农村宅基地工作开展情况范文

导语：如何才能写好一篇农村宅基地工作开展情况，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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（一）基础工作情况

经调研，我街道辖5个行政村，3个村有宅基地，总户数1435户，总人口4457人，宅基地总面积835亩，宅基地总宗数1519宗，其中闲置宅基地769宗、面积316亩，颁发集体土地使用权证593宗，颁发不动产权证644宗。未建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统。

（二）建立健全体制机制情况

在党委政府统一领导下，应建立“部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体”的宅基地管理机制。我街现从事宅基地管理工作兼职人员一名。无其他建制。

（三）审批管理情况

未制定出台本地农村宅基地审批管理办法（或审批流程），无农村宅基地主管部门，未建立窗口对外受理，未建立多部门内部联动联审联办制度，建立了宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场等“三到场”要求，但未发生过宅基地审查审批项目，村集体经济组织未设立村级宅基地协管员。

（四）闲置宅基地及农房盘活利用情况

经排查，承德街道无关于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用典型案例。

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关键词：宅基地；整理；集约利用；置换；产权

近年来，我国经济取得快速发展，城市化水平也有较大的提高。尽管我国总人口规模将扩大，但农村人口数量却由上升转为下降的趋势。据统计年鉴显示，2004年我国农村人口比1996年减少了11％，而宅基地面积却增加了1.7％。这种城市人口和农村人口比例转型将改变农村居住模式，致使农村宅基地用地浪费问题日益突出，对于不堪重负的农地资源和生态环境将产生直接的影响，同时也会直接影响着我国土地资源的可持续利用模式，乃至经济社会的持续发展。因此，在快速城市化和工业化的发展大背景下，面对农村居民用地的发展趋势，对其科学地进行土地整理，是非常必要的。而土地整理工作的进行，却存在着许多困难和问题。

一、我国农村宅基地土地整理工作中存在的问题

（一）宅基地土地整理专项规划滞后

要科学地整理宅基地，必须有一个科学合理的规划作指导，而乡镇一级制定土地整理专项规划却面临着不利的因素。首先是乡镇一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少对规划的技术资金的投入。其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高，这对制定出的规划的实施又带来了困难。

（二）土地整理资金筹集问题难以落实

如何在较短的时间内建立起一套高效的土地整理资金筹措、运作和监督机制，保证整理过程资金的按时足额到位以及资金的高效利用，是一个急需解决的问题。

同时，由于资金投入的问题，会导致一些政策措施的长期性和连续性问题。因为农村宅基地土地整理关系到千家万户农民的切身利益，是一个较长的过程；尤其是采用引导农民自主搬迁的方式，更是需要坚持不懈的多年努力，才能见到明显成效。

然而，在开展农村宅基地土地整理过程中，由于资金的筹集问题难以落实，往往各级领导的决心难以坚定，各届政府的工作不能持续，法定程序确定的规划甚至随意修改，一些有利于农村宅基地土地整理的政策措施必须难以稳定下来。从而致使农村宅基地土地整理的成果难以形成，达不到量变到质变的过程。

（三）农村居民缺少对宅基地进行整理的积极性

我国《土地管理法实施条例》第18 条规定:“土地整理所需费用， 按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。” 显然，根据该规定，村集体和农民是农村宅基地土地整理的主体， 农村居民或作为农村居民集合的村集体进行土地整理则是从土地整理可能带来的经济收益出发，如果宅基地整理为耕地的经济收益不能补偿整理的经济成本， 农村居民或村集体就不会有进行土地整理的经济动力。从村集体和农民的角度看， 闲置宅基地的土地整理成本主要有待整理宅基地上房屋的拆毁成本、对房主的房屋补偿成本以及土地转变为良田的整理成本，而收益则是宅基地整理为耕地后的种植业收入。近几年我国农民纯收入中源自农业收入的比重持续下降， 农业在农民家庭生活中的重要性减弱， 一些地方甚至出现耕地抛荒现象。由于种植业的比较收益较低， 闲置宅基地土地整理的收益无法补偿整理的成本， 使农民和村集体无法自动产生对闲置宅基地进行整理的利益驱动。此外，由于宅基地的所有权属于集体所有， 对农民将宅基地整理为耕地后的使用权缺乏明确的规定， 也降低了农民自己进行宅基地整理的积极性。

（四）农村宅基地超占土地严重，“一户多宅”情况普遍

我国宅基地实行无偿使用，加之我国农村宅基地观念上的一些落后思想，宅基地监管力度不够，事后查处难度大，多占土地难处理，导致农村宅基地超占严重，成为宅基地管理中的普遍难题。国家相关法律要求农村宅基地只能“一户一宅”，但由于历史、继承、买卖、建新不拆旧等行为，造成了我国目前宅基地上的“一户多宅”现象突出，同时没有相关的法律制度给与处理。

（五）土地空间置换难度大

在对宅基地进行土地整理的过程中，不可避免地会出现土地的空间置换问题。土地空间置换是土地使用权属的调整和土地利用方式的变更，涉及不同主体之间用地关系和利益关系的协调问题，致使土地置换的难度很大。因此，怎样把土地整理和农村经济政策(即经济机制)有机结合起来，实现用地置换过程中的利益平衡，也是亟待解决的问题。

（六）土地产权不明晰

土地登记发证是农村宅基地管理的基础，对明晰产权，为有效控制农村宅基地建设中的违规违章建设，提供有效凭证，但目前各地发证情况不一。主要是土地部门没有及时开展宅基地的土地登记工作，另外，农村村民对宅基地登记意识淡薄，宅基地变更后无法及时进行变更登记。导致宅基地上权利状况不清，家底不明，管理也相对混乱，宅基地民事纠纷频发。

宅基地的产权制度问题涉及政策层面，但对我国农村宅基地管理起到了根本上的作用。我国目前农村宅基地的集体所有制，农民有宅基地使用权，一定程度上造成了产权上的混乱。随着经济和市场的发展，禁止农村宅基地转让，阻碍了农村宅基地市场的建立，扼杀了一些有利土地利用的农村宅基地转让，也导致了目前隐形市场的存在，成为宅基地管理上的盲区。

（七）土地整理专业技术较为落后

土地整理是一项跨学科的技术性和实践性强的系统工程，需要一套技术支持体系。目前，参与土地整理的主体是农村居民。由于他们没有掌握相关的知识和技能，而相应的各方面专业技术服务跟不上，土地整理常常出现受阻或成果不符合要求的现象。

（八）集体土地流失严重

随着市场经济的发展和经济体制改革的不断深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量流失。

二、我国农村宅基地土地整理的对策

（一）逐步健全宅基地使用制度，制定完善土地整理的法规和政策

逐步健全宅基地使用制度， 加强执法力度，严格宅基地审批，为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法律依据。

制定完善土地整理的法规和政策，引导各地按计划、有组织地规范开展村庄整治工作。要加快土地整理责任制度、奖惩制度、资金筹措、使用与专项管理制度及村规民约的建立，制定宅基地整理优惠、鼓励政策，使宅基地整理的责任能真正落实到户、到人，并充分调动广大干部群众参与宅基地整理的积极性。

（二）开展农村宅基地普查登记工作

居民点用地普查登记，是农村宅基地整理的前提，通过摸底调查，可以了解各居民点人口及其结构、用地总规模、建筑占地面积、建筑容积率、闲置土地面积及其比率、农宅布局、所在村土地总面积、耕地面积、粮食亩产水平及存在的问题等。从而为土地利用总体规划、土地整理规划、村庄建设规划与详细设计提供依据，使宅基地整理做到有的放矢、措施到位。

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关键词：农村宅基地统筹城乡资金筹措

中图分类号： D267 文献标识码： A 文章编号：

1前言

近年来， 浙江省按照统筹城乡发展的思路， 以村庄环境和宅基地整治为载体， 大力推进社会主义新农村建设， 农村环境面貌显著改善， 村庄规模逐步扩大，农民的居住条件也有了明显的提高。但是，一些地方旧村改造相对滞后， 村庄内存在着大量的废弃、闲置住宅和空闲地， 有新房没新村、村庄外延式扩张的空心村现象比较突出。农村宅基地整治成为改善农民生产生活条件和提高农村节约集约用地水平的主要措施， 成为保护耕地资源、拓展用地空间， 落实“ 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩” 的重要手段， 如何加快推进宅基地整治， 引起了社会各级政府的关注。

2 农村宅基地土地整治工作中存在的问题

（一）宅基地土地整治专项规划滞后

要科学地整治宅基地， 必须有一个科学合理的规划作指导，而乡镇一级制定土地整治专项规划却面临着不利的因素。首先是乡镇一级规划的技术力量薄弱，不仅缺少技术人员，也缺少对规划的技术资金的投入。其次是近几年农村中已建成了大量新房，新房的更新需要好几十年的时间，对它们进行拆迁的费用相当高， 这对制定出的规划的实施又带来了困难。

（二）土地整治资金筹集问题难以落实

如何在较短的时间内建立起一套高效的土地整治资金筹措、运作和监督机制，保证整治过程资金的按时足额到位以及资金的高效利用，是一个急需解决的问题。

同时， 由于资金投入的问题， 会导致一些政策措施的长期性和连续性问题。因为农村宅基地土地整治关系到千家万户农民的切身利益，是一个较长的过程；尤其是采用引导农民自主搬迁的方式，更是需要坚持不懈的多年努力，才能见到明显成效。

然而， 在开展农村宅基地土地整治过程中，由于资金的筹集问题难以落实，往往各级领导的决心难以坚定，各届政府的工作不能持续，法定程序确定的规划甚至随意修改，一些有利于农村宅基地土地整治的政策措施必须难以稳定下来。从而致使农村宅基地土地整治的成果难以形成，达不到量变到质变的过程。

（三）农村居民缺少对宅基地进行整治的积极性

我国《土地管理法实施条例》第18 条规定: “土地整治所需费用, 按照谁受益谁负担的原则, 由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。” 显然，根据该规定, 村集体和农民是农村宅基地土地整治的主体, 农村居民或作为农村居民集合的村集体进行土地整治则是从土地整治可能带来的经济收益出发, 如果宅基地整治为耕地的经济收益不能补偿整治的经济成本, 农村居民或村集体就不会有进行土地整治的经济动力。从村集体和农民的角度看, 闲置宅基地的土地整治成本主要有待整治宅基地上房屋的拆毁成本、对房主的房屋补偿成本以及土地转变为良田的整治成本，而收益则是宅基地整治为耕地后的种植业收入。近几年我国农民纯收入中源自农业收入的比重持续下降, 农业在农民家庭生活中的重要性减弱, 一些地方甚至出现耕地抛荒现象。由于种植业的比较收益较低, 闲置宅基地土地整治的收益无法补偿整治的成本, 使农民和村集体无法自动产生对闲置宅基地进行整治的利益驱动。此外, 由于宅基地的所有权属于集体所有, 对农民将宅基地整治为耕地后的使用权缺乏明确的规定, 也降低了农民自己进行宅基地整治的积极性。

（四） 农村宅基地超占土地严重，“ 一户多宅”情况普遍

我国宅基地实行无偿使用，加之我国农村宅基地观念上的一些落后思想，宅基地监管力度不够，事后查处难度大，多占土地难处理，导致农村宅基地超占严重，成为宅基地管理中的普遍难题。国家相关法律要求农村宅基地只能“ 一户一宅”， 但由于历史、继承、买卖、建新不拆旧等行为，造成了我国目前宅基地上的“一户多宅”现象突出，同时没有相关的法律制度给与处理。

（五）土地空间置换难度大

在对宅基地进行土地整治的过程中， 不可避免地会出现土地的空间置换问题。土地空间置换是土地使用权属的调整和土地利用方式的变更， 涉及不同主体之间用地关系和利益关系的协调问题， 致使土地置换的难度很大。因此， 怎样把土地整治和农村经济政策有机结合起来，实现用地置换过程中的利益平衡， 也是亟待解决的问题。

（六）土地产权不明晰

土地登记发证是农村宅基地管理的基础， 对明晰产权，为有效控制农村宅基地建设中的违规违章建设，提供有效凭证， 但目前各地发证情况不一。主要是土地部门没有及时开展宅基地的土地登记工作，另外，农村村民对宅基地登记意识淡薄，宅基地变更后无法及时进行变更登记。导致宅基地上权利状况不清，家底不明，管理也相对混乱，宅基地民事纠纷频发。

宅基地的产权制度问题涉及政策层面，但对我国农村宅基地管理起到了根本上的作用。我国目前农村宅基地的集体所有制，农民有宅基地使用权，一定程度上造成了产权上的混乱。随着经济和市场的发展，禁止农村宅基地转让， 阻碍了农村宅基地市场的建立，扼杀了一些有利土地利用的农村宅基地转让，也导致了目前隐形市场的存在， 成为宅基地管理上的盲区。

（七）土地整治专业技术较为落后

土地整治是一项跨学科的技术性和实践性强的系统工程，需要一套技术支持体系。目前，参与土地整治的主体是农村居民。由于他们没有掌握相关的知识和技能， 而相应的各方面专业技术服务跟不上，土地整治常常出现受阻或成果不符合要求的现象。

（八）集体土地流失严重

随着市场经济的发展和经济体制改革的不断深入， 客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量流失。

3农村宅基地土地整治的建议

（1）逐步健全宅基地使用制度，加强执法力度，严格宅基地审批，杜绝“乱批乱占”宅基地的现象。

（2）采取灵活的手段，加强农村宅基地管理力度。由于造成农村宅基地闲置的原因是多方面的，因而采取“一刀切”的强制性行政手段是行不通的，应考虑与适当的经济手段相结合，根据具体情况具体对待。其中，对于骗取批准、未批先建、批少建多等非法占用宅基地的，应采取强制性的行政手段依法强制收回。对于合法取得宅基地而产生闲置的，应采用经济手段，对宅基地超标部分实行有偿使用政策。如：历史原因造成的宅基地超标，强行要求住户退还超标部分将破坏农户宅院的完整性，可以由村集体对超标部分收取适当使用费，并按超标面积采取累进的收费办法，超标面积越大收费越高。对于建新房而不拆旧的，村集体应对其旧宅基地的使用权收取一定费用，并按年限采取累进收费办法；随着时间推移，旧房残值降低，收益下降，而保有旧房的成本盘升，农民自然会主动退还宅基地。

（3）逐步取消各种限制农村人口城乡迁移的政策，促进农村劳动力由城乡流动向城乡户籍迁移转变，从而降低农村劳动力“季节性”城乡流动导致的农村宅基地闲置。

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关键词:农村宅基地;空心村;管理现状;对策

一、问题的提出

随着生活水平的不断提高,农村发生了前所未有的变化,农民要求改善居住条件的愿望越来越迫切,农村建房热始终居高不下并呈增长趋势,宅基地管理出现了新情况、新问题。加强农村宅基地管理,合理配置和集约高效利用土地资源,改善农民居住条件和生活环境,对于促进农村经济快速、健康、稳定发展具有重要意义。而枣庄市农村宅基地管理中存在很多问题,宅基地闲置严重、土地利用效率不高、宅基地规划不合理、“空心村”等现象严重,给枣庄市农村宅基地管理和新农村建设带来了严峻考验。

二、枣庄市农村宅基地管理存在的问题

(一)各市区农村宅基地规划发展不均衡,宅基地闲置现象严重

枣庄市各地区农村宅基地规划不均衡,其中滕州市和山亭区的农村宅基地管理问题最为明显,宅基地闲置现象严重。其中滕州市农村空闲地最多,约224万平方米,其次为山亭区,农村空闲宅基地约99万平方米;而山亭区“一户多宅”现象严重,多出宅基地近350万平方米,其次为滕州市,多出宅基地近177万平方米;另外滕州市和山亭区分别存在着严重的闲置宅基地和不住宅基地。其他地区,如峄城区和薛城区农村空闲宅基地约为50万平方米,市中区农村多出宅基地37万多平方米,而高新区几乎不存在宅基地空闲现象,可见相比其他城区,新规划的高新区没有历史遗留带来的各种宅基地问题。简言之,枣庄市各地区农村分别存在着不同程度的宅基地闲置现象,反映出农村宅基地规划不合理问题,亟需对其进行合理规划和改进。

(二)宅基地分配不均,“一户多宅”现象严重

由于宅基地私有观念在多数农民心中根深蒂固,认为老房子是祖业,新房再多、再大也不能拆祖屋,于是出现了农民建了新房也拒不交出闲置宅基地,“划新不丢旧”造成“一户多宅”现象严重。滕州市、薛城区和山亭区三个地区“一户多宅”情况最为严峻,其中滕州市一户多宅的户数占到村民总户数的25%多,薛城区也近20%。一些农民甚至将自己承包的责任田当成私有土地,随意侵占或调换建房。一些村干部打着“取之于民,用之于民”的幌子,搭车收费,出现经济条件好的村民多数存在一户多宅,真正需要宅基地的村民因为经济条件差无法要求规划新的宅基地,而且老宅基地多的户占用的宅基地相对多些等现象,造成宅基地分配不均。此外还存在村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地,农民超标建房等问题(见表1)。

(三)现行制度不完善,超标占地现象严重

《中华人民共和土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”然而枣庄市各地区不仅“一户多宅”现象严重,而且市中区、山亭区、峄城区农村多出宅基地每户的面积都超过了政府文件的规定面积。可见由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理,再加上我国农村宅基地管理制度采用的是无偿、无限期的使用制度,出现了农民超标占用宅基地建房。

(四)“空心村”现象严重

长期以来,因建设规划滞后,枣庄市许多农村新建住宅大多集中在村庄、道路两侧,而村内存在大量的空闲宅基地,形成了外实内空、外新内旧、外齐内乱的“空心村”。如山亭区冯卯镇涝坡村共327户、783人,村庄占地面积为219亩,其中空闲土地面积为132亩,空闲户数共102户。村庄内部空壳严重,特别是村西北部基本无人居住。随着经济社会的快速发展,大批农民涌向小城镇和大中城市,成了非农业的城镇居民,但仍占着原农村宅基地;部分农村青年大学毕业后在外就业,结婚生子,把父母接出去一起居住,造成原宅基地闲置,加重了“空心村”现象。“空心村”的大量存在,造成土地浪费,环境恶化,严重影响了经济发展和新农村建设。而各地区也先后开始开展“空心村”的治理工作,取得了一定成果,本文总结了“空心村”治理的经验,将在第三节中论述。

三、新形势下加强农村宅基地管理的对策和建议

针对上述问题,在新农村建设的过程中,必须加强农村宅基地管理,实行宅基地制度创新,建立完善相关制度和政策。

(一)加强宅基地规划管理

应当在深入调研的基础上,科学合理地确定宅基地具体执行面积及占地标准,人均宅基地面积由省统一规定出一定的范围,再由各地按照实际情况确定标准,各地都应该按照规定执行;结合新农村建设目标做好村庄规划,合理布局,充分利用村内各种闲置地,促进土地集约利用,并要控制好农村居民的规模,建设好配套基础设施;加大对闲置宅基地、空闲地、“一户多宅”现象的清理和处置,建立农村宅基地使用权强制登记制度。此外规划要走群众路线,要依靠村民参与,集思广益,充分尊重村民的意见。

(二)建立农村宅基地有偿使用制度

宅基地有偿使用可以从认识和观念上解决宅基地的权属问题,有利于农村土地产权制度的确立,使宅基地的集体所有权在经济上得到体现,能有效地减少和制止多占、滥用宅基地的现象,促进节约和合理利用土地;便于对村庄进行规划和管理,能集中一部分资金用于乡村的公共设施建设;增加了宅基地分配的透明度,从制度上遏制和限制了干部的不正之风。

(三)严格控制农民宅基地的审批

党的十七届三中全会《决定》提出的“要完善农村宅基地制度,严格宅基地管理”,实际上就是要求各地建立宅基地审批责任和过错追究制度,严格宅基地规划、审批管理,执行“一户一宅”的政策。严格按照法定的宅基地审批条件、面积限额及审批程序办理,严把审批条件,严格执行“一户一宅”政策,促进节约,集约用地。不符合申请条件的不予批准。对上报的宅基地坚持“规范用地,积极引导,公开公正,集体会审”的原则进行核查。对村(居)分配、使用宅基地管理和收费实行有效的监督,确保公平地分配宅基地,减少村(居)分配宅基地中不合理收费和私下买卖宅基地行为的发生。

(四)完善宅基地流转机制

我国现行的法律和制度对宅基地的流转做出了严格的限制性规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地。宅基地转让须符合规定条件,购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。

我国农村宅基地限制性流转制度是我国特定历史时期的产物,稳定了我国农村经济,但是在现阶段产生了一系列问题,阻碍作用日益显现。例如,先富裕起来的农民进城购房,而受现行宅基地流转政策的限制,其留在农村的宅基地不能公开合法转让,造成宅基地大量闲置,“空心村”现象严重。

可见限制宅基地流转,既不利用资源的有效配置,也不利用土地的节约利用。因此应当修改相关法律法规,建立农村宅基地自由流转制度。建立规范有序的农民宅基地流转市场,赋予农民拥有房屋宅基地的完全使用权、收益权和处分权,可以转让、出租、抵押、继承及赠与,允许农村宅基地在城乡居民之间自由流转。

(五)加强“空心村”的治理

针对目前农村宅基地管理中存在严重的“空心村”现象,各级政府都高度重视,把治理“空心村”作为目前农村工作的大事来抓。对于“空心村”的治理要做好以下几方面的工作:

1、科学规划,因地制宜。“空心村”治理的成功,关键要编制一个科学的规划。由于农村情况复杂多样,“空心村”治理应根据各村的基础和条件,以及群众的实际需求,确立治理的模式。对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”,进行统一规划,以城镇为中心,有步骤地实施整体搬迁、连片发展,逐步形成规模,腾出的土地转为建设用地;对离城镇较远、经济基础较差的“空心村”,可以小村向大村集中,合理归并自然村,引导向条件相对优越的中心村迁移;对不具备合并条件、但可以填实的“空心村”,加强对闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合,对拆迁的老宅基重新规划,作为新的预留宅基地,由村收回调剂安排利用。

2、加强组织领导,有法有序高效推进治理工作。“空心村”治理是一项系统工程,它涉及到农村工作的方方面面,涉及到农民群众的切身利益和农村社会稳定。要确保“空心村”治理的各个环节健康有序开展。成立“空心村”治理工作的领导组织机构,如各试点镇(街道)都成立了由主要领导任组长,国土、建设、环保、财政等部门主要负责人为成员的专门领导机构,制订了切实的工作方案,出台了相关政策,明确到事,责任到人;制定“空心村”治理工作的有关政策,使治理工作有法可依,有章可循;加强治理工作的全程监督,依靠民主监督解决“空心村”治理中的难题;搞好协调配合,各有关部门根据各自职责搞好协调配合;建立奖惩机制,对治理工作中做出突出贡献的组织和个人给予奖励。

3、创新机制,广开筹资渠道。“空心村”治理需要大量的资金,如何筹措大量资金是保证“空心村”顺利实施的关键,山亭区村庄建设搞得好的村,多是经济实力强的富村,村集体经济弱的村往往难有作为。要按照“谁投资,谁受益”的原则,坚持以集体自筹为主,财政补助为辅,社会资金参与这一多渠道的方式来筹措空心村的治理资金。对村庄大规模整治,首先由村集体投入资金搞建设,具有用资金换社会效益的公益性质;其次“空心村”治理可以通过市场化运作,多渠道筹措资金。企业或个人可以参与多渠道筹措资金,把“空心村”治理的一些项目推向市场,通过公开招标,吸引社会闲散资金,解决“空心村”治理的资金问题。

(六)加强宣传教育

各级部门要采取多种形式大力宣传《土地管理法》及《农村宅基地管理意见》,使法规深入人心,增强干群节约土地、依法管地的法律意识,在全社会形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围。大力宣传宅基地集约化使用的意义,通过宣传教育和社会舆论的正确引导,帮助农民树立正确的建房观,使广大群众积极参与到农村宅基地集约化工作中来。

参考文献:

1、于华江,王瑾.我国农村宅基地管理调查分析[J].中国农业大学学报(社会科学版),2008(2).

2、赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探[J].农业经济问题,2001(1).

3、徐万刚,杨少垒.城市化视角下的农村宅基地流转制度分析[J].社会科学家,2009(3).

4、胡传景,沈士芹,张洪武.建立农村宅基地使用权自由流转制度的构想[J].广东土地科学,2007(5).

5、黄岩.新农村建设中的空心村问题及对策研究[J].现代商贸工业,2009(12).

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关键词：农村宅基地；使用权；登记发证；一户一宅

中图分类号：G812.42 文献标识码：A

农村宅基地使用权登记发证工作的意义

宅基地使用权是农民安身立命的根本，对农民的生产、生活和农村秩序的稳定具有重大意义。

（一）提高农村宅基地的使用效率，促进新农村建设

我国处在城市化过程中，长期以来农村居民点无效扩张导致农村建设用地使用效率低下，其主要原因就是农村居民获得宅基地成本低，一户多宅的现象突出，城市化进程中大量农村村民已经迁往城市居住，并且已经获得了城市社会保障，但在农村还拥有宅基地。这现象大量存在，导致城市建设用地与农村建设用地同时增加，进一步加大了耕地资源保护的难度。宅基地产权登记发证工作不仅可以有效禁止无效宅基地需求，还可以通过进行新农村建设提供农村基础设施，消灭空心村，有效提高村庄土地资源的节约利用水平。

（二）强化农村宅基地的社会保障作用

对农村宅基地使用权登记发证的规范，进一步强化了农村宅基地的社会保障作用。对符合标准的宅基地进行产权登记，既可以在法律上对村民的合法宅基地进行有效保护，也可以防止农村建设占用大量的优质耕地资源。

（三）明晰了宅基地的产权定位

长期以来，由于缺乏明确的产权登记要求，很多县城居民出于各种考虑，购买农村的宅基地及其各类小产权房，引发大产权纠纷。在法律上禁止对城市居民宅基地产权登记，可以防止城市居民在法律缺失情况下购买小产权房，从而有效保护了城市居民的合法权益，在法律上进一步约束了小产权房的需求。

农村宅基地使用权登记发证工作中的疑难问题

（一）农村宅基地使用权权属调查

1、存在的问题

一是是指界时双方不同时到场，有时只是单方面指界或有一方并非权利人到场或是其家人到场指界，使指界结果存在不准确或不成立，易造成邻里矛盾引起纠纷，给土地管理工作带来不必要的麻烦；

二是对于其邻宗地是耕地、道路等需由村主任亲自指界的，根本不用其到场或其不到场指界，只是宅基地使用权人一句定论，从而会引起村集体与个人的矛盾纠纷；

三是在界址调查时不设立界址标识，不喷涂标志，不钉桩等，只是双方权利人口头说明界址，给以后工作带来隐患；

四是对宅基地无围墙、栅栏等界标物的，也给办理土地使用证，这种状况就应按批准面积办证，然而事实存在扩大批准面积进行登记发证的现象；

五是最主要的调查表邻居指界签字不真实，有的存在不能到现场签字，或是他人代签。更有甚者把地籍调查表给用地户，国土所管理人员放手不管，让用地户拿去找邻居签字，严重的违反工作纪律和工作程序。使指界签字存在不真实，造成各种纠纷的发生。

解决对策

界址调查是权属调查的核心，关系到土地位置及权属范围的确定。单位使用的土地必须由单位法人代表出席指界并出具法人代表身份证明，个人使用的土地须由权利人出席指界，并出具身份证明。需要委托指界的，需出具法人代表身份证明、委托书和本人身份证明。界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者或委托人亲临现场共同指界，认定界址点及界址线，设立明显界址标志。经双方认定的界址必须由双方指界人共同在地籍调查表上签字盖章。决不允许把地籍调查表给用地户，让其自己找邻居签字。需在调查员的监督下进行。指界千万不能马虎，此方面的工作是极易引起权属纠纷的关键环节，所以必须按程序、依规章进行。为土地登记发证工作奠定良好的基础。

（二）“一户一宅”科学内涵的界定

关于“一户”的概念，土地管理法规、政策并未说明。正因此，许多农村宅基地使用权的混乱现象的致发因素应追溯于对“户”这一概念理解上的差异。

对“一户一处宅基地”原则应进行客观合理的修正，把“一户一宅”理解为对宅基地使用权初始取得上的限制，而不是运行中的绝对限制，允许在农村宅基地的实际运行过程中存在合法的例外。即在新的制度下，突破一户一宅的原则，建立以一户一宅为原则，特殊情况可以拥有两块以上的宅基地，并给以法律的明确规定。具体来说就是:

在农民以户为单位向其所在集体申请取得宅基地使用权时以此作为一个重要标准严格审查，对于符合用地标准的农户予以批准。

2、在农村宅基地使用权的运行中，允许合法例外存在，但有关法律必须对例外情形以列举的方式明确规定，防止任意扩大例外情形的范围。一般来说，主要存在以下几类情况:

（1）因宅基地使用权人去世留有房屋而发生继承，其合法继承人如果己经有宅基地，从维护公民个人财产权利的角度应该允许继承人继承作为遗产的房屋及房屋所占的宅基地。《中华人民共和国继承法》规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括:公民的房屋、储蓄和生活用品等。宅基地是农民基于集体经济组织成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地，农民无须交纳任何土地费用即可取得，是一种福利性质的，一般来讲不能继承，但宅基地上建成的房屋则属于公民个人财产是可以继承的，直到房屋失去了使用价值，宅基地的使用权也应当重新发配。

（2）因房屋买卖、赠与等合法行为而取得宅基地使用权。

（3）因抵消债务、实现抵押权等方式取得宅基地使用权。

简言之，在农村宅基地使用权的初次取得上，按照“一户一宅”的要求来严格规范权利的初始分配，在权利运行过程中，对因合法行为而获得多处宅基地的情形则作为“一户一宅”原则的法定例外。

（三）内业方面的问题

1、存在的问题

内业是对表件的填写、宗地图的绘制、申请农村宅基地使用权登记发证提交资料的初审等工作，仍旧存在一些问题。

（1）发生权利人名称变更的，只有权利受让人指界签字，而权利转让人没能亲自到场签字，从而易造成变更不准确，导致工作失误。

（2）绘图时仍旧用手工绘图，存在方位坐标及比例尺不准确，不能真实体现实际图形的具体要素，误差较大，给发证工作带来隐患。

（3）对于赠与和继承宅基地使用权的，没能进行法律公证。而只是临时使用一纸买卖契约便可。这样极易造成子女等内部纠纷。没有法律依据，没能真正体现公证的法律效率。

（4）权属来源方面存在弊端。权属来源看的是有没有土地使用证或档案，有土地证的可能忽略档案，也可以假乱真。

2、解决办法

（1）申请登记发证资料的初审要严格进行，一是土地权属来源要审核准确，变更登记的要求集体土地使用证与原档案相符。使权属来源合法，严防作弊事情的出现。

二是私有房屋所有权证复印件要与原件一致，做到真实有效。

三是身份证明是否是本集体经济组织成员，不是本集体经济组织成员的不予登记。

四是权利人变更的，买卖契约要真实，合法。要严加杜绝造假。

五是宅基地使用权赠与或继承的，要到司法部门依法公证。严禁用买卖契约

代替。所以要严格进行初审，做到登记资料的准确无误。

（2）表格的填写应用电脑软件打印的形式进行填写，取消手工的填写。这样使表格填写清晰、规范，同时省时省力，提高工作效率。

（3）绘制宗地图也取消手工绘制，利用电脑进行

这样既能使方位坐标正确，又能增加宗地图面积的准确度。使误差缩小，以

达到符合国家测量的允许误差最低范围值，保证宗地图绘制的准确。

加快推进宅基地使用权登记的几点建议

（一）通过采取多种渠道、开源节流，解决登记发证经费问题

各地国土资源部门要以此次开展宅基地登记发证的契机，及时向当地政府汇报，使其充分认识开展宅基地登记发证工作的重要意义，争取地方政府及相关部门的重视和支持，争取财政经费支持。

（二）加大宣传力度，落实便民措施

登记申请是登记制度的特点，没有登记相关人的配合很难顺利开展登记工作。要切实转变工作作风，增强服务意识，提高工作效率，加强业务培训，提高工作人员的业务素质，积极为农民群众办理登记提供热情周到的服务。

（三）加强领导、周密安排，确保宅基地使用权登记发证工作如期完成

宅基地使用权登记发证涉及到使用权人的合法权益，是集体土地登记发证工作中的难点热点问题。及时妥善解决宅基地登记发证中出现的普遍性和较大的技术与政策问题，增强登记发证工作的紧迫感，集中力量，克服困难，加强对宅基

地登记发证工作的监督检查，确保宅基地登记发证工作顺利实施，确保宅基地使用权登记发证工作如期完成。

参考文献

[1]周洪亮，陈晓筠.从“一户一宅”的视角探讨农村宅基地使用权取得[J].中国农业大学学报（社会科学版），2007.3.

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十七届三中全会《决定》明确提出：完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。可见，宅基地管理在农村集体建设用地管理中是非常重要的。它直接关系到土地特别是耕地资源的保护、利用，直接关系到农民的生产生活，直接关系到国计民生问题。

近几年来，随着经济的发展，农村生活水平不断提高，农民建房热情普遍高涨，出现了一轮又一轮的建房热，农村宅基地管理面临一些新情况、新问题。主要表现在：

农村住宅建设处于无序状态。长期以来，农村住宅建设缺乏统一规划，农民建房选址随意性大，沿路建，临街搭，乱圈乱占，乱搭乱建的现象严重，村庄布局杂乱无序，既影响了村容村貌，又浪费了大量土地。

农民建房蚕食耕地。一些农民把建房地点选在路边良田内，导致公路、村道两旁部分耕地被占用。一些地方为把非法占用耕地的行为“合法化”，采取了改变耕地性质的做法，先把耕地改变为场地，然后又把场地改变为荒地，一部分耕地不知不觉被蚕食掉了。

“空心村”、“一户多宅”现象严重。一些村庄盲目扩张，新建住宅不断向村庄延伸，而村内旧宅由于年久失修，大多成为破房、危房，无人居住，形成了大量的“空心村”。一些农户建新房不拆旧房，多处占地建房，“一户多宅”现象比较普遍。

农村宅基地私自转让时有发生。少数农民为了牟取私利，不惜将自己的宅基地、自留地甚至责任田作价卖与他人建房，更有些买地者假借当地农民的名义办理建房手续，达到逃费逃税的目的，这种现象在乡(镇)、村规划区尤为常见，因其行为双方互惠互利，具有很强的隐蔽性，且涉及面较广，查处难度大。

多种原因引发上述问题

传统观念根深蒂固。绝大多数农民认为宅基地可以祖祖辈辈继承下来，是一种私有财产。一些农民甚至将自己承包的责任田当成私有土地，随意侵占或调换建房。同时，许多农民听信风水先生“宅大招财，路宽出官”迷信说法，纷纷向村外寻找“风水宝地”建房。加之富裕起来的农民为求宽敞、讲美观、图方便，就舍弃老宅破屋，在村外或公路边修建新房，以满足自己摆阔气、高人一等或“想致富，临公路”等狭隘心理需要。

法律法规缺位。目前我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地方面的立法滞后，而且存在大量的法律真空。虽然近年来一些地方也制定了有关宅基地管理的措施办法，但由于宅基地管理工作面广量大、情况复杂，有的地方管理不够规范，操作性不强，实施效果不甚理想，从而在制度上进一步增加了农村宅基地的管理难度。

村镇规划滞后。长期以来，各地在建设规划上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入极少，大多数村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。少数地方虽然搞了规划，但有的规划不够科学合理，只注重新房整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。

监管不到位。一方面，乡(镇)基层国土资源管理力量薄弱，专业人员少，执法装备缺乏，工作经费不足，很难对本辖区内的国土资源实施有效监管。另一方面，历年来一些乡(镇)对违法用地问题处理以罚代拆、一罚了之，给制止违法占地行为带来了负面影响。同时，按照法律规定，农民非法占用土地建住宅的必须拆除，但现实当中很难执行，使执法陷入两难处境。

多管齐下，疏堵结合，综合治理

农村宅基地管理涉及千家万户，情况复杂，政策性强，必须多措并举，多管齐下，疏堵结合，综合治理。重点应抓好以下几个方面：

完善农村宅基地管理制度。现行的《土地管理法》对农村宅基地的管理虽然作了规定，但比较宏观，操作性不强，某些方面还不够完善。如对闲置宅基地、多占宅基地等没有相应的处罚规定，对宅基地审批后长时间不动工建设如何处理也没有规定，其他如审批程序、划分标准、费用收取、流转管理、地籍管理和相关法律责任都需要进一步具体明确和细化。因此，国家应加快农村宅基地立法工作，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。同时，地方政府要根据相关法律法规政策，结合本地的实际情况，出台操作性强的农村宅基地管理办法。

强化宅基地规划管理。规划是龙头，是搞好农村宅基地管理的基础。要结合当前新一轮土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡(镇)土地利用总体规划。按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模；要按照《城乡规划法》的规定，安排专项资金编制村庄建设规划。村庄建设规划要以当地经济社会发展规划和土地利用总体规划为依据，以旧村庄为依托，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种废弃地、闲置地，合理布局公共设施用地、生产用地、道路用地和宅基地。

积极推进宅基地整理。即根据土地利用总体规划要求，科学制定和实施村庄改造、整治计划，积极稳妥地推进农村建设用地整理。这就需要因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要先行安排利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。对“一户多宅”和空置住宅，要制定措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。

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近年来，在农村产权制度改革中，作为农民安身立命之本的宅基地问题备受社会关注。

1 农村宅基地存在的问题及其影响

现行的农村宅基地政策根源于计划经济时代，当时对解决农户的住宅问题发挥了积极作用。然而，由于立法滞后、监管不力等原因，在农村宅基地管理方面出现了一些与新农村建设很不协调的新情况和新问题。

1.1 违法占用宅基地的现象严重。《土地管理法》规定：宅基地的所有权属于集体，其使用权的取得须经过乡镇级人民政府审核，县级人民政府批准，一户只能有一处宅基地，面积也不得超过省定标准。然而，在农村中，许多农户钻“国家对农村宅基地实行无偿供应”这一法律空子，不经申请，采取各种手段抢占集体空闲建设用地，绕过相关部门审批，在所占宅基地上直接建房。所以，超过省定面积使用宅基地现象非常普遍，“一户多宅”的现象也是随处可见。

1.2 闲置宅基地无法回收。一方面，农村宅基地管理粗放。许多农户在建新房的同时，没有拆除旧房，上交宅基地，村委会也没有强有力的监管措施回收宅基地，致使旧房成为了空闲房屋和宅基地。另一方面，当今的农村人口大量流出，在外购置房屋的越来越多，但他们不愿意也没有放弃原有的老宅基地，村集体也无法回收，造成土地资源的极大浪费。

1.3 宅基地矛盾纠纷面广量大。近几年，随着农户对住宅的要求越来越高，所建新房越来越多，由农村宅基地引发的矛盾纠纷更是逐年上升。据有关部门统计，农村中各类矛盾和纠纷涉及到宅基地问题的约占60-70%。纠纷双方往往是互不相让，甚至因此大打出手，造成流血事件，世代结怨。由于涉及农民的切身利益，面广量大且情况复杂，成为积案，处理起来难度大，成为影响农村社会和谐稳定的突出问题。

1.4 宅基地利用缺乏规划。长期以来，农村村庄建设缺乏规划，即使有规划，也缺乏整体、长远的考虑，更没有约束力，对村庄建设不能正确引导和有效控制。农户习惯于把临水沿路、交通便利、方便生产生活作为建房地址的首选，形成了“沿路而建”的局面，使得村庄不断向外扩展，而村内对旧宅基地缺乏改造利用，造成“村外新房林立，村内破旧不堪”，整个村庄“只见新房，不见新村”，成了典型的空心村，影响农村环境，严重制约社会和经济的可持续发展。

2 农村宅基乱象原因分析

农村宅基地出现上述问题不是偶然的，也并非局部，成因错综复杂，具体分析如下：

2.1 农户认识上存在误区。农户对宅基地问题的认识主要存在两个误区，一是传统观念根深蒂固。受传统思想观念的影响，大部分农户认为宅基地是祖辈留下的，是他们的私有财产，而且在宅基地和房屋方面存在比排场观念，认为房屋高、住宅面积大就是家庭富裕的表现，就是地位的象征，这样一代代下来，房子越建越多，废弃的房屋也越来越多，闲置浪费宅的基地面积也越来越大。二是对法律法规和政策的宣传缺位。近年来，基层政府对国土管理的相关法律法规和政策宣传不到位，使得农户真正对土地管理法律法规和政策了解不多，甚至出现许多认知上的错误。从调查的情况看，有超过80%的农户表示不知道国家政策中关于‘一户一宅’的规定，这足以证明农户在认识上存在着极大的误区。

2.2 法律政策上存在漏洞。目前我国关于农户宅基地的法律法规数量少，规定不够具体，且效力层次低，操作性不强，尤其是与宅基地使用权流转有关的政策文件不健全，造成宅基地的分配和使用在很多程度上仅仅依靠地方性政策调整，加大了宅基地管理难度。

2.2.1 宅基地使用权分配依据不明确。目前我国还没有一个完善的宅基地使用权分配标准，相关制度缺失，使得宅基地使用权的分配不明确，分配过程中人为因素起很大的作用，出现了“谁多占集体土地，谁就多占便宜”的反常现象。同时，农村普遍存在宅基地“终身继承制”，在继承土地上物的同时，也继承了宅基地，从而导致农村宅基地使用不均衡。

2.2.2 宅基地确权颁证不规范。目前，宅基地使用权管理制度不完善造成绝大部分农户没有宅基地使用权的有效证件，即使有证件，也是填写不规范，这样造成宅基地使用权不明晰，农村宅基地纠纷维权难。尽管物权法有要求使用权登记的规定，但农村的宅基地使用权的确权工作依然收效甚微。

2.2.3 宅基地界定不明确。一方面是使用权主体的界定不明确。目前通用的做法是，以户籍和居住时间作为取得使用权资格，但是“一户一宅”中“户”的标准，却找不到明确的法律规定。另一方面是宅基地范围的界定模糊。土地上的树林、菜园、家禽养殖区等附属设施的功能并没有丧失，但却与宅基地使用权捆绑在一起分配给了农户，这样对宅基地范围的界定就陷入了模糊的境地，农户就可以随意在此范围建房。

2.3 相关部门监管上缺位。

2.3.1 村级监管乏力。由于村干部思想上不重视，放松管理，没有能够把住一户多宅违章建房的首道关口，再加上执法主体和法律程序等原因，村集体缺乏强制力，难以有效解决违法违章问题。

2.3.2 基层国土资源管理部门的监管收效甚微。对农村违法占用集体土地建房，基层执法部门虽然进行了管理和监督，但这些部门所涉工作面广量大，加之力量薄弱，使得监管效果不明显。

2.3.3 县级国土资源主管部门监管力不从心。首先，县土地主管部门执法人员严重不足，无法在第一时间了解掌握基层的情况，工作往往处于被动局面。其次，发现违法违规使用宅基地后，法律赋予土地管理部门的执法权力仅仅是制止权，按程序首先是下发《停建通知》，责令停止建设，但过后，农户又会“抢建”，而拆除或收回都涉及到农民的切身利益，必定造成农民的抵触情绪。如果一宗违法违规使用宅基地建房得不到制止，立即又有人效仿攀比，导致违法违规建房的问题愈演愈烈。

3 对策与建议

农村宅基地规范管理，是新农村建设的一项十分重要的基础性工作，由于农村宅基地引发的问题日益凸显和尖锐，解决农村宅基地问题已迫在眉睫。

3.1 建立健全国家法律法规。针对目前在宅基地管理方面立法滞后问题，应加强宅基地法律法规体系建设，尽快出台和完善有关政策，切实做到有法可依。

3.1.1 完善宅基地的产权制度。政府应对农村宅基地的产权作出细致而明确的规定，确定产权主体，明晰使用权制度。

3.1.2 完善宅基地登记卡制度。据调查，农村大部分房产既没有办理国土审批手续，也没有办理房产登记手续。因此，必须将农村宅基地登记确权发证工作列入日程，推进农民宅基地有序管理。

3.1.3 严格土地征收管理。国家征收土地实行补偿原则，对空闲的宅基地，村集体应采取收回的措施，对于宅基地上的空闲房屋，则根据市场价格采用购买的方法，这样既保障原土地使用权人的利益，也符合市场经济要求。

3.2 进一步加大宣传力度。通过创新方法，加强对相关法律法规和政策的宣传，提高农民对土地管理的认识。一方面，在宣传内容上抓住重点，将当前紧张的人地关系和合理用地、依法用地、集约用地的思想宣传到位，彻底扭转农户盲目用地、违法用地的意识，增强农户“惜土如金”的观念，让大家明白土地是国家和集体所有，一户一宅是法律的规定，切实提高农户自觉申报宅基地的法律意识。另一方面，在宣传方式上要多种多样：一是结合4.22地球日、6.25全国土地日，通过群众喜闻乐见的各种形式进行国土资源的宣传，使依法使用和保护土地资源的观念家喻户晓，深入人心。二是充分发挥电视台等新闻媒体的强大宣传功能，广泛宣传土地资源管理与利用的常识。三是通过开设“土地管理课堂”，进行土地方面的法律法规培训，让基层干部从根本上了解土地管理中的法律责任，把好第一关。四是充分利用各村的宣传栏，广泛开展宅基地等国土知识的宣传。

3.3 严把宅基地审批关。

3.3.1 健全农村宅基地使用的审批制度。加快《乡镇土地利用总体规划》的审批，为农村宅基地审批提供法律和政策依据。出台相关政策，规范农村宅基地的建设标准，为监管和执法提供依据。

3.3.2 规范宅基地取得的程序和条件。主管部门要切实履行职责，严格依法履行审批权，不能因利益驱动而曲法行事。

3.3.3 健全土地执法监管体制。组建国土、规划、公安、司法等部门联合执法队伍，加强队伍建设，强化综合执法能力；建立县、乡、村三级土地执法监管网络，层层签订土地执法监管责任书，落实工作责任；加大巡查力度，发现苗头及时制止，不让非法占地建住宅形成事实，避免给后期执法工作造成被动。对违法占地行为，必须在严格把关的前提下，采取合理有效的行政、经济、法律手段综合处理。

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关键词： 农村宅基地；管理信息系统；设计

Abstract: the countryside homestead management information system is based on GIS ShiXianJi management department of land and resources for the development of rural homestead management information system. The system with MAPGIS as a platform to Visual Basic language for development, modular development way of development, has the current situation of house-site in the countryside, where the plan, where the graph clean (check) verification registration inquiry, statistics, analysis, update, printing, and so on the function, may realize the homestead management information.

Keywords: rural homestead; The management information system; design

中图分类号：A715文献标识码：A文章编号：

宅基地管理是土地资源管理的重要内容。通过信息化手段对农村宅基地进行管理，有利于减少农村土地利用中的矛盾、维护农村社会稳定，同时还有利于合理开发与集约利用农村土地资源。

1、总体设计

1.1设计目标与设计方法

农村宅基地管理信息系统主要应用目标是基础信息管理，规划决策支持。应具备查询、分析、统计、更新、报表输出及证书打印等功能。作为一个长期的、稳定的国土资源信息管理决策应用平台，不仅可为国土资源信息系统服务，还可为其它相关行业服务。

1.2系统设计基础

农村宅基地清查工作开展后，已经有大量的清查成果，可为建立宅基地管理信息库提供基础数据资料。

（1）宅基地利用现状图、规划图

现状图、规划图一般只在建制镇或规划较完善的村庄才有，绝大多数村庄没有实测地图；作为建设用地整理规划和空心村改造规划，国土部门可以就村内土地利用情况提出自己的初级规划，并根据村庄现状图绘制村庄规划图，以满足土地管理的需要。

（2）各村宅基地管理台帐一览表、申请宅基地十年计划表

宅基地管理台帐一览表记录了每户、每宗宅基地的面积、发证情况、农村家庭人口数等基础资料，申请宅基地十年计划表可以反应未来几年内农村宅基地的需求情况。

（3）卫星遥感影像数据

按照分辨率的差异，可分高分辨率的卫星影像、低分辨率的卫星影像。按照成图比例尺要求，以IKONOS影像质量最好，可以制作1∶2000的村庄现状图，航空正射影像勉强可以制作1∶5000的村庄现状图，SPOT5影像基本满足不了精度要求。

（4）宅基地清理登记审批表、地籍调查表

宅基地清理登记审批表、地籍调查表是农村宅基地信息库的主要资料，它们反应宅基地的权属关系与具体现状情况。

（5）其它相关媒体资料

其它相关媒体资料主要包括农村宅基地管理工作中的各种图表文件、照片、视频资料等。

2系统结构

农村宅基地管理信息系统的总体结构包括两个部分：系统的物理结构和系统的软件结构。

2.1物理结构

系统的物理结构由服务器、用户计算机、绘图仪、交换机、扫描仪、打印机等办公设备组成。

2.12软件结构

系统的软件结构严格按照农村宅基地管理信息系统的系统设计原则建立，包括数据服务模块组合应用服务模块组两部分，其中数据服务模块组包括数据更新、数据备份、数据恢复、数据检验、数据查询等功能；应用服务模块组包括资料查询、输入编辑、统计分析、数据变更、成果输出等功能。应用服务数据模块组向数据服务模块组提出数据请求，数据服务模块组向应用服务模块组输出数据结果。

3、系统功能设计

农村宅基地信息管理系统的功能主要包括6部分13个功能，分别是图数的输入编辑、信息查询、统计分析、数据变更、打印输出及系统扩展功能。

图形录入编辑是指宗地图的录入和编辑。主要录入方法有三种：坐标录入法、直接划线法、模板法。

（1）坐标录入法：在文本框内输入线的序号和线的起点、终点坐标，按“增加”按钮，则在作图区域出现相应的直线。

（2）直接画线法：点击“开始造线”按钮，按鼠标左键在作图区域造线，松开鼠标后，在随即出现的输入对话框中输入线的长度即可。

（3）模板法：在窗口中可点击“保存模板”按钮将做好的而数据库中没有的宗地图保存到数据库中作为模板。使用时点击“宗地模板”按钮可以调入以前编辑好的模板以快速做好宗地平面图。

软件的数据录入界面清晰明了，且与现有“清登表”结构相近，容易接受。

3.2信息查询

属性查询分为精确与模糊查询两种查询模式。用户可以输入查询关键字的全部或部分内容进行查询，通过查询关键字，可以快速地在属性库中查找所需要的资料。可以满足用户对空间数据和属性数据之间的双向查询。历史查询即用户可以查询宗地上建筑物拆除前、改建前的信息，并从图中分析出宅基地规划管理的发展情况。

3..3统计分析

系统将计算机图形学的技术充分运用到了统计分析模块中，用户可以把查询结果用不同的颜色在现状图中表现出来。系统可以根据每一户属性信息或图形信息汇总出这个村庄的村级统计表，在村级汇总的同也可以进行乡级、县级、市级的汇总工作。用户可以通用追溯宅基地变更记录来分析和总结这些年来的工作，为今后的管理工作积累丰富的经验。

3.4数据变更

系统把农村宅基地管理中的日常工作以向导的方式展现给用户，用户可以通过此向导很方便地完成农宅工作中的新放宅基地、拆迁、搬迁、改修、分户、继承、换房等一系列变更工作，大大减少了土地管理部门的工作强度。用户可以根据实际工作的需要，灵活多样地对宅基地信息进行变更操作，把过时的信息作为历史信息保存起来，把新的信息更新到数据库中。

3.5打印输出

系统可以自动汇总并打印输出农村宅基地工作中的各种表格，系统还可以实现对证书的套打，比如集体土地使用证等。

系统可以打印输入出村庄现状图、村庄规划图、宗地图、地籍图、土地证附图等一系列图形图件成果。

3.6其它功能

系统根据不同的应用制定了不同用户使用权限，包括系统管理员、编辑录入员、信息浏览员。通用对用户权限的设定，对使用农村宅基地信息库的用户进行限制，使它们只能在自己拥有的权限下进行操作，这样可以避免很多人为因素造成的数据丢失、损坏和外泄。

系统为用户提供了灵活的数据备份功能。用户可以把数据库数据十分方便的备份到磁盘、光盘、磁带等存储媒介上，一旦发生火灾、盗窃等不良情况，可以对备份的数据库进行回复，使损失降到最小。

用户还可以把部分数据以封装的形式导出来，用以提交成果、交换数据等应用。

4、数据结构设计

4.1数据库设计

农村宅基地信息库属于GIS数据库，要求不仅能管理属性数据，还要管理空间图形数据。在信息库设计过程中把两种数据分别存储，并用统一的关键字将它们有效地联接在一起，其中，属性数据采用关系型数据库存储；空间图形数据采用国产MAPGIS数据格式存储。

4.1.1图形信息库设计

考虑到现在农村宅基地情况的复杂性、地区差异明显等特点，根据基础数据和实际需求的不同，将图形信息库建设分为三种方式：

（1）在基础数据相对不完整、缺少影像图并且对数据精度要求不高的情况下，可以采用把现有手工绘制的村庄现状图用计算机矢量化，做成概略比例尺的村庄现状索引图。

（2）在基础数据相对完整、拥有卫星影像图并且对数据精度要求一般的情况下，采用把卫星影像图作为底图，参照基础数据中的四至、宗地号、边长、面积等属性，制作成村庄现状地籍图。

（3）在基础数据完整、拥有卫星影像图并且对数据精度要求高的情况下，采用把卫星影像图作为底图，参照基础数据中的四至、宗地号等属性，制作成村庄宗地现状导线数据，再以导线为基础，根据宗地号、权属代码等属性用程序的方法把地籍调查表中的地籍图自动挂接到村庄现状图上，生成村庄现状地籍图。

4.1.2属性信息库设计

农村宅基地属性库内容包含了众多的宅基地信息，例如位置、四至、面积、周长、人口数、家庭成员、占地类别等。这些信息可以分成空间属性和人文属性两大类。在信息库设计过程中，把这两类信息按照一定的关系分别存储在数据库中，根据实际工作需要分别管理。

4.2数据库表设计

4.2.1逻辑结构设计要点

依照土地管理部门的信息流程习惯将工作分为数据录入部分、数据管理、打印输出三个部分。系统数据库分为图形数据库和属性数据库，同时结合实际工作需要，优化程序结构和数据库结构，设计了独立的用户数据表、数据字典，并配置了辅助数据用表。

4.2.2物理结构设计要点

为了便于程序设计中较好的调用数据库表，结合程序后台数据库服务器SQL Server程序设计的方便性，物理结构的数据库与逻辑结构的数据库层次关系雷同的特点，数据表的关键字段设为主键、子表中相应字段设为外键，建立起相互之间的联系，要求该字段和具有重要意义的字段不能为空值。

5、接口设计

5.1用户接口

本系统所有子系统的功能模块调用均采用统一风格的菜单；所有屏幕背景风格统一；数据录入、输出、调用、修改的操作习惯一致；屏幕录入区、显示区的分布一致；系统调用层次统一，帮助方式一致；报表或菜单的页面打印格式一致；信息输入输出的相对时间短。

5.2外部接口

硬件设备：客户端采用微机系统，采用局域网方式连接；服务器端软件为Windows Server 2003 、Microsoft SQLServer 2000，客户端为Windows XP或WINDOWS2000；使用支持上述软件、硬件的相应协议。

5.3内部接口

系统内子系统之间的接口通过数据库表的关联来实现。

6、系统出错处理设计

6.1出错信息

系统运行过程中，建立错误提示和调用帮助信息表，提示信息表的存放位置与各子系统数据表存放在同一数据库位置。错误提示涉及用户操作错误、数据输入输出错误、数据校验错误、数据存储错误等。

6.2补救措施

针对系统可能发生的问题和用户的特征，各子系统、模块在可能的情况下进行网络版和单机版设计，工作站间进行主动搜索和被动接受信息。网络运行一旦出现系统出错信息以外的故障，及时运行独立的单机版，系统恢复后数据存入服务器数据库；对于有中间数据表、信息交互需求的工作以现有的信息交流手段进行补充。

6.3系统维护设计

系统维护设计主要包括：用户权限管理、系统初始化、数据字典维护、系统参数和应用数据库的维护等。为了整体软件系统的标准化设计、产品化生产，和系统维护规范化管理的需要，系统维护中同时包括了标准代码的提取，数据库权限的管理。

参考文献：

武汉中地信息工程有限公司，MapGIS开发手册，2002.1

黄杏元,汤 勤.地理信息系统概论[M].北京:高等教育出版社,1989

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关键词:房屋调查;宅基地;数据库建设

随着不断加快的城乡一体化进程，也极大的改变了城市和农村的土地利用情况，加快推进了农村宅基地权籍调查及房屋调查、确权、登记发证工作。

一、农村宅基地权属调查

对农村宅基地确权登记地籍详细调查，并及时补充和修正地籍调查成果，对地籍调查数据进行完善。通过调查房屋权属，获取房产测量和立体影像，比对复核房产测量数据与原有地籍测量数据，有效整合城镇部分不动产数据和农村不动产权籍调查数据库建设，实现了房地数据一体化。在权属调查中，需要严格依据相关法律和法规，结合已经登记的发证资料，充分调查土地使用者和房产所有者提供的权源材料，并认真进行核实。经核实无误后，在不动产权籍调查表中，填写土地和房屋权属性质、宗地的坐落位置等调查的相关内容。

二、房屋调查

在调查农村宅基地时，还要详细调查宅基地上房屋、构筑物的产权状况，将房屋性质、项目名称、房屋权利人查清，并且在房屋调查表中记载房屋调查成果。与农村宅基地调查相结合，以统一管理农村房、地调查的同步开展和调查成果。一是与宗地统一代码编制工作结合，对房屋号进行预编;二是指界通知。由调查人员详细调查与核实调查区内的集体土地宅基地上面的建筑物。依据调查计划，对通知书进行填写，通知由于各种原因不能及时到现场指界的权利人准时到现场指界;三是实地调查。逐户调查与核实农村房产登记发证成果，保证房屋的权属与土地权属权利主体一致。

三、数据库建设

一是数据编辑。通过南方CASS软件平台的运用，编辑地形要素、房屋地籍数据。实施人工干预手段，结合外业收集与内业整理的内容，科学调整收集的数据编辑，对设计书的要求给予满足。经过检测合格后，再不断转换过程数据成果，建立与ArcGIS9．3软件的映射关联，提高对数据入库的要求，以此对空间的拓扑构面、数据的属性和数据的完整性提供保障，以紧密衔接不动产登记三大数据库。二是数据检查。严格依据质量控制规范进行数据库建设，入库前通过结合人工和计算机的方式，检查线面、面层内、线层内、点层内拓扑关系，保障数据范围的复合性和代码的一致性。扫码加工土地和房屋登记纸质资料和电子资料、宗地和房屋实地照片，对立地籍与房屋档案数据库进行构建;检查地籍要素和房屋测量数据，对地籍与房屋图形数据库进行构建;录入整理权属核实成果数据，对地籍与房屋属性数据库进行构建;通过宗地编号，建立地籍与房屋档案库、地籍与房屋图形数据库。三是数据库逻辑结构。遵循调查数据更新的频率情况和项目要求，在逻辑上将数据划分为空间要素数据库、非空间要素三类。其中在空间要素的属性表中存储空间要素的属性数据，在非空间数据的属性表中存储非空间数据。四是技术创新。对三维模型的工作思路创造性的采用，引入倾斜摄影测绘技术，对实景三维模型进行构建。为了增强数据成果的实用性，探索采用校验外业测绘成果。通过新型测绘系统软件的运用，以更好的展现不同的建筑物空间实体化，这样才能对农村宅地基的现状直观的体现。利用三维模型，能够对长度、面积、高度等房屋属性直接量测量，还可以形成矢量图形，使外业测量工作的时间极大的减少，促进农村宅地基确权登记效率的快速提高，在有效提升调查质量的同时，还能实现三维立体化管理。

四、对策和建议

(一)合理配置工作资源首先，政府成立领导小组，将政府部门的主导作用充分发挥出来，对宅基管理协调处理，使基地管理走向科学化、规范化的道路。针对农村宅基地地籍调查和房屋调查工作，相关的土管部门应负责组织协调、指导和督查，对工作的质量和进度全面监督和检查，对制定技术方案积极参与，组织开展宣传动员会议，为取得良好的调查效果提供保障。各个部门之间应积极配合与协调，规划局负责对手续和批准文件等资料等进行规划和验收，提供相关的工程许可。政府部门对此项工作应全力支持，负责调解土地纠纷，组织协调所辖村，具体工作内容涵盖对权属来源资料的调查，现场指界、逐宗调查等。

(二)对土地利用规划合理规划国土资源部在2017年5月9日召开全国村土地利用规划现场会，指出农村要发展，规划要先行。需要在总体规划范围内，对村庄发展方向合理确定，对村庄用地分类进行细化，并对村庄内部用地结构进行优化。

(三)深化农村产权制度的改革加强组织领导，发挥全社会力量共同参与。作为一项系统和复杂的社会工程，农村宅基地管理需要凝聚全社会的力量共同参与。加强法律法规宣传，对宅基地管理的重要意义充分认识，并向每家每户及时宣传土地管理的相关法律和法规。各级政府应高度重视农业承包法和土地法律法规。通过多种渠道，加强培训工作，使其充分了解国土农业承包等法律法规。同时，对各种媒体充分运用，将法律知识向广大群众广泛宣传，使其知法懂法守法。行政执法部门依法执行到位，严格依据法律，坚决拆除违法占地。并且对中央关于农村土地产权制度改革的政策方针深入贯彻和执行，对农村土地使用制度的改革有计划有步骤推进。建立完善的宅基地有偿退出机制和基地有偿使用机制，深入探索农村集体土地流转制度，真正让宅基地使用流动起来。

五、结语

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[关键词]新型城镇化；农村宅基地；使用权；退出

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随着城镇化进程的不断加快，我国农村的人口出现大规模向城镇迁移或转移的现象，但是土地城镇化严重滞后于人口城镇化，人地矛盾已然成为人地关系中最为严重和突出的现实问题。一方面是城镇化进程的不断加速需要更多建设用地的支持；另一方面是有限的耕地资源急需受到更好的保护，这之间的矛盾一直困扰着中央和地方政府。而解决这个问题主要有两种途径：一是对新土地资源的开发；二是对现有土地资源进行规划和整理，通过集约节约利用土地，提高土地资源利用效率。但是，第一种途径受我国后备土地资源严重不足和土地开发需要付出较高经济、生态代价的限制，因此，要缓解目前的人地矛盾，实现耕地保护和经济快速发展的双重目标，就必须依靠第二种途径。然而，受宅基地退出机制缺乏以及地理环境、居住习惯的长期影响，辽宁省农村宅基地存在着严重的闲置浪费现象。因此，政府必须越来越重视新型城镇化下辽宁农村宅基地使用权退出机制。

1 新型城镇化下辽宁农村宅基地使用权内涵分析

党的十报告明确提出走中国特色的新型城镇化道路，实现新型城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化同步发展、相互协调，城镇化质量明显提升。城镇化的发展，必然伴随着人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变化过程。新型城镇化的内涵包含以下两点：一是要求关注就业问题。实现城镇劳动力供给和劳动力需求的平衡。新型城镇化是一个人口就业结构转移的过程，在新型城镇化下要实现向城市转移的农村剩余劳动力充分得以就业。二是关注城乡统筹协调发展。城乡分割的二元经济体制和土地制度使得我国城乡差距不断拉大，是我国城乡之间两极分化和社会矛盾日趋激化的主要原因。因此，新型城镇化应形成城乡协调发展的互动机制，缩小城乡差距。[1]

农村宅基地属于集体土地，是我国农村集体建设用地的重要组成部分。宅基地使用权是一种非完全产权，其使用权受一定法律政策的限制。宅基地使用权退出可以分为三种情况：一是通过村庄整合缩小宅基地使用的土地面积，并将剩余土地恢复为耕地或林地。二是合理通过农民自愿放弃宅基地使用权，由此减少农村建设用地使用的总规模。三是通过一些途径将宅基地转化为其他用途的建设用地。从法律层面上讲，宅基地使用权退出意味着基于某个特定的宅基地上的合法使用权回归所有权人，这个基于特定的宅基地上的用益物权随之而消失，宅基地使用权退出是一种用益物权的消灭。[2]

2 新型城镇化视域下辽宁农村宅基地使用权退出路径设计

2 1 建立宅基地收回补偿制度

目前，宅基地收回补偿制度比较流行，我国各地都有所措施，比如天津、浙江等地。天津的宅基地换房指的是在坚持承包责任制不变的情况下，耕地总面积不减，在农民自愿的基础上，建设一个新型的小城镇。农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取一套住宅，同时由村镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补均衡。浙江省比较典型的有嘉兴的两分两换改革，将宅基地和承包地分开，征地和拆迁分开，农民自愿以宅基地使用权置换城镇住房。

2 2 建立完善农村的住房保障体系

建立起在福利经济思想下的现行农村宅基地使用制度，对农民来说就是赋予其一种最低层次的住房保障，农民只是获得了可以建造房屋的土地，而不是直接居住的住房。要加快农民宅基地退出，就必须建立健全农村的住房保障体系。可以鼓励农村的集体经济组织兴建集中农民公寓住房，直接给予分配农民住房或者加大对农村基础设施的建设和改造，改善农村居住环境或者对已经迁入城镇的农民，给予合理安排城市住房。

2 3 建立农村宅基地使用权登记制度

由于宅基地登记制度的缺失，导致现阶段宅基地退出中存在权属不清边界不清等问题，农村退出的土地实际收益得不到有效保障，同时引致集体资产的流失。建立农村宅基地使用权登记制度，对宅基地的使用情况、 使用权的转让情况、消除情况等进行严格的规定和登记，开展宅基地使用情况的调查，明细产权关系，可以为宅基地退出提供法律依据。[3]

2 4 建立宅基地退出机制保护制度

对具有国家法律规定保护的住宅建筑，不论宅基地使用权人是否闲置该宅基地，其均有权自主选择是否退出其宅基地使用权。选择退出者，其宅基地使用 权必须移交给村集体组织，并可获取一定的经济补偿价值，对于仍然定居在村集体的，且无其他基本保障宅基地者，还应给其再分配新的宅基地。对于拥有多处宅基地，宅基地使用权人可以将其符合标准内的闲置宅基地使用权有偿移交给本村集体组织或者无偿直接归村集体组织收回。对于闲置宅基地上有建筑物或构筑物的，如其地上建筑物或构筑物发生偿转让，则连同宅基地使用权也一并转让，原宅基地使用权人因此丧失宅基地使用权。[4]

3 新型城镇化视域下辽宁农村宅基地使用权退出的重要意义