开展情况范文

导语：如何才能写好一篇农村乱占耕地工作开展情况，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、认真安排部署

及时组织全体干部职工召开职工会议，传达学习文件精神,并进行专题安排部署，明确任务，为扎实做好此项工作提供坚强有力的思想保证。同时，组织干部职工认真学习了上级通知内容，传达了上级通知精神，进一步提高了干部职工对于“两违”问题和农村乱占耕地建房问题的认识，提高了干部职工的思想觉悟。

二、开展自查自纠

我校认真对照上级关于“两违”问题和农村乱占耕地建房问题的有关规定，对干部职工是否进行存在相关问题进行调查摸底，开展自查自纠。我校共有在职在编干部职工106人，由干部职工本人填写《个人承诺书》106 份，由干部职工本人签订的《灵山县党员及国家工作人员参与“两违”问题和农村乱占耕地建房问题自查情况报告表》106份。

三、自查自纠结果

通过自查和调查核实，我校没有干部职工个人或者借他人名义违法用地违法建设，没有乱占耕地建房问题。

四、加强学习监督

今后，我校将进一步加强对干部职工进行“两违”和乱占耕地建设的教育，严格执行有关规定，强化监督措施，努力搞好党风党纪和我校干部职工廉政建设。

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一、以民生工程为重点，狠抓了基础设施建设

2012年，我镇的治脏治乱治堵工作将工作重心重点转移到以解决群众迫切要求解决的民生工程和民心工程上来，在着力解决行路难上狠下功夫，在解决“堵”的问题上实现了前所未有的新突破。

一是圩镇基础设施建设大步推进。首先是打通了圩镇连接上，下排两个村的一条1.9公里的通道，并于今年10月份完成了硬化工作；其次是对古渡街街道路面进行了清理，近300米的整条街道重新铺设了排污管，下水道管道并进行了重新硬化，得到了全部居民的大力支持和肯定；同时对老镇政府门口至超市门口的近600米长，12米宽的街道重新进行了硬化，对动检站门口到副街的道路给予了硬化，广大商住户一致交口称赞；另外，镇主要领导亲自调度，多次亲自上门做工作，终于使古渡沙场搬迁这一困扰党委，政府多年的疑难问题得到了根本解决，老板主动配合半年内就全面搬迁到位，既减少了拉沙车辆对圩镇道路的直接损害，又解决了逢圩交通拥堵的问题。

二是一大批村级组级公路，桥梁建成完工并交付使用。一年来，全镇举债300万元共新修16条村组公路，计21公里，新修桥梁4座，涉及到11个行政村，近30000群众直接受益。

二、以查违拆违为手段，规范圩镇及农村建设行为

还在年初，我镇即成立了镇城管大队及土地执法小分队两支队伍，分别负责圩镇及农村乱搭乱建和乱占耕地建房等违法违规行为的查处。一年来，拆除了一批违章建筑，查处了一大批违规建设行为，通过一年的工作，基本扭转了农村建设行为“乱”这一现状。

城管大队主要负责圩镇五桥范围内的所有违章建设行为的查处，同时抓好圩镇主要街道和集市的管理，经过不断的努力，耐心细致的工作，圩镇范围内乱搭乱建行为得到了有效控制，同时，还对老镇政府门口进行了归行划市，对个体摊位进行了整顿调整，对超市门口的三叉路口进行了全面整顿，取缔了一大批违规占道摊位，对该路口乱停乱放的车辆进行了整顿，有效地维护了市场秩序，得到了广大群众的一致好评。

土地执法小分队主要负责除圩镇这一块的土地执法及农村乱占耕地建房等违法行为的查处。特别以我镇境内沙园线公路沿线为重点，加大了土地执法巡查力度，发现苗头及时打击，把不法行为消除在萌芽状态，有效地保护了土地资源。

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一、XX镇基本情况

XX镇辖区面积XX平方公里，下辖X个村（社区）：XX社区，XX村，XX村，XX村，XX村，共计XXXX户左右。

二、工作部署

2020年上半年开始，依据镇党委统一部署，我镇就全镇村庄地籍调查及登记发证工作成立专项小组，将农村集体土地所有权调查登记发证、农民宅基地使用权调查登记发证和工业集中区用地情况调查建库三项工作列为该项目的主要任务。

三、确权颁证的原则

1、凡是土地家庭承包经营中未突破村民小组界线，不论是以村的名义还是组的名义与农户签定承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。对于已经打破了村民小组农民集体土地界线的地区，本着尊重历史，承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确为村农民集体所有；

2、不能证明属于村民小组农民集体所有的集体土地，依法确认给村农民集体所有。

3、不能证明属于村民小组农民集体所有、村农民集体所有的集体土地，依法确认给镇农民集体所有。

4、鉴于村民小组组织机构不健全的实际情况，对于属于村民小组所有的集体土地，在具体登记发证时，采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有权证》发放到村，由村委会代管。为体现村民小组农民集体所有权主体地位，土地证书所有者一栏填写村内各村民小组农民集体的名称。

四、完成情况

确权颁证已落宗XXXX户，完成80.27%，除个别村一些一户多宅、乱占耕地、无法落宗的和信息不全无法落宗住户外，整体来说大部分已经落宗完。

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文章标题：做好农民负担监督管理工作

近几年，随着农村税费改革的全面推进和各项支农惠农政策的进一步强化，农民负担重的状况发生了根本性变化。但是应当清醒地看到，当前农业和农村发展中一系列深层次的矛盾和问题并没有完全得到解决，减轻农民负担工作还面临许多新情况、新问题，因此，在大力推进社会主义新农村的建设中，更要充分认识到减轻农民负担工作的复杂性、艰巨性和长期性，以科学发展观为指导，坚持全面贯彻落实党在农村的基本政策，切实维护农民的合法权益，推进社会主义新农村建设快速健康发展。

当前面临的主要问题

农业和农村发展中深层次的矛盾和问题依然存在　农村经济基础薄弱，社会事业发展滞后，农村建设财力缺口仍然较大；农村综合配套改革还不到位，“食之者众、生之者寡”的矛盾仍比较突出；一些地方转移支付资金不到位、乡村债务负担沉重，需要逐步妥善化解等。

各种名目的乱收费、乱罚款呈现反弹势头　当前农民反映比较突出的，一是在农村义务教育“一费制”之外的乱收费、农民建房乱收乱罚和婚丧、计划生育等乱收费问题，二是一些地方在新农村建设中没有做到与农民充分协商，甚至采取强制要求农民出资出劳的做法，侵害了农民群众的利益。

支农惠农政策还没有完全落实　一是一些地方截留、抵扣国家对农民的粮食直补、良种补贴等资金，甚至挪用上级对村级的财政补助资金；二是一些地方征地制度改革滞后，征用补偿标准偏低，损害了农民的权益；三是各种生产性费用和生资价格上涨过快，农民反映较大。

以维护农民合法权益为中心，切实做好农民负担监督管理工作

抓好各项惠农政策的落实，真正使农民得到实惠　随着农村税费改革试点的逐步深入和对“三农”扶持力度的加大，各项惠农政策越来越多，必须认真抓好落实，真正使农民从惠农政策中得到实惠。一是要抓好种粮补贴、良种补贴、农机补贴和退耕还林补贴等资金的落实。在补贴资金发放的过程中要加强督查，确保补贴资金及时足额发放到农户，防止截留、挪用。二是要抓好村级补助资金的落实。对村级的转移支付补助要实行单列，切实足额落实到位，不得以抵扣陈欠名义截留对村补助资金。三是要抓好新型农村合作医疗制度等惠农政策的落实。在农村开展保险业务和实行新型农村合作医疗制度，要加强宣传，由农民自愿缴纳，不得以任何形式下达指标或强迫命令农民参加。

规范农村基础设施建设中的筹资筹劳行为，保障新农村建设健康发展　推进新农村建设是一项长期而繁重的历史任务，必须有步骤有计划有重点地逐步推进，必须着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，必须尊重农民的主体地位。一是要切实尊重农民的意愿，维护农民的利益。保护农户的土地承包经营权，防止发生乱占耕地、加重农民负担、增加乡村债务等现象。二是要按照群众急需、直接受益、量力而行、民主决策的原则，进一步规范议事程序、范围、标准等，进一步促进农村基层民主政治建设和推进社会主义新农村建设，保护农民的合法权益。三是要严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限。要正确处理加快发展与减轻农民负担的关系，既要加快建设，又要防止违背农民意愿、超出农民承受能力的形式主义和不切实际的“达标升级”活动。

加大专项治理力度，切实规范执罚收费行为　继续深入开展对农村义务教育、农民建房、农村土地、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款的专项治理。当前，一是要抓好对农民建房乱收费的治理。不得借新农村建设之机，以土地整理、村庄规划为借口变相收费、罚款，严禁按住房建筑面积乱收费。二是认真做好土地二轮延包的后续完善工作。除工副业、果园、鱼塘、四荒等实行专业承包和招标承包的项目外，实行农户家庭承包经营的土地，都不能再收取平均承包土地的土地承包费。三是要抓好对外出务工农民乱收费的治理。进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理限制，防止变相向进城就业农民乱收费。

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一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。以“*”重要思想和党的*、十七届三中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，以控制增量、盘活存量、提高土地利用效率和集约化程度为重点，运用市场机制、政府调控和法律手段，落实最严格的土地管理制度，调动社会各界节约集约用地的积极性，实现土地的合理利用和有效保护，促进社会和谐发展。

（二）基本原则。坚持科学规划，从严管理，各类规划的编制和实施要把节约集约用地放在首位；坚持统筹城乡建设用地，立足内涵挖潜，严格控制占用耕地；坚持耕地占补平衡制度，建新必须拆旧，多整地多造地；坚持土地有偿使用制度，优化土地资源配置，提高用地和管地水平；坚持依法行政，严格执法监察，切实贯彻落实土地管理的法律法规和政策。

二、严格土地利用规划管理，从严控制建设用地总量

（三）认真抓好县、乡（镇）两级土地利用总体规划修编。要充分认识土地利用总体规划在国土资源管理工作和经济社会发展中所起的重要作用，加强领导，各负其责，做好资料收集和数据采集，科学预测未来10年内社会各业用地规模需求，编制出符合阜南县实际的土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划的整体性控制作用。

（四）从严控制集镇用地规模。从2009年起，全县除鹿城镇以外的28个乡（镇）开始编制和修编集镇建设规划，要按照“合理布局、循序渐进、节约土地、集约发展”的原则，科学确定集镇发展和用地规模。集镇建设要控制在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，严格执行人均用地、用地结构等规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿化率等，按照有关标准进行各项基础设施和生态绿化建设。

三、加强耕地保护，规范新农村建设用地

（五）严守耕地保护红线。细化和完善耕地保护目标责任，县、乡（镇）、村、户要层层签订耕地保护目标责任书，明确耕地保护的目标和任务，强化保护耕地的责任意识。对全县划定的3421块基本农田进行勘测定界、定位上图、定责到人，不折不扣地落实好基本农田保护五不准制度。积极开展中低产田治理和高标准农田建设，不断提高基本农田质量。健全耕地保护制度和档案资料，夯实耕地保护的基础，努力构建耕地保护共同责任体系，经常开展耕地保护动态巡查，严防严控耕地被占用和破坏，确保全县耕地面积保有量不少于156.30万亩，其中基本农田面积不少于133.94万亩。

（六）制定新农村建设控制性详规。全县规划267个中心村和1160个居民点，在具体建设实施中都要落实村庄规划，制定控制性详规，明晰土地权属，严守一户一宅制度和用地标准。新农村建设要坚持“遵循规划、严格审批、节约用地、群众自主、统一美观”的原则，成熟一个，建设一个。强化村镇规划对新农村建设的指导作用，乡（镇）要抓紧制定村镇规划落实措施，鼓励建设占地面积小、功能齐全的农民住宅，村级医疗、教育等公共基础设施提倡一楼多层、一楼多用，节约用地。

（七）新农村建设与土地整理相结合。对于整村迁移的新农村建设，要与村民签订拆迁合同、土地复垦合同，以促使他们在建好新宅后，拆除旧宅，退宅还田；绝不能旧宅拆不掉，新宅又大量占用农田，新农村建设要与土地整理有机结合起来，既能节约土地，又能改善生产条件和生态环境。

（八）严格新农村建设用地审批。在当前新农村建设中，有许多村民在没有办理用地审批的前提下，就擅自动工建房，逃避监管，造成不符合规划建房，乱占耕地建房，少批多占土地建房的现象。对此，县国土局要利用土地利用总体规划第二次修编，采取置换等方式，切实解决好新农村建设用地。乡（镇）政府要做好有关用地的调整工作，加大违法用地的查处力度，坚决纠正过去“以税代批”、“以罚代批”的做法，对不符合规划的建筑物，坚决予以拆除，维护规划的严肃性。乡（镇）长要履行好本行政区域制止乱搭乱建行为第一责任人的责任。同时，大力宣传土地和城乡规划的法律政策，提高广大群众依法用地意识，促进新农村建设节约集约用地。

四、优化配置土地资源，提升节约集约用地的管理水平

（九）积极盘活存量土地。结合第二次土地调查，摸清存量土地家底，把盘活存量土地作为今后我县国土管理中的一个重点。要本着政府主导、市场运作、以储为主、合理供应的原则，进一步加大对闲置土地处置力度，走出一条盘活挖潜的新路子。

（十）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。对工业和商业、旅游、娱乐、金融、房地产等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗地有两个以上意向用地者的，都必须严格实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。强化用地合同管理，未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放国有土地使用证，不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书，不得办理土地使用权抵押登记。严禁以其他任何形式出让工业和经营性用地；严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。

（十一）认真落实房地产市场土地调控政策。为解决城镇中低收入家庭住房困难，要优先保障住宅用地供应，优化住宅用地结构。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和中小套型普通商品房的建设，严控低密度、大套型商品房土地供应。

（十二）做好建设用地置换工作。根据《*省建设用地置换暂行办法》（省政府193号令）规定，县财政局设立置换专项基金专户，及时按期拨付建设用地置换所需资金；县国土局要做好业务基础工作，会同有关单位加强建设用地置换技术指导和监管；乡镇要立足实际，增强大局意识，主动申报置换项目，重点抓好建设用地置换项目复垦工作，力争全县每年置换建设用地不少于2000亩。

（十三）大力开展土地开发复垦。土地开发复垦整理要密切联系当地实际，北部岗区要结合建设用地置换项目、村村通工程和土地整理项目，以旧村庄整理和“空心村”复垦为主，对田、水、路、林、村、窑综合整治，增加耕地面积；南部湾区要结合治淮工程和低洼地治理，以旧庄台复垦和滩涂地开发为主，整台、整滩造田。2009年要全面完成于集乡国家级土地整理项目和省政府批准的建设用地置换土地复垦工作；按照规划设计要求，完成黄岗、洪河桥一个国家级和一个省级土地整理项目年度计划投资；整顿实心粘土砖轮窑厂，关闭全县小吊窑，复垦窑厂废弃地。同时，积极拓宽土地开发整理投资渠道，鼓励集体、企业、个人参与土地整理活动，并切实加强土地开发整理复垦项目报批、工程实施、后期管理工作，确保工程质量和资金安全。

五、加强监督检查，进一步强化土地管理责任

（十四）全面开展整治违法用地专项活动。成立阜南县整治违法用地专项行动工作领导小组，由县政府主要负责同志任组长，分管负责同志任副组长，县直有关单位和各乡镇、工业园区管委会负责同志为成员。结合全县整治村容村貌工作，对20*年以来的新增建设用地情况进行清理，认真查清土地管理利用中的问题，严肃查处土地违法案件，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源，严重违反国家规定产业政策、严重侵害群众利益的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任，坚决做到立案必查、查案必结、结案必严。

（十五）实行土地节约集约利用奖励制度。将地价与投资强度、容积率、建筑系数等挂钩，降低厂区绿化、行政办公及生活服务设施用地面积所占比重；鼓励企业建设多层标准化厂房，鼓励企业利用原有厂房、仓储用房和厂内未利用地扩大再生产，对达到投资强度且节约占地面积的，县政府给予奖励或其他优惠政策。

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历史有重量吗？

时间是对这一问题最好的解答。从 2002到2012，从十六大到十，10年一个刻度。当我们从土地这个现代化源动力的视角回首潇湘10年奋发的历程，一串串火热的数字，随即扑面而来，让这段历史有了沉甸甸的重量。

十年间，全省年均审批新增建设用地30余万亩，各类科学发展用地需求实现应保尽保。实施环洞庭湖基本农田建设重大工程，科学划定并严格保护了全省5040万亩基本农田，建设高标准基本农田近400万亩，全省耕地连续12年实现占补平衡。节约集约用地水平不断提高，“十一五”全省生产总值年均增长14.5%，单位GDP建设用地消耗下降却高达22%，亿元GDP新增用地消耗面积降低到10.85公顷……

这一组组数据，记录着党的十六大以来湖南国土资源系统认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“四化两型”富民强省战略，主动作为，积极应对，着力破解资源保障难题的成绩，也镌刻着国土资源管理改革探索的足迹。这是弥足珍贵的历史答卷。

保发展――芙蓉国里尽朝晖

加快发展，用地有保障吗？

世纪之初看湖南，已进入工业化、城镇化、农业现代化发展中期，但全省经济人均水平偏低，综合竞争力不强，基础设施落后，城乡、区域发展不平衡的问题没有根本改变，发展不足仍然是湖南最大的现实。加速后发赶超，实现富民强省的梦想，生动地诠释了数千万湖湘儿女奋起直追的焦灼。然而，正是这种加速度的赶超进程，催生了日益突出的发展瓶颈问题――土地供需失衡，用地缺口严重。

据统计， “十五”期间，湖南用地缺口约为10万公顷；“十一五”期间，国家每年下达湖南用地计划仅有1万公顷左右，而年用地需求在2万公顷以上，计划缺口很大；到了“十一五”末“十二五”初，大量发展用地需求与刚性的土地规划计划约束及资源禀赋间的矛盾更加尖锐。2011年，国家下达湖南用地计划为1万公顷，与此同时，全省160个重点项目用地需求为1.8万公顷，用地缺口达8000公顷，土地供需矛盾十分尖锐。

国土资源保障服务经济社会科学发展任务如此艰巨，怎么办？

“要以‘四化两型’为引领，为湖南经济腾飞倾力打造资源保障‘航母’。”湖南省国土资源厅党组书记、厅长方先知毫不犹豫地喊出湖南国土资源人决心保障服务科学发展的最强音，对国土资源能否保障支撑经济社会合理用地需求这一疑问做出了最好的实践诠释。

围绕保发展这一中心任务，湖南国土资源系统在历届厅党组的带领下，科学编制并严格实施省市县乡四级土地利用总体规划，有效优化各类各业用地规模、结构、布局与时序。积极推行差别化用地，科学统筹区域用地需求，严格执行产业供地政策。建立了适应市场经济体制的现代土地管理制度，引入了市场机制，使土地由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变。出台了关于加强规划计划管理、严格建设用地审批、规范城乡建设用地增减挂钩等意见，千方百计扩增量、盘存量、强管理，经济社会科学发展合理用地需求实现应保尽保。2006-2010年，全省批准各类建设用地186万亩。

项目建设，是经济发展的“牛鼻子”，扭住了这个“牛鼻子”，就赢得了发展主动权。十六大以来，湖南省委省政府高瞻远瞩，大手笔推进新型工业化、新型城镇化、环长株潭城市群两型社会改革试验及重大基础设施建设，各地各业发展项目精彩纷呈，建设用地需求十分强劲。为此，湖南省国土资源厅将保障服务重大项目“落地生根”作为年度重大政治任务来落实，着力从规划、计划、占补、审批、服务等方面保障重大项目用地落实。每年年初都对重点项目用地需求和保障工作进行认真分析和统一部署，对高速公路、铁路等重点建设工程，省厅还以项目为单位，组织市县召开专门的工作部署会，提高认识，明确任务，将任务分解到以天计、以时计，并层层签订目标责任状。对重点项目建设用地报批改变以往的“下报上批”的工作模式，实行“主动服务、提前介入、超前部署、及时跟进”。 2006-2010年，累计落实民生工程、基础设施和新型工业化等重点项目用地134.6万亩，占用地总量的72.4%，有效保障了全省重大项目等合理用地需求，为“四化两型”注入了强劲的资源动力。

守红线――桃花源里可耕田

地大物博，土地应有尽有？

党的十六大以来，湖南在后发赶超中展示出惊人的速度，投资、消费和出口的三驾马车劲头十足，城镇化率2011年达45.1%。在城市用地需求剧增的同时，农村建设用地总量不减反增，乱占耕地的势头时强时弱……在三湘大地从未有过的发展 “热度”面前，湖南强烈感受到土地危机――怎样既在短期内确保过去上百年未曾有过的用地需求，又避免碰触耕地红线？怎样既考虑资源的可持续性，又兼顾中国的社会基础和湖南发展的现实可行性？怎样既有统一的总体目标，又与现代化的动态过程相适应，实现富民强省梦想？

“必须立足当前，着眼长远，落实最严格的耕地保护制度，守住我们赖以生存发展的根基；必须拓宽视野，创新思路，千方百计保障科学跨越发展的必要用地。”对于这样的形势，方先知说，“这是一场只能胜不容败的耕地保护战。”

严格落实耕地保护共同责任制。与各市州签订《湖南省土地管理和耕地保护目标管理责任书》，耕地保护实行行政首长负责制。实行领导干部耕地保护离任审计制，将耕地保护作为领导干部离任审计的重要内容，同时注重加强部门联动与配合，与省农业厅建立了耕地和基本农田保护联席会议机制，与纪检监察、司法机关建立了共同办案和案件移送制度，衡阳、株洲等地由政府出台了耕地保护奖励办法，永州、衡阳等地建立了基本农田保护监督信息员制度，隆回组建村级耕地保护协会，冷水滩推行村组耕地保护信息员制度。2011年在全国耕地年度占补平衡考核中排名第四，在国务院五部局组织的5年耕地保护责任目标总考评中排名第5，获评先进级别。

红线要守，也更要建。十六大以来，湖南严格按照国家有关要求，结合实际不断加大土地整治力度，积极探索“田、水、路、林、村”综合整治的新路子。

建立完善了农村土地整治法规政策体系，在全国率先出台了《湖南省土地开发整理条例》和《湖南省耕地质量管理条例》，将农村土地整治工作上升到地方性法规的高度予以明确。2009年，省委省政府下发了《关于推进农村土地综合整治的意见》和《农村土地综合整治工作考核办法》。确立了实施“千村示范万村整治”的目标，明确了工作任务、措施和要求，将农村土地整治列为耕地保护责任目标考核的重要内容，每年层层严格考核，确保土地整治的数量和质量。

2010年5月，环洞庭湖地区千万亩基本农田建设项目正式通过国家审批。由此上溯，十六大以来，湖南已全面启动全省600个村的土地综合整治，共实施土地开发整理项目6287多个，整治土地441.58余万亩，补充耕地91.97万亩，平均每年7.66万亩，连续12年实现了耕地“占补平衡”；建设高标准农田近400万亩，新建和改造沟渠9.5万公里，新修和改善田间道、生产路6万余公里，做到了田块规整、集中连片，旱能灌、涝能排，生产运输方便，对提高粮食产能发挥了极其重要的作用，为建设“四化两型”打下了坚实的资源基础。

抓节约――敢教日月换新天

用地无限制？

从2002到2012，在这10年间，湖南经济社会发生了前所未有的深刻变化，仍然不减速度的经济增势，在为小康社会打下坚实基础的同时，来到一个关键路口：一边是建设用地需求持续增长，耕地总量和人均占有量不断减少；一边是发展方式转型步入关键期，资源环境瓶颈进一步加重……严酷的现实倒逼国土资源管理全面走上节约集约道路。

规划的节约是最大的节约。湖南坚持规划先行，加快推进全省土地利用总体规划修编，统筹安排土地利用的规模、结构和时序。积极探索土地利用规划进村工作。在长沙等地试点推进村级规划合一，通过编制村庄规划，统筹村域内土地利用、村庄建设、国土整治、产业发展和生态建设。完善规划实施保障机制，实行重大规划衔接制度、重大项目规划审查制度、规划动态管理制度和规划实施评价制度。

严格监管考核。全面运行土地市场动态监测与监管系统。从2009年3月1日起，全省县级以上国土资源管理部门全面运行土地市场监测与监管系统。建立建设用地批后监管、建设用地供应备案制度和用地核查制度，对建设用地审批、供应、利用和补充耕地、违法用地查处实行全程动态监管。健全土地利用动态监测体系。充分运用现代遥感、信息等技术，及时全面准确掌握每块土地的类别、权属、面积、分布和利用状况，完善土地利用数据库，实现土地资源变化信息的快速更新，对土地开发、利用、闲置等情况进行适时监测，定期公布监测结果，并作为新增建设用地计划指标安排的依据。健全国土资源、纪检监察、司法机关及相关部门联席会议制度和协作配合机制，对违反规划计划、未批先用、征地补偿安置和补充耕地不到位的，及时制止，坚决查处，严格问责。

完善引导节约集约用地机制。十六大以来，湖南省委省政府先后三次出台文件，着力从规划计划、标准控制、市场配置、考核评价、模式探索等方面完善政策体系，落实最严格的节约用地制度。一是加大市场配置力度，全面落实经营性国有建设用地招拍挂出让制度，全省土地供应招拍挂出让比例由2003年的36%提高到2009年的89%，长沙、湘潭等地已实行网上招拍挂。二是积极探索节地型城市建设模式和产业发展模式。在长沙新河三角洲、武广客运专线黎托客运站等地开展节约集约用地试点。新河三角洲实施人车分流节约集约用地新模式。与传统开发相比，总建筑面积由300万平米增加到600万平米，容积率由2.0增至2.8，开发强度提高了40%，相当于节约土地58.62公顷。黎托客运站将两个铁路编组安排在一起，进行立体叠加组合，利用地形高差实行人车竖向分流，按原规划需基础设施用地1093公顷，采用该节地模式，仅用地640公顷，预计节地率40%左右。

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节约土地、集约发展是我国城镇化道路的必然选择。应处理好推进城镇化与占用土地的关系，注重提高城市规模效益，控制适度的城镇规模。

大中小城市和小城镇在我国现代化建设和城镇化发展中都有不可缺少的重要作用。坚持大中小城市与小城镇协调发展，既要注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，又要加强规划和调节，并与统筹区域协调发展结合起来。

我国城镇化决不能以牺牲农村为代价。既要发展城镇、建设城镇、繁荣城镇，又要发展农村、建设农村、繁荣农村，实现城乡协调发展、共同进步。

推进城镇化健康发展，构建具有中国特色的城镇发展新格局，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的重要任务。党的十七大通过的“*”规划《建议》指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”这是对我国城镇化发展趋势和道路的高度概括，是对构建中国特色城镇发展新格局的科学阐述。城镇化建设涉及众多部门，许多民政业务都与之密切相关，特别是市镇建制的设置调整更是关系重大。目前，一些地方对城镇区划调整的热情很高。这就要求我们从全局上认识和把握城镇化发展趋势，积极稳妥地做好城镇区划调整工作。

适应城镇化进程，把握市镇设置节奏

城镇化是工业化的必然结果。从现实情况看，城镇化至少应包含以下内容：一是人口的转换，即农业人口向非农业人口转换；二是地域的转换，即农业用地向非农业用地转换；三是经济结构的转换，即经济投入和产出从农业向非农产业转换；四是生活方式的转换，即由农村生活方式向城市生活方式转换，以及农村的现代化过程。改革开放以来，我国城镇化进程不断加快。从1978年到2004年，城镇化水平由不足18％提高到41.8％，这表明我国城镇化已进入快速发展阶段。在这一城镇化发展的关键时期，实施好城镇化战略，对于扩大内需、推动国民经济增长，对于优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有重要意义。

我国国情决定了城镇化进程必须把握节奏、循序渐进、稳步发展。城镇化进程的快慢、转移人口规模的大小，主要取决于两个前提条件：一是农业生产水平，即在保证粮食供给的前提下，农村可以提供多少进城劳动力和农副产品；二是工商业发展水平，主要是城镇能提供多少就业岗位。我国农村人口之多、城镇化任务之艰巨，是其他任何国家无法相比的。我国现有城镇人口5亿多，城镇化水平每提高一个百分点，就要增加1300万到1500万左右的城镇人口。面对如此庞大的农村人口城镇化任务，如果不实行积极的城镇化战略，必然滞缓整个国家的现代化进程；但如果农民进城速度过快、规模过大，城镇无论就业还是公共设施都难以承受。因此，在推进城镇化的过程中，应全面考虑经济社会发展水平、市场条件和社会可承受的程度，注重经济社会综合效益，注重发挥政府的宏观调控作用，总体规划，科学引导，逐步推进。

城镇是城镇化发展的产物和载体。虽然设市设镇不等于城镇化，但城镇化的发展必然要求设置一定数量的城镇，城镇的设置在一定程度上影响着城镇化的发展进程。随着城镇化的进一步发展，城镇人口逐步增多，适时适度地增加一定数量的城镇是必要的。但是，城镇的设立应与经济发展水平相适应，特别是与城镇化进程相适应，循序渐进，逐步增加，把握好节奏，控制好数量，选择好方式。

审慎调整城镇区划，引导城镇集约发展

节约土地、集约发展是贯彻落实科学发展观的客观要求，也是我国城镇化道路的必然选择。作为不可再生、不可替代的资源，土地在经济建设、社会发展、人民安居乐业等方面具有举足轻重的地位和作用。人口多、耕地少是我国的基本国情，土地问题对我国来讲是一个关乎生存和发展的全局性、战略性重大问题。在坚持走中国特色城镇化道路中，必须贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，坚持城镇集约发展的方针，把节约土地特别是保护耕地摆在突出重要的位置，确保经济社会可持续发展。

从理论上讲，城市土地利用率远远高于农村土地利用率，城镇化有利于集约发展，集约化有利于节约土地。但如果不加强规划、严格控制，在城镇化进程中浪费耕地的危险是存在的，有的地方这一问题还很突出。因此，必须处理好推进城镇化与占用土地的关系，坚持节约用地、集约发展，最大限度地提高土地利用率，反对盲目扩大城市规模、乱占耕地的行为。

城市规模过大，容易导致人口拥挤、交通堵塞、环境污染、社会治安差等问题；但如果城镇没有一定规模，又会造成重复投资、重复建设、公用设施利用率低、公共资源浪费等问题。因此，控制适度的城镇规模尤为重要。必须加强科学规划、合理布局、促进集中、调整规模，对一些规模过小的村镇进行适度撤并，加强中心村镇建设，引导农村工业向园区集中、农民向中心村镇集中、土地向规模经营集中，从而提高城镇化进程中各种相关资源的利用效益，提高村镇建设的质量和水平。从我国国情看，需要一定数量的大城市来承载众多的人口，但也不能盲目扩大城市，而应从实际出发，从优化城市体系的规模结构和区域分布出发，根据区域经济发展的需要确立城市发展的目标定位，在尊重市场经济规律的基础上，采用政策手段对城市规模进行适度调节。

近年来，各级民政部门为促进城镇集约发展，积极组织开展了撤并乡镇工作。全国乡镇数量由上世纪80年代中期的8万个减少到90年代中期的5万多个。本世纪初开始新一轮的撤并，目前全国乡镇总数已减少到3.6万多个。通过撤并乡镇、扩大乡镇规模特别是小城镇规模，优化了小城镇布局和农村资源配置，减少了农村行政成本，减轻了农民负担，体现了集约发展的要求。

科学规划市镇布局，促进各类城镇协调发展

坚持大中小城市与小城镇协调发展，体现了国情要求，反映了时代特征。没有大城市就没有经济和科技发展的龙头，没有中小城市就没有城镇体系的骨干，没有小城镇就没有连接城乡、协调发展的纽带，大中小城市和小城镇在我国现代化建设和城镇化发展中都有不可缺少的重要作用。《建议》明确了大中小城市与小城镇协调发展的基本思路，指出：“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力……有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。”这是今后一个时期我国各类市镇协调发展的总体要求，也是总体规划、调整优化我国城镇体系的指导原则。

贯彻落实这一指导原则，首先要完善市场机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，同时要加强规划和调节，引导各类市镇科学分工、合理布局，科学设置城市建制。由于历史原因，我国城镇体系尚不完善，城市布局不够均衡。因此，要因地制宜，分类指导，实施各有特色的区域城镇化政策，根据城市分布现状和发展的需要与可能，重点支持和引导不同地区不同规模的城市发展。从民政部的工作职能出发，我们要研究制定全国设市设镇总体规划，慎重稳妥地调整城镇设置和区划结构，探索改革完善城市区划体制，增强城市发展活力，健全完善全国城镇体系。针对目前我国城镇体系中存在的县级市总量太少、中西部地区骨干城市不足的突出问题，根据科学不盲目、从严不封口、规划不张扬的要求，逐步解决县包围市、市县同城、一市一区等中心城区发展受到严重制约的问题。

坚持大中小城市与小城镇协调发展，还要与统筹区域协调发展结合起来。这是落实科学发展观的重要体现。目前我国区域经济发展水平很不平衡，东部地区已进入以工业化、城镇化、市场化和信息化为支撑的新型现代化率先发展阶段，中西部地区则刚刚进入工业化、城镇化的初中期阶段，城市布局东密西疏。按照统筹区域协调发展的要求，中西部地区特别要加快区域中心城市建设，着力培育区域中心城市，以省会城市和区域中心城市带动中小城市和小城镇发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的城镇新格局。中部地区人口密集，人口总量多，农村人口比重最大，对全国人均经济发展水平和现代化整体水平影响很大，特别要着重适应农村劳动力转移的需要，加大发展区域中心城市的力度，增强大城市以及城市群的整体实力，有序转移农村富余劳动力，实现以工促农、以城带乡、共同繁荣。西部地区资源丰富，人口稀少，布局分散，发展成本高，应着重适应集中发展的需要，重点建设好省会城市和地级骨干城市，合理、集约利用土地，切实保护生态环境，走可持续、集约式的城镇化道路。

建设社会主义新农村，促进城乡协调发展

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关键词：新农村建设；老龄化；探究

中图分类号：F32文献标识码：A

收录日期：2014年6月18日

人口老龄化是指总人口中年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的过程。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或者65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据国家老龄委、民政部资料，2011年底我国60岁以上老年人口达到1.85亿，占总人口的13.7%，其中农村老年人口为1.09亿，农村老龄化将在2015～2025年快速增长、2026～2035年飞速发展、2036～2060年持续高速增长，呈现出数量庞大、增长速度快、持续时间长的特点。可以说，目前我国农村已经进入老龄化阶段，而且在未来较长一段时间内，老龄化问题将日益严峻。

一、农村老龄化对新农村建设的不利影响

（一）劳动力严重缺乏。由于经济发展状况和结构的不同，城市化、工业化速度的加快，有思想有劳动能力的年轻人，几乎都离开家乡出去打工，城市为他们提供了大量的就业机会，这在很大程度上导致农村劳动力严重缺乏。老年人由于身体状况的限制，干农活已经力不从心，不能再像年轻时那样对土地精心照料与培育，但是他们难以割舍那份对土地的感情，不忍让土地被荒弃，仍然靠自己的能力来养活自己，靠自己的力量有所收入。

（二）安全防范意识薄弱，防范措施不完善。随着年龄的增长、记忆力的减退、健康状况的变化，大部分老年人已经失去了学习新知识、接受新事物的能力，难以认清违法犯罪分子的骗术，对家庭安全隐患不留心、不了解，为犯罪分子提供了“便利”，在一些老年受害者的诈骗案件中，犯罪分子利用“血光之灾”等噱头欺骗老年人。这种手法可以说是相当拙劣，稍加留心就能看破，但是不法分子却屡试不爽。这直接反映出一些老人长期处在空虚、缺乏交流的“精神空巢”境地，自我防护意识非常薄弱。新农村的安定、和谐与社会主义精神文明息息相关，农村诸多安全问题的出现严重阻碍了社会主义和谐社会的发展。

（三）接受新知识能力弱，思想观念落后。大量农村青壮年劳动力的外出务工，造成参加农业生产的老年人口数量急剧增加，田地间出现许多白发苍苍的老人，许多农民和基层干部早已产生“10年后谁来种田”的担忧。要想将农业发展得更好，就需要投入优良的种子、现代化的农业机械，更需要有文化的青壮年农民。而在老年人大量聚集的农村，很多农民由于深受封建思想的影响，迷信思想根深蒂固，小农狭隘意识极强，只顾及眼前及局部利益，缺乏长远目光，如乱砍滥伐树木、破坏植被、乱占耕地等违法违纪行为大有所在，让他们去学习现代化、集约式的农业生产，接受新知识，无疑是一道难以跨越的门槛。

（四）消费能力低下，对经济增长拉动有限。农村年轻消费群体流出，消费市场不够活跃。传统农民的生活理念是能省则省、勤俭节约、存钱防灾养老，而农村社会老龄群体的消费观念具有更为强烈的传统色彩，消费需求和消费能力都远低于年轻人群体，农村消费群体“空心化”，他们习惯于勤俭节约、艰苦朴素的生活，特别是收入来源的不稳定，医疗、养老等都存在着后顾之忧，家庭负担重，这必然减弱消费需求，消费对农村经济增长的拉动力较弱。

二、新农村建设存在的问题

（一）基础设施建设薄弱。多年以来，我国城乡经济差距悬殊，农村发展极其滞后，以工促农、以城带乡能力低。在农村，缺乏集体的公共基础设施，有的村落连最起码的公交车都没有通行，就更别提公共厕所、健身器材、运动场所了。农业产业化程度低下，特别是粮食生产投入成本高，收入低，受自然气候影响大，抗风险能力低。许多村缺乏经济收入来源，新农村基础设施建设所需资金只能依靠财政支持、政府投入或其他渠道融资。

（二）农村建设规划滞后。长期以来，农村规划缺乏专业人员的指导，村与村之间缺乏密切联系，村级规划混乱，缺乏整体和长远规划；有的虽然部署了规划，但没有做到具体问题具体分析，难以具体指导建设；或是有了规划不按规划建设，一些农民深受封建迷信思想的影响，不听从上级领导指挥，依靠算命先生选址定向，依自家情况乱搭乱建，严重影响了村庄容貌，也增加了农村管理的难度。

（三）缺乏青年专业人才。在经济飞速发展的今天，越来越多的年轻人选择离开家乡，到天南海北闯自己的一片天地。农村青壮年劳动力大量向城市转移，他们已不愿像父辈那样进行“面朝黄土背朝天”的劳作，他们更向往城市的生活。因此，新农村的建设与发展极其缺乏青年专业人才，建设和发展的主力还是中老年人。

新农村建设需要大量农业科技、教育文化、医疗卫生、环境保护等各方面的专业技术人才。然而，我国农村专业技术人才严重缺乏，远远不能满足新农村经济发展的需要。

（四）农村自然环境日益恶化。农民大多受教育程度低，自身文化水平低下，综合素质偏低，因此缺乏环境保护意识，大部分农民俭省节约，不少地方还在使用柴草燃料，严重污染环境。同时，农村普遍存在柴草乱堆、垃圾乱倒、苍蝇乱飞、牲畜乱放等脏、乱、差现象，缺乏完整合理的规划。并且，在农业生产中不合理使用化肥、农药等，也造成农村环境不同程度的污染。

三、老龄化背景下推进新农村建设的措施

新农村建设是影响我国现代化进程中的重要一环，是以工促农、以城带乡的具体化，是缩小城乡差距的根本出路，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。建设社会主义新农村，必须坚持统筹城乡发展这个根本指导方针，在充分尊重农民意愿的基础上，切切实实维护农民的根本利益，扎实稳步推进。当前，各级党政机关应集中力量解决农村的基础设施问题，从改善交通入手，切实解决农民生产生活中的问题，真正带给农民实惠。因此，着力解决“三农”问题，对于推进社会主义现代化进程至关重要。

（一）加大政府投资力度，扩大农村基础设施建设。首先，财政建设资金重点支持农村建设。调整国民收入分配格局，特别是调整国家建设资金的投入方向，更多地支持农村建设。各级领导部门要更多地关注和支持农村，把工作重心逐步转向农村，扶持农业发展，在此基础上发展农产品加工业，延长产业链条，促进农村经济建设。同时，各部门间相互配合，提高支农资金使用效率，集中力量为农民办实事，让农民得到实实在在的优惠。充分发挥城市对农村的带动作用。今后，各级各部门要大力扶持农村经济发展，加大财政性建设资金对农村的投入，加强农村基础设施建设，改变农村杂乱无章的面貌。

（二）创造条件吸引有志青年建设家乡。在大批年轻人远离家乡脱离土地的同时，一些人又从城市回到农村，念起了“种田经”。如今，国家大力支持农村经济发展，补贴到位，给予农民实实在在的优惠。有了国家政策的支持，在农民自愿的基础上，逐步形成规模种植，可以逐步造就“新型农民”。新型农民指的是与建设社会主义新农村相适应的农民，是与建设现代农业相适应的从事农业生产经营的职业农民。他们的基本特点应当是“有文化、懂技术、会经营”，三项素质，缺一不可。因为没文化，不懂技术，不会经营，就不能承担起建设现代农业、建设社会主义新农村的责任。同时，还要加快发展农村劳动力素质教育培训工作，使相关人才流向农村、留在农村，真正成为实现农业现代化的“新型农民”。

（三）丰富农村文化生活。充分利用电视、报刊等传媒，让老人“老有所乐”。作为深受我们每个人喜爱的传播媒介――电视、报刊对于丰富老年人的生活，调节老年人的生活情趣，赶走孤独起着非常重要的作用。因此，我们需要专门开设一个老年活动室，免费为老年人提供大字号符合老年人的审美、生活小常识与价值取向的报纸、杂志，提供一个公共的电视，让老年人在一起有所乐。要经常组织各种各样的文艺活动，让老人“老有所为”。村委会可以定期组织中老年人开展各种各样的文艺活动，如扭秧歌、跳广场舞、老年歌咏、老年戏曲等适合老年人的娱乐活动，既可以丰富老年人的生活，还可以让老年人的身体得到锻炼，增强体质，提高抵抗力，进一步增强邻里关系。让老人体会到生活的乐趣，感觉活得有质量。

（四）健全社会保障机制。进一步加大财政对农村医疗卫生事业的投入，保障农村卫生设施建设，健全农村医疗卫生服务体系。农村最低生活保障制度应向老年人倾斜，适当加大对其补贴标准；积极引导参保人员缴纳社会保险费，探索社保基金的来源途径如发行彩票、社会捐助等，为保障老年人的生活拓宽资金渠道。因此，要在全社会形成生活上关心老年人、精神上慰藉老年人、积极赡养老人的氛围。

（五）加强土地管理，维护农民的根本利益。近年来，城市化进程的加快，各类公共设施的推进建设，大量农耕地被占用，虽然为工业和城市发展提供了土地资源，但是耕地不断减少，失地农民增多，农民的利益受到损害，给农村经济的持续发展带来严重威胁。更严重的是，一些地方违法占用农耕地，农民没有得到合理的补偿，农民的基本生活得不到保障，严重影响农村经济发展，威胁农村社会的和谐稳定。土地是农民的“命根子”，在历次改革中，中央都十分重视这一问题，多次要求不能侵害农民利益。各级地方政府也要真正站在农民的立场上，加强土地管理，切实保障农民的土地财产，严格控制农耕地转非农用地的规模，维护好最广大农民的根本利益。

主要参考文献：

［1］陈昱阳.构建城乡统筹的社保体系应对农村人口老龄化［N］.人民日报，2013.5.3.

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关键词：中心村；城乡二元结构；产业化；以工促农；以城带乡

一、推进城乡一体化建设的基础和条件

“十一五”期间，在昌吉州党委、州人民政府的正确领导下，各级党委政府深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“三个率先”目标、跨越式发展和长治久安两大历史任务，取得了改革发展稳定的新成就，圆满完成了“十一五”规划，主要经济社会指标均完成或超额完成“十一五”规划目标，国民经济步入加快发展新时期，为加快推进城乡一体化建设奠定了基础。

1.经济发展加快提速

预计2011年实现地区生产总值702亿元，较2007年增长81.3%，年均增长16%；地方财政一般预算收入48.2亿元，增长2.5倍。自治州被确定为“全国科技进步先进地州”“国家知识产权示范创建市州”“全国计划生育综合改革示范地州”。

2.城乡居民生活明显改善

预计2011年城镇居民人均可支配收入15301元，较2007年增加4861元；农牧民人均纯收入10166元，增加4130元。城镇登记失业率控制在3.5%以内。新农保提前一年实现全覆盖。

3.城乡一体化试点取得成效

各县市都根据实际情况实施城乡一体化试点示范，如奇台县把城郊乡村建设纳入城市发展总体规划统筹安排，大力推进城乡结合部农民新区建设，完成了“新农苑”小区、西北湾新村一二三期、南湖村居民住宅等一批农民新居示范工程，实现农民居住生活社区化。阜康市采取统一规划、整体开发、分步实施的模式，加快推进棚户区和城中村改造步伐，全市新增绿地面积1226公顷，绿地率38.66%，绿化覆盖率40%，人均公共绿地面积8.5平方米。

4.基础设施有较大改善

近几年来，继续拉大中心城市框架，市及三区基础设施建设投资近百亿元；县城基础设施投入17.8亿元；小城镇基础设施建设总投资4.1亿元；新修和改造道路618公里、18.5万平方米。累计完成全社会固定资产投资1027亿元，是“十五”时期的3.8倍。城乡基础设施不断完善，新型城镇化步伐加快，城镇化率由2007年的42%提高到46.9%。

二、推进城乡一体化的主要制约因素

1.城乡一体化规划体系不健全

一是规划管理体制不顺。基层规划管理力量薄弱，村镇规划实施监管缺失。部门编制规划协调配合不够。城乡一体化建设在规划中没有得到充分的体现。二是各项规划衔接不够。城市建设规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等衔接不够，村镇规划需进一步完善。

2.产业对城乡一体化的支撑乏力

一是工业体量不大，带动能力不强。县域经济带动力不强，中小企业发展不快，小城镇缺乏产业支撑。二是农业产业化推进不快，传统农业比重偏高。农民增收渠道狭窄，2012年城乡居民人均收入差距达5659元，差距仍然呈拉大趋势。三是城镇服务业发展不快。

3.城镇化建设推进相对滞后

中心城市和城镇辐射带动能力有限。中心城市产业聚集、辐射带动能力不够强。小城镇缺乏活力与特色，在扩大农村消费、吸纳农民就业、集聚农村产业、支撑县域经济、辐射带动周边等方面作用不够明显。资金和土地资源短缺。村镇建设投入不足，规划执行不力，沿公路建房乱占耕地严重，大量的空置房浪费土地资源和建设资金，“城中村”“空心村”改造任务艰巨。

4.城乡基础设施差别凸显

长期受二元体制政策影响，重城市轻农村、重市民轻农民的现象依然存在，城市基础设施向农村延伸和覆盖不够。投入不足导致农村交通、通讯、水电等基础设施简陋。小城镇基础设施不配套，对人口的吸纳力低、对生产要素的聚合力弱。

5.城乡公共服务一体化差距较大

一是城乡二元结构难以在短期内根本改变，政策体制差异大，土地、户籍、就业、住房、社保等制度制约城乡统筹发展。农村教育、文化、医疗等相对落后，公共服务不均等。二是城乡居民社会保障层次差异大，承担方式不同，保障体系不统一。

三、推进城乡一体化建设的对策建议

“十二五”期间，推进我州城乡一体化建设，要围绕城乡规划、城乡产业发展、城乡市场体制、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡管理体制等“六个一体化”，立足州情，突出重点，超前谋划，真抓实干，努力缩小与全国的发展差距，在全疆率先步入以工促农、以城带乡新阶段，进入着力破解城乡二元结构，形成城乡一体化建设格局的新时期，努力实现经济社会全面协调可持续发展。

1.统筹城乡规划，充分发挥规划在城乡一体化建设中的引领和调控作用

（1）加快《自治州推进“三个率先”行动计划与发展战略研究》的编制进度，紧紧围绕在全疆率先实现新型城镇化的目标，抢抓我州作为“自治区城乡规划编制工作试点地州”的机遇，高起点、高水平、高效益做好城乡规划修编工作，规划要与《自治区城镇体系规划》和《自治区推进新型城镇化行动计划》相衔接，统筹考虑区域、经济、人文等各方面的因素，突出区域特色，增强规划的指导性、操作性和针对性。

（2）加大专项规划编制力度。结合“十二五”规划，编制产业发展、基础设施、劳动和社会保障、社会事业、生态建设和保护等专项规划，逐步形成以城乡一体化总体规划为核心、各项规划相互配套衔接的规划体系。

（3）做好小城镇和新农村建设规划。应结合资源禀赋、产业发展、市场发育，科学合理规划小城镇和农村社区（中心村）。按照“整合自然村、确定中心村、抓好示范村”的思路，抓紧进行调整，尽快与土地利用及产业发展规划衔接。

2.围绕以工促农，为城乡一体化建设提供有力的产业支撑

（1）坚持以工业突破为主线，坚定走新型工业化道路。深入实施工业强州战略和优势资源转换战略，以准东经济技术开发区和昌吉国家高新技术产业开发区为突破，培育优势产业集群，大力提升城市工业带动能力。

（2）加速发展县域工业。按照“优势互补、错位布局、协调联动、突出特色、竞相发展”的县域经济发展路子，整合各种资源，强化城乡产业分工与合作，加快县域工业化进程。

（3）加快发展城乡中小企业。大力发展民营经济，深入推进“凤还巢”工程实施，降低农民创业门槛，促进大批外出务工人员返乡创业，使之成为加快工业化进程的宝贵资源，成为中小企业发展的主力军。

3.突出以城带乡，构建推进城乡一体化的有效载体

（1）坚持实施中心城市带动战略。按照“一个中心，东西两翼，三大支点，若干个精品县城”的城镇化发展格局。

（2）壮大中小城市和重点镇。中小城市和城镇进入门槛不高，就业和定居成本低，农民容易融入，能快速提升对农民的吸纳能力。

4.大力推进农业现代化，加快新型农村社区建设步伐

按照新农村建设“20字”方针，以“三集中（有序推进农民向农村新型社区集中，土地向适度规模经营集中，工业向园区集中）”为路径，加快推进新农村建设步伐。通过“三集中”，加速农民向工人和居民的转化，提高农村耕地的规模化和集约化经营的程度。整合利用新农村建设项目、涉农优惠奖补项目、民生工程项目，向农村示范社区倾斜，以奖代补、以点带面，加快推进我州新农村示范社区建设。积极采取政府规划、农民自建、群众认可、政策优惠、信贷支持的办法，激励农民分阶段到社区建房，积极有序推进新型农村社区建设。以宅基地整理复垦为抓手，下大力推进“中心村”建设和“空心村”改造。

5.着力破解城乡二元结构，努力缩小城乡公共服务差距

一是以民生工程为抓手，从教育、卫生领域先行试点，逐步探索建立统一的城乡居民子女入学、医疗卫生等社会服务体系。加快城市新区学校和医院的配套建设，优化教育卫生资源配置，吸引大批农民进城。继续推动广播电视和互联网、农家书屋向农村覆盖。二是改善农村社会保障。理顺关系，提标扩面，在开展农村养老保险、城乡医保合一等项试点的基础上，逐步向全州推广。三是搞好农民就业引导服务。建立城乡一体的就业市场，破除农民特别是失地农民的就业门槛限制。整合培训资源，大力培育新型农民，不断提高农民的职业技能，提升就业水平。

6.切实抓好示范引导，尽快启动城乡一体化试验区建设

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关键词：中国 城乡融合 城乡一体化

现阶段我国城乡一体化的实践模式

城乡一体化是针对城市与乡村之间本来存在的内在联系被人为地割裂，从而影响经济、社会发展的现实所提出的，它主要体现城乡之间的经济联系和社会进步的要求，其基本涵义大致可以包括以下方面：一是城乡经济、社会实行统一规划，协调发展，克服城乡分割、工农分离的格局；二是城乡关系上，既强调乡村服务城市，也强调城市服务农村，使之互相依存、优势互补、互相促进；三是促进城乡经济、社会、文化的全方位融合；四是城乡一体化的建设与一定的行政区域相联系，其战略思想和行动方案通常是针对一座城市和它的郊区。从上世纪80年代中期开始，我国部分经济发达地区根据各自不同的具体情况，积极探索城乡一体化的发展道路，较具代表性的主要有以下模式：

以乡镇企业发展带动城乡一体化的苏南模式。苏南是指长江三角洲的苏州、无锡、常州。苏南模式是以乡镇企业为突破点的城乡产业协调互动、农业农村现代化发展模式。改革开放以来，这里是全国经济发展最快、最活跃的地区之一。尤其是苏南的乡镇企业，已成为苏南经济的支柱。乡镇企业的不断发展壮大，使苏南可以采取以工补农、以工建农的措施，来协调工农关系，稳定农业生产。他们在全区建立了优质、高效的农业生产基地，推动了农业机械化、良种化、水利化和服务社会化，保证了一、二、三产业的协调发展。农村经济的发展，打破了传统的二元结构，引起了农村经济社会结构的深刻变化。一大批小城镇脱颖而出，成为联结城乡的枢纽，改善了农民的生产、生活条件和质量，加快了农村产业结构的优化和城市化进程。

珠江三角洲“以城带乡”的城乡一体化模式。珠江三角洲城乡一体化，至今大致经过三个阶段：商品农业阶段。重点提高农业劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造条件；农村工业化阶段。其重点是以农村工业化带动农村城市化；完善基础设施阶段。其重点是按现代化城市要求，构筑现代化城市的框架。

上海“城乡统筹规划”的城乡一体化模式。上海从1984年开始探索城乡一体化，上海城乡一体化的发展战略就是以上海城乡为整体，以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心，统筹规划城乡建设，合理调整城乡产业结构，优化城乡生产要素配置，促进城乡资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发展，保证上海城乡经济持续、快速、健康发展。

北京“工农协作、城乡结合”的城乡一体化模式。“工农协作”是指城乡工业开展多层次、多渠道的横向经济联合，通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业，逐步形成经济协作网络。城市工业通过各种方式向郊区扩散零部件加工或下放产品，大力开展帮技术、帮管理、帮设备、帮培训的“四帮”活动，使城乡经济呈现出城乡协作、优势互补的局面。

现阶段制约我国城乡一体化的障碍因素分析

思想观念障碍。长期以来，我国在城乡关系上存在着“重城轻乡”的观念倾向，打破这种观念上的障碍，是实现城乡一体化的思想基础。十六大所提出的“统筹城乡经济社会发展”这一命题，表明党对城乡统筹发展的认识已达到一个新的理论高度。但由于传统思想观念的惯性，在城乡关系上还存在着错误的认识和看法，城乡统筹发展仍然面临极大的观念障碍：一是“重城轻乡”、“重工轻农”观念的不自觉作祟。二是以工促农、以城带乡的条件不成熟论。三是城乡一体化的自然结果论。一部分人误把城乡一体化发展当作经济社会发展的目标，认为是经济社会发展到成熟阶段的自然结果，而没有正确理解城乡一体化发展是克服城乡差距、解决“三农”问题、促进经济社会协调发展的重要途径。

体制障碍。20世纪90年代以前，我国实行的是城乡分割的经济社会管理体制，主要包括工农产品统销统购制度、制度和户籍制度，与这三种基本制度相配合的还有排他性的城市就业、福利体制等，从体制、政策和各项管理制度上限制农民进城就业和定居。进入新世纪后，面对着不断加速的市场化进程所带来的巨大冲击，虽然政府对传统的社会经济管理体制进行不断的调整，各地也逐步取消了户口的城乡之分，实行统一的户口登记管理制度，但从根本上看，城乡二元结构还没有根本突破，城乡经济社会的二元管理体制还没有根本破除，还没有建立起与已经变化了的社会经济形势完全相适应的新的管理体制，城乡之间的体制障碍依然严重制约着城乡统筹发展。

人口障碍。消化农民，减少农民数量，是解决“三农”问题、实现城乡统筹发展的关键环节。但实际上，在城乡统筹发展过程中，人口问题及其成因要复杂得多，解决起来难度也很大。在我们进入工业化中期阶段以后，在西方发达国家同一历史发展阶段已经基本解决的农村剩余人口问题，仍将伴随着我国今后的工业化进程并成为工业化进一步深化的瓶颈，因此，人口压力将一直困扰着我国的工业化和城市化进程。我们劳动力资源虽然丰富，但由于其主要构成是农村的剩余劳动力，没有受过良好的教育，素质差、技能低，熟练劳动力严重缺乏，无法满足经济发展和产业结构调整、升级的要求。这就在一定程度上加剧了人口问题的严重性。

资金障碍。实现城乡统筹发展，加快农村经济增长，必须解决农村基础设施差、社会事业发展严重滞后的问题。农村的道路、水电、通讯等基础设施建设落后及教育、卫生、文化等社会事业发展滞后，是制约农村全面发展的重要因素，究其原因，这与我们的财政体制密不可分。长期以来，城市基础设施建设和社会事业的投入，由公共财政给予保障；而在农村，却依靠基层政府和农民集资来进行。而农民收入水平偏低，自我筹集资金能力差，也无力支持农村社会事业的发展。资金不足，制约了农村社会事业的进步，不利于农民文化程度的提高；资金不足，降低了政府对经济进行宏观调控的能力，使城乡一体化的发展战略受到严重制约。

加快城乡一体化进程的政策措施

牢固树立城乡一体化的科学发展理念。在指导方针上，一是要改变城乡发展中长期存在的“重城市轻农村、重工业轻农业、重市民轻农民”的传统观念，确立以工促农、以城带乡、相互促进、协调发展的全局意识，做到城乡发展一盘棋。在基本思路上，要扭转局限在“三农”内部解决“三农”问题的思维惯性，确立通过综合措施解决“三农”问题的系统观念。在发展战略上，把长远发展与解决当前问题结合起来。二是不断完善经济社会发展战略的内涵。把握住“农业是安天下、稳民心的战略事业”的核心思想，进一步明晰反哺“三农”的基本思路，加快实施“五个统筹”的步伐，大力发展县域经济，形成以工促农、以城带乡、相互促进、共同繁荣的新局面。在加速农村现代化发展的具体方式上，注重社会公平，不仅要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，更要注重和强调经济手段、法律手段、行政手段的综合运用，发挥各级政府的行政职能和政策效能，加强对农村发展的宏观调控，特别是强化公共管理的杠杆作用。三是积极调整国民收入的分配格局。在经济社会总体发展规划中突出体现农业的基础地位，在国民收入分配中适度提高财政支持、补贴农业和农村发展的水平与质量。

推进农村产权制度和农村土地征用制度改革。按照十七届三中全会的精神要求，积极推进农村产权制度改革。一是从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权。给农民50年以上的稳定和有保障的土地使用权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。二是给农民私有和集体所有的房产颁发房地产权证，允许上市交易和抵押。三是积极推进社区股份使用制，把村级集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值增值。在农村土地征用制度改革方面：一是对“公共利益的需要”做出明确的司法解释，坚决杜绝借公共利益为由低价侵占农民耕地；二是对于城市工商企业经营用地等，在确保土地资源合理利用的前提下，积极探索通过市场化的方式来解决，而不应再实行国家先征用后转让的办法，以彻底杜绝土地征用过程中的寻租现象；三是充分考虑土地既是农民的生产资料又是农民的基本生活保障的双重功能，大幅度提高国家征地的补偿费、安置费标准，使“失地农民”能够获得第二、第三产业就业和在城镇居住的必要资本，为“失地农民”提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用；四是政府通过土地使用权的出让或拍卖获得的土地净收益，应按一定的比例返还，用于发展村级集体经济和解决“失地农民”的福利；五是在土地征地过程中，政府应给予村集体组织一定比例的非农建设用地，允许其自用或入市交易。

进一步推进农产品流通体制改革。改革的关键在于消除农产品，特别是粮食产品流通的国家垄断。逐步建立一批具有一定规模的农产品中转市场、拍卖市场以及期货交易市场。从供应链的角度构建农产品流通平台，通过标准化和信息化来提高农产品的流通效率。坚持放开农产品价格和购销的改革方向，不能因为市场上农产品价格的正常波动而影响改革的进程。要针对农产品价格波动的深层次原因，加快农产品宏观调控体制的改革，尽快建立与社会主义市场经济相适应的新的农产品宏观调控机制。建立相对稳定的城乡流通环节和流通渠道，减少不必要的流通环节，按照城乡一体化的要求，保证城乡物资交流渠道的畅通。

加快城镇化步伐，积极发挥以城带乡的重要作用。统筹城乡发展、构建新型工农城乡关系的一项重要任务，就是要大力推进城镇化进程，把相当数量的农村劳动力转移到城镇就业和生活。坚持大中小城市和小城镇协调发展的方针，以科学规划为依据、功能培育为基础、产业发展为支撑，提高城镇综合承载能力，推进城镇化健康发展。通盘考虑城乡发展规划，积极发挥城镇对统筹城乡发展的带动作用，推动城市基础设施向农村延伸、城市资源向农村倾斜、城市经济向农村辐射。正确处理城镇化与保护耕地的关系，坚持节约土地、集约发展，充分挖掘城镇现有潜力，发挥规模效益，防止乱占耕地和破坏生态环境。高度重视农民工问题，实行城乡一视同仁的就业政策，坚决取消各类针对进城务工农民的限制性和歧视性规定，认真解决进城务工农民的社会保障问题，特别是最低工资、工伤、失业以及大病医疗统筹等突出问题，保证农民工的劳动权和劳动安全，使他们享有与当地城市居民同等的基本公共服务。

提高地方政府统一领导、统一规划的决策水平。城乡一体化，既关系到城市，又关系到乡村；既关系到工业，又关系到农业、商业等相关行业。可以说，城乡一体化关系到整个城乡经济结构布局。因此，它对决策者的素质和决策水平，一般有着较高的要求。这就要求各级政府的决策者，不仅要有管理工业或农业，城市或乡村的能力，而且更应具备对整个区域经济的总体管理的能力和对所管辖区域城乡经济发展水平的全面掌握。只有具备较高素质的决策者，才能产生高水平的城乡一体化战略决策。这就要求各级政府的决策者，必须从整个区域经济总体出发，对产业发展和城乡发展做出统一领导、统一规划。首先要积极发挥政府在规划指导、政策引导和公共基础设施建设方面的调节作用。其次要以“乡镇企业向园区集中，耕地向规模经营者集中，农民向小城镇集中”为目标，加快城乡经济的联动发展步伐。第三要加快产品多元化和产业多样化步伐，培植企业群落和产业群落。

建立全民统一的社会保障制度。统筹城乡社会保障，建立全民统一的社会保障制度。最紧迫的任务是建立健全农村社会保障制度，这也是全面建设小康的一项重要任务。当前需要做好以下工作：一是立法工作。使农村社会保障管理规范化。可以在条件成熟时制定农村社会保障法案，以反映我国农村变革中的现实和复杂情况及其不同于城市的显著特点；二是提高农村养老保障的社会化程度。可以在有条件的农村地区设置养老保险基金管理中心，专门从事农村社会养老保险基金的存储和管理；三是建立和完善合作医疗制度。