社会保障基金的主要来源范文

导语：如何才能写好一篇社会保障基金的主要来源，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词 社会保障基金 筹集 渠道

中图分类号：C913. 7 文献标识码：A

一、引言

社会保障基金是社会保障活动运行的物质基础，同时也是社会保障制度的重心。社会保障基金主要用于人口老龄化时代的社会保障需要，以保障人们的物质生活。然而，随着我国人口老龄化的到来，社会保障基金的支付水平也面临巨大的挑战。

根据全国第六次人口普查数据显示，我国60岁及以上人口占总人口的13.26%，按照国际惯例，65岁及以上人口占总人数达到7%就进入老龄化社会，而我国在65岁及以上人数占比一项中达10%的省份就有6个，显然，我国已提前进入老龄化社会，存在未富先老的现象。老龄化社会的到来也为我国社会保障基金带来了巨大的缺口，因此，社会保障基金的筹集渠道应尽快拓宽并加以完善。

二、社会保障基金筹集存在的问题

现阶段我国社会保障基金的筹集还存在一系列的问题，资金筹集渠道的单一化导致我国社会保障基金收不抵支，社会保障基金缺口严重，并且有贬值风险。总体看来，我国社会保障基金的筹集存在以下问题：

（一）基金来源渠道单一。

当前，我国的社会保障基金的主要来源是中央财政的拨款和企业的缴费。基金来源渠道的单一性会导致国家和企业负担过重，虽然个人也参与了社会保险的缴纳，但比例相对较低，而其他筹资渠道和资金来源相对也比较分散并且无强制性和固定性。长此以往，社会保障基金的筹集将会收不抵支，无法应对老龄化社会的到来。

（二）基金收缴困难。

现阶段，我国的社会保险基金主要由国家、企业和个人承担，而企业负担的责任较重。一些企业经营不景气，从而不能按时足额缴纳职工的社会保险费，导致了社会保障基金实际缴费率下降，企业拖欠甚至拒缴现象时有发生。由于企业应缴社会保险金收缴困难，同时也使社会保障基金的筹集出现难度。

（三）基金缺口扩大。

我国各省社会保险基金的积累存在着不平衡的态势，在经济落后的地区，社保基金积累规模较小，经常会出现收不抵支的现象。据统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份（含新疆建设兵团）共有15个，缺口高达679亿元。随着我国老龄化人口的增多，地方社保基金缺口扩大，使我国养老保险的支付面临巨大压力。

（四）基金存在贬值风险。

我国社保基金的投资运营一直持谨慎保守的态度，投资渠道相对狭窄，国家对社保基金的投资运营也一再强调以安全性为主，但在当前的经济形势下，社保基金的投资方式难以满足基金保值增值的需要，如不开拓多元化的投资方式，社保基金势必面临贬值缩水的风险。投资收益作为社会保障基金来源的一部分，基金的贬值同时也会带来筹资的减少。

三、完善社保基金筹集的建议

综上所述，社会保障基金筹集中出现的几个问题，归结为一点就是我国社保基金还存在一定的缺口，社保基金收不抵支。因此，针对这一问题，我国应积极拓宽社会保障基金的筹集渠道，充实社会保障基金。

（一）加大财政投入。

目前，世界上多数国家都是通过财政补助来弥补社会保障基金的不足，而我国的社会保障制度之所以落后的一个重要原因就是国家财政对社会保障事业的支持不到位。在我国的财政支出中，社会保障支出与社会文教费、国防费相比，社会保障支出所占的财政支出比例是相当低的，特别是与行政管理费相比，社会保障支出占比更少。因此，建议国家加大对社会保障基金的扶持力度，除了将社会保障支出占比提高以外，还可以将中央收入超预算部分以较大比例划入社会保障资金，以此来充实社会保障基金。

（二）扩大投资规模。

目前，我国的社会保障基金大部分都存放在银行，而投资收益作为基金来源的一个渠道，存款的利息收益显然不能满足社保基金的需要。社保基金的投资运营中，扣除一部分合理的储备金存留于银行外，其余部分可以用作投资以实现保值增值的作用。社保基金可以购买债券基金，也可以用作购买长期股票，应优化投资组合，此外，也可用于交通、电力等基础设施行业的投资，在确保基金安全的前提下，充分实现社保基金保值增值的目标，扩大基金规模。

（三）发行社会保障彩票。

彩票在我国已有很长时间的发展历史，每年收益可观，在我国已经发展到成熟的阶段，当前发行彩票筹集的资金中，已有部分用于充实社保基金。彩票具有自愿性，利用彩票来募集社保资金也可以体现出福利性。彩票的筹资功能非常强大，随着人们物质生活水平的提高，加上近年来彩票事业的发展，公众对彩票也有了一定的认知，因此，可以发行社会保障彩票，凭借我国彩票事业发展经验以及成熟的技术，将社会保障彩票发行筹集的资金全数用于社会保障事业，成为社保基金来源的又一可靠渠道。

（四）建立基金捐赠体系。

通过建立社会保障基金捐赠体系，也是拓宽社会保障基金来源的一种方式。规范社会保障基金捐赠体系可以吸收更多的国内外公益基金，扩大基金的补充来源。该体系主要应针对富裕阶层，这部分社会人士每年都会以企业或者个人名义捐赠款项，如果建立专门的捐赠系统，使这部分捐赠资金直接进入社会保障基金，无疑会起到充实基金的作用。

（作者：贵州大学经济学院社会保障专业硕士研究生）

参考文献：

[1]熊樱,肖娇.农村社会养老保险基金筹集渠道探析. 云南财经大学学报,2010,(25)

[2]张玲玲.浅析辽宁老工业基地社会保障基金筹集.经济研究导刊,2009,(2)

[3]韩光杰, 陈传胜.社会保障基金筹集的困境与对策研究.特区经济,2008,(11)

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关键词：社会保障体系；社会保障基金；监管；

引言

社会保障资金的管理包括对各种社保资金收入、使用以及结余的投资等流程的监督与管理。社会保障基金监管制度的建立和完善，是保证基金安全的必然要求，也是维护广大劳动群众合法权益的内在需要。这不仅仅对于社会保障投保人，而且对干基金的稳定、公共财富的安全乃至整个国民经济都有至关重要的作用。

一、我国社会保障基金监督管理现状

社会保障主要由社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四部分构成，其资金的主要来源包括财政预算内的社会保障资金、社会保险基金和其他相关机构管理的社会保障资金。

1、社会保障基金管理概述

社会保险基金是指在劳动者丧失劳动能力或暂时失去工作时，对其本人或有供养关系的直系亲属提供物质帮助的专项资金。包括向个人和单位征收的社会保险费和政府对社会保险的补助两部分资金。社会保险基金是社会保障资金最主要的组成部分，主要包括医疗、养老、失业、工伤和生育保险金。社会保障资金管理是为实现社会保障的基本目标和制度的稳定运行，对社会保障资金的运行条件、基金征缴、管理模式、投资运营、监督管理等进行全面规划和系统管理的总称，是社会保障制度运行的核心环节。

2、社会保障基金管理中存在的问题

（1）资金缺口大、空账现象严重

随着我国老龄化社会进程的加快，在社会保障方面退休人员越来越多，再加上近年来国家不断调高退休工资标准，使得企业养老保险基金的支出额度不断增加，资金的缺口越来越大，保障基金的负担也越来越重。个人账户空账现象严重，当前尚未退休的职工所缴纳的个人账户资金，被挪用支付给了此前没有个人账户的已退休老职工，未退休人员的个人账户中没有资金。

（2）社会保障监管体系不健全

我国社会保障基金监管机构较多、职责交叉比较严重。地方政府在基金监管中扮演众多角色，既是监管方，又是委托人、投资人和基金运营者，各种身份和职能集于一身，这种状况必定导致监管流于形式。负责社会保障资金监管的部门主要由财政部门的社会保障业务管理机构、社会保障资金发放机构和审计部门共同组成。在监督管理过程中，这些部门既是资金管理者，又是资金的监督者。因此在监管中很难做到公平公正。

（3）社保保障基金投资回报率低

社保基金投资运作的基本原则是，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现基金资产的增值。当前，我国的社保基金缺少有效的投资手段和渠道，主要限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融工具。限制了基金的保值增值能力，为社保基金的管理埋藏了重大隐患，社保基金正面临着越来越紧迫的压力。

二、优化社会保障基金监督管理水平建议

1.增加社会保障资金的资金量

对于社会保障资金不足的问题，可以从多个方面同时入手，增加社会保障的资金量。一是从财政方面入手，调整财政支出结构，加大对社会保障的资金投入，把有限的资金更多地用于民生和社会事业。二是扩大社会保障投保范围，把以往不在社保范围内的新上项目、企业、建筑业工人、餐饮店服务人员以及个体灵活就业人员纳入社保投保的覆盖范围。五险一金的扩展工作需要全面开展。三是防止社会保障资金的流失，地税部门、社保机构、社会中介加强合作，共同参与“五险合一”缴费基数的核定，力争做到应核尽核。采取更加有效的办法和措施，堵塞费源的流失，进一步加大社会保险费用征缴和清欠工作的力度，充分发挥劳动监察的作用。

2、加强政府职能部门的监督管理

面对社会保障工作过于分散在多个部门的问题，最好是将各主管部门负责社会保障工作的办事机构分离出来，组成精干的社会保障事业经办机构，来负责社会保障各种人员的情况调查、登记、发放、管理个人社会保障账户等。人力资源和社会保障部门应严格履行自己的职责，对地税部门、经办机构和参保单位进行有效的监管，同时还要制定严格的基金管理制度和相应的处罚制度，审计机关对社会保障基金发放、社会保障基金管理以及运营机构支付征缴进行监督，要不定期的进行基金的支出户、收入户和财政基金情况进行监督，防止基金的挤占、挪用现象发生。

3、优化社保资金投资形式

我国社会保障资金的当前最主要的常规性投资渠道是银行存款和国债，尤其是国债，可以认为是零风险，在收益性上也高于银行存款。但是，我国目前的国债品种单一、期限结构不合理、对利率风险过于敏感。因此，将二者有机的结合起来，制定出一套灵活、高效的存款计划。也把社保资金参与到国家固定资产投资项目、基础设施建设和地区经济发展项目等具体投资项目中。既可以缓解基础建设的资金缺口问题，又可以为社会保障资金开辟新的投资渠道，提供长期稳定的收益。再有，就是借鉴国外社保基金的投资方式，把资金用于基金的购买，但在基金的选择上要慎重，既要保证投资使社保基金能达到保值增值的目标，又要尽量避免基金所带来的风险。

三、结束语

当前我国在经济发展速度放缓、提前步入老龄化社会的大背景下，对社会保障资金加强监督和管理力度尤为重要。作为政府部门应从管理的角度出发对社会保障资金管理、机制运行、制度建设等多方面进行监督和管理，对社会保障资金管理工作中存在的制度体系、管理模式等问题进行研究，并提出有效的应对方案。

参考文献：

[1]王丽娜.我国社会保障基金的投资研究[J].经营管者，2008.

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关键词:养老保险;制度建设;养老保险制度

1、我国养老保障制度存在的主要问题

1. 1没有建立全国统一的体系

    由政府强制推行的养老保险称为基本养老保障，它是养老保障制度的主体，政府只在基本养老保障建设中发挥应有的作用。基本养老保障属于全国性公共产品，是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场，促进劳动力的自由流动，首先就要实行养老保障的国家级统筹，统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理，使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的，致使劳动力无法自由流动。诸如，城乡覆盖面的差别、所有制差别、地区差别等，导致养老保障固态化的现象:机关事业单位的员工不愿意到企业去工作，国有企业员工又不愿意到非国有单位工作，东部地区不愿意接收中西部地区转移过来的养老保险关系。其弊端是制约了劳动力的自由流动，不利于建立全国统一的市场制度。

1.2统筹层次偏低

    按照国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率，其初衷在于保持政策的灵活性，以便各地结合实际情况因地制宜。但是，这一政策客观上造成养老保障统筹层次偏低。目前，全国只有少数省份实现和基本实现养老保险省级统筹，其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一，违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则，即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多，承受风险的能力就越强。统筹的层次越高，抵御风险的能力也越强。而且，强制推行的基本养老保障统筹层次越高，越能体现养老公正原则。尽管从全国来看，养老保障基金累积节余在不断增长，但我国三分之二以上的省区收不抵支，形成全国性的养老支付危机，没有在全国范围内实现公平、公正。

1. 3资金筹措比例不恰当

    企业单位的养老保障资金主要来源于企业和劳动者。其中，企业担负着筹资的大部分责任，要支付员工工资总额的20%作为员工的养老保险基金，加上其他的强制性保险项目，企业缴款达到了职工工资的28%左右。职工个人要承担工资收入的800。实际上，企业负担了养老保险资金的7200，个人只负担了2800。如此高的企业缴费率使企业的劳动成本大幅度提高，负担增加从而严重影响企业的竟争力。与之相关的另一个问题是，养老保险基金的空账问题迟迟没有解决。我国是在1997年才开始建立企业职工的养老保险基金制度的。过去由政府和企业承担的职工养老保险由此全部移交给社保机构负责。退休老职工的养老金又不能不发，于是社保机构只能现收现付，拆东墙补西墙，致使养老保险基金空账运行。随着人口老龄化养老的来临，养老保险金支付的风险越来越大。

1. 4基金的保值增值面临困难

    1997年，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存人专户，严格禁止投人其他金融和经营性事业。”尽管2001年12月13日财政部、劳动和社会保障部联合了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，允许全国社保基金适当投资于证券、股票，其比例不得高于4000。但是，该办法中所称的全国社会保障基金是指由国有股减持划人资金及股权资产、中央财政拨人资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金，并不包括由企业和个人缴纳的社会保障基金。政策的天平偏向了社会保障基金的安全性，忽视了其收益性。而养老保障基金的增值是养老保障基金筹措的一个重要渠道。按照规定的途径，扣除通货膨胀因素，养老金无法增值。

2、问题的主要成因

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关键词：粤港澳；社会保障制度；比较分析

中图分类号：F727

文献标识码：A

文章编号：1002－0594(201B)06－0045－08

收稿日期：2010－03－12

社会保障是国家或社会为保障社会成员的基本生活权利而提供的各种帮助和服务。社会保障的目的是保障社会成员的基本生活和全社会的稳定。社会保障是一个由诸多内容构成的综合体系，其基本内容主要包括：社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等四个方面。香港和澳门作为祖国的一部分，有着和大陆不同的社会保障理念、社会保障管理体制、社会保障基金筹集和运用以及社会保障覆盖面。但粤港澳三地地理位置相连，风俗文化相同，港澳的社会保障文化开展的历史较长，港澳两地在各自的社会保障事业发展过程中，其经验和教训可以给广东省建立和完善社会保障制度提供宝贵的学习和借鉴的价值：

一、粤、港、澳三地社会保障制度现状分析

(一)广东省社会保障制度

1.广东省社会保障的理念。广东省即大陆的社会保障理念的根本出发点是平等公平地对待每一个社会成员，不论其贫富，也不论其承担义务多少，向所有社会成员提供其应该享受的公民权益，借此把因强调效率优先而产生的社会不公平问题，通过社会保障予以缓解，最后达到社会成员共同享受现代社会所带来的普惠。从社会保障的分配行为看，通过社会保障达到均衡国民收入分配的目的。因此社会保障中的“公平”主要包括权利公平、机会公平和结果公平，即在任何一项制度下，权利是普遍享受、不被歧视和受法律保护的；每个人在获得社会保障的机会上是平等的，而且在每个项目中规定得到的给付和服务待遇是平等的。在社会保障中也强调效率理念，但这里的效率包含两个方面内容，一方面通过外部调节收入差距，解决社会问题，缓解社会矛盾，稳定社会秩序，保障劳动力的再生产等产生的间接效率；另一方面，通过社会保障的经济活动，特别是正确实施筹资和给付以及合理的资金运作等产生直接效率，即社会保障资金有效利用和社会效益最大化。可见，大陆的社会保障理念一是强调公平而创造和谐发展经济社会环境，二是强调经济效率提高而有助于实现社会公平，因此，社会保障必须强调公平与效率的统一。

2.广东省社会保障发展的进程。广东省社会保障体制改革采用渐进方式，基本进程是从1984～1986年开始触动养老保险，在部分县市实行国有企业职工退休费用社会统筹，建立了养老保险基金。1987～1995年在全省范围内推广退休费用社会统筹，扩大养老保险金的实施范围，使得养老保险改革逐步深化。1996年以后，按“社会统筹与个人账户相结合”的原则，制订并出台了养老保险制度改革方案。1998年成立了劳动与社会保障厅，初步建立了自上而下、垂直领导、高度民威的社会保障机构。

3.广东省社会保障体制。目前广东省社会保障的机构设置，是在国务院的统一领导下，采取条块结合、以块为主的分级管理体制。纵向机构设置，大体分为三个层次：中央、地方和基层。横向机构设置，从上到下每一层按照不同的职能性质设置包括行政管理机构、业务经办机构、基金运营机构和监督机构在内的四大类机构。

广东省政府管理社会保障事务的主要机构是劳动和社会保障厅、民政厅、卫生厅和财政厅。劳动和社会保障厅负责管理养老保险、失业保险、城镇职工医疗保险、工伤保险、生育保险等项目；民政厅负责管理社会救济、社会福利、优抚安置等项日；卫生厅负责管理农村合作医疗制度；财政厅负责制定社会保障的财政政策和财务、会计制度，实施对社会保障资金收支的财政监督，为社会保障计划提供补助资金等。市、县分别设立隶属于政府劳动保障行政管理部门的、非营利的社会保险经办机构。主要职责是办理参保登记，收缴社会保险费，记录缴费，管理个人账户，确认并支付待遇，管理社会保险资金。提供查询等(见图1)。

4.广东省社会保障基金来源和应用。目前，我围社会保障基金主要包括三部分：社会保险基金、全国社会保障基金、补充保障基金。主要按照三方共同负担的原则，国家、企业(劳动者所在经济单位)及劳动者个人都要按照一定的方式和比例承担社会保险基金的筹集，并且通常是以国家立法形式明确下来的。地方政府能够使用的只有社会保险基金。社会保障基金是由企业和个人缴费形成的基金，主要包括基本养老、失业、医疗、工伤和生育保险基金。全国社会保障基金是由中央财政拨人资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金以及投资收益所形成的基金。该基金由中央政府集中管理，统一使用。补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等。国家财政在社会保障基金筹集中占主导地位和作用。

社会保障基金的支出分为养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五大类。

5.广东省社会保障覆盖面。目前，广东省社会保险覆盖面已经基本包括了城镇所有用人单位，包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关和事业单位、社会团体及其职工。截止到2008年底，全省参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别为2444万人、2371万人、1442万人、2302万人、1011万人(见表1)。五大险种的参保人数均居全国首位。从绝对数上看，广东省的社会保险工作处于全国领先的地位(见表2)，但随着城市化进程的加快和国有企业改革的深入，出现了大量农民工和灵活就业人员，这部分人的社会保险工作应当引起政府部门的重视。因此，广东省扩大社会保险覆盖面依然任重而道远。

(二)香港的社会保障制度

由于种种原因，香港政府(尤其是1997年之前的港英政府)一直没有为全港市民推行全面的社会保障政策，但是，香港的社会保障制度，特别是社会福利的管理水平仍处于亚洲先进水平之列。

1.香港的社会保障理念。香港依托于其特殊的背景，即东西合璧的文化背景、现代化的社会发展背景、自由主义的经济制度背景、行政为主导的政治制度背景，确立了多元主义、选择主义、渐进主义的社会保障理念。

(1)多元主义理念。香港的多元文化造就了政府、社会、家庭、个人责任相结合的多元主义社会保障理念。在社会发展方面，政府有四个同等重要的责任：一是提供达至一个人人都能够参与公平竞争的社会环境，特别着重青少年的教育和健康成长、在职人士的知识和技术更新；二是对老弱伤残人士提供一个资源充分的、物质和精神生活兼顾的

基本安全网；三是对失业、低收入和其他弱势社群提供支援，并注意增强而不是削弱他们自力更生的意志；四是鼓励一切有条件的个人和群体发扬服务和仁爱精神。积极投入各种性质的志愿工作，共创和谐及充满活力的公民社会。这种多元主义理念融政府主导与民间参与、政府调控与市场机制、政府责任与家庭、个人责任为一体，倡导人们自力更生地去改善生活状况，主张政府有限介入和创建高效灵活而非集中统管的社会保障系统。香港始终特别重视家庭在社会保障中的基础地位，这与中国文化强调家庭互助、重视子女教育、敬重照顾老人的优良传统有关(任春雪、朱琳琳，2007)。

(2)选择主义理念。香港的选择主义理念源自“小政府、大社会”的经济自由主义的立场，它对社会福利遵循低供给的原则，强调保障的贫困救助作用，主张向不能自助者提供经济援助，建立避免弱势群体陷于贫困的社会保障体系，以满足其基本人类需要为目的。香港之所以没有效仿欧洲福利国家的做法，主要是顺应了香港自由港发展战略和贸易中心、金融中心、旅游中心的定位以及港府积极不干预的经济政策。

2.香港的社会保障管理机制。总的说来，香港已建立了一个以政府为主导，民间自愿团体和宗教团体扮演重要角色，分工明确而又协调合作的社会保障管理体系。社会保障是香港政府的一项重要职责，由卫生福利司统筹管理，其下的社会福利署、卫生署、医务事务署、屋字署等机构专职负责公共援助、卫生医疗等福利政策的实施。房屋委员会、劳工顾问委员会等公务委员会为政府的成功制定和实施社会保障政策起到了相当大的咨询和促进作用。

3.香港的社会保障基金。

(1)香港社会保障基金的来源。香港政府对所有社会保障计划及其筹资方式都以立法的形式加以确定和规范。香港社会保障基金的来源主要是税收及社会各界的捐赠，此外，如交通意外伤亡援助的基金，除税收外，还来自车辆牌照费、驾驶执照费等。

如果将世界各国社会保障基金的筹集形式划分为现收现付制、预筹积累制和混合制的话，香港的社会保障基金则多基本属于观收现付制。所谓现收现付制是指根据一定时期内收支平衡的原则筹集社会保障基金的一种方式：因此也产生了香港社会福利政策的最大问题：即社会福利政策不是建立在满足市民的需要上，而是建立在财政资源的提供上，社会福利随着经济增长幅度大小而起伏波动，不能保持稳定。

按照社会保障基金的管理机构划分，香港社会保障基金可分为政府管理的基金(如交通意外伤亡援助基金、天灾人祸紧急救济基金等)和非政府管理的基金(如公积金、公益金)。值得提出的是，长期以来，香港政府当局制订的法律偏重于边际福利及善后补救措施，而无视雇员最担心的退休后生活保障。香港只有少数私人企业有公积金制度，但这些企业大多是为了照顾企业的高级管理人员或专业人员而设，并不是所有雇员都受益。在全社会舆论压力下，退休保障制度由雇主雇员两方面供款建立公积金，待雇员退休时全部领取，至于公积金的统筹管理，则由私人机构自行负责，政府部门不插手。

(2)香港社会保障基金的支出。社会保障基金的支付形式是指社会保障管理机构在支付社会保障基金时所采取的具体方式和方法。2007年香港社保基金的支出总额为348.96亿港元，比2006年增长了近13亿港元，香港社会保障基金支付同其他各国一样，有两种基金形式：一是货币形式或称现金形式，如公共援助金、特别需要津贴、暴力及执法伤亡赔偿、交通意外伤亡援助等都属于此类；二是实物形式，即指政府直接为市场提供特定商品或劳务，如直接福利、医疗卫生等。

4.香港的社会保障覆盖面。

(1)社会保障救助金。领取综合社会保障援助金的人数在总人口中所占比例偏低。香港的社会保障制度，是以政府供款的综合保障援助计划为主体。但是，这一主体保障计划却没有真正起到主体的作用，因为接受综合保障援助金的人数至今也未超过香港总人口的10％，更不要说社会保障应该面对全体社会成员了。

至1998年初领取综合援助金的家庭10万个左右。根据香港社会服务联合会公布的数据，1997年在领取综合保障援助金的人士中，老年人占58.56％，伤残及健康欠佳者占17.79％，而失业者仅占8.99％，低收入者也仅占到2.19％，由此可见，综合保障援助金与绝大多数香港市民是毫无关系的，它所保障的仅仅是一部分社会弱者。

(2)公屋制。作为香港社会重要福利项目的公屋制，在实施的近40年中，居住公屋的居民始终没有超过50％，所以，香港学者周永新(1994)在其所著的《社会保障和福利争议》一书中指出，“到了今天，公屋仍非全部市民享有的福利，公屋福利只给予那些收入较低的市民。”香港的公屋制开始于1962年，最初的目的是为那些无家可归者提供住房，并且规定全家月收入超过18000港币者便不能享受这种福利，后来，虽然收入标准的规定有所提高，但由于私人楼宇售价过高，大多数中下收入者仍选择申请居住公屋。近年来，由于几次提高公屋租金，加上政府推行公屋出售计划，使原本具有福利性质的公屋制，逐渐淡化了社会福利成分。

(3)退休制度。香港的退休制度仅在公务员及部分大学教师中实行，而绝大多数从业人员并没有任何退休福利可享受。香港迄今实行的只是自愿性的私人退休保障制度。所谓自愿性，是指老人是否愿意申请综合社会保障援助金，倘若愿意并得到批准，才可能得到为数不多的老年补助和70岁以上的高龄津贴，根据1998年香港社会保障学会提供的统计数据，在60岁以上的老人中，领取综合社会保障援助金的仅占10％；所谓私人性，是指香港社会并未实行法定的退休规定，更没有专门的退休金制度，个人退休后的生活保障问题基本上是由自己选择解决的办法，社会没有承担起对全体社会成员的退休保障责任，仅仅负担了政府公务员以及公共服务部门员工和部分大学教师的退休保障责任，这几部分人的总和也没有超过香港人口总数的4％。

(三)澳门的社会保障制度

1.澳门的社会保障理念。澳门社会保障体制的理念包括：把经济发展放在首位，认为社会保障是需要有良好经济作为基础；主张以个人及家庭为中心的社会政策，政府只扮演规划及鼓励的角色；保障条件仍然偏低。以往一般澳门居民对政府的福利要求一向偏低，他们倾向于以个人或家庭的力量去解决问题，这与中国传统文化主张自食其力、自力更生不无关系。学者梁启贤亦曾经对澳门的社会福利体制作过较透彻的分析，并认为澳门的社会保障体制与东亚地区的福利体制有着很多吻合的地方，福利体制主要受儒家思想及文化所影响，弘扬敬老美德，十分重视教育。认为良好的教育为社会提供优质的劳动力，能促进经济发展，从而使社会问题迎刃而解(梁启贤，2005)。

2.澳门的社会保障管理体制。澳门的社会保障制度是伴随着经济的发展而逐步建立起来的，1989年，

在澳门政府、劳方和资方的共同努力下，设立了社会保障基金，对处于疾病、失业、年老和残疾等状况的劳工给予救济和援助，改变了以往仅以澳门政府社会工作司为主负责提供公共援助和社会服务的模式，形成了由社会工作司、社会保障基金以及民间的社会福利机构为主体组成的社会保障体系。

社会工作司是通过金钱和物质的方式，向经济贫困的人士和团体提供援助的政府机构，其下设有87个福利单位，包括17家托儿所，9个儿童及青少年之家，10个老年之家，7个伤残人士之家，8个健康中心，7个复原中心，5个学校食堂，1个灾民收容所，10个医疗所，10家儿童及青年中心和3个其他单位(周永新，1994)。社会工作司的职责包括两大类：一类是对年老、贫困、残疾人士提供救济和津贴，以及援助灾民、资助贫困学生和穷困家庭的殡葬等，并开办食堂、托儿所、收容院、老人院等福利设施，提供托儿服务、儿童及青少年院舍服务、安老服务、社会服务、弱能人士院舍及康复服务、接待露宿者和善终服务。另一类是对不牟利的社会服务团体，政府通过社会工作司给予财政资助和技术支援，或者将政府的设施及设备交由私人团体管理，但这些社会服务团体须接受礼会工作司的监督。此外，澳门政府还给教育以津贴，由教育司执行。

澳门民间的福利机构主要有同善堂、仁慈堂、镜湖医院慈善会、明爱中心和街坊总会等。他们所举办或提供的各种服务活动，多与家庭问题、人际关系和人格成长等有关系，具体可分为：社会保障服务、幼儿服务及家庭服务、儿童及青少年服务、安老服务、康复服务、医务社会工作、预防及戒毒服务，为罪犯及释囚提供的服务和社区服务。

3.澳门的社会保障基金。

(1)社保基金的来源：澳门社会保障基金由政府的拨款和雇主以及雇员的供款组成。其中政府每年的拨款额为当年财政经常性收入实际结算数的1％，雇主为每位本地雇员每月供款20澳元，为非本地雇员供款30澳元，雇员自己供款10澳元。凡在澳门居住并为他人工作的雇员，以及以合同雇佣劳工的雇主，均须在社会保障基金登记供款。

社会保障基金组织法规定，社会保障基金的管理机关是行政管理委员会及监事会，基金是受最高行政长官监管的，具有行政和财政自治权的公法人，基金的行政管理委员会必须有来自劳工和雇主的代表，最高行政长官有权核准基金的财政管理计划，政府对基金的给付负连带责任。

(2)社保基金的支出。社会保障基金将依情况为已登记供款者发放养老金、残疾金、救济金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、丧葬津贴等。凡年满65岁，已在澳门常居至少7年，并向社会保障基金供款满5年者，可获发养老金。凡年满18岁，已在澳门常居至少5年，并向社会保障基金供款3年以上者，如长期丧失工作能力，将可获发残疾金。凡在澳门常居7年以上，年满65岁或年满18岁的残疾人士，若无权享有养老金或残疾金，且未从事任何有薪工作而无法维持生存者，可获发救济金。而对符合条件的失业者，可在1年内最多领取90日的失业津贴(见表3)。

4.澳门的社会保障覆盖面。澳门特区政府对符合条件的人士发放养老金、残疾津贴、社会接济金、失业津贴、疾病津贴、丧葬津贴、出生津贴和结婚津贴等，其中养老金现每月1000澳元、失业津贴为每日35澳元，最多领90天。1997年，社会保障基金共发放各种援助金9038万澳元。此外，政府也兴建了社会房屋、经济房屋、开展免费医疗和免费教育、兴建和管理社会服务设施或兴建后委托民间机构管理、提供法律援助、免费供应膳食、预防和戒毒服务以及囚犯和释囚重返社会的服务等，同时增加对不牟利民间机构的资助，加强与这些机构的合作，使澳门的社会保障覆盖面有了一定提高(林毓铭，2006)。

假若以“全民保障”的角度来看，现行澳门老年保障制度的覆盖程度仍然不足，养老金的覆盖程度仍然有限。在2006年，领取养老金的人数为10，820人，而全澳65岁或以上的人口为36，027人，故养老金之覆盖率为33％。特区政府近年来不断扩大纳入社保基金的行业，受保障的就业人口不断增加。社保基金的覆盖率，从2000年的58.4％增至2006年的74.1％。所以在中、长期而言，有很大部分的劳动人口在退休后可受惠于养老金。但是，澳门的劳动力参与率只有七成，而男性的参与率则远高于女性。这反映有相当部份成年人口可能因未能参与劳动市场而日后得不到老年保障，而得不到保障女性的数目远多于男性。

澳门居民在医疗保障方面大概可划分为：一是公务员及大型企业员工享有免费医疗或全数企业承担；二是中型企业员工由企业承担部分医疗费；三是一般居民基层社群(既非弱势社群)无法取得特区政府免费医疗，也无企业医疗福利，多自己购买医疗保障；四是弱势社群可享受特区政府的免费医疗援助。对要依赖私人医疗保险保障的一群，尤其40岁以上的人士，保费昂贵，保障有限，遇上大型手术或严重疾病，无法承担。

二、粤、港、澳三地社会保障制度比较

(一)粤、港、澳社会保障制度的相似之处

仔细分析粤、港、澳三地的社会保障制度，可以看到，在其保障理念、经济依托、筹资来源、管理体制等方面有诸多相同或相似之处，现归纳如下。

1.社会保障理念。粤、港、澳三地都有相同的价值观，即中国传统价值观：独立自主、自力更生、万事不求人。都把儒家文化视为正统文化，它强调民本主义，要求政府对国民尽到爱心、关怀和救助的职责。同时传统的权利观、互助观等亦成为社会发展进程中的维系要素，故民间的慈善文化源远流长。香港和澳门在沦为殖民地的一百多年中，尽管受殖民文化的统治，但是，香港和澳门具有数千年历史的中国文化传统，以博大的包容性和锐不可当的穿透力，渗透于香港、澳门社会的各个角落，儒家文化实际上始终处于社会的主体地位，成为舆论导向、政策制定、决策形成的重要客观因素。

2.社会保障的基础。粤、港、澳三地的社会保障制度都是在市场经济体制下建立起来的。在市场经济体制下，竞争是激烈的，经常出现企业破产和倒闭的现象，从而随时都会出现失业人口。加之，在市场经济条件下，劳资双方的经济利益矛盾尖锐，工会力量日益强大，不时会出现劳动者一方要求提高待遇、改善生活条件的集会和罢工。为了缓解矛盾，安定社会，三地相继建立了社会保障制度。

3.社会保障管理主体和方法。一是三地社会保障制度建立实施的主体是政府。由于社会性是社会保障的特征之一，也是其基本原则之一，为此，其主体都必然是政府。二是三地社会保障制度都必然法制化。粤、港、澳三地都普遍通过立法，把社会保障纳入其社会经济体制之内，使之具有制度上的合法性。这样，粤、港、澳三地政府就不仅仅把提供社会保障看作是一种责任，而是把提供、组织、管理社会保障归为一种制度；民众也不再仅仅把享受社会保障作为一种补偿，而是作为一种基本社会

权益。

4.社会保障基金。

(1)从社会保障基金来源来看，社会保障基金一般通过劳动者与其雇主共同缴纳社会保险费的方式形成基金，政府在税收、利率、财政上进行资助，而且都受到国家或者地方立法保护，并有独立的社会保障基金的管理机构。粤、港、澳三地社会保障基金是保障社会劳动者在丧失劳动力或劳动机会时的基本生活需要，除此之外还包括慈善捐助，供劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的专项资金。

(2)从社会保障基金运用来看，粤、港、澳三地社会保障基金支出都包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险最基本的五大类，保障居民基本生活需要，社保基金支出的公平性是关系到社会保障制度的核心问题，社会保障基金支出数额巨大，且影响面极广，关系到粤、港、澳三地广大劳动者的切身利益，也关系到社会的稳定和发展。

5.社会保障的覆盖面。社会保障的覆盖面具有广泛性。就保障项目而言，粤、港、澳三地的社会保障几乎囊括了从生、老、病、死、伤、残、子女的抚养，到各种收入保障和医疗服务等所有项目。三地社会保障制度的保险项目基本相同。同世界上大多数国家一样，三地都普遍设立了五大保险项目和八种给付。五大保险项目是养老、残废和遗属保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和家庭津贴。八种给付是养老金给付、残废抚恤金给付、遗属抚恤金给付、医疗给付、生育给付、工伤给付、失业救济金和家庭津贴给付。

(二)粤、港、澳社会保障制度的差异性比较

由于社会制度经济发展模式、发展历史等方面的不同，使得广东、香港、澳门三地的社会保障制度存在一定的差别。

1.社会保障理念存在明显的差异。广东省属于社会主义范畴，社会保障理念注重效率和公平，社会保障必须强调公平与效率的统一。而且确保制度本身经济上的可持续性，兼顾了保障范围、水平和程度的公平性，在一定程度上体现了公平与效率的统一。而香港、澳门属于资本主义制度，以香港为例，香港的选择主义理念源自“小政府、大社会”的经济自由主义的立场，它对社会福利遵循低供给的原则，强调保障的贫困救助作用，主张向不能自助者提供经济援助，建立避免弱势群体陷于贫困的社会保障体系，以满足其基本人类需要为目的，因此香港政府(特别是港英政府)一直没有为全港市民推行全面的社会保障政策，香港的多元福利意识决定了香港社会保障的重点是扶持家庭。而广东省以社会公正为理念基础，社会保障的重点是个体。

2.社会保障的经济基础存在差异性。社会保障水平和经济发展水平成正相关水平，一个地区的经济越发达，其社会保障水平就越发达。由于香港一直实行“低于预资本主义”的运作模式及自南市场体系，这种经济模式在过去数十年的确产生了很大的资本积累作用，香港的经济获取高速的发展，市民整体生活水平得到了显著改善，因此香港的社会保障制度，特别是社会福利的管理水平确是处于亚洲先进水平之列，2008年香港的人均GDP为220072.9元人民币，是广东省的近7倍(见表4)，在这种情况下，香港主流社会倾向认同实施多年的资本主义制度。而广东省，社会保障对象遍及民众，保障项目相对全面。从表4可以看出，广东省的国民生产总值是香港的两倍多，但广东省人口基数大，因此人均GDP与香港和澳门相差极大，粤、港、澳三地社会保障在资金来源方面相差很大。

3.社会保障管理体制存在差异。大陆的礼会保障制度是中央政府和各级地方政府共同负责的计划一中央政府的职责是：制订全国统一的法规、政策和标准，对困难地区提供资金帮助；地方政府的职责是：根据中央的统一政策制定本地法规、政策和标准，筹集社会保障基金，支付社会保障待遇。社会保障的机构设置，是在协务院的统一领导下，采取条块结合、以块为主的分级管理体制。社会团体在利：会保障中的作用很小，而香港、澳门是以政府为主导，民间自愿团体和宗教团体扮演重要角色，分工明确而又协调合作的社会保障管理体系。例如澳门民间的福利机构主要有同善堂、仁慈堂、镜湖医院慈善会、明爱中心和街坊总会等。

4.社会保障基金来源存在差异。广东省社会保障基金的来源主要按照=三方共同负担的原则，国家、企业(劳动者所在经济单位)及劳动者个人都要按照一定的方式和比例承担社会保险基金的筹集，一般认为财政的比例大约是全部社会保障费用的30％～40％，企业缴费比例一般都超过工资总额的20％，个人缴费比例为本人工资的8％；香港社会保障基金的主要来源是税收及社会各界的捐赠，除税收以外，还有如交通意外伤亡援助的基金、车辆牌照费、驾驶执照费等收费收入；而澳门社会保障基金的主要来源是政府的拨款和雇主以及雇员的供款组成。其中政府每年的拨款额为当年财政经常性收入实际结算数的1％，雇主为每位本地雇员每月供款20澳元，为非本地雇员供款30澳元，雇员自己供款10澳元(涂晓芳，2005)。

5.社会保障的覆盖面存在差异。首先，粤、港、澳三地的养老保险覆盖面存在差异性。广东省实行“社会统筹”和“个人账户”相结合的养老保险制度，企业和个人实行强制缴费，政府提供财政补贴，扩大基本养老金覆盖范围至城镇个体工商户和灵活就业人员：香港2000年12月开始正式实施养老保险的强制性计划，强制性养老基金制度是以雇佣为基础的退休保障制度，是一种完全养老基金制。按照规定，除部分获豁免人士外，所有18至65岁的雇员或自雇人士都必须加人强制性养老基金计划。澳门实行的是非强制中央公积金，2007年澳门老年人口约占总人口的7％，更有超过三分之二的老年人领不到养老金。其次，粤、港、澳在医疗保险方面存在差异性，广东省医疗保险呈现城市和农村两极分化，城市逐步完善了医疗保险的覆盖面，医疗设施数量、质量都有很大幅度的提高。广东省实行新型农村合作医疗制度后，2008年农村合作医疗覆盖农村人口的95.21％，但和城市相比，差距依然非常明显。香港的医疗机构分为三类：公立医院、补助医院和私立医院。在前两类医院里，市民只需交付低廉的费用，便可得到医疗服务。澳门居民在医疗保障方面大概可划分为：一是公务员及大型企业员工享有免费医疗或全数企业承担；二是中型企业员工由企业承担部分医疗费。

三、香港、澳门社会保障制度对广东省的借鉴意义

(一)社会保障理念有待进一步更新

广东省社会保障制度坚持效率与公平，以政府为依托，加快建设社会主义特色的社会保障制度，但并未注重社会群体意识的灌输，应借鉴香港、澳门的社会保障理念，作为保障主体的国家政府，理应积极努力，毫不推脱地承担起保障全体社会成员基本生活的责任。但教育人民树立社会保障意识的同时，一定要注意激励社会成员建立自力更生，争取自我保障的信念。切莫过分依赖社会保障，以免吃惯了社会主义“大锅饭”的人，再抢吃市场经济条件下“社会保障大锅饭”，而不思进取、不想自强、不肯奋斗。

(二)管理体制有待进一步完善

广东省社会保障制度是由政府主导的，缺乏民间社会团体的参与，应鼓励民间组织开展社会福利服务。广东省应在健全法律、完善制度、加强监管的情况下，逐步将绝大部分的社会福利服务项目交给不以盈利为目的的民间组织和企业具体实施。政府有关部门则主要负责政策制定、从业资格审查、审批以及进行管理、监督和培训，并对经费实施统一的筹集和分配，逐步与民间组织、社会福利机构形成发展社会福利事业方面的合作伙伴关系。由于广东省社工队伍尚未组成，可以利用现有的各级民政机构、工会、青年团、妇联以及街道办事处、居委会、村民委员会中的工作人员，在逐步接受社会保障专业训练后，即可形成一支庞大的社工队伍，在他们的组织带领下，动员社会上热心公益事业的社团和人士，推动和实施社会保障计划，促进广东省社会保障事业的发展。

(三)社会保障基金来源有待进一步拓展

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摘 要 社会保障是政府提供的准公共物品,具有保障主体、保障对象和保障目标等公共性的特点。但我国的社会保障出现了公共性缺失的现象,文章主要从我国社会保障主体和保障对象的公共性流失出发,总结了社会保障公共性流失的原因,提出了治理的政策建议。

关键词 社会保障 公共性 流失 治理

社会保障制度是以国家为主体,依据法律规定,通过国民收入的再分配,对公民暂时或永久性失去劳动能力以及由于各种原因导致生活困难时给予物质帮助,保障居民的最基本生活需要。社会保障具有公共性的特征是因为社会保障产品是准公共物品,它具有公共物品的一般特性。

一、社会保障公共性的具体表现

(一)社会保障责任主体的公共性

社会保障的责任主体是国家和政府。首先,政府通过立法为社会保障制度提供一定的法律制度框架。国家立法规定社会保障制度的参与者应尽的义务和享受的权力,通过法律使社会保障各项目能合法、顺利开展,为广大人民提供一定的生活保障。其次,政府依法规划和实施社会保障计划。政府部门在法律的框架下对社会保障各项目进行监督和管理,通过筹集社会保障基金为符合条件的参保对象提供相应的保险金给付,同时还要负责社会保障基金的管理业务,并依法监督社保基金的运行状况,在保证基金安全性和流动性的前提下尽可能实现基金的保值和增值,维护受益人的最大利益。再次,政府对社会保障制度负有一定的财务责任。政府通过一系列的税收优惠政策,实行雇员和雇主缴纳的保险费在税前列支,为社会保障制度提供一定的财力支持。同时我国社会保险的大多数项目是由雇主、雇员和政府三方的缴费共同负担的,其中政府的社会保险支出是社会保险基金的重要来源,甚至在社会保障制度中的社会救助和社会福利项目中政府成为最主要的资金来源。此外在社会保障制度出现收不抵支时,政府承担着制度的兜底责任,通过财政转移支付弥补资金缺口,维持基金的收支平衡和制度的可持续发展。

(二)社会保障对象的公共性

我国宪法规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权力。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法赋予了我国公民获得社会保障的基本权利。就社会保险而言,凡在法律规定范围内的社会公民都有权力参加和按规定缴纳社会保险费,在发生保险事件时有权获得保险金给付和相应的服务。就社会福利和社会救助而言,只要国家设立这两个保障项目,就意味着任何个人都可以从中受益,而不需要事先缴纳任何费用。任何公民在无法维持最低生活时都有权从国家获得物质帮助,通过领取最低生活保障金来维持最低的生活水品;任何公民也可以从政府举办的社会福利事业中满足和发展较高层次的需要,而不需付出相应的代价。也就是说只要国家按照一定的法律举办社会保障事业,任何公民都有权平等地参加社会保障的各项目,在符合一定条件下都可以获得政府举办的社会保障制度的保障,维持一定的生活水平。

(三)社会保障目的的公共性

社会保障事业是国家举办的一项公共事业,其目的和其他各项公共事业的目的相同,都是为了不断增进公共利益,提高公民的整体福利水平。就经济方面而言,国家通过举办社会保障事业使广大劳动者及其家属在任何情况下都能维持最基本的生活条件,保证人民老有所养,壮有所用,幼有所长,病有所医,鳏、寡、孤、独、残障者皆有所养;就政治方面而言,通过社会保障保证国家的各项公共政策得到贯彻和落实,维护社会的安定和团结。社会主义国家积极举办和发展社会保障事业的根本目的是保障人民生活,发展社会生产力,为广大劳动者谋利益。

二、社会保障公共性的流失

(一)社会保障主体公共性的流失

政府作为社会保障事业的责任主体,一般而言,它主要承担着两方面的责任,即财政责任和监管责任。虽然政府在促进社会保障事业的建设和发展中做出了突出的贡献,但作为社会保障的责任主体而言,政府的社会保障责任履行仍然不足,是社会保障主体公共性流失的重要表现。

第一,政府承担的财政责任不足。从国际范围来看,无论是“福利国家”型社会保障模式还是“自保公助”型社会保障模式,政府在社会保障制度中担负着不可推卸的财政责任。在我国社会保障制度的财政责任方面,政府整体上仍然未尽到应尽的职责,政府未建立稳定的社会保障财政支出机制,使社会保障的实施运行在资金方面难以得到保证。尤其是在历史责任方面,我国从传统的社会保障制度过渡到新型的社会保障制度体系,养老保险制度由单位保险制度转向社会保险制度以及由现收现付制转向部分积累制带来的历史欠债和其他社会保障项目的历史欠债构成了制度的历史欠债,政府逃避历史责任,对转制成本的承担没有做出承诺。政府试图通过统账结合、混合管理等方式把历史责任向企业和个人转嫁,使社会保障统筹基金出现巨大缺口,导致企业缴费率不断提高,给企业带来沉重的经济负担;同时造成个人账户大量资金被挤占挪用,出现大量的空账,新制度面临着蜕变成旧制度的危险。

第二,政府监管效率低下,监管责任未落实到位。政府监管是社会保障有序发展和正常运营的重要保证,只有对社会保障制度的实施进行有效的监管,社会保障制度的各环节才能有效衔接和良性运营。同时有效的政府监管可以节约政府的财政资源,又可以提高制度的整体效用。在我国,政府对社会保障制度的监管效率低造成了严重的后果。首先,政府对社会保障基金监管不力,造成大量的社保基金被挤占挪用,资产流失严重。2000年有关部门调查发现有170多亿元社保基金被挤占挪用;2006年9月的上海社保案中被挤占挪用的社保基金高达34.5亿元;广州市1999年前被挪用在外营运的10亿多元社保基金,截至2007年2月,尚有在外营运6.6亿元养老保险基金和0.27亿元工伤保险基金暂未收回,被挪用在外运营的10亿元社保基金总损失在5亿元左右。其次,政府对社保基金监管不力,导致社保基金的投资收益率较低,不能应付通货膨胀和工资增长对基金的冲击,使基金的保值和增值面临威胁,不利于基金的收支平衡和社会保障制度的可持续发展。

(二)社会保障对象的公共性流失

长期以来我国社会保障制度的城乡二元结构也是社会保障制度公共性流失的重要表现,使广大农村人口不能像城镇人口一样获得社会保障的保护,未能实现参加社会保障制度的平等权利。首先,从城乡社会保障制度的建立和完善程度看,体现了社会保障对象公共性的流失。我国在建国之初就了劳动保险、社会福利、职工福利、优抚工作和社会救济工作的一系列法律和条例,基本建立起了适用于城镇企业职工的劳动保险制度和适用于机关干部的社会保障制度;改革开放后,通过社会保障制度改革和发展为城镇企业职工建立了包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险在内的社会保险、社会福利和社会救济等一套完备的社会保障制度体系。而农村的社会保障制度的建设远远滞后,长期以来广大的农民主要依靠传统的家庭保障和土地保障来度过各种风险。虽然我国农村建立了新型合作医疗保险制度,新型农村养老保险正在试点,但是农村的社会保障制度仍未成体系,广大的农民获得的保障仍然很有限。其次,城乡社会保障的覆盖范围存在较大的差异,不利于公民社会保障权力的实现。我国城镇企业的职工基本纳入到社会保障的覆盖范围,广大的城镇居民和低收入家庭也可以通过社会保障制度获得基本的生活保障。而由于国家财力有限,大量的农民还未被纳入到社会保障的覆盖范围。再次,城乡社会保障给付水平的巨大差异,体现了社会保障对象之间的不公平。由于城镇社会保障项目较完备,给付水平较高,使城镇的社会保障对象通过社会保障给付能维持最基本的生活需要;而农村的社会保障给付水平低,领取的社会保障金根本无法维持最基本的生活需要,许多农民甚至不能获得任何保障,在遇到困难时就会陷入贫困状态。

三、治理社会保障公共性流失的政策建议

(一)落实政府的各项社会保障责任

第一,政府应明确承担社会保障制度的财政责任。首先,政府应支付制度的转制成本,偿清制度的历史债务。目前,通过减持或变现部分国有股和基金投资收益增长来偿清历史欠债成为清偿历史债务的主要手段。其次,政府应弥补社会保障基金的缺口,维持基金的收支平衡。在社会保障基金由于经济、人口老龄化、监管不力、运营不佳等原因出现基金缺口时,政府应通过财政转移支付及时弥补基金的缺口,使制度维持一定的偿付能力,确保受益人的社会保障权力得以实现。

第二,加强政府对社会保障的监管力度,使社会保障制度实现可持续发展。首先,政府应对社会保障进行分类监管。我国的社会保障主要分为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。由于社会保障各项目的筹资、给付和基金运营管理存在较大的差异,不适宜采用统一的行政监管体制,可采用分类监管的方法实现对社会保障各项目的有效监管。其次,政府应对社会保障实施全过程监管。以社会保障基金的运营管理为例,政府应通过非现场监管和现场监管加强社保基金投资运营的各个环节的监管,实现对社保基金的事前、事中和事后的全方位、全过程监管,确保基金的安全性、流动性和收益性。

(二)确保人人享受社会保障权利,维护社会保障制度的公共性

社会保障作为公共物品,人人都有从中获益的权利。为了让广大农民和城镇人口一样获得社会保障的保护,我国应逐渐打破社会保障制度的城乡二元结构,不断缩小城乡的社会保障差距。首先,完善农村社会保障制度。通过新型农村医疗保险实施的经验积累和新型农村养老保险的试点,探索不断完善农村社会保险之路,逐渐扩大农村的社会保险项目和覆盖范围。在社会救助方面,扩大农村最低生活保障制度的覆盖范围,使农村中的弱势群体的最低生活得到保障。其次,不断提高农村社会保障的给付水平,使农民的生活水平不因通货膨胀的影响而下降,并适度分享经济发展的成果。长期以来由于国家把有限的财政资源投入到城镇社会保障,国家对农村的社会保障投入很有限。为了实现社会保障的公共性和公平性,政府应该逐步扩大对农村社会保障制度的财政转移支付,不断提高广大农民的社会保障水平。

参考文献:

[1]黎民.公共管理.北京:高等教育出版社.2004.

[2]邓大松.社会保障理论与实践发展研究.北京:人民出版社.2007.

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关键词：农村社会保障；现状；思考

中图分类号：d920.1文献标识码：a文章编号：1008-7508（2009）02-0060-04社会保障（socialsecurity）又被翻译为“社会安全”，最早出自于美国1935年颁布的《社会保障法》。社会保障制度是指国家为公民提供一系列的基本生活保障，使公民在年老、疾病、灾害等丧失劳动能力的情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。西方世界农村社会保障制度的建立比城市职工社会保障制度的建立要晚一些。德国是世界上最早建立正式的社会保障制度的国家，在1883-1889年先后立法开始了工人“医疗保险”、“事故保险”和“养老保险”，但直到1957年才开始实施“农民养老保险”。日本是1941年开办年金保险的，1971年开始建立农民年金保险。国外农村社会保障起步比较晚，但发展比较快，目前已经成为社会保障体系的一个重要内容。

一、我国农村社会保障制度供需矛盾的现状

农村社会保障制度是农民生存和生活的“安全网”，是指国家和社会为农民，尤其是贫困农民提供的一种普遍的、预设的制度安排框架，使他们在面对外界各种风险威胁时，能够通过这种制度帮助消除、缓解和应付这些威胁及其对贫困农民基本生计安全的影响。理论上讲，社会保障是一种公共产品，应当以政府为主体进行提供。然而受我国经济和社会发展水平的制约，长期以来，我国的农村社会保障一直处于社会保障体系的边缘，造成农村社会保障的严重缺位。

1、地区差距大，城乡发展不平衡。我国农村社会保障发展水平不平衡，一般说来，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还没有解决，农村社会保障水平仍然很低。

2、社会化程度弱，农民负担重。目前，农村的社会保障工作仅在很小范围内实行，没能在全社会范围内推广，农民参保水平较低。以吉林省某乡为例，该乡7个村，29个行政屯，2500户，共12500人，参加养老保险的人数占全乡总人口的20％，享受最低生活保障的人数不足10％，还有20％的村民没有参加医疗保险。

3、资金缺乏，来源不合理。目前，我国社会保障资金来源主要是以农民个人缴纳为主，而我国农民收入水平偏低，直接决定了我国社会保障资金来源不足。据有关研究表明，在我国农村约有1.4亿的人群因收入低而不能维持其基本的食品消费，这样对社会保障根本无支付能力。当前发达国家城乡社会保障资金的主要来源是政府拨款，而我国农村社会保障资金的来源坚持以“农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充”的原则。据资料显示，我国政府用于社会保障的金额占中央财政总支出的比例只有10％左右。这样不仅造成农村社保资金的短缺，而且还严重影响了农民参加社会保障的积极性，加大了推广农村社会保障工作的难度。

4、资金管理水平低下，难以增值。我国农村社会保障资金管理水平低下，缺乏有效监督。这主要是因为，在管理体制上，我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理、使用集一身，缺乏有效的监控机制。民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构都涉及农村社会保障，由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，导致相互扯皮，办事效率低下的状况。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使社会保障基金的管理漏洞百出，水平低下，难以增值。

二、大力推进农村社会保障制度建设的必要性

1、贯彻“以人为本”的科学发展观，维护农民生存权和发展权的客观需要。目前，对于形成三农问题的原因，学术界基本达成了共识:认为城乡分割的二元体制是造成三农问题的根本原因。城乡分割的二元体制的实质就是对农民实行歧视政策，结果就造成了市民与农民之间的不平等。例如，占总人口70％左右的农民社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的11％，而占总人口30％的城镇居民支出却占全国社会保障费的87％。生存权是人权的基本内容，它是作为社会个体的人生存所必不可少的权利,是基于人类生存本能而自然产生的。农民作为社会主要劳动者,应享有与城市居民一样的生存权和发展权,这是受到我国法律保护的。我国宪法第十四条和第四十五条分别规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”;“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”。但是,目前我国事实存在的城乡社会保障“二元制”的结构,使农民的生活处在风险较高的状态中,这对农民是不公平的,是对农民权利的一种剥夺,同时也与我国当前大力倡导的“以人为本”的科学发展观精神相违背。

2、有效扩大内需,推动国家经济良性发展的重要举措。中国经济从1992年之后发生了重大变化,由原来的“产品短缺”时代,进入所谓的“生产过剩”时代。经济学家把这种现象表述为“卖方与买方市场的结构性转换”,也就是内需不足。

3、建立农村社会保障制度,是落实计划生育政策的物质基础。长期以来,我国计划生育工作的重点和难点都在农村。计划生育政策难在农村落实并不是因为农民文化水平低，觉悟低,而是因为农民没有社会保障,“养儿防老”是他们的一种现实选择。现在我国社会已经进入老龄化,农民养老问题将会日益突出。据统计,我国农村现在60岁以上的老人已达到一亿多。因此,要顺利落实农村计划生育政策,当务之急就是要加快建立农村社会保障制度。当前我国农民的养老、医疗问题除了靠自己的积蓄解决一部分外,更多的是靠子女保障,也就是家庭保障。这就是为什么中国的农民喜欢超生的原因。因为子女越多,日后的保障系数就越高。如果赋予农民切实的养老医疗保障,农民是不愿意多生养子女的。

4、解决失地农民的后顾之忧,缓解地方政府和农民之间的矛盾,维护社会稳定。实行家庭承包经营责任制后,在社会保障严重缺位的情况下,土地实际上担负着农民最基本的生活保障功能,它是家庭保障最基本的经济基础,也是农民最后的一道生活安全保障。近些年来,随着城镇化进程的加快,失地农民越来越多,目前政府所普遍采用的货币安置和招工安置两种方式都未能很好地解决农民失去土地后的生活保障问题,引起了很多矛盾。近些年来,因土地补偿安置所引起的冲突，成了农民与基层政府之间的显性矛盾,并占所有上访案件的六成左右。因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业,对当地乡镇产生了很大压力,影响了社会稳定。现在城市的刑事犯罪有70%以上都是流动人口犯罪,在这些外来犯罪中有90%以上是农民犯罪。为农民提供有保障的生活是减少犯罪率,消除社会隐患的根本之策。

5、缩小城乡差距,推进社会公平,巩固党的执政基础的需要。看一个国家能否保持稳定的社会发展环境,主要有两个指标,一个是贫富差距的大小；一个是就业率的高低。当前我国在这两个方面都面临比较深刻的危机。当前巨大的城乡差距是影响社会稳定的主要根源。根据国家公布的数字,2003年,我国城乡居民收入差距高达3∶1,如果更实际地考虑到只有城市居民享有而农民没有的住房、教育、医疗和养老等方面的福利和保障,那么这种差距高达6∶1。中国的农民建国60年来为国家工业化的积累作出了巨大的奉献,现在理应分享工业化的成果。

三、推进农村社会保障制度建设的思路

1、建立相应的法律制度,促进农村社会保障的发展。我国农村社会保障由于长期得不到法律的有效支持,影响了政策落实的效果和执法监督力度。近年来，关于社会保障的立法呼声很高,但大多数人出发点仍放在城镇的社会保障制度上。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题,如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理方面的随意性和盲目性等等。中国是一个农业大国,缺少农村社会保障的保障体系根本算不上是完整的社会保障体系。从国外的经验看,农村社会保障的法制建设都是在“工业化”经过一段相当时间以后,到工业“反哺”农业的时期开始启动的。目前我国工业化已进行到中期阶段,开始进入工业“反哺”农业的时期,已具备进行农村社会保障法制建设的时机和条件。从我国农村社会保障立法的历史与现状看,加快农村社会保障法制建设,主要应该抓好以下两项工作:一是要抓好单项法规的建设,如农民社会养老保险法、农民医疗社会保险法、农村工商社会保险法、农村扶贫与灾害救济社会保险法和农村残疾人社会保险法等;二是要抓好地方性法规的建设,鼓励与提倡各地方政府根据本地实际制定具体的保障办法。

2、当前的工作重点是积极推进农村最低生活保障制度、新型合作医疗制度及农村养老保险制度的建设。健全的农村社会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会服务、社会优抚五个方面。当前我国广大农民群众的基本要求是“生有所靠，老有所养，病有所医”。因此,在农村社会保障的各项制度建设中,应重点建设最低生活保障制度、合作医疗制度和养老保险制度。鉴于我国农村各地社会经济发展很不平衡,农民对社会保障的要求也不一样,因而必须从农村实际出发,不可搞“一刀切”。当前的目标是,先在农村大力推行最低生活保障制度和农村合作医疗制度,同时对农村的养老保险制度进行改革。争取到2010年,农村低保制度覆盖到全部农民,养老保险和医疗保障覆盖一半以上的农村居民,然后用10-20年的时间,建立起比较完善的农村社会保障体系。具体操作上,在经济发达地区,全面推进农村社会保障体系建设的条件已基本成熟,应采取措施全面建立农村社会保障的各项制度及服务网络,并逐步完善与提高;在中等发达地区,应先重点抓好最低生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设,以后随着社会、经济的发展再全面推开;在经济欠发达地区,目前重点是抓好农村最低生活保障制度的建立和社会互助与优抚工作,搞好养老保险制度和医疗保险制度建设的试点,以后再循序渐进地全面展开。在保障资金的筹集上,积极探索多渠道筹措资金的形式。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方。在具体操作上,应根据各地发展水平来明确三方的合理投资分配比例。如:经济发达地区,国家财政投入可适当少些,主要由地方财政和农民个人承担,在经济不发达地区,由于地方财政和农民个人积累比较弱,国家则要加大财政转移支付力度。鉴于我国现行农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担,而由于乡镇财政的负担越来越重,保障资金实际上难以落实的情况,今后这部分资金应来源于财政,由中央和各级政府共同承担。此外,要多渠道扩大社保资金的其他辅助来源,如发行彩票、组织捐赠、义演等慈善活动,依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。需要强调的是,地方政府在征地、卖地过程中所获得的收入应主要用来回馈农民,用于发展农村社会保障制度,提高农民的福利。在保障对象上,全体符合条件的农村居民都应纳入到农村社会保障体系之中。近期应当抓紧优先解决4000-6000万失地农民、1.2亿外出农民工和8000万在本地乡镇企业就业的农民工的社会保障问题。

3、在建立农村社会保障制度过程中,国家应积极发挥好应有的职责,协调好各方面的关系。农村社会保障工作是一项社会系统工程,涉及到千家万户和社会的许多方面,具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。这一制度要求政府牵头,统一政令,协调方方面面关系,进行有效地组织和引导。综观世界各国的社会保障,都是由政府组织实施的,是一种政府行为。政府在社会保障制度建设中应发挥以下作用:一是对社会统筹的基本社会保险部分实行强制征缴;二是加大财政对社保投入比例,改变目前用于社保的财政支出份额偏低状况;三是构建健全的社会保障管理体制、监督机制、实施机制,规范基金管理,确保基金安全;四是要根据地方经济的发展水平,对各项社会保障制度进行不断调整,逐步扩大社会保障的实施范围,逐步提高社会保障的水平。从当前我国农村社会保障制度发展过程中出现的问题来看,国家应抓紧解决以下问题:第一,解决权益与责任不对称问题。要防止一些部门或某些人打着为农民建社会保障体系的旗号谋求自身利益。第二,消除地方保护主义,建立在全国范围内自由流动的社会保障金转移机制。第三,解决社会保障基金的不可持续性问题,不但要防止社会保障基金被挪用,而且还要使社会保障基金能够获得稳定的增值。发展农村社会保障制度虽然会给国家带来比较大的财政压力,但与漠视农民利益的后果相比,发展农村社会保障不但必要而且迫切。为了社会的和谐和公平,也必须重视保障农民的利益。

参考文献：

1］石宏伟,金丽馥.我国农村社会保障制度：困境与对策j］.软科学，2002，（4）.

篇7

社会经济运行体系由社会生产系统、社会管理系统和社会保障系统组成，三者是相互联系和相互制约的体系。社会保障制度作为社会稳定机制，在经济发展中起着重要作用。近年来，我国社会保障制度的改革取得了较大的进展，一个符合社会主义市场经济要求的社会保障制度框架已经建立起来。在这一过程中，社会保障资金的筹集方式发生了根本性的变化，由原来各企业分散提取和管理，转变为目前社会化的收缴和管理。但是，现行的缴费方式在实践中仍存在着诸如覆盖面小、保障项目统筹层次低、征收力度不够、基金管理制度不健全、政策不统一等一些问题，难以保证筹集社会保障收入的需要。社会主义市场经济的发展和企业经营机制的转换、人口老龄化周期的到来和家庭规模小型化的发展趋势以及入世进程的进一步加快都要求完善我国的社会保障制度。如何改革我国社会保障资金的筹集方式，进而完善我国的社会保障体系，是摆在我们面前的重要课题。目前理论界的主要观点是开征社会保障税以代替现行缴费方式，以更具有法律强制力的税收形式筹集社会保障资金，摆脱当前缴费率偏低的困境。因而，如何设置我国的社会保障税就成为一个值得研究的问题。本文通过比较和分析各国保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系、社会保障税的设置方式、社会保障税的构成要素、社会保障税的征收管理方式，探讨了在我国开征社会保障税的相关重要问题。

二、社会保障税与社会保障支出的对应关系

纵观世界各国，目前社会保障收入主要来源于如下几个方面：一是社会保障税或费；二是政府的预算拨款，即政府的一般收入；三是社会保障基金的投资收益；四是各种形式的捐赠。社会保障税(SocialSecurityTax)，又译成社会保险税，是为筹集社会保障基金而征收的一种专门目的税。有的国家薪给税(PayrallTax)与社会保障税是作为一个税种征收的，二者具有相同的特征。也有一些国家征收的薪给税实际上是按工薪收入预提的个人所得税。在欧洲的多数国家中，社会保障税采用社会保险缴款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不称之为税，是基于这种缴款具有有偿性利益对等关系的考虑。但不管名称如何，他们的性质和用途相同。除此之外，世界各国大多数以政府的一般税收收入来弥补社会保障税收入与社保障支出之间的缺口。一些国家的社会保障制度非常依赖从社会保障税获得资金，而另一些国家则侧重于一般税收收入。社会保障税在规模和结构上的差异反映了各国组织社会保障的不同方式。按照社会保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系，可将目前世界各国社会保障制度的筹资方式划分为三种类型：社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式；社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式以及一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式。

(一)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式

该模式的典型国家是德国。德国的社会福利方案体系较为完善，具体包括国家养老金体系、国家医疗保险方案、工伤事故保险、失业保险以及其他社会福利方案。其中，国家养老金体系主要由工资税提供资助，同时，还从联邦税收收入中取得占养老金支出一定比例的补贴。目前这一比例为25％。国家医疗保险方案由社会保障税提供资金，工伤事故保险几乎完全由雇主的工资税提供资金，失业保险几乎完全由社会保障税提供资金，而其他社会福利方案所需资金则来源于政府的一般税收收入。下表列示了德国主要社会福利方案的资金来源。

德国主要社会福利方案的资金来源（1998，%）

1996年德国各级政府的社会保障税收入总额为6550亿德国马克，而社会福利支出总额为6555．1亿德国马克，二者的比值为99．92％；1997年社会保障税收入上升到7817．94亿德国马克；社会福利开支为7920．69亿德国马克，二者的比值为98．70％。

(一)社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式

该模式的典型国家是德国。德国的社会福利方案体系较为完善，具体包括国家养老金体系、国家医疗保险方案、工伤事故保险、失业保险以及其他社会福利方案。其中，国家养老金体系主要由工资税提供资助，同时，还从联邦税收收入中取得占养老金支出一定比例的补贴。目前这一比例为25％。国家医疗保险方案由社会保障税提供资金，工伤事故保险几乎完全由雇主的工资税提供资金，失业保险几乎完全由社会保障税提供资金，而其他社会福利方案所需资金则来源于政府的一般税收收入。下表列示了德国主要社会福利方案的资金来源。

德国主要社会福利方案的资金来源（1998，%）

方案名称社会保障税投资收入预算转化

养老金75025

医疗保险10000

长期医疗保险10000

意外保险10000

失业保险10000

其他社会福利方案00100

1996年德国各级政府的社会保障税收入总额为6550亿德国马克，而社会福利支出总额为6555．1亿德国马克，二者的比值为99．92％；1997年社会保障税收入上升到7817．94亿德国马克；社会福利开支为7920．69亿德国马克，二者的比值为98．70％。

以上数据表明，德国的社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大，主要用于其他社会福利方案。这也使得社会保障税在德国的税收结构中所占的比重始终高于直接税和间接税所占的比重，一直保持在40％以上。

(二)社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式

世界上大多数国家采用的都是这种模式，如俄罗斯、瑞典。俄罗斯的社会福利项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、病人以及暂时性残疾人保险、其他福利。具体地说，养老保险基金中来源于社会保障税的收入占资金总量的81％，其余7％来源于预算，10％来源于增值税，2％来源于其他；医疗保险77％来源于社会保险税收，23％来源于地方预算；失业保险主要以社会保险税筹集资金，一小部分来源于政府的一般性收入和自愿的捐赠；病人以及暂时性残疾人保险来自于社会保障税，而支付其他福利的资金则来源于政府的一般性收入。下表列示了俄罗斯主要福利计划的资金来源。

俄罗斯主要社会福利计划资金来源的百分比（1995，%）

项目社会保障税增值税转移预算转移其他

养老基金811072

社会保险基金9019

失业保险9010

工伤保险982

1995年，俄罗斯社会保障税收收入为950亿卢布，占社会福利支出(1080亿卢布)的87．80％。

瑞典的情况与俄罗斯相似，1996年该国社会福利支出总额为3807亿瑞典克朗，其中67．61％(256亿瑞典克朗)来源于社会保障税收入。下表列示了瑞典主要社会福利计划资金来源的百分比。

1997年瑞典用于资助主要社会福利项目的收入的分配的百分比

项目社会保障税投资收益预算转移保险费、赡养费用或市政

基础养老保险6238

辅助养老保险6139

部分养老保险7327

疾病保险99.90.1

工伤保险982

看护津贴95

住房津贴991

养育子女津贴100

赡养补助6733

向家庭提供的住房津贴100

其他项目

自愿者失业保险937

基础失业保险100

郡级医疗服务费68572

(三)一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式

这一模式的典型代表是加拿大。加拿大的社会福利计划主要包括养老金方案、健康保险方案和失业保险方案。其中养老金方案由两个层面组成，一是固定数额的全民方案，叫作全民养老金方5案，其资金全部来源于联邦一般性税收。第二个是与收入挂钩的方案，这一方案对于魁北克人来说是“魁北克养老金方案”(QPP)，对于其他加拿大人来说是“加拿大养老金方案”(CPP)。CPP和QPP的资金全部来源于社会保障税，前者由联邦政府和各省(除魁北克外)共同征收，后者由魁北克省征收。健康保险方案的资金主要来自于一般性收入，而失业保险的资金来自于薪金税。下表列示了加拿大主要福利计划资金来源的百分比。

加拿大主要社会福利保障方案，1998收入来源分配情况（%）

1998年加拿大联邦政府社会福利支出为594．56亿加元，其中联邦社会保障税收入为188．42亿加元，所占比重仅为31．69％；该年度各级政府社会保障税收入为444．11亿加元，占社会福利支出(1001．31亿加元)的44．35％。可见，加拿大政府实施社会保障计划、贯彻社会保障法令依靠的是财政支出中对个人的转移支付，其中联邦财政把很多税收收入以转移支付的形式再分配到个人手中，使之形成个人的消费基金，这些款项构成加拿大社会保障制度运转的另一大资金来源。二战以后，这种转移支付在各级政府中均不低于社会保障税收入的规模。加拿大社会保障税收入在其社会保障资金中所占的比重远远低于其他国家，这也使得加拿大社会保障税收入在其税收结构中所占的比重始终偏低。

采用社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式的优点在于，该模式容易体现纳税人缴纳的税收与其应得的福利之间的联系，这种联系使福利水平随着每个纳税人纳税多少而变动。这已成为养老保险和失业保险的一大特点。同时，这种方式也使得政府为社会保险筹资与政府其他职能分离开来，这种分离无疑加强了对社会保障在财政上的监督，因为福利水平是随着社会保障税收入的增长而扩大的。该模式的缺陷在于工作在未被社会保险所覆盖的行业中的人们不能享受福利。这种限制的影响对于那些拥有很多非正式工作、大量个体户或农村经济的国家尤为重要。

采用一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式的优点是社会保障计划对每个公民来说是自动实现的。在该模式下，享受到福利计划的公民范围扩大了，即政府通过预算拨款为每个公民提供社会保障福利。该模式的缺陷是一般纳税人所缴纳的税收与其所受福利之间没有特别的联系。因而人们往往希望能够向政府施加压力，通过预算来实现福利的增加，而不是提高纳税额。

三、社会保障税的设置方式

现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是单纯按承保项目而分类设置的项目型社会保险税模式，这种模式以瑞典为代表；二是单纯按承保对象而分类设置的对象型社会保险税模式，这种模式以英国为代表；三是以承保对象和承保项目相结合设置的混合型社会保险税模式，这种模式以美国为代表。三种模式各有特点。

(一)项目型社会保障税模式

项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。

瑞典的社会保障税按照不同的保险项目支出需要，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。目前瑞典的社会保障税设有老年人养老保险、事故幸存者养老保险、疾病保险、工伤保险、父母保险、失业保险以及工资税七个项目，并分别对每个项目规定了税率。老年人养老保险税的税率为13．35％，事故幸存者养老保险税税率为1．70％，疾病保险税的税率为了，50％，工伤保险税的税率为1．38％，父母保险税的税率为2．20％，失业保险税的税率为5．84％，工资税的税率为8．04％。征收的办法是按比例实行源泉扣缴，税款专款专用。以前，公司受雇人员的社会保障税全部由雇主一方缴纳，以便于征收管理。总的来看，瑞典的社会保障税税负是比较重的。1999年，政府雇员和企业受雇人员缴纳的社会保障税大致为他们工薪总额的40．01％；自由职业者缴纳的社会保障税，大致为他们直接收入的38．2％。

项目型社会保障税的最大优点在于社会保障税的征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提高。其主要缺点是各个项目之间财力调剂余地较小。

(二)对象型社会保障税模式

所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩。因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税，其性质与用途与其他国家的社会保障税并无轩轾。英国的社会保障税在设置上主要以承保对象为标准，建立起由四大类社会保险税组成的社会保障税体系。

第一类是对一般雇员征收的国民保险税。它是四类社会保险税中最主要的一种。该税的课税对象是雇员的薪金或工资，纳税义务人包括雇主和雇员。雇员分成两部分，一部分是包括在国家退休金计划之内的雇员，一部分为不包括在计划之内的雇员。两部分雇员及其雇主所适用的税率各不相同。前者雇员税率为9．0％，雇主为10．54％，应税工资最高限额为每周235英镑(全年12220英镑)；后者则规定有一个起征点，每周32．5英镑以下免税，32．5英镑到235英镑之间，雇员税率为6．85，雇主为6．35％，超过235英镑不再纳税。另外，每个雇主还要缴纳税率为1．5％的国民保险税附加。

第二类是对全体自营者(个体工商业者)征收的国民保险税。征税对象是自营者全部所得。实行每周征收4．4英镑的定额税率。起征点为年自营收入1775英镑。

第三类国民保险都是对自愿投保者征收的，希望取得享受失业保险金的失业者可以缴纳此税，希望增加保险金权益的雇主、雇员和自营者也可缴纳。该类税收按每周4．3英镑的定额税率缴纳。

第四类是对营业利润达到一定水平以上的自营者征收的国民保险税。起征点是年利润额3800英镑，最高限额为12000英镑，税率为6．3％的比例税率。

英国的国民保险税与所得税一并缴纳。

英国社会保障税模式的优点是可以针对不同就业人员或非就业人员的特点，采用不同的税率制度，便于执行。比如对收入较难核实的自营人员和自愿投保人采用定额税率，征管不会遇到麻烦，对个体或独立经营的营业利润按一个比率征收也十分便利。由于设置了起征点，使低收入者的税负有所减轻，因而英国的社会保障税累退性要弱一些。对象型社会保障税模式的主要缺点是征收与承保项目没有明确挂钩，社会保险税的返还性未能得到充分的体现。

(三)混合型社会保障税模式

所谓混合型社会保障税模式即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。该国的社会保障税不是一个单一税种的结构，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保险税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。

1、薪工税

美国于1937年开始征收薪工税，当时的目的是为老年人筹措退休金，税款专用，之后陆续实行残疾人保险、医疗保险等。美国薪工税的纳税人为雇主和雇员。征税对象分别为雇主全年对每个雇员支付的薪金工资额和雇员全年领取的薪金工资(包括奖金、手续费和实物工资)额。在美国，薪工税没有减免扣除规定，但有应税收入最高限额规定。也就是说，薪工税税基数额有最高限度，超过部分不再征税。这意味着每个人缴纳的薪工税有最大限额。薪工税税率是统一的比例税率。雇主和雇员适用的税率相同。薪工税的税率各年度均不一样，且有不断提高之势。1937年税率为1％，1950年税率为1．5％，1960年税率为2．5％，1971年税率为5．2％，1980年税率为6．13％，1990年为7．65％。薪工税实行源泉扣除法。雇员的薪工税由雇主在对雇员支付工资、薪金时，将税款源泉扣缴，连同雇主本人应缴税款，在季度终了后的下月最后一天前申报缴纳。

2、铁路员工退职税

铁路员工退职税是为铁路人员设计和以为铁路公司员工筹措退休费为目的的税。其纳税人为雇员、雇主，课税对象为雇员领取的工资和雇主发放的工资。该税同样有应税收入最高限额的规定。1980年雇员税率为6．13％(月工资最高限额为2158．33美元)，雇主税率为9．5％(雇主对每个雇员支付的月工资最高限额同样为2158．33美元)。此外，铁路系统也有独立的失业保险税，目前税率为8％，应税工薪最高限额为每人每月600美元，税款全部由雇主支付。铁路员工退职税也实行源泉扣除法，雇主在季度终了后两个月最后一天前把自己和雇员的税款一并缴纳到税务部门。

3、联邦失业税

联邦失业税是作为联邦对各州政府举办的失业保险提供补助财源而课征的。该税以在一个日历年度内的20天期间(按满20天计算)雇佣一人以上或每季支付工资、薪金1500美元以上的雇主为纳税义务人，按其支付给雇员的工资、薪金总额计征，且无宽免或费用扣除。目前最高应税限额为7000美元，税率为6.2％。雇主支付给州政府的的失业保险税可以从向联邦缴纳的失业保险税中抵免，最高抵免率为联邦失业保险税应税工薪的5．4％，因而联邦失业保险税的实际税率为0．8％。失业保险税的缴纳，须按历年编制申报表，在次年的1月31日之前缴纳，也可实行分季缴纳。

4、个体业主税

个体业主税又称自营人员保险税，是为个体业主(除医生外)的老年、遗嘱、伤残及医院保险而课征的。纳税人为单独从事经营活动的个体业主，征税对象是个体业主的纯收入。个体业主的起征点是400美元，税率为12．3％，完全由个体业主承担。个体业主税实行同个人所得税联合申报的办法，纳税过程和个人所得税基本一致。

由此可见，混合型社会保障税模式的主要优点是适应性较强，可在适应一般社会保险需要的基础上针对某个或某几个特定行业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险，还能让特定的承保项目在保险费收支上自成体系。该模式的缺点是统一性较差，管理不够便利，返还性的表现不够具体。此外，这一类型的社会保险税累退性较强，再分配的效应受到抑制，社会保险税的社会公平功能趋于减弱。

四、社会保障税的构成要素

综观世界各国的社会保障税制度，尽管其设计与实施各有特点，但也存在着一些近似之处，大体上可以归纳为如下几个方面。

(一)社会保障税的纳税人

社会保障税的纳税人一般为雇员和雇主。由于自营者不存在雇佣关系，也没有确定的工薪所得，是否应纳入课征范围，各国的做法不尽相同。按照专款专用的原则，只有纳税才能享受社会保障利益，因而多数国家在行政管理条件可行的情况下，把自营者也包括在社会保障税的纳税人范围之内，如美国、加拿大、英国、法国。纳税人范围的扩大，有利于社会的安定和发展。雇主与雇员纳税人的确定一般以境内就业为准，凡在征税国境内就业的雇主和雇员必须承担纳税义务，不论其国籍和居住地何在。本国居民被本国居民雇主雇佣在外国工作的，有些国家(如美国、巴西)也要求缴纳社会保障税。

在各国的社会保障税体系中，多数项目由雇主和雇员双方共同负担，负担的比例各国不尽相同。有的国家是雇主和雇员双方各负担一半，如美国的养老金税(各为6．2％)、健康保险税(各为1．45％)，德国的养老金税(各为9．75％)、健康保险税(各为6．8％)和失业保险税(各为3．25％)等。有些国家雇主负担的比例要高于雇员，如俄罗斯的养老金税(雇主28．0％，雇员1．0％)和加拿大的联邦失业税(雇主4．13％，雇员2．9％)等。极少数国家雇主负担的比例低于雇员，如瑞典的养老金税(雇主6．4％，雇员6．95％)，这主要是由于近年来瑞典政府出于加强福利与成本相联系的公众意识的考虑。养老金计划容易给政府形成较大的政治压力，因为每个人都想得到养老金，并且越多越好。因此，由雇员负担大部分的养老金成本有利于抵消这种政治压力。个别项目完全由雇主负担，如俄罗斯和瑞典的健康保险税、美国的失业保险税等。世界各国的工伤保险税一般都由雇主负担，这样做一方面可以将福利中的成本分摊到相对的行业和产品中去，同时又对创造更为安全的工作环境起到激励的作用。雇主所缴税款可作为费用在计征企业所得税时全部列支。而雇员和自营人员所缴纳的社会保障税，除意大利、荷兰、西班牙、瑞土等少数国家允许在缴纳个人所得税时进行限额或定率扣除外，一般国家均不允许扣除。

(二)社会保障税的课税对象

社会保障税的课税对象是雇员的工资、薪金收入额，有时还包括自营人员的经营纯收益额。这里的工资和薪金，不仅包括雇主支付的现金，还包括具有工资性质的实物收入和等价物收入，但工薪以外的股息、利息所得、资本利得等通常不计入社会保障税的税基之内。各国一般对应税工薪有最高限额的规定，即不是对纳税人的全年总工薪课税，而只是对一定限额以下的工薪收入额征税。最高限额的高低因国而异，一般在各国平均工资水平的1．2到2．7倍之间变动，并随着各国消费物价指数的变动而调整。最高限额的设定，体现了社会保障税缴纳与受益之间的相关性，同时也为那些通过私人准备、团体签约准备或工人自愿行为补充国家的福利计划留有一定的余地。美国、法国、荷兰、比利时等国采用这种办法。相反，在俄罗斯的社会保障税体系中，没有一个项目规定了最高限额，因而其社会保障税具有很强的收入再分配特征，这与该国所强调的经济政策有着密切的关系。有些国家既规定了应税工薪的最高限额，也规定了应税工薪的起征点，因而应税工薪即为起征点与最高限额之间的那部分工薪收入，超过最高限额和起征点以下的工薪收入不课税，如英国、加拿大、德国等。也有的国家只有起征点的规定，如意大利。这体现了对低收入者的一种照顾。除此之外，社会保障税一般不设减免额或费用扣除额，不象个人所得税那样可以从总所得中扣除为取得收入而发生的费用开支，或者扣除一些个人宽免项目，而是把工资薪金所得直接作为课税对象。

(三)社会保障税的适用税率

世界各国社会保障税的税率形式有所差别，少数国家实行单一比例税率，大部分国家按不同的保险项目设置不同的差别税率。例如瑞典的社会保障税按不同用途分为7个保险项目，又按工资和薪金额分别规定了不同的税率。在社会保障税率的形式上，大多数国家采用比例税率。

各国社会保障税税率水平的高低，一般是由社会保障制度的覆盖面和受益人收益的多少决定的。一般的情况是，刚开征时，保险的覆盖面小，保险项目少，税率一般较低。随着保险项目的逐步拓宽，税率随之相应提高。目前，凡是保险受益多的国家，社会保障税的税率都比较高。欧洲福利国家社会保障税税率一般都在30％以上。根据各国经验，社会保障税税率的高低应当适度，既要考虑政府社会保障资金的需要，同时也要兼顾人民的承受能力。

五、社会保障税的征收与管理

(一)社会保障税的征收机构

社会保障税的征收机构一般分为两种，一种是由国家的税务机关负责征收，另一种则是基金管理部门进行征收。

多数国家的社会保障税由税务机关负责征收。如加拿大收入部负责征收除魁北克(该省养老金税由魁北克收入部征收)外所有省份的社会保障税；美国所有的联邦社会保障税均由国内收入局征收；瑞典的税务机关(包括中央级的税收委员会和地方各级税务机关)负责社会保障税的征收。将税款征收集中于一个机构减轻了雇主的负担，避免了一些重复性的工作，有利于提高征收效率。

有些国家的社会保障税则由基金的管理部门负责收缴，如德国和俄罗斯。德国征收社会保障税的部门是大病基金，这主要是历史原因形成的。由于社会劳工事物部、财政部以及医疗、养老金和失业保险体系之间存在着密切合作关系和共享的数据库，德国很少发生社会保障税的偷漏税问题。雇主及雇佣合同必须在有关政府部门登记以便允许其证实每人总收入及社会保障税的减免。由于所有社会保障税都由为在职人员提供医疗保险的组织征收，这使得雇员获取社会保障的资格同缴纳社会保障税紧密相连，更进一步促进了所有雇主遵守税款缴纳的有关规定。在德国，如果雇主未按时缴纳社会保障税，其雇员将会失去社会保障的资格。对雇员来说，偷逃社会保障税将会得不偿失，特别是医疗保险，因为如果雇员缴纳了医疗保险费，其抚养人也将无偿获得保险。这一体系的缺点是雇主的纳税成本较高。雇主需要同许多机构接触，如每月交纳所得税时需同财政部接触，每月缴纳社会保障税时同各个大病基金接触，而且每年向大病基金、联邦就业服务机构和其他相关机构汇报其雇员数量、雇员收入以及大病基金税额缴纳等情况。俄罗斯3／4的社会基金自己征收社会保障金。这种方法因征收成本较高、征收效率较低而受到批评，因为各基金必须负担为征收税金而支付成本，而且还要检查雇主是否缴纳了适当的税额。由于各基金均独立征收税金，因此造成了许多重复性的工作。以养老基金为例，该基金通过一个由约2400个分布于全国各地的办公机构组成的网络进行税款征收。由于企业不配合以及财务上的困难，养老基金很难做到税款的应收尽收。世界银行和国际货币基金组织目前正在运用一系列手段帮助养老基金改进其征收策略，其中包括更改养老金的内部运作方法和程序以及个人帐户的引入。

究竟由何种机构征收社会保障税具有更大的优越性，要根据一个国家的实际情况。当一个国家税务当局的征收行为是有效的并且是高效时，由税务机关集中征收社会保障税可以降低管理成本和雇主的纳税负担，并且可能促进税款的顺利征收。相反，当税务当局的作用较弱时，由社会保障机构负责税款的征收可能优于税务当局，因为雇主和员工们可能更愿意将税款交纳给社会保障机构而不是当作一般税款缴纳给税务局，特别是当他们的健康保障和养老金直接与缴款息息相关时。

(二)社会保障税的纳税期限

几乎所有国家的社会保障税都实行由雇主源泉扣缴的课征办法。具体地说，雇员应缴纳的税款，由雇主在支付工资、薪金时代扣，最后连同雇主所应缴纳的税款一起申报纳税。无须雇员填具纳税申报表，方法极为简便。至于自营人员的应纳税款，则必须由其自行填报，一般是同个人所得税一起缴纳的。

多数国家按月征收社会保障税。如瑞典规定雇主应按月为其全体雇员向税务机关缴纳社会保障税，税款应在次月的10日内缴清；德国规定所有雇主和自由职业者都要在每月15日之前把上一月的社会保障税存入有关帐户；俄罗斯的雇主按规定应按月向社会基金缴纳社会保障税。

有些国家社会保障税的纳税期限视企业规模而定。比如，美国要求雇主将社会保障税定期直接汇往国内收入局，汇款的周期随企业的规模而不同。大型企业每5—7天汇款一次，小企、比每三个月汇款一次。与美国相类似，加拿大规定代扣代缴总额不超过15000加元的雇主按月申报，总额为15000到50000加元间的，每半个月申报一次，更多的为每周一次。

各国一般对自营者的纳税期限另有规定。如美国规定自营者在缴纳所得税的同时缴纳社会保障税，每三个月预缴一次，每年年底申报所得税时进行汇算清缴。加拿大要求自营者按季缴纳社会保障税税款。

(三)社会保障税的资金管理

经过多年的实践，各国都形成了核定雇主缴纳社会保障税准确性与诚实度的机制。在一些国家中，这种机制是通过税务机关和社会保障基金管理部门的配合来实现的。比如美国，雇主每3个月向国内收入局提供一份报告，列明已上缴的税款总额及其在社会保障税和个人所得税间的分配状况。每年，雇主还向养老保险机构提供一份报告，列出其雇员的人数、收入以及从每个人的收入中代扣代缴的税款。养老保险机构将这些报告和季度纳税申报表作以比较，以核定每份报告的准确性。与美国相类似，德国的雇主每年要向长期医疗基金、养老金机构和联邦就业服务局汇报雇员收入及年度社会保障税缴纳的数额。各基金管理部门会将从大病基金获取的税金的数量与雇主的报告进行对比，以核定雇主纳税的确切性。在其他国家中，这种机制是单纯通过税务机关或社会保障基金管理部门来实现的。比如，瑞典的税务机关有权对任何纳税人的帐目进行审计；在俄罗斯，雇主必须提交报告说明雇员工资以及每季度向各基金管理部门支付的税款。每个雇主向银行支付的款项均被记录在基金管理部门的电脑系统里。社会保障基金管理部门通过比较银行款项与雇主提交的社会保障税清单上的数字来核定雇主是否缴纳了正确的税额。

所有国家都依靠征收机构的内部审计和国家审计来保证税法的正确执行，并使社会保障税税款不被挪做他用。例如，加拿大收入署将纳税申报表所反映的年度养老金和失业金与按月申报的实际额对帐，对两帐不符的雇主进行审计；加拿大收入部准备加拿大公共帐户的帐务报表以及所有政府部门的帐务报表，说明收入与支出，并接受总长的审计。审计总长起草“加拿大公共帐户”，该帐户内容包括政府的财务报表，表达审计总长对报表的意见和看法。德国的大病基金、养老基金、长期医疗基金和联邦就业服务机构都拥有内部审计权，而该国的联邦社会劳工事务部连同审计总署对整个社会保障体系和各项基金实行审计监督。美国财政部每天公布其中央银行主要帐户的现金流入和流出量。养老保险和医疗保险机构的保险统计和管理人员会监控这些报告以确保社会保障税的收入得到适当的运用。政府帐户的现金流动情况每年有政府聘请的独立审计师或财政部的总检查员审计。这些审计在美国会计综合办公室的监督下进行，该办公室将其监督结果汇报给国会。

各国社会保障基金的管理机构大体上可以分为两类，一类是通过各自国家的政府资金管理系统对社会保障基金进行财务管理，另一类是社会保障机构拥有自己的资金管理系统。前者的典型国家是美国，该国征收的社会保障税收入先存放于全国各地商业银行的联邦财政部门的帐户中，然后转入中央银行中财政部的主要经常帐户中。所有的社会保障资金管理和投资活动均由财政部长统一控制和管理。采用这类方式的国家还有加拿大和瑞典等。后者的典型代表是德国，该国的各基金管理委员会负责管理所收取的税金以及需要支付的福利费。采用这种方式的国家还有俄罗斯等。从上面的分析中我们不难看出，各国社会保障资金的管理机构与其社会保障税的征收部门是对应的。由税务当局征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门往往是该国的政府资金管理系统，如美国、瑞典和加拿大；由社会保障机构征收社会保障税的国家，其社会保障税的资金管理部门通常是该国的社会保障机构的资金管理系统，如德国和俄罗斯。这主要取决于各国社会保障机构的地位与作用。

各国一般都将社会保障基金的留存部分用于投资，以使这部分社会保障税保值增值。比如，美国社会保障基金的留存部分可以用于国债投资，投资活动由财政部运作并由不同的社会保障机构监督。加拿大和瑞典指定一个独立的委员会来管理这些积累下来的税款提留。委员会可以投资私营企业的证券，但这种运作由国家政府监督。所有收入在转入社会保障委员会帐户之前必须经由国家政府帐户转出。

六、社会保障税国际比较对我国的借鉴

(一)我国社会保障税在社会保障支出中应占的地位

笔者认为，我国应采取主要依靠社会保障税取得社会保障资金的模式。一方面，鉴于当前企业和个人的负担能力，征收上来的社会保障税无法完全满足社会保障支出的需要。根据劳动和社会保障部提供的资料，目前仅全国540万下岗职工基本生活保障的缺口就达50亿兀以上，全国养老保险基金今年的收支缺口也将在100亿元以上(经济日报，2001年7月5日)。本着平稳过渡的原则，社会保障费改税后，收入不会大幅度地增加，这就必然要求用一般税收等其他方面的资金予以弥补。另一方面，社会保障税又必须占社会保障基金中的绝大部分。因为公众有这样的心理倾向：享受的福利多多益善，交纳的税费则越少越好。九十年代后西方各国普遍出现社会保障基金入不敷出，其中一个重要原因就是社会保障税费的缴纳与收益脱节，责任与权利相分离。如果以一般税收作为社会保障基金的主体，就会破坏个人所缴纳的税费与其享受到的福利之间的对应关系，从而使我国政府面临更大的压力。

除用一般税收弥补社会保障收支缺口外，还可将一部分国有资产拍卖收入转化为社会保障收入。2001年6月国务院的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》规定，凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10％出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴全国社会保障基金。这主要是由于过去我国长期实行低工资政策，社会保障费用没有包含在工资之内，国家予以预先扣除，直接变成了新固定资产投资和扩大再生产的投入。因此对过去为国家创造了巨额财富的下岗人员，国家理应将一部分国有资产的拍卖收入划归社会保障部门，作为下岗职工理应获取的社会保障待遇的一种补偿。

(二)我国社会保障税的设置方式

由于我国农村人口众多，城乡差别较大，加之户籍管理严格，因此笔者认为，我国的社会保障税应以采用混合型社会保障税模式为宜。即对于城镇劳动者，根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保障税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。根据实际情况，本着循序渐进、逐步发展的原则，现阶段我国的社会保障税应设置养老、失业、医疗和工伤保险四个项目，等到经济水平进一步发展后，再逐步增设其他项目。在目前欠缴社会保障费的企业比率较高的情况下，这种征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显的社会保障税设置方式有利于减小征收阻力，使社会保障税应收尽收。此外，采用这种模式的社会保障税设置方式还可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，以满足社会保障支出的需要。对于占总人口比重较大、收入较难核实的农民采用按各地区收入不同而略有差异的定额税率征收，可以相应降低征管成本。将农民纳入社会保障税，一方面有利于整个社会的稳定，防止我国城乡差距的进一步拉大，另一方面，我国农村社会保障工作业已取得很大进展，截至1999年底，农村社会保障网络已达19096个(中国统计年鉴2000)，这也为我国农村社会保障的进一步发展奠定了良好的基础。

(三)我国社会保障税的构成要素

1、我国社会保障税的纳税人

纳税人包括企业、机构、城镇劳动者个人和农民个人。养老、失业、医疗和工伤保险四个项目的纳税人分别如下：

以上数据表明，德国的社会保障资金基本上通过社会保障税筹集，政府转移支付所起的作用不大，主要用于其他社会福利方案。这也使得社会保障税在德国的税收结构中所占的比重始终高于直接税和间接税所占的比重，一直保持在40％以上。

(二)社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式

世界上大多数国家采用的都是这种模式，如俄罗斯、瑞典。俄罗斯的社会福利项目主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、病人以及暂时性残疾人保险、其他福利。具体地说，养老保险基金中来源于社会保障税的收入占资金总量的81％，其余7％来源于预算，10％来源于增值税，2％来源于其他；医疗保险77％来源于社会保险税收，23％来源于地方预算；失业保险主要以社会保险税筹集资金，一小部分来源于政府的一般性收入和自愿的捐赠；病人以及暂时性残疾人保险来自于社会保障税，而支付其他福利的资金则来源于政府的一般性收入。下表列示了俄罗斯主要福利计划的资金来源。

俄罗斯主要社会福利计划资金来源的百分比（1995，%）

1995年，俄罗斯社会保障税收收入为950亿卢布，占社会福利支出(1080亿卢布)的87．80％。

瑞典的情况与俄罗斯相似，1996年该国社会福利支出总额为3807亿瑞典克朗，其中67．61％(256亿瑞典克朗)来源于社会保障税收入。下表列示了瑞典主要社会福利计划资金来源的百分比。

1997年瑞典用于资助主要社会福利项目的收入的分配的百分比

一、引言

社会经济运行体系由社会生产系统、社会管理系统和社会保障系统组成，三者是相互联系和相互制约的体系。社会保障制度作为社会稳定机制，在经济发展中起着重要作用。近年来，我国社会保障制度的改革取得了较大的进展，一个符合社会主义市场经济要求的社会保障制度框架已经建立起来。在这一过程中，社会保障资金的筹集方式发生了根本性的变化，由原来各企业分散提取和管理，转变为目前社会化的收缴和管理。但是，现行的缴费方式在实践中仍存在着诸如覆盖面小、保障项目统筹层次低、征收力度不够、基金管理制度不健全、政策不统一等一些问题，难以保证筹集社会保障收入的需要。社会主义市场经济的发展和企业经营机制的转换、人口老龄化周期的到来和家庭规模小型化的发展趋势以及入世进程的进一步加快都要求完善我国的社会保障制度。如何改革我国社会保障资金的筹集方式，进而完善我国的社会保障体系，是摆在我们面前的重要课题。目前理论界的主要观点是开征社会保障税以代替现行缴费方式，以更具有法律强制力的税收形式筹集社会保障资金，摆脱当前缴费率偏低的困境。因而，如何设置我国的社会保障税就成为一个值得研究的问题。本文通过比较和分析各国保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系、社会保障税的设置方式、社会保障税的构成要素、社会保障税的征收管理方式，探讨了在我国开征社会保障税的相关重要问题。

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［关键词］全国社保基金 投资分析 投资管理

一、引言

2000年9月，国务院决定设立全国社保基金。其设立的目的是：调剂和补充各地基金支付缺口。全国社保基金主要来源有国家财政拨款、国有股减持、彩票收入等及其投资收益，其中，主要来源为国家财政拨款。经过几年的积累，基金规模不断壮大。到2005年底，全国社保基金总资产为2117.87亿元，其中国家财政拨款1768.86亿元，占基金总量的83.5%。

全国社保基金作为国家长期战略储备，其投资资本市场追求相对较高的收益，是应付我国日益增大的社会保障基金支出压力的需要。我国社保基金目前面临着两大重要问题，即个人账户“空账”运行和人口老龄化问题的日益突出所带来的支付压力问题。据统计,到2005年底,我国个人账户“空账”规模已达到约8000亿元,并以每年约1000亿元的规模迅速扩大，空账做实的任务任重而道远。另外,我国社会老龄化进程非常迅速。据估计，2020年,我国将步入老龄化严重阶段;2050年,中国将步入超高老龄化国家行列。日益严重的老龄化问题对社会保障基金的保值增值也提出了较高的要求。

2001年，全国社保基金试点入市，到2003年，正式入市。但是，从目前的情况看，其投资收益状况并不理想。本文拟通过对全国社保基金投资收益情况的分析，对基金的投资管理，进行一些有益的探讨。

二、全国社保基金投资状况分析

1. 全国社保基金的投资情况

根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，全国社保基金的投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。2004年2月，经国务院批准，社保基金可以投资于境外证券市场。

全国社会保障基金理事会负责全国社保基金的管理，但是其直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。目前，全国社保基金投资管理人为10家，托管人2家。表1统计了2001年～2005年社保基金投资分布的情况，从表中数据来看，2003年社保基金委托投资资产占总资产的比例为24.06%，到2004年，这一比例已经上升到35.80%，2005年有所降低，为34.48%；而银行存款所占比例由2001年64.87%下降到2004年的39.19%，2005年这一数据有所回升，为49.05%;债券投资所占比例也由33.56%下降到8.10%。

数据来源：根据2001年～2005全国社保基金年度报告整理

2.全国社保基金的收益状况

下表2统计了最近5年全国社保基金的收益情况。总体来看，全国社保基金过去5年的收益率偏低，收益情况并不尽如人意。过去5年累计收益率为14.15%，其中，收益率最高的是2004年，也仅为3.32%。剔除掉通货膨胀的因素，全国社保基金的实际收益率就更低。其中，最高的是2002年，为3.55%。而基金正式入市以后的3年，实际收益率反而低于2001年和2002年。2004年甚至出现了负值，说明全国社保基金实际上出现了“缩水”，连最基本的“保值”目标都没有达到。

数据来源：2001年～2005年全国社保基金年度报告，2005年国家统计年鉴

全国社保基金的投资收益状况不佳，主要原因之一是股票投资的收益情况不佳。2001年～2005年，我国股票市场长期处于“熊市”，行情低迷，导致基金投资状况也不好。2006年，我国股市牛气冲天，上证指数涨幅高达130.43%。相应的，据全国社保基金理事会理事长项怀诚透露，初步统计数据显示，全国社保基金2006年已实现收益195亿元，已实现收益率9.3%，加上股票市场上424亿元的浮赢，全年经营业绩为619亿元，经营收益率高达29%。同时，我国证券市场发展还不完善，金融工具还不丰富，而全国社保基金又有严格的投资品种限制，这也使得基金难以通过投资组合分散风险和提高投资收益率。

三、我国社保基金投资管理的对策选择

1. 放宽社保基金的投资品种限制，提高基金的运作效率

我国对于全国社保基金的投资品种，进行了严格的限制。我国目前资本市场制度还不健全，系统性风险较高，严格将风险投资限制在资本市场的债券、股票和证券投资基金上，不利于分散风险，也不利于社保基金获取较高的投资收益。因此，我国应该适当放开全国社保基金投资限制。总体思路为：

(1)放宽社保基金的投资范围，允许社保基金投资于不动产、信托产品、指数化产品等金融工具。不同的金融产品对于通货膨胀和通货紧缩的反映程度和反映周期都不一样，这样，在社保基金的投资组合配置中，就可以降低对股票、债券等传统有价证券的依赖，降低组合中不同资产类别之间的相关性，从而达到分散风险，提高收益率的目的。

(2)对社保基金投资于各种高风险类别资产的比例，进行最高限制。如可规定全国社保基金按成本计算，投资于不动产的比例不得超过5%；投资于金融创新工具的比例不得超过5%；投资于境外证券市场的比例不得超过10%，等等。同时，对于基金管理机构投资于单只金融资产的比例，也可以进行限制，如不超过其管理资产的5%，等等。

2.选择和创新适合社保基金投资的金融工具

目前我国资本市场金融工具并不丰富，适合社保基金投资的工具就更少。而金融工具的丰富，可以降低社保基金投资组合的风险，提高收益率，因此，应该借鉴国际经验，选择和创新适合社保基金投资的金融工具。笔者认为，主要有以下几种：

(1)特种政府债券。由于全国社保基金对于安全性和流动性都很高，因此，国债这一收益率高于银行存款，安全性较高的投资品种，仍然会是主要的投资工具之一。但是，从我国目前的情况看，由于利率的上升，工资增长率的提高，国债的吸引力正在降低。笔者认为，政府可以根据社保基金的特点，发行特种政府债券，其利率稍微高于一般国债，而且有灵活的回购规则以满足社保基金对于流动性的要求。这样，不仅可以提高社保基金的投资收益率，同时也可以使社保基金发挥补充国家财政的作用。

(2)房地产抵押贷款证券。我国有13亿人口，对于住房的需求在相当长的时期内将保持强劲的增长。而且，从目前的情况看，住房抵押贷款是商业银行最优质的资产之一，平均坏账率很低。房地产抵押贷款证券，就是以住房抵押贷款为基础资产，由商业银行或投资银行发行的证券。其现金来源于抵押贷款借款人每月支付的利息和本金，证券的票面利息小于这一现金流，其差额即证券发行人的费用和利润。由于有稳定的现金流来源，其风险较小，而其收益又高于国债，因此是社保基金理想的投资品种。抵押贷款证券在智利、新加坡、韩国等国的社保基金投资中，扮演了重要的角色，积累了丰富的经验，可供我们借鉴。

当然，指数化产品，信托产品，境外证券市场投资等等也是比较适合社保基金投资的金融工具，这里就不一一赘述。

3.加强我国社保基金运行的制度环境建设

我国社保基金制度建立的时间还不长，很多方面还不完善，社保基金运行制度环境的建设,关系到社会保障制度的良好发展。可以从以下几个方面着手：

(1)监督机制建设。包括：①监督机构的建设。应该建立国务院直属的社保基金监督委员会，对社保基金的管理和投资运营进行监督。这样，社保基金的监督机构和管理机构互相独立，互不隶属，才能更好地履行各自的职责，形成相互制约的关系。②中介机构的建设。会计、审计、精算、资产评估、风险评级等各种市场中介机构的充分发展，会完善社保基金投资的制度环境，提高监督水平。③信息披露机制。信息披露是受托人的法定义务。如何投资基金、由谁做出投资决策、投资资产类别有哪些，各投资资产类别的收益情况等问题，广大的受益人迫切希望了解，也有了解的权利。同时，完善的披露机制，有助于加强公众的监督。

(2)法律制度建设。我国目前社会保障立法非常滞后，还没有专门的社会保障法出台，这与我国社会保障制度发展的现状是不相适应的。从发达国家的经验来看，其社会保障制度的发展离不开其完善的法律制度。如美国，其养老保险基金的监管，不仅以普通法为基础，还颁布了专门的养老基金投资法《雇员退休收入保障法》，对养老金投资所涉及主体的责任、权利和义务等，进行了明确的规定。我国应该借鉴发达国家的经验，尽快颁布社会保障法，以及社保基金投资法，规范社保基金管理、投资运营和监督。

(3)资本市场建设。资本市场是社保基金保值增值的重要场所，因此，资本市场的有效程度，直接影响到社保基金的风险水平和收益水平，从而影响到广大参保职工退休后的收益水平。而我国资本市场系统性风险较高，这增加了社保基金投资的风险。因此，我国应采取有效措施，促使资本市场健康发展。资本市场的完善，为社保基金的投资运营提供了一个很好的市场环境，促进社保基金的保值增值；而社保基金作为重要的机构投资者，其良好运营，又会反过来促进资本市场更加完善。

参考文献：

[1]2005年全国社保基金年度报告[EB/OL].ssf.省略/web/Column.asp?ColumnId=10

[2]2006年中国社保基金大赚三成[N].中国证券报,2007～01～25

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在城乡分割的二元经济体制下,农村土地承载着农民的社会保障功能,一旦失去了土地,农民就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利。同时,由于相应的社会保障措施不到位,多数地区的失地农民不被纳入城市的社会保障体系,失地农民在就业、住房、医疗、子女受教育、养老等方面,得不到与市民同等的待遇,沦为新的城市边缘群体,因而由失地农民引发的越级上访和逐年增多,严重影响了城市化进程和社会稳定与经济发展。如何有效地给予失地农民社会保障,尤其是建立失地农民养老保险制度就成为当前和今后一段时期党和政府的一项迫切任务。

关键词:

失地农民; 养老保险; 低水平;多层次

中图分类号:F840.67文献标识码:A文章编号:16723198(2009)21006402

1 失地农民养老保险现状分析

失地农民养老保险是指我国农村居民被征地拆迁失去土地后,在政府的组织引导下,由国家、征地单位或集体、个人共同出资,利用征地补偿安置经费,缴纳基本养老保险,达到法定退休年龄时从社会保障部门领取养老金,以保障基本生活需要的一种社会保险制度。它同我国城镇国有大中型企业、集体企业以及机关、事业单位的社会养老保险制度一样,都是社会保障制度的组成部分。

现阶段我国失地农民养老保险的特点有如下几个方面:

(1)保障基金主要来源于土地价值款项。目前,大多数地区失地农民的养老保险基金主要采取“政府出一点,集体补一点,个人缴一点”予以筹集。其中比较有代表性的试点单位浙江省在《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》中指出,政府出资部分不低于保障总额的30%,从土地出让金列支;集体承担部分不低于保障基金总额的40%,从土地补偿费中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。表面看来,社会保障基金坚持了多元化和社会化原则,但实质上均是来自于土地价值款项。

(2)制度覆盖面窄且保障标准低。我国大多数地区对失地农民的安置目前主要采取一次性的货币补偿方式,许多失地农民并未纳入社会保障体系。

(3)制度可持续性差。一方面,现有土地征用补偿费大多采取的是一次性货币发放的办法,许多失地农民缺乏理性的保障计划,很容易“坐吃山空”,生活缺乏长久保障。另一方面,失地农民缴纳的社会保障金缺乏有效的监管,管理机构政出多门、权责不明,保障基金面临保值增值困境。

2 失地农民养老保险存在的问题

2.1 养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因

(1)个人缴费比例过高。农民失地后,一方面由于非农就业技能缺乏等因素使收入水平下降;另一方面,由于粮食、蔬菜等自给条件丧失,生活支出普遍上升。失地农民的缴费能力极为有限。不少地方在设计失地农民缴费比例时认为个人负担部分可从安置补助费支付,但现行征地补偿标准普遍偏低,不足以支付养老保险费用。因此,各地在确定个人缴费比例时应充分考虑失地农民的现实,使他们不致因负担过高而无力投保。

(2)保障水平过低。目前各地的养老金发放标准多在二、三百元,有的地区不到一百元,这种养老金水平在当前农村消费水平较低的情况下刚刚能维持温饱。另外,农民失地后最终将随着城市化的推进转化为城市市民,城市消费水平远远高于农村,靠这点微薄的养老金要想在城市实现“养老无忧”几乎是不可能的。

(3)保险层次单一,满足不了失地农民不同层次的保险需求。比较富裕的失地农民希望将来的保障水平能高一些,希望能真正实现养老无忧;经济状况较差的失地农民则由于受个人缴费能力的制约,只求将来能保温饱。但目前各地养老保险大都缺乏层次性,致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保,部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。

2.2 实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性

(1)宣传不到位,影响养老保障工作的开展。调查显示,有高达43.3%的失地农民不了解当地的养老保险政策,政策的实效性也就可想而知了。在对失地农民养老保险政策有所了解的人群中,通过“政府宣传”了解的仅占43.8%,近六成的人则是通过其他渠道了解的。

(2)养老金不能足额、准时发放,影响失地农民参保积极性。调查表明,参加了养老保险的失地农民有32.7%的人不能足额领到养老金, 40.5%的人不能准时领取到自己的养老金。这表明拖欠失地农民养老金已成为比较严重的问题,这种状况不仅会影响到老年失地农民的生活状况,而且会挫伤尚未参加养老保险的失地农民的投保积极性。

3 失地农民养老保险制度模式的选择

3.1 “分年龄、广覆盖、低水平、多层次”的保险模式

“分年龄”就是对不同年龄段的失地农民应区别对待,总的原则是“高龄优先”,即年龄段越高的群体享受越多的养老照顾。具体做法建议以分四段为宜:一是征地时已达退休年龄的,自我养老能力更弱,失地农民养老保险政策应向这部分老年人倾斜,由地方政府和集体经济组织为其一次纳15年养老保险统筹费,个人帐户部分以不超过安置补助费为限缴纳,从次月起开始按月发放养老保险金。二是处于“4045”(男45周岁、女40周岁)年龄段的,这部分失地农民由于学习新的劳动技能的能力下降,可由政府和集体经济组织为其一次性缴纳15年的养老保险统筹费,但个人账户不享受退休年龄段的待遇。三是18岁-“4045”段的,对这一部分失地农民应办理“农转非”,加强劳动技能培训,开拓新的就业途径,引导他们加入城镇职工养老保险体系。四是18周岁以下的,给予办理“农转非”,当其进入劳动年龄或学习毕业后,进入劳动力市场,作为城镇新生劳动力同等对待。

“广覆盖、低水平”就是要使失地农民养老保险惠及尽可能多的失地农民,但由于失地农民自身的投保能力和国家财政补贴能力有限,只能给他们提供较低水平的、能够保证其基本生活的养老保障。这种模式的优点在于既考虑了当前国家财政负担能力,又考虑了失地农民缴纳养老保险费的能力,有利于使更多的失地农民享受养老保险。但在实际操作中,必须把握好“低”的限度。“多层次”就是要针对失地农民的不同情况,制定不同的缴费标准和享受标准。

3.2 政府、集体、个人共同出资,筹措失地农民养老保险资金

政府出资部分可从以下几方面筹集:一是政府应在年度财政收支计划中确定一个固定比例用于支付失地农民的养老保险;二是国家发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益;三是政府土地出让金所得。

集体出资部分主要来源于以下两方面:一是征地过程中村集体经济组织获得的部分土地补偿费。二是乡村集体资产的收益,包括集体资产改制中收回的价值形态的资产及股权收益、租赁收益等。

个人出资部分主要来源于土地补偿款、安置补助费、青苗补助费等征地补偿所得和农民的日常经济积累。

3.3 “政府管理,统账结合”的资金管理模式

失地农民养老保险应实行“统账结合”的基金管理模式,政府投资部分计入统筹账户,用于最低养老保障和社会再分配,个人缴纳部分计入个人账户,集体缴纳部分按比例分别计入个人账户和统筹账户。在管理上,政府要积极参与,养老保险资金首先必须由政府专职部门统一管理,建立财政专户,确保专款专用;其次,要尽快改变我国目前养老保险费统筹层次偏低的现状,提高统筹层次,在更大范围内实现资金余缺调剂;再次,政府应建立相应的失地农民养老保障风险基金,用于应对紧急情况。

3.4 加强社会监管

社会监管就是要通过强化监管,最大可能的降低运营风险,实现养老保险基金的保值增值。监管主体应包括两方面,一是政府要设置专门的养老保险基金监管机构,加强对经营机构的监督,建立市场准入制度,建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。二是应设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会,理事会既监管经营机构的运作,又对政府监管机构进行监督,这既有利于保证失地农民的知情权、参与权和监督权,又有利于防止政府监管机构的失职行为。

参考文献

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关键词：社会保障；筹集机制；国际经验；税务征收

一、社保费筹集体制存在的问题和税务机关征收的优势

(一)社保费筹集体制存在的问题

我国社保费的筹集，是省、市、自治区政府根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《条例》)的规定，确定各自的社保费征收主体，有的是地税机关，有的是劳动部门的社保经办机构(张勇，2004)。这种“双主体”的征收体制存在以下问题：

1、执法不统一、不规范，不利于提高征缴质量。税务部门和劳动部门的社保经办机构执法水平、社会形象、信息化水平差异很大，两个部门在政策掌握、执法力度、征管制度方面不一，难以形成法制、规范、科学、高效的社会保险费征收体制，不利于加强和规范社会保险费征收管理，也不利于企业负担公平和地区间经济和社会的协调发展。

2、缴费基数不统一。社保费的缴费基数全国不统一、部分省不统一，部分地市不统一、各险种不统一。一方面，同一地方、同一企业各费种缴费基数不完全一致，劳动部门的3个社保经办机构(社保局、医保局、就业局)分别负责养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险5个险种的核定工作，各自按照对政策的掌握和理解程度分别核定，各地5个险种的缴费基数不尽相同，多数地方基本医疗保险费缴费基数最高，其次是基本养老保险费、失业保险费、工伤保险费，生育保险费缴费基数最低，普遍存在同一单位不同险种之间缴费基数不一致的问题。另一方面，社保费缴费基数弹性核定，由于国务院《条例》及有关文件没有规定社保费缴费基数，只要求在工资的60％～300％之间，所以各地社保经办单位核定弹性大，协议核定缴费基数的现象较为普遍，造成同一地区不同单位、同一单位不同险种缴费基数各不相同。

3、职责界定不清，不利于提高征缴效率。税务机关征收社保费，承担着组织收入的重要职责，但却不具有接受缴费申报、制定征收计划、核定缴费基数、处罚等权限，社保部门或机构具备上述权限却没有征收任务。这种体制和分工，一方面削弱了税务机关的执法职能，难以充分发挥税务征收的优势和作用，另一方面带来实际工作中的掣肘和扯皮现象，影响着工作质量和效率。

4、不利于保障缴费人合法权益，影响征收工作。在现行体制下，缴费人面对两个，甚至多个部门，增加了缴费人的缴费成本，征收部门的服务难以优化，缴费人的合法权益难以得到保障。

5、不符合收支两条线的要求，不利于社保基金的安全。社保费征收、管理和发放由劳动部门独自完成，不符合收支两条线的原则，难以保证社保基金的安全。2006年，审计署对省会城市和省级社保基金的管理情况进行初步审计，查处了数额不小的违规问题(崔运政、于安，2006)。上海社保案，浙江京华社保案等违规案件先后见诸报端。

(二)税务机关征收社会保险费的概况和优势

1998年以来，河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、广东、海南、重庆、云南、陕西、甘肃、青海等17个省、自治区、直辖市及宁波、厦门2个计划单列市，共19个地区的税务机关先后开始负责征收各项或单项社会保险费。取得了很大的成效。据统计，1998年至2005年，税务机关征收社保费9190亿元，特别是“十五”期间，全国税务机关累计征收社保费8679亿元，由2001年的945亿元增长到2005年的2623亿元，年均增幅为29.07％，高于同期全国税收收入增幅9.57个百分点。

社保费收入已成为税务机关组织收入的重要组成部分。2003年，19个省市地税局组织税收收入3555亿元，社保费收入1692亿元，社保费收入与同期税收收入的比重0.476:1；2004年，这些地区组织税收收入4094亿元，社保费收入2092亿元，这一比重为0.511:1，比2003年提高了3.5个百分点；2005年，这些地区组织的税收收入为4986亿元，社保费收入为2623亿元，这一比重为0.526:1，又比2004年提高了1.5个百分点。这也从另一个侧面反映出，这些地区社保费收入的增幅远远高于税收收入的增幅。

税务机关作为专司组织收入职责的专门机关，多年的实践已经证明，从征收手段到征收管理经验等诸多方面，与其他部门相比都有着较大的优势。一是征收力度大。税务机关是专门组织财政收入的执法部门，从税源管理到组织入库都有一整套的管理办法(焦东瑞，2005)。熟悉企业情况，执法手段强，征收力度大。由其征收社保费，可有效扩大征收面，提高征缴率，减少或防止逃费现象的发生，加大筹措社保基金的力度。征收社保费的税务机关连年超额完成任务，2005年，厦门、青海、重庆、湖南、浙江、宁波等省市征收的社保费，均比上年增长30％以上，其中厦门增幅高达62.46％。二是降低了征收成本。税务机关具有熟悉企业生产经营情况、征管基础设施好、管理规范、征收经验丰富等优势，加之金税工程发挥作用，利用现有资源征收社保费，缴费人一般都是纳税人，在缴税的同时就可缴费，为缴费人提供了方便，优化了服务，降低了征缴成本。如2000年以前，广东省财政拨付给社保经办机构的征收经费为征收额的5％，改由税务部门征收后，截至2004年，税务部门累计获得财政补助的经费仅占其征收额的0.07％。三是减轻了缴费人的负担。税务机关征收社保费，企业缴税、费改为同一个部门缴纳，降低了企业缴税费的成本，也有利于社保经办机构集中精力社保费的社会化发放工作，提高社会保障的服务水平。四是符合收支两条线原则。税务机关征收社保费，有利于形成“税务机关征收，财政部门管理，社保机构发放，审计部门监督”的征收、管理、发放、监督相互分离、相互制约科学的管理机制，确保社保基金的安全和完整。五是可以规范社保费筹集工作。国家税务总局已明确社保费征收业务由所得税司管理并予以指导。地方税务机关实行省以下垂直管理，征管业务工作接受国家税务总局的指导。有地方税务机关征收社保费，可以在全国范围内统一和规范各项征收制度、办法和程序，提高社保费的征收质量和效率。同时，可以为“社保费改社保税”进行有益的探索。

二、世界各国社会保障筹资的基本经验

目前，世界各国政府社会保障筹资方式(谷成、胡芳，2001)主要有以下3种：一是建立社会保障统筹缴费制度。政府要求雇主和雇员以缴费的形式来筹集社会保障基金，然后由专门机构负责社会保障基金的管理与运营。由于它不直接构成政府财政收入的组成部分，财政部门不能参与管理，但有对其实行监督的责任，并且在其入不敷出时提供必要的专款补助。德国实行的就是这种社会保障统筹缴费方式。二是建

立预算基金账户。这是在政府指导下实行的一种强制性储蓄活动，借此将社会保障制度金融化。具体做法是，要求雇员的缴费和雇主为雇员的缴费一并存入雇员个人账户，这笔款项及其利息的所有权归雇员个人所有，政府对这些款项仅有部分使用权和调剂权。因此，它在性质上更接近于商业保险。这种办法支持的社会保障制度缴费较高，一般只适用于人口较少、经济发展水平较高的国家，新加坡是成功实行这一做法的国家之一。三是开征社会保障税。这是世界上大多数国家普遍采用的一种社会保障筹资方式。目前，在建立社会保障制度的170多个国家中，已有140多个开征了社会保障税。社会保障税主要是对薪金和工资所得课征，已成为当今世界各国所得课税体系的一个重要组成部分。通过这一税种征收的税金，直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分。

不论具体筹资方式如何，社会保障基金的主要来源都是个人收入的扣除部分，其具体形式或是个人直接缴纳，或是雇主代为缴纳，或是政府财政拨款和基金运作收入(如利息收入、投资利润等)。以上三种筹资方式各有利弊(万红、张传灵，2003)。

(一)共同之处

主要表现在三种筹资模式都有严密的法律体系作后盾，确保社会保障收入、支出、运营的规范性；都有严密的、分工明确的社会保障管理机构和体系，确保社会保障制度的有序运行；社会保险资金来源多渠道，强调企业和个人义务；社会保障范围力求辐射到全社会的每一位公民；为减轻法定社会保险负担，政府对发展补充保险从政策或法律上予以规定或支持；财政直接或间接参与社会保障资金的管理和运营等等。

(二)不同之处

首先，社会保障水平有所不同。一般来说，缴税制国家通常强调政府只为公民提供最基本的生活保障，缴费制国家政府承担的社会保障水平相对更高，强制储蓄制国家以个人自我保障为主，保障水平与个人账户积累程度直接相关，具有很强的激励机制。美国在建立社会保障制度之初就提出“我们不可能百分之百对公民进行保护”，采取最基本保障由政府负担、鼓励私人机构为公民提供多种形式补充保障的方式，而且政府通过税收优惠等政策给予一定照顾，大大降低了政府在社会保障方面的责任风险和财政负担。相比之下，实行缴费制的德国，其社会保障普及面既广，水平也较高。德国的社会保障资金来源中除了巨额的企业和个人缴费外，还有政府财政预算的四分之一左右。新加坡、智利等实行强制储蓄制模式的国家，由于强化了自我保障等机制，加上国家既小，经济又比较发达，财力充实，所以保障水平也比较高。另一方面，从各国社会保险缴税(费)水平看，美国社会保障税率的综合水平在20％左右，而德国的社会保险费率则在40％以上，新加坡的公积金缴纳比例也高达40％，可见，实行缴费制和储蓄制国家的缴费率要远远高于实行缴税制国家的社会保障缴税率。

其次，实行社会保障税的国家，保险项目及其税率设置一般比较简单明了，税款缴纳和保险金支付都由政府部门直接管理，分工明确、管理集中(马国强、谷成，2002)。实行缴费制的国家，保险项目设置比较复杂，每一项目都有一套独立的缴费办法，社会保障管理多由社会承担，制度复杂，管理分散。实行储蓄制的国家，保险项目按账户设置，一目了然，基金收付、管理由政府高度集中，但账户运作比较复杂、难度较大。如美国的社会保险项目包括老年退休、残疾、医疗、失业、铁路行业等，税率全国统一，各项保险分别由社会保障署、劳工部、铁路退休委等部门管理，国内收入局负责税款征收，财政部管理资金并按计划拨付款项，达到了管钱与管事分开、行政管理与执行机构分设，各部门相互协作、相互制约的目的。

第三，与政府财政的紧密程度大不一样。由企业和雇员缴费形式筹集保障基金的国家，社会保障基金由政府或国会指定专门机构负责管理和运营，不直接构成政府的财政收入，不足部分由财政专款补助。因此，财政部门一般不直接参与社会保障基金的管理和运营，只对社会保障收支运行进行监督，当社会保障收不抵支时，财政只能被动掏钱。储蓄制具有雇主和雇员缴费形式的一些共同特点，但与缴费制又有很大的区别，它将社会保障金融化，加强了与参加者个人利益的挂钩，个人账户资金所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权。因此，在性质上更接近商业保险，财政不参与社会保险的收支与管理。实行缴税制的国家，社会保障税的收入直接构成政府财政收入，成为政府财政预算的重要组成部分，社会保障收支平衡状况直接影响政府财政的综合平衡，因此，严格组织管理社会保障基金的收支及运营，是财政部门的一项重要而经常性的工作。在这种模式下，财政参与社会保障管理名正言顺，社会保障基金的收支和管理具有极强的预算约束。

第四，与缴费制和储蓄制相比，缴税制更能体现市场经济的公平原则和适应性。社会保障税模式不论收入高低，不受主客观条件的限制，只要参加社会保障的企业和个人都必须按统一的税率缴纳社会保障税，否则将不能享受均等的社会保障待遇。政府利用集中的部分社会保障税款，可以在全国范围内实行社会保障基金的余缺调剂，平衡地区差距。缴费制在保险项目、费率、待遇等方面常常按照收入高低、职业等划分不同层次和类别，尽管参加者都能得到社会保障服务，但常因不公平的费率和待遇损伤一部分人的积极性。强制储蓄制因缴费比例较高，而且设立个人账户，管理比较复杂，适用于人口较少、地区差别不大、个人收入差别不悬殊，且经济发展水平较高的国家(麦正华，2000)。而且储蓄基金所留存的大量积累要求在比较稳定的物价水平下才能实现保值增值，因此，要求政府具有较强的稳定通货、控制物价的能力。社会保障税的实施没有这么多苛刻条件，只要税率适度，社会保障法规比较完善，利用已有的税收征管机构和国家预算执行系统就能基本保证顺利实施。

三、完善社保费筹集体制的建议

建立科学、合理、规范的社保费筹集体制，是完善社保体制的前提(石坚、付广军，2001)。理想的模式是把社会保险费改为社会保障税，税务机关作为社保费的唯一征收主体(董树奎，2001)。在法制社会里，完成立法程序还需要相当长的过程，就目前而言可采用过渡性措施，把社保费的征收职责赋予税务机关。

(一)税务机关作为社保费的唯一征收主体，建立起收支两条线的社保费征收管理模式。从社保部门来看，社保基金管理工作还有很多薄弱环节，确保社保基金的保值、增值的任务相当繁重，实现科学规范管理还需做很多工作(李明，2000)。将社保费的征收职责赋予地税部门，有利于社保部门集中精力加强社保基金的管理。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出建立社会主义保障体制的三条原则：一是建立全覆盖、多层次的社会保障体制；二是在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度；三是将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。著名经济学家吴敬琏曾指出：“在《决定》通过以来的13年中，领导上多次表明要把十三届四中全会关于建立新社会保障体系的决定落到实处。总有一些人以种种理由说服领导，把社会保障改革转回到现收现付老体制上去，使行政主管机关对社会保障基金的收缴、保管和发放全权处理的权力保持不变。而这种既不向受益人报告、也不受他们约束的基金管理体制的延续正是腐败分子得以滥用权力、贪污挪用受益人‘保命钱’的活动能够得手的体制上的原因(2006)。”

(二)赋予税务机关适当的手段，加大征收力度。《条例》规定，社保缴费登记、接受缴费申报、制定征收计划、核定缴费基数、实施处罚等与组织收入相关的管理职责，均由社保经办机构负责，没有兼顾到税务机关征收的实际情况，导致税务机关在实际工作中，发现了虚假申报等问题却无权及时做出处理，弱化了征管力度。也容易出现社保部门根据需要下达计划，与实际情况脱节。