农业保险工作实施方案范文

导语：如何才能写好一篇农业保险工作实施方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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以服务“三农”为宗旨，遵循“政府引导、联办共保、投保自愿、市场运作”原则，完善政策机制，规范承保理赔，提升服务质量，努力实现主要种植业（包括水稻、小麦、油菜）品种全覆盖、农业保险覆盖面达60%、绩效评价位列全省第一方阵，推动全市农业保险工作再上新台阶。

二、工作重点

1.巩固运营模式。继续以辖市区为单位，政府和保险机构按照“联办共保”模式开展农业保险业务。保险机构可委托基层农经或农业技术推广等机构协助办理农业保险业务，约定权利义务和费用支付。各地政府在“联办共保”服务协议期满后，应当制定招标办法通过公开招标方式择优确立保险机构，原则上不超过两家或组建共保体，并报省市审核备案。

2.完善补贴政策。各地要根据镇农险办（2015）4号、镇财金（2015）1号文件要求，确定本地区高效设施农业保险补贴目录和补贴比例，并及时公开。市财政对区财政进行保费补贴，同时，继续对各地高效设施农业保险完成情况和农业保险服务示范镇建设进行奖补、对农业产业引导基金范围内的涉农贷款保证保险给予年化费率2个百分点的补贴。各地财政应将本级财政承担的保费补贴资金足额纳入年度预算，预算安排不足的，应及时追加安排，严禁用政府保费资金结余抵顶次年保费收入预算。各地要按有关规定上缴巨灾风险准备金，实行专项核算、滚动积累、定向使用，不得以任何形式挪作他用。按规定提取由政府主管部门使用的管理费，由其编制支出计划，专项用于农业保险相关工作支出并向基层倾斜，纳入部门预算管理。各保险经办机构要按照《农业保险大灾风险准备金管理办法》，计提大灾准备金，逐年滚存，并在6月底前将上年度大灾准备金的计提、使用管理等情况报同级财政部门和行业监管部门。

3.提升服务质量。各地要规范承保理赔工作，提高承保理赔的及时性、准确性和充分性。按照“五公开、三到户”（农业保险政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开、监管要求公开和承保到户、定损到户、理赔到户）的规范要求，开展农业保险服务，维护农民利益。严禁挪用保费资金，严禁截留理赔资金作为村、组收入或抵顶农户应交保费。深化服务创新，提升信息、政策解读、公开公示、关切回应、应急应对、舆论引导、服务农户的能力和水平。积极引导各级农险办、保险经办机构、参保户加入省“农乐宝”微信服务平台，为参保农户提供更加快捷便利的服务。

4.加强防灾减灾。各地各部门要结合实际，制定政策性农业保险大灾理赔应急预案，切实提高大灾预防和理赔应急能力，充分发挥农业保险在灾害风险管理中的作用。各级农业、民政、水利、气象、地震等部门和保险机构要加强协调配合、简化流程、提高效率，积极开展防灾减灾工作，指导农业生产经营组织和农民做好防灾减灾工作，帮其提高抗御风险能力，确保农户利益得到充分保护。

5.加大创新力度。强化宣传推动，逐步提高效农业保险覆盖面。继续开展“农业保险服务示范镇”创建活动，重点在扩面、提质上下功夫，切实解决服务农民“最后一公里”问题。各地政府应采取措施，支持鼓励农业保险经办机构开发多种形式的农业保险，推进目标价格保险，探索发展天气指数保险、产量保险、农机综合保险、订单农业保险试点，积极推进涉农贷款保证保险。鼓励农业保险经办机构对主要种植业新型农业经营主体提高参保金额，促进愿保尽保，加大保障力度。稳步推进涉农家庭财产保险、农村人员意外伤害保险、农村医疗补充保险、农村小额信贷保险、农村小额借款人意外伤害保险，不断扩大农村保险工作覆盖面。

三、工作要求

加强组织领导。市农业保险工作领导小组由分管市长任组长，市农委、财政局、金融办、物价局、气象局、人民银行分行、人保财险分公司、紫金保险分公司为成员单位，市农业保险工作领导小组办公室设在市农委，负责农业保险和涉农保险推进、管理等工作。各地政府要根据工作需要和人动及时调整农业保险工作领导小组，镇级政府负责组织引导农业生产经营组织、农民投保农业保险和涉农保险，支持农业保险和涉农保险基层服务体系建设，配合做好保险纠纷协调处理工作。

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一、指导思想

坚持以科学发展观为指导，以促进农业增效、农民增收为目标，以政府引导和政策支持为基础，以农户自愿为前提，全面推行政策性核桃保险，切实提高核桃产业防灾减灾抗灾能力，加快建立核桃产业风险保障体系，推动核桃产业又好又快发展。

二、基本原则

核桃保险工作坚持政府推动、政策支持、市场运作、部门参与的原则；坚持农户自愿、稳步推进，低缴费、高保额原则；坚持运用保险手段，防范和化解农业生产经营风险的原则。

三、目标任务

2012年，在全县各镇全面推行政策性核桃保险工作，确保投保面积达2万亩以上。

四、保险内容

（一）承保机构

我县政策性核桃保险由人保财险支公司承保。

（二）保险期限

核桃保险期限为7个月，并载明于保险合同中。

（三）保险标的

凡生长正常、管理规范，早实核桃树龄为5年以上，单株挂果270个以上的初挂果树，或晚实核桃树龄为10年以上，单株挂果270个以上的初挂果树，均属投保范围。

（四）保险责任

因受暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、低温霜冻自然灾害影响，导致核桃树体严重受损，或者核桃减产的，均属理赔范围。

（五）保险金额及保险费

1.每亩保险金额1000元。

2.每亩保费80元。其中农户负担16元，政府补贴64元。

（六）出险理赔

投保的核桃发生责任范围内的灾害事故，造成损失的，投保人在第一时间拨打专线，或县人保财险公司专用电话报案，县人保财险公司会同县林业部门24小时内实地进行查勘定损，并按照保险合同约定在规定时限内进行赔偿。

五、时间步骤

我县2012年度政策性核桃保险工作自3月初启动，3月底前全面完成投保并运行，具体分为三个阶段实施：

（一）宣传动员阶段：制定实施方案，召开动员大会，宣传政策，培训业务。

（二）保费收缴阶段：各镇按任务要求，足额收齐保费，并由镇林业站统一交保险公司，办理投保手续。

（三）建档立卡阶段：建立健全保险档案资料，完成投保户信息录入。

六、组织实施

（一）加强组织领导。县政府成立由主管县长任组长，县财政局、林业局和县人保财险公司等有关单位负责人为成员的政策性核桃保险工作领导小组，负责全县政策性核桃保险实施工作的组织、指导和协调。各镇也要成立相应组织机构，制定实施方案，夯实目标责任，强化推进措施，切实加强对核桃保险工作的组织领导，确保2万亩承保目标全面完成。

（二）强化部门协作。县财政、林业、保险等有关部门要明确职责分工，密切配合协作，合力做好核桃保险实施工作。县林业部门负责提供全县核桃产业发展和种植户相关信息，协同县人保财险公司落实投保农户，负责核桃产业防减灾工作，负责与保险机构协同做好灾害鉴定工作；县财政局负责足额筹集和及时拨付保费补贴资金，加强保费补贴资金使用管理，确保专款专用；县人保财险公司负责安排专门人员集中办理区域内保险业务，签发保单，负责对农户投保情况进行造册登记，建立健全档案资料，负责保险业务培训和指导，负责搞好出险理赔，为投保农户提供优质、便捷、高效的保险服务。

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湖南作为一个农业大省，是我国主要的粮食生产基地，省情说明了湖南省是极其需要农业保险的。1.1政策性农业保险发展背景介绍。中国农业保险一路走来饱经波折：1950年，中国人民保险公司即试办农业保险。1958年，由于政社合一，农险停办。1982年保险复业后，至1990年代中期，我国农险保持较快发展势头。1994年起，农险开始全面市场化经营，业务停滞不前，日渐萎缩。2004年以来，中国启动了新型农业保险试点。1.22007年情况介绍。2007年中央决定采用“先试点、后推广”的方式，在中央试点政策号召下，湖南农业保险试点工作拉开帷幕，共选择了56个县市区（含管理区）展开农业保险推广工作。在农业保险险种选择上，选择了5种产品，在粮棉的保障基础上，增加了对能繁母猪的保障。2007年前3季度湖南省农业险保费收入7.48亿元，同比增长39.5倍，增速为全国的11倍，农业保险覆盖面不断拓宽，获得高速发展。1.32008—2009年情况介绍。2008年4月21日，《湖南省2008年农业保险工作实施方案》方案要求湖南省农业保险种植业险种增加油菜种植保险，养殖业险种增加奶牛养殖保险。2009年湖南省农业保险继续面向全省推广，对于水稻、棉花、油菜的保费分摊增加5%，达到40%，进一步减轻农户缴费压力。1.42010—011年情况介绍2010、2011年湖南省巩固发展水稻、棉花、能繁母猪等广泛开展险种，继续扩大森林保险试点面积，力争覆盖全省，大力推动油茶、柑橘、烟草等特色农业保险的发展。1.52012—2013年情况介绍。2012年湖南省农业保险在产品设计上进一步扩大了保障范围，将玉米、甘蔗纳入可保标的范围，开展种植险“省到县”风险区划研究，提升农业保险抗风险能力。1.62014年情况介绍。2014年国务院颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》明确提出大力发展“三农”保险，创新支农惠农方式，为我国农业保险的发展明确了新方向，提供了新机遇，注入了新动力。

2湖南政策性农业保险存在的主要问题

湖南政策性农业保险逐步拓宽保障范围，大大满足了市场需求，当然仔细梳理，也不难发现，发展过程中仍存在一些问题。2.1政策性农业保险产品设计不合理，存在保障不足的通病。由于我国农业保险是在摸索前进，缺乏数据支持，也缺乏专业人士参与到产品设计和费率厘定、核保核赔，导致产品与实际需求出现偏差。（1）种植业保险要为农作物提供的保障水平应该包括保险标的生长期内所发生的直接物化成本，包括购买种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜的成本。但是在相关部门选取农业生产条件较好的两个地区青林乡采菱村、莫南村进行的水稻保险样本调研可见保障水平不足，与实际物化成本相比，分别缺失27.2%、37%。那么对于农业生产条件不如这两个样本地区的大部分农村来说，保障水平更是远低于需求的。不仅种植业保障水平不足，养殖业有同样的情况，比如一头奶牛保障额度为4000元，但实际上奶牛价格如下所列：小奶牛3～8个月的价格为2600～4300元左右；10～16个月育成牛的价格为3600～5200元左右；第一胎怀孕奶牛，怀孕在3个月以上的价格为7500～8500元左右；第二胎至第四胎，怀孕在3个月以上，产奶30kg以上的奶牛价格为8000～9500元左右；特殊高产奶牛，以质论价。相比较而言，奶牛保险的保障与实际需求也是有很大差距的，不能满足农户的需要，反而促使农户在奶牛价低于4000元就出售，由保险公司来补足差价，农业保险被农民当作是一种“以小钱换大钱”的逐利方式，扰乱了奶牛养殖行业的正常规律，不利于奶牛养殖和保险行业的发展。2.2农民缺乏自主投保积极性，还是依托政府“主导”。就目前而言，国家及各级政府对农业保险的扶持力度很大，引导也很积极，据不完全统计，从投保结果上看农民参保率也很高，除2007年平均约为87.31%外，很多年份投保率均达到100%，但是经过调查得知，农民自主参保比率大约只有30%，可能是村干部在村民不知情的情况下，代买保险，代缴保费，甚至可能存在个别村干部谋私利的情况。2.3政府支持不足。据调查，政府对政策性农业保险的支持虽初心不变，但是农业保险逐渐演变成灾后政府对农民的“福利性救济”。除了部分地方财政存在拖欠或拒付应配套财政补贴等现象外，有的把保险公司的赔款当作救灾款按照救灾模式发放；有的要求保险公司把农业保险赔款打入指定的政府户头，再根据政策目标和偏好，重新分配给农民；有的擅自制定费用办法，要求保险公司超标准支付防灾防损费用等等。如果政府支持力度逐渐变小，保险公司就开始担心“农险短命”，从而缺乏长远发展规划，不愿对农村服务网点、查勘设备及查勘技能提升、管理人员队伍、业务人员培养等加大投入，造成管理和服务被动，专业优势无从体现。2.4经办公司不能盈利，渐失推进农险的动力。政策性农业保险开始试点时，由于有高达70%的财政补贴，多家财险公司都将政策性农业保险当成“唐僧肉”，纷纷争抢经营权，努力将农业险发展成新的保费“增长点”，谁知道几年时间的经营，由于定价不准、核保困难、理赔不易等原因，难以盈利，“香馍馍”变成了“鸡肋”，经办保险公司逐渐失去了推广的信心和动力。

3湖南政策性农业保险解决问题的合理化建议

3.1加大宣传力度。加大农业保险宣传和政策推动力度，通过教育宣传和采取政策手段提高农民对农业风险的警觉，培养其保险意识，认可农业保险在受灾后起到的雪中送炭的作用，调动农民的参保自主性。比如在7月8日“全国保险公众宣传日”，在全国各地集中开展保险知识普及宣传活动。通过报刊、微博等多种形式，强化对农业保险热点问题的宣传力度，扩大保险的社会影响。在舆论环境方面，集中行业力量开展“保险让生活更美好”形象宣传，广泛宣讲农业保险惠及受灾农民的真实典型案例，营造有利于行业发展的良好环境。3.2政府积极引导。政府不能强制农民参保，但可以将农民是否参加了政策性农业保险与各种惠农资金的拨付、农业优惠贷款、水稻良种补贴、粮食直补、灾后救济等惠农政策相挂钩，通过利益激励的联动服务模式，在各个环节宣传农业保险，能够达到理想的推进效果。3.3提高商业保险公司积极性。通过稳定保险公司的经办资格，鼓励保险公司加大机构设置和服务设备的投入力度，创新保费收取和承保方式，提高防灾防损和理赔服务水平。如一旦确定某保险公司有经办政策性农业保险资格，就给予三年或是五年的时间来发展，不要一年一换，让保险公司失去勇气，不敢投入人力物力财力发展农业保险，这样，保险公司可以培养、聘用利益相关的农险协保员，培养专业化农业风险防灾防损和理赔队伍，对分散农户和种养大户采取不同保险方式，以险养险等。3.4增加服务网点。目前部分保险公司尝试增加五、六级农业保险服务部、服务网点，给予大力财力支持，比如达到一定级别的服务部就可以配置一台新款标志轿车作为服务车，便于工作出行，另外在村上设置的服务点，由村干部作为服务人员，利用其便利身份，完成走街串户的承保工作，比如每一农户的签名，以及理赔中的提供损失清单等等，他们更加熟悉农户的实际情况，在本职工作之余进行农险的数据汇总工作，可以提高农险的承保质量，进而提高利润。3.5提高服务水平。保险公司要加快农业保险网点建设，加大培训力度，加强销售、核保核赔、服务等岗位队伍培养；建好业务台账，实行分险种单独核算；原则上农业险根据先别不同，要做到签单到村（场）或者乡镇（场），最好是能够签单到组、户，由投保人签字确认并且约定好投保地块的详细坐落地点、保单号、投保面积、保险责任、保险金额、报案电话及各级财政、农户等承担的保费比例等信息；在理赔时，也要工作到位，确保理赔数据张榜公布，公开透明。3.6创新产品设计。迎合市场需求，开发新险种，并逐步扩大特色农业财政补贴范围，促进农业保险更快速发展。比如为蜜橘提供冻害指数保险，保险果树所在行政乡气象观测站经审核的日最低气温达到保险合同约定的起赔温度标准（分-3℃、-4℃、-6℃三档），视为保险事故发生，给与农户一定额度的赔偿。在产品设计中采用更科学的定损标准和方法，是农民损失得到充分保障。

4结语

农业是一项基础产业，但同时又是一项弱质产业，因此，农业的可持续发展需要农业保险“保驾护航”。保险公司必须累积足够多的数据，科学合理的利用大数据进行定价，聘请专家进行行业指导并设定保障额度标准，以及核保核赔技术支持，必将对农业及保险业起到重大的作用。

作者:王君 单位:保险职业学院

参考文献

[1]21世纪经济报道.中国农业保险发展改革路径[EB/OL].21世纪网，2017-12-07.

[2]关于印发《湖南省2010年农业保险实施方案》的通知[Z].湘财金〔2010〕15号.

[3]张旭升.湖南政策性农业保险实施情况的调查与绩效评估[J].中国乡村发现，1-3.

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一、强化组织，加强领导

自18日县启动大会以来，我镇党委、政府高度重视，立即召开党委会议，经党委会议决定，成立了以镇党委书记、镇长为组长，各联片领导、相关部门负责人为副组长的领导小组。

二、科学谋划，精心准备

在党委政府的领导下，我镇狠抓“三个落实”，全方位精心准备，为新农保工作的开展打下规范的基础。一是资金落实。我镇根据实际情况保证开展此项工作的各种运行经费和开支。二是设备落实。通过政府集中采购，购置办公需用的笔、电话等办公设备，并通过协调将禁毒办、武装部作为办公场所。三是目标落实。将此项工作纳入村干部年终考核，并由镇政府与各村（居)签订目标责任书，严格落实考核。

三、统一思想，提高认识

我镇在22日召开新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险工作启动暨骨干培训大会，会上党委书记同志强调道，大力推进新农保制度，是解决“三农”问题的重要举措。建立新农保制度，是新形势下解决“三农”问题，统筹城乡经济社会协调发展，构建和谐社会的重大举措，是解决广大农民最关心、最关注的养老问题的“惠民工程”，是我国在农村取消农业税后又一项具有划时代意义的伟大历史性创举。从当前农村的新情况来看，建立新型农村社会养老保险制度，有利于化解农村的矛盾。搞好我镇新农保先行试点工作，对于推动我镇经济社会科学发展、率先发展具有十分重要的意义。会议使各村（居）干部对于新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险工作的重要性，有了更深刻的理解，纷纷表示会全力以赴做好此项惠民工作。

四、精心准备，全方位宣传

我镇在领取《参保缴费手册》、《养老金领取证》、《新型农村社会养老保险知识问答》、《致广大农民朋友的一封信》《城镇居民社会养老保险知识问答》、《致广大城镇居民朋友的一封信》等宣传资料后，迅速将宣传材料发放到城乡居民的手中，让他们对新型农村养老保险和城镇居民社会养老保险工作有了更深刻的了解。

五、认真调研，摸底到位

积极与镇派出所、信用社等部门衔接，做好了全镇户籍人口参保信息共享、代收代付等业务工作，掌握了我镇符合参保条件人员的情况。

六、精选人员，全力开展工作

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一、指导思想和基本原则

（一）指导思想。

坚持以科学发展观为指导，积极贯彻落实中央、省政府有关发展农业保险的精神，认真落实市委、市政府农业工作部署，以保障农业生产为目的，以农户自愿为前提，逐步建立规范有序、覆盖主要农产品的农业保险长效机制。

（二）基本原则。

开展农业保险试点遵循“政府引导、政策支持、依法合规、自主自愿、稳步推进”的基本原则。

二、主要内容

（一）试点面积和区域

1.小麦：2012年在全市范围内开展政策性小麦保险试点，试点面积50万亩。

2.玉米：2012年全市政策性玉米保险试点面积40万亩，在陈仓区、凤翔县、眉县、陇县、千阳县五县区开展，其中陈仓区10万亩，凤翔县10万亩，眉县5万亩，陇县10万亩，千阳县5万亩。

（二）财政补贴资金安排

1.小麦：2012年政策性小麦保险执行财政与农户共同负担保费的原则。其中：政策性小麦保险每亩保险金额300元，每亩保费15元，按照财政补贴75%（其中中央财政承担总保费的40%，省财政承担总保费的25%，市财政承担5%，县财政承担5%），农户承担25%的规定执行，每亩农户缴纳3.75元，财政补贴11.25元（其中中央财政补贴6.00元，省财政补贴3.75元，市财政补贴0.75元，县财政补贴0.75元）。

2.玉米：2012年政策性玉米保险执行财政与农户共同负担保费的原则。其中：政策性玉米保险每亩保险金额280元，每亩保费19.6元，按照财政补贴75%（其中中央财政承担总保费的40%，省财政承担总保费的25%，市财政承担5%，县财政承担5%），农户承担25%的规定执行，每亩农户缴纳4.9元，财政补贴14.70元（其中中央财政补贴7.84元，省财政补贴4.90元，市财政补贴0.98元，县财政补贴0.98元）。

政策性小麦、玉米保险承保工作全部结束后，根据实际承保情况由市县财政一次性补贴到位。

（三）时间安排

农业保险工作应按照试点品种的相应农时提前安排。玉米保险6月30日前结束，小麦保险10月10日前结束。

（四）承办机构

2012年市政策性农业保险由中国人民财产保险股份有限公司市分公司牵头承办。

三、工作措施

（一）加强领导，明确责任。

农业保险试点工作覆盖面广、政策性强，全市各级政府、各有关部门务必高度重视。试点县（区）政府要明确工作责任，迅速成立以县（区）政府分管县（区）长为组长，各县（区）财政局、农业局、人保财险公司主要负责同志为成员的领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县（区）人保财险公司，负责县（区）农业保险试点工作的组织、指导和协调工作，办公室主任由县（区）人保财险主要负责同志兼任。县（区）财政局负责落实好小麦、玉米保险的补贴政策，保证补贴资金的及时足额到位，加强补贴资金的监管，确保专款专用；县（区）农业局负责做好试点工作的小麦、玉米面积落实，协助做好小麦、玉米保险的承保查勘定损工作；县（区）人保财险公司要从支持和服务“三农”的高度出发，认真做好承保、理赔各环节的服务工作，主动与试点县（区）政府及有关部门密切配合，做好政策性小麦、玉米保险的试点工作，确保六月底前完成全市40万亩玉米保险承保任务，十月十日前完成全市50万亩小麦保险承保任务。

（二）落实资金，确保服务。

各试点县（区）财政局要将应承担的保费补贴资金纳入年度财政预算，设立专门科目，实行专项管理，分账核算，保证补贴资金及时、足额到位。各县（区）人保财险公司在政策性小麦、玉米保险试点工作中要严格按照当年确定的试点面积承保；要及时为农户提供投保、防灾防损、理赔等全方位的优质服务。

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乡属县最偏远乡镇，距县城96公里，三县交界处。辖13个行政村，两个社区，农业人口达2W多，城镇人口达3000多。2014年，乡人民政府在县委、县政府的坚强领导下，在县农保局的业务指导下，按照“深入村社抓宣传、集中力量抓收缴、应保尽保抓全面、创新机制抓长效”的总体工作思路，明确工作责任，严肃工作纪律，狠抓工作进度，坚持收缴与发放并重、机制创新与工作落实并举，强力推进新型农村养老保险各项工作，开创了全乡新农保工作的全新局面。现将上半年工作开展情况总结如下。

二、工作成效

（一）农村社会养老保险取得新成效。2014年，县农保局下达我乡参保任务人数7500多人，截至6月底，全乡实际参加新型农村养老保险3400多人，收缴保费46万元，占年度目标任务的50%，发放养老金83万元。同时，按时按质审核《新型农村社会养老保险领取资格证》2700本，全面完成了县农保局的下达任务。

（二）城镇居民社会养老保险开创新局面。截至6月底，全乡参加城镇居发社会养老保险17人，收缴保费1700元，占年度目标任务的20%，发放养老金12540元。

三、主要举措

（一）强化组织领导，安排部署到位。乡党委、政府把新农保作为上半年的重点工作，成立专门班子，专题研究部署，结合实际完善了《乡城乡居养老保险试点工作实施方案》，明确工作任务，稳步规范推进，做到了年初有安排、按月有督查、半年有考核、组织有力度。2014年以来，共召开专题会议2次，乡、村、社区群众动员大会3次。

（二）强化力量配备，工作保障到位。实行专人专职抓、干部全参与的责任机制。在乡农保办专人专柜专抓的基础上，安排全体乡、村和街道社区、社三级干部人人上阵、齐抓共管，整合人力资源，发挥整体实力，壮大了新农保工作队伍。同时，积极探索建立有效的基层管理体制，实现了“机构、职责、编制、人员、场所、经费”六到位，为城乡养老保险工作有序有力铺开提供了强有力的保障。

(三)强化业务培训，政策理解到位。层层组织开展政策业务培训，先3次对乡、村社干部、大学生村官进行了新农保政策解答、信息采集、表格填写等专题培训。通过培训，使全体人员读懂吃透新农保政策，成为城乡养老保险工作的行家里手。

（四）强化宣传发动，氛围营造到位。创新宣传方式、拓展宣传载体，先后组织170余人次深入农家院户召开坝坝会、田间会进行现场讲解，乡、村设立政策咨询窗口。通过为农民（居民）宣讲政策、帮农民（居民）算“成本账”，既保证了政策家喻户晓，又营造了“要我保”为“我要保”的良好氛围，确保了参保率的极大提高。

（五）强化保费收缴，资金入库到位。在收缴中大力推行参保“六带头”，即：村组（社区）干部带头、党员干部带头、村民（社区）代表带头、党员及村组（社区）干部亲朋好友带头、创业成功人士带头，在外工作人员亲属带头，充分发挥好示范带头作用。同时，我们把确保资金安全、按时上缴保费放到突出位置上抓好抓实。由乡农保办专人严格把关，并按规定于每月15日前准时向县农保局上交当月保费，及时销票，严格做到了“钱、票、表”统一。

（六）强化政策落实，待遇发放到位。坚持把养老金发放作为落实惠民政策、群众及时受益的着眼点，按时按要求抓好变动情况统计和待遇发放工作。严格要求各村在每月15日以前向乡农保办报送《村级待遇领取变动表》，由乡农保办统一集中汇总后，于当月20日以前完成系统录入，并向县农保局报送《增减变动表》，确保了待遇金能按月准时发放到待遇领取人的手中。同时，通过电话查访、上门调查等方式，对变动情况进行深入核实，全力确保了统计准确、不出纰漏，群众利益不受任何损害。

（七）强化方法创新，便民服务到位。在保费收缴中，我们将乡农保办全天候专人集中收取与各级干部深入农户上门收取有机结合，极大地方便了农村群众（社区居民)缴纳参保费。在保费发放中，针对我乡没有农业银行、人民群众领取待遇极不方便的现状，乡设立了两个点农行取款业务，让老百姓能够不出乡就可以方便领取待遇。同时，针对领保人员是老年人，待遇领取卡偶有遗失、损坏等，我们主动提供咨询甚至代为办理业务，坚持做到人性化服务。

四、2014下半年工作思路

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关键词 “三变”改革；进展；经验；建议；贵州安龙

中图分类号 F327 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）03-0264-02

安龙县作为贵州省农村“三变”改革试点县之一，在省、州“三变”改革领导小组的指导下，县委、县政府高度重视，结合县情，强化组织领导，认真贯彻落实省州总体安排部署，以财政资金变股金为突破口，积极稳妥推进“三变”改革试点工作。

1 2016年1―9月工作推进情况

安龙县把“三变”改革、产业发展、精准扶贫作为推动农村社会经济发展的“三驾马车”，以农村“三变”改革统领“三农”工作和农村各项改革，围绕发展现代山地高效农业、壮大村级集体经济、脱贫攻坚3条主线开展试点工作，以资金变股金为突破口，进一步厘清“三变”改革受益主体、承担主体、运营主体、要素主体，重点把握好、开展好搭平台、清资源、确产权、估资产、融资金、搞经营、推改革等七大工作任务，按照制定的改革工作试点方案，稳步推进，逐步规范运行。作为全县农村“三变”改革先行先试的栖凤街道坡脚村、者贵村和洒雨镇o金村、堵瓦村4个村，涉及农户2 369户10 110人，其中贫困户314户，贫困人口1 073人。通过“三变”改革，实现了村级集体组织成员和贫困户全覆盖、受益人口全覆盖，农民变股东2 369人（其中贫困户314人），资金变股金560万元，带动企业、合作社、专业大户投入资金4 552万元，预计可全部实现空壳村脱壳。栖凤街道坡脚村以“三变”+现代高效农业园区为重点，以安龙县南盘江沿江立体高效示范园区建设为平台，与村级集体资产股份量化改革相结合，发展壮大村级集体经济，农民变股东120人，资金变股金130万元，村集体上半年增收5万元。者贵村以“三变”+产业扶贫+现代高效农业园区为重点，以安龙县南盘江沿江立体高效示范园区建设为平台，依托州级龙头企业――安龙县西城秀树农林有限责任公司，以村集体资金124万元入股西城秀树公司发展铁皮石斛产业，资金变股金124万元，农民变股东602人；抓好财政专项扶贫项目，建设实施精准扶贫，按每户2万元共88户精准扶贫户以176万元入股西城秀树公司发展铁皮石斛产业，完成资金变股金176万元，农民变股东88人；西城秀树公司以收益率5%进行保底分红向农户和者贵村分别支付红利，者贵村集体经济得到发展壮大，农户通过红利收入和务工收入实现脱贫目标。洒雨镇o金村和堵瓦村以“三变”+产业扶贫为重点，依托州级龙头企业――黔西南州金清茗茶业有限公司，各入股30万、100万元到金清茗公司，指定用于茶叶加工厂建设，实施精准扶贫，每年以7.5%的收益率上缴村集体，收益的60%用于精准扶贫即本村贫困农户的生产发展，40%用于村级积累、滚动发展和公益建设，发展壮大村级集体经济，同时引导21户农户以荒山入股龙头企业发展茶叶产业。o金村和堵瓦村农民变股东分别为874、773人，资金变股金分别为30万、100万元，村集体上半年各增收4.5万、7.5万元[1-2]。

2 主要经验与做法

2.1 加强组织领导，制定工作方案

安龙县委、县政府高度重视农村“三变”改革工作，把该项工作纳入县委、县政府重要议事日程，积极贯彻落实好省、州“三变”改革文件精神和会议要求。加强对“三变”改革的组织领导，成立以县委副书记、县长任组长的安龙县农村“三变”改革工作领导小组，建立领导小组成员单位联席会议制度，按照“定时间表、定工作量、定路线图、定责任人”的要求，制定农村“三变”改革工作实施方案，明确责任，细化分工，确保组织协调、督促检查、宣传培训、统计调度、建档立卡等工作落到处，做到领导到位、责任到位、措施到位、人员到位，积极推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股民工作，推动全县农村经济发展[3-4]。

2.2 强化宣传培训，营造良好氛围

加大农村“三变”改革宣传力度，搞好宣传发动和培训指导。领导挂帅，组织安龙县农业局、栖凤街道及者贵村有关人员到六盘水市学习考察“三变”改革工作，学习和借鉴六盘水市“三变”改革的先进典型和成功经验。积极组织人员参加全省农村“三变”改革试点工作推进暨培训会，县政府分管领导及农业局、扶贫办、栖凤街道、洒雨镇共7人参加培训。并在县委常委会专题学习时传达会议精神，安排布署全县“三变”工作，启动安龙县农村“三变”改革试点工作。

各试点镇、街道积极推进“三变”改革，采取召开动员会、制作宣传横幅等多种形式进行宣传。栖凤街道坡脚村、者贵村和洒雨镇堵瓦村、o金村先后召开村“三变”改革工作培训会议9次，培训村组干部、农村致富能人140人次。编辑、发送安龙县农村“三变”改革工作简报13期，建成洒雨镇农村“三变”改革永久性宣传牌1块。

通过考察、学习、培训，全方位、多形式宣传“三变”改革的意义和方法步骤，引导农民知晓“三变”、参与“三变”、受益“三变”，进一步取得了村干部、农村致富带头人等“三变”改革一线核心力量和广大群众对改革的支持，统一了思想，并且取得了实效，为改革的顺利推进创造了良好的舆论环境。

2.3 把握关键环节，分类推进改革

在农村“三变”改革试点工作中，把握关键环节，按照试点工作原则、步骤、内容，细化资源变资产，推进资金变股金，推进农民变股东，注重防范“三变”改革试点的潜在风险，建立支持保护机制、确权颁证机制、产权交易机制、融资担保机制、风险防控机制、权益保障机制等6项机制，积极稳妥推进“三变”改革试点工作，为全面推进农村改革作示范、探路子。

加快推进全县9个镇（街道）土地承包经营权确权颁证工作。按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的要求，盘活农村土地资源和资产，引导农民以土地承包经营权入股企业、合作社。建立健全农村金融风险分担机制，出台了安龙县农村承包土地经营权抵押贷款试点工作实施方案及经营权抵押贷款风险补偿资金使用管理办法，并划拨财政专项资金300万元在农业局设立承包经营权抵押贷款风险补偿资金，推进农村“三变”改革和农村土地承包经营权抵押贷款工作。

做好农村政策性保险工作，建立农村“三变”改革支持保护机制和风险防控机制。加强村级财务管理，积极推进集体资产入股，以财政专项扶贫资金项目为载体，引导各级各部门投入到农村的发展生产和扶持类财政资金（财政补贴、补助、社会保障救济救灾、应急类等资金除外），在不改变资金使用性质和用途的前提下，通过合同或者协议方式，入股到各类农业规模经营主体，发展壮大农村集体经济，规范精准量化股权。

3 建议

当前，安龙县2个试点镇（街道）4个试点村虽都已在“三变”改革工作中迈出实质性步伐，但各镇（街道）及村发展不平衡，资源条件、经济发展情况差异较大，农村“三变”改革整体推进难度大。下一步工作要针对存在的具体问题，按照安龙县农村“三变”改革工作方案，进一步细化实化工作措施，认真、及时总结、提炼“三变”改革做法，以进一步加快推进试点工作。

3.1 各部门加强协调配合，不断规范试验运行

在改革中，要加强各部门、单位与各镇（街道）的协调配合，进一步形成合力，把握好工作方向和路径，发现问题，并及时纠偏，进一步规范试点运行。不断总结、提炼改革试点经验，逐步扩大试点范围，同时将试点范围扩大到已获得财政、扶贫等部门发展壮大村级集体经济项目资金支持的村和工作基础扎实、农村土地确权登记颁证完成较好、特色优势产业发展有支撑、农村集体组织健全、群众支持度高的村。

3.2 加强宣传培训，加强试点督促指导

应加大宣传培训工作力度。采取多种形式，宣传“三变”改革的意义和方法步骤，加强对试点镇（街道）党政干部、村干部、农村致富带头人等重点人员的培训，形成“三变”改革一线核心力量。加强试点督促指导，不断推出可借鉴、可推广的成熟典型，及时总结宣传各行各业的成功案例，提供更多改革样板。以农村“三变”改革顶层设计为指引，强化村级集体经济组织建设，加强村级财务管理，加快农村土地承包经营权确权颁证工作，尽快完成农村集体资产清产核资，盘活农村资源、资产、资金。

3.3 防范改革试点风险，完善保障机制

把握好关键环节，注重防范“三变”改革试点的潜在风险，建立和完善支持保护机制、确权颁证机制、产权交易机制、融资担保机制、风险防控机制及权益保障机制，为推进“三变”改革提供政策保障，积极稳妥推进资源变资产、资金变股金、农民变股东改革试点，力争到2018年初步取得一定的改革成效，形成可复制、可推广的改革成果，为全县深化农村改革提供支撑，推动安龙县农村社会经济健康发展。

4 参考文献

[1] 刘远坤.农村“三变”改革的探索与实践[J].行政管理改革，2016（1）：29-32.

[2] 孔祥智，穆娜娜.农村集体产权制度改革对农民增收的影响研究：以六盘水市的“三变”改革为例[J].新疆农垦经济，2016（6）：1-11.

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1.1农险业务量呈现连年增长态势

以人保财险鞍山分公司的农险业务为例，自2010年至2013年，无论是总承保面积还是保费收入均呈现出逐年上升的趋势。这与近年来鞍山地区农业经济的迅速发展，农业产业格局调整所带来的对政策性农业保险的需求加大是分不开的。

1.2农业保险费补贴水平较高

鞍山地区政策性农业保险主要实行“低保额、全覆盖、重补贴”模式。根据本市农业生产特点，将所辖的海城市、台安县、岫岩县、千山区（含市区）凡从事玉米、水稻、大豆、花生生产的农户均列入政策性农业保险的支持对象，纳入各级财政农业保险补贴范围。明确规定，鞍山市农业种植业生产保险费补贴范围为玉米、水稻、大豆、花生。各级财政保险费补贴比例为80％，其中：县级财政10％；市级财政10％；省级财政25％；中央财政35％；参保农户自行承担剩余的20％［5］。2010年，鞍山市政府出台了《鞍山市2010年种植业、设施农业保险工作实施方案》，规定除从事玉米、水稻、大豆、花生生产的农户外，在种植业补贴品种中又新增加了小麦，并且将鞍羊线、鞍营线、张庄线从事设施农业（温室大棚）生产的农户也列为农业政策保险补贴对象，纳入各级财政农业保险补贴范围。具体采取的补贴方式为：省级财政按保费数额的20%补贴；市级财政按保费数额的15%补贴；县级财政按保费数额的15%补贴，其余50%保费由参保农户自行承担。以2010年为例，当年鞍山地区参保粮油作物面积达到131.64万亩，设施农业达47.22万延长米（由中华联合财险承保），保额总计58.53亿元。全市政策性农业保险费总额3485.38万元，财政补贴达2755.29万元［10］。

1.3农业保险理赔工作及时迅速

为保证农户利益，鞍山地区政策性农业保险在处理出险赔付工作中确立“三个第一时间”的规定：第一时间到达受灾现场，市区不超过12小时，郊县不超过24小时；第一时间做出灾情定损，让灾民及保险公司在最短时间内知道各自的权利与责任；第一时间做出赔付，保护农民的合法权益。各保险公司的保险理赔人员要在出险后的赔付款10天内送达到受灾农户手中。这些举措充分保障了农业生产的稳定，维护了农民权益。2012年8月3日-4日，岫岩遭受了特大洪灾，全县经济损失76亿元，其中，农业成灾35万亩，绝收12万亩以上。8月29日，岫岩又遭受台风“布拉万”的袭击，大田作物倒折18.6万亩。灾情发生后，岫岩相关部门会同中国人民财产保险岫岩支公司立即成立了灾情普查小组，通过多种形式查灾定损，全面准确地统计了岫岩农作物受灾情况。经过有关部门核实，保险公司及时发放农业保险理赔款3200多万元，保障了参保农户的利益，让参保农户切实尝到了参加农业保险的好处［11］

1.4政府主导，保险公司深入，宣传力度加大

针对大多数农民对农业保险知识了解甚少的实际情况，鞍山市政府主导，保险公司派员积极对政策性农业保险进行了多种渠道的宣传：利用现场讲座、广播、电视、传单、板报、墙报等媒介对有关政策性农业保险的重要信息进行播报、传发和展示，介绍政策性农业保险的意义、作用、投保流程等知识。在宣传保险的同时，相关部门也非常重视防灾防损，依托村委会、农业产业化龙头企业及农业科技部门积极宣传如何降低和减少灾害的发生以及损失程度，增强农民对农作物生长过程中所受风险的情况了解，从根本上提高农民的防灾意识。

2存在问题

2.1承保面有待拓展

鞍山地区政策性农业保险业务从2008年开始，由中国人民财产保险鞍山分公司和中华联合保险鞍山中心支公司开展。2011年，安华农业保险股份有限公司也获准在海城市经办政策性农业保险业务。经过对近几年中国人民财产保险鞍山分公司和中华联合保险鞍山中心支公司两家在岫岩、海城、台安及鞍山城区的平均承保面计算，承保面仅为65%，还有三分之一没有参保。究其原因：首先是部分农民存在小农思想，对于政策性农业保险认识不足。很多农民认为，有投入就应该有回报，如果交了保费却没有受灾，没有得到补偿，那么自己就亏本了，所以不愿参加保险。也有部分地区农民对投保后是否能按时赔付有顾虑，存在观望情绪。其次，一些农户投保意愿不强。目前，鞍山市政策性农业保险对于基本农田每亩地的保障水平是2008年辽宁省保监局制定的，随着近年来农业生产成本的逐年上升，原有的保障水平已难以满足农民的保障需求。以生长期水稻的保障水平为例，每亩地的保障水平最高只能达到300元，而农民目前每亩地的种植成本已达700元。预期收益不高，部分农户投保意愿自然不强。另外，目前，由于政策性农险保障水平偏低，难以满足农民适当提高保障水平的要求，致使部分农民退出了政策性农险市场。

2.2缺乏农业巨灾风险分散机制

农业生产特点决定了政策性农业保险所保风险，且具有高度关联性。如果出现了较大范围的巨大自然灾害，只靠财政补贴下的保费收入是难以赔付的［3］。从中国人民财产保险鞍山分公司的实际经营情况看，2008年至2012年，三年亏，两年盈，完全靠其他商业性险种盈利弥补当年的政策性农业保险的亏损。目前，辽宁省尚未建立起全省性的巨灾风险基金，这影响了保险人的经营状况。辽宁省农业保险市场起步较晚，政策性农业再保险体系尚未形成，难以满足巨大的政策性农业再保险需求。

2.3政策性农险险种较少，设施农业险种范围较窄

政策性农险险种较少，难以满足当前鞍山市农业多种产业结构发展的保险需求。鞍山地区的特色农业，如南国梨、肉鸡，以及鸭鹅养殖、观赏鱼类养殖等尚未列入政策性农险补贴范围，而这类特色农业已成为鞍山地区农业经济发展的主要动力和农民增收的源泉。由于缺乏财政补贴的支持，保险公司制定的商业险费率农民难以承受，结果必然导致保险公司供给缺乏积极性，农民的现实需求也无法满足。目前，设施农业类政策性险种，如温室大棚，保障范围仅为大棚建筑结构，而不包括大棚内的作物。当一些灾害事故发生时，农民的损失不仅仅局限于大棚建筑本身，往往棚内作物亦会遭受较大损失。因此，设施农业类险种的保障范围也不全面，使其难以充分发挥对于相关农业生产的保障功能。

2.4保险公司的农险业务缺乏创新

目前，鞍山地区经营农险业务的公司共有3家，他们除了按照政府部门划定的承保区域，在传统模式下开展政策性农险业务外，进行创新性业务的研究和实践的较少，也正因为如此，某些公司出现了一些由于缺乏自身特色优势而市场竞争乏力的情况。

3建议与对策

3.1加大宣传力度，提高保障水平，拓展承保面

保险业经营的大数法则要求有“尽可能多”风险相似的投保标的，同时因为农业保险中的自然灾害风险的偶发性和突发性，必然要求农业保险要有较高的承保面，只有大力拓展承保面才会分散个别灾损事故给公司带来的较高损失概率。针对目前部分农民存在的侥幸心理及对农业保险认识的不足，保险公司应继续加大宣传力度，尤其是对一些典型的灾损理赔案件可通过广播、电视、报纸以及网络等重点宣传，让农民充分认识到政策性农业保险的益处，逐步提升农民的保险意识。对于提高政策性农险品种保障水平的问题，虽然不能由市级保险监管部门解决，但可以由市级监管部门结合政策性农业保险运行的客观实际，向省级保险监管部门提出建议，尽快制定出符合市场需求的政策性农险保障水平及相应的费率标准。此外，保险公司良好的保险服务，包括投保服务、防灾防损服务以及灾后理赔服务等都将有助于提升农民投保积极性，有利于扩大保险承保面。（本文来自于《辽宁科技大学学报杂》杂志。《辽宁科技大学学报杂》杂志简介详见.）

3.2建立风险分散机制，保障可持续发展

政策性农业保险的经营机构，要实现可持续发展，必须解决农业巨灾风险分散问题。农业巨灾风险的分散主要可采取3种方式：第一，在国家层面建立巨灾风险基金，其资金来源可由财政资金拨付和各经营政策性农险业务公司的税前利润按一定比例提取共同形成，历年滚积，用以应对某些地区遭遇的农业巨灾风险，实现农业巨灾风险全国范围的分散；第二，国家出资建立专业的政策性农业再保险公司，要求经营政策性农险业务的公司按其承担保额的一定比例办理再保险［12］，以适当降低商业保险公司的经营风险；第三，商业性保险公司也可通过农业巨灾风险证券化的方式将风险转嫁给资本市场。在国家巨灾风险分散机制尚未形成前，建议先建立省级的巨灾风险分散机制，确保各政策性农业保险经营主体正常运行。

3.3拓宽险种保障范围，开发农业保险新品种

针对当前设施农业保险中温室大棚只保温室建筑，不保棚内农作物的情况，可根据农户经营的实际需求，将该类政策性险种调整为综合险种，拓宽保障范围，适度提高费率水平。针对近几年发展迅速的鞍山地区的特色农业，大力开发政策性农业保险新品种，以适应农业经济结构调整和产品多样化的需求。从当前开展的险种来看，鞍山市政策性农业保险主要侧重于粮食作物，而一些收益较高的经济类作物并没有纳入其中。但事实上这些经济作物同粮食作物同样受自然因素制约，出现大的灾害后也会受损严重，对农民的收入水平和生活造成影响，因此，可以逐渐开发经济类作物的险种作为政策性农险的财政补贴范围，从而满足不同农户的要求［5］。

3.4创新保险业务，更好为“三农”服务

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关键词　基本医疗保障体系；医疗保障制度；城乡一体；经验；实现途径

中图分类号　R197.1　文献标识码　A　文章编号　1007－5801(2009)02－0100－05

一、探索城乡一体的医疗保障体系

我国已经初步建立了覆盖城乡居民的医疗保障体系。由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组成的基本医疗保障体系，分别覆盖了城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡困难人群，其主要特点是：广覆盖、保基本、可持续，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸，建立了国家、单位、家庭和个人责任明确、分担合理的多渠道筹资机制。

然而，当前我国基本医疗保险制度也存在一些不容忽视的问题。一是城乡分割。由于实行的是不同身份的人群有不同的医保政策，不仅参保缴费标准、财政补贴标准不同，报销比例、审批项目等医保待遇标准也有区分，人为地将人群分割成几部分，造成了新的城乡二元结构。二是管理体制分散。城镇职工、城镇居民基本医疗保障制度与新型农村合作医疗保险制度各自建立一套独立的管理系统，形成了各自为政、互不兼容的局面，导致各级地方财政和经办管理负担沉重、协调困难、效率低下、资源浪费等新的问题。三是开放性较差。城乡居民医疗保障制度设计上的二元性，使城乡居民看病就医的可选择性也受到限制，相对富裕的农民不能加入城镇居民基本医疗保险制度，一些低收入的城市居民不能选择缴费较低的新农合制度：另外，也不能满足我国庞大的流动人口看病就医的需求，难以适应我国市场经济和城市化的快速发展。因此，在基本医疗保障的制度设计上打破这种城乡二元的结构，逐步探索城乡医疗保险制度的统一管理体制，建立城乡一体的医疗保障体系势在必行。

二、重庆市建立城乡居民合作医疗保险制度的实践

自2000年以来，重庆市相继建立了城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗等制度，使城镇职工和农村居民得到了基本医疗保障。2007年5月7日，中央正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市政府决定，在总结新型农村合作医疗经验的基础上，建立覆盖全体城乡居民的医疗保障制度。2007年9月5日，重庆市出台了《关于开展城乡居民合作医疗保险试点的指导意见》。2007年10月，重庆市在江北区、九龙坡区、南岸区、永川区和南川区开展城乡居民合作医疗保险试点，2008年扩大试点范围达到21个，至此，已经有26个区县进入城乡居民合作医疗的试点。计划2009年试点区达到80％，2010年在全市建立覆盖城乡的居民合作医疗保险体系。2007年10月至2008年10月，在一年的统筹城乡医疗保障事业和医疗卫生事业发展方面，重庆市作出了积极探索。

(一)城乡居民医疗保险纳入同一个制度

重庆市建立了“城乡居民合作医疗制度”，它的主要特点是“一个平台，两个标准”。“一个平台”是指依靠新型农村合作医疗这个平台，建立城乡居民合作医疗制度。“两个标准”是指制订两个档次的筹资标准和待遇标准，供城乡居民自由选择。

2007年，在成为全国统筹城乡综合配套改革实行城镇居民基本医疗保险试点时，重庆市不是在新农合制度之外再建立一个城镇居民医疗保险制度，而是结合统筹城乡综合改革配套试验区的实际，依托新型农村合作医疗的平台，将城镇居民基本医疗保险制度的建设直接与新农合制度融为一体，建立了“城乡居民合作医疗保险制度”。重庆市规定，凡是具有本市城乡户籍的农村居民和不属于城镇职工医疗保险覆盖范围的城镇居民，包括学生(除大学生外)和儿童，以及其他非从业城镇居民均可在户籍所在地自愿参加城乡居民合作医疗保险。这样做的结果是整合了公共资源，减少了重复浪费，统筹了城乡社会事业，使城乡公共服务趋于均衡。

(二)两个筹资标准和待遇标准，城乡居民可以根据自己情况选择缴费档次

根据重庆市城乡经济发展水平和城乡居民的收入情况，城乡居民合作医疗在筹资方式上，坚持低水平起步；在筹资渠道上，建立家庭缴费、集体扶持、政府补助的多方筹资机制。

1.城乡统一缴费制度。

重庆市在设计城乡居民合作医疗缴费标准时。充分考虑城乡经济发展水平和城乡居民医疗消费的差异，全市实行统一的筹资标准，分为两个档次。一档筹资水平，2007年为50元／人／年，2008年为100元／人／年；二档筹资水平，2007年为160元／人年，2008年为200元／人／年。

城乡居民可以根据自己的情况自行选择缴费档次。一般来讲，第一档是为农民设计的新农合的缴费档次，但是，困难的城镇居民也可以选择第一档次缴费；第二档是为城镇居民设计的缴费档次，但是。有条件、相对富裕的农民也可以选择第二档缴费，城乡居民打破身份界限，自由选择缴费档次。随着经济的发展，可适当调整筹资水平。各档次筹资水平减去政府的财政补贴之后，剩余部分为个人缴费。

2.城乡统一待遇制度。

(1)选择一档参保的，享受当地新型农村合作医疗规定的待遇，对参保人员按照每人每年不低于40元予以普遍补助。城镇困难居民(三类困难群体，即低保对象、重度残疾人、本人收入低于重庆市企业退休人员基本养老金最低标准的60周岁以上的老年人)，选择一档标准参保，政府增加的60元补助，可由城乡居民合作医疗保险管理中心记账，用于支付本人医疗费用的个人负担部分或用于建立补充医疗保险。

(2)选择二档参保的，具体的待遇支付办法由各试点区政府根据《指导意见》和《重庆市城乡居民合作医疗保险工作领导小组关于做好城乡居民合作医疗保险扩大试点工作的实施意见》自行制定。以重庆市江北区城乡合作医疗补偿标准为例：

重庆市各试点区在合作医疗的起付线、封顶线和报销比例上还略有不同，随着经济的增长，各区县都在不断地降低合作医疗的起付线、提高封顶线和报销比例，让参保的城乡居民在合作医疗保险制度中享受到更多的实惠。

(三)政府加大多层次财政补助的力度与城乡医疗救助制度的创新

1.对一般城镇居民的补助。2007年，政府每年按人均40元的标准进行补助，中央和市财政每年按20元标准进行补助。2008年，政府每年按人均80元的标准进行补助，中央财政按人均补助标准提

高到40元，市区财政每年按人均标准也相应提高到40元。

2.对困难城乡居民的补助。城乡居民合作医疗保险试点过程中，重庆市政府重点补助困难群体。农村困难居民参加一档城乡居民合作医疗保险或新型农村合作医疗，个人应缴纳的20元参保费用除五保对象由政府全额资助外，农村低保对象、在乡重点优抚对象由政府资助10元，个人缴纳10元。城市困难居民参加二档城乡居民合作医疗保险，个人应缴纳的120元参保费用由政府资助60元，个人缴纳60元；对城市困难居民自愿选择一档参保的，政府从60元补助资金中安排10元用于资助参保，余下的50元补助资金由合作医疗保险管理中心记账。用于当年本人医疗费用的个人负担部分，个人缴纳10元。

3.对困难区县的补助。重庆市是一个城乡发展不平衡的城市，市政府将全市分为三个经济社会发展圈，主城区、普通区县、国家和市级贫困县。为此，市级财政对主城各区补助50％，一般区县(自治县)补助75％，国家和市级扶贫开发重点区县(自治县)补助90％，其余部分由区县(自治县)财政承担。

4.做好城乡居民合作医疗与城乡医疗救助的制度衔接。我国现有的城乡医疗制度存在以下几个方面不足。一是可及性不高。由于大病医疗机构救助设有门槛，且为事后救助，医院实行缴纳治疗费用后再报销的程序，困难群众往往因为垫付不起治疗费用而不敢就医，从而难以享受到医疗救助。二是公平性不强。起付线的设置，造成越是困难的群众越难以享受到医疗救助；按一定比例给予救助，使越是困难的群众因自付医疗费用少而得到的救助数额也少。三是程序较繁琐。医疗救助审批程序设置较多。困难群众难以及时受助。四是效果没有预期明显。由于制度设计救助范围较窄，救助方式单一，救助门槛较高，救助水平较低，救助制度的作用难以发挥。要切实解决农村困难群众看病难、看病贵的问题，必须把合作医疗和农村医疗救助衔接起来，让困难农民看病既便宜又方便。

2005年9月，重庆市渝北区政府根据《重庆市农村困难群众重大疾病医疗救助试行办法》的文件精神，结合渝北实际，研究制发了《重庆市渝北区城市医疗救助试行办法》。本着“救急、救难、公平、简便”的原则，简化救助程序，积极探索医疗救助制度与农村合作医疗制度的有机结合，使医疗救助简便易行，公平实用，让困难群众患病后能够及时得到治疗，增强医疗救助的可及性，提高救助资金的使用效益，充分发挥医疗救助制度应有的作用。

渝北区有效整合两种制度的做法包括如下几个方面。(1)政府每年拿出一定的资金，按每年10－20元的个人缴费标准给予农村低保户、五保户和重点优抚对象全额资助，保证他们能够顺利参加城乡居民合作医疗制度。(2)对困难农民以及80周岁以上的老人，每人每年发给300元的日常医疗救助金，提高其家庭账户总金额，解决其日常门诊医疗费用。(3)对需要住院的困难农民，该区实行大病医疗的及时救助，取消住院费用的起付线。住院费用在1000元以内的。按城乡居民合作医疗制度规定报销后，患者自付部分由民政部门给予全额救助。从这个意义上来说，困难农民看病不用出一分钱。(4)费用在1000元以上的部分，按合作医疗规定报销后，由民政部门对患者自付部分给予60％的救助，但最高救助总额不超过3000元。(5)渝北将合作医疗定点医疗服务的区级医疗机构、街道医院、镇卫生院和村卫生所，全部纳入农村医疗救助服务单位，搭建起了医疗服务网络。在这些服务网络建立了农村困难群众医疗救助管理系统。现在，只要受助群众生病住院，报上卡号，医疗救助管理系统将自动启动，医疗费用自动生成为合作医疗报销金额、民政救助金额、救助对象自付金额三个部分。出院时，受助者只需交纳自付部分。

“渝北模式”的特点，就是变事后救助为事前救助，解除救助对象的后顾之忧，使困难群众得病后能得到及时、快捷、方便的治疗，真正缓解困难群众看病贵、看病难的问题。渝北区成功地进行了合作医疗与民政医疗救助的无缝衔接。为此，渝北区获得了“全国医疗救助工作实施方案”评审会最高荣誉奖――特别贡献奖。目前，“渝北模式”正在全市推广。

(四)城乡居民基本医疗保险管理体制的建设

1.组织机构。重庆市城乡居民合作医疗保险试点工作采用的是三级管理模式。(1)建立领导小组。市政府成立了由市政府分管领导任组长，劳动保障、卫生、财政、民政、发展改革、教育、药品监管、审计、农业、农办、扶贫、宣传、残联等部门为成员单位的“重庆市城乡居民合作医疗保险工作领导小组”，对全市城乡居民合作医疗保险工作进行组织领导。领导小组办公室设在市劳动保障局，负责全市试点工作的具体日常事务，主要日常事务由市劳动保障局医疗保险处组织人员开展。各试点地区要成立相应的组织领导机构，形成自上而下的工作体系。各试点区县成立相应的组织领导机构，形成自上而下的工作体系。(2)成立经办机构。各试点区成立“城乡居民合作医疗保险管理中心”，直属当地政府管理，配备相应的工作人员，负责本行政区域内城乡居民合作医疗保险的日常管理工作。(3)社区、街道(或乡镇)配备专兼职人员，负责本辖区城乡居民合作医疗保险的组织宣传、参保登记、身份审核等前台工作。经办机构所需的人员编制、办公场地由各区县(自治县)解决，开展工作所需经费，按实际参保人员每人每年1元的标准纳入财政预算安排，市和区县(自治县)两级财政各承担50％，街道(乡镇)社区负责本辖区城乡居民合作医疗保险的组织宣传、参保登记、身份审核。

2.管理体制。重庆市《指导意见》从工作领导小组及办公室、经办机构的搭建都有较为明确的规定，但不少区县在具体实施过程中，执行市里的决策不坚决，导致整个试点工作进展较为迟缓。在重庆市，城乡居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，市级以上分属劳动部门和卫生部门管理。目前，26个试点区存在着四种管理模式。第一，由区县政府直管的经办机构有6个区县。第二，由区县劳动和社会保障部门主管的经办机构4个。第三，由区县卫生部门主管的经办机构5个。第四，城镇居民归劳动保障部门管理、农村居民归卫生部门管理有9个区县。不统一的管理模式给市级领导小组办公室贯彻来自国务院和市政府的指令以及办公室日常沟通协调、收集报表等工作带来极大困难，基层经办机构忙于应付两个主管机构的基金报表和各项管理任务，不仅增加了基层经办机构的工作量，也增加了制度运行的行政成本，造成了资源的重复浪费。这种不统一的管理模式妨碍了城乡居民合作医疗保险的推进，已经成为目前开展居民医保试点工作的最大障碍。

三、重庆市实践的总结与讨论

(一)建立城乡一体的医疗保障制度的意义

1.从制度设计上维护社会公平。第一，“一个平台”的安排打破了城镇、农村户籍的限制，使得城乡

居民在同一个平台上共享一个“城乡居民合作医疗保险制度”，从制度设计上消除了城镇和农村的“二元”差异，促进了社会公平。第二，“两个标准”的设计关照了城乡居民不同群体在经济收入、医疗消费上的差异，使得城乡居民可以根据自己的情况酌情作出选择，同时也满足了城乡流动人口对医疗保障制度的需求。第三，在医疗费用报销待遇上，只有档次的差异，没有城乡居民之间的差异，从制度上克服了农民报销比例少，城镇居民报销比例多的问题。第四，加大了政府对社会弱势群体医疗保障的责任。重庆市是一个城乡二元结构突出的城市，在主城区也存在着居民收入差距的问题。重庆市政府对城镇和农村的困难居民、低保户和低收入老年人等都给予了政策上的倾斜和医疗救助。

2.有效地整合了资源，降低了制度的运行成本。重庆市城乡居民合作医疗制度的建立，有效总结和吸取了城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗所取得的经验，有效利用了城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗的网络信息平台。劳动保障部门建立起来的各级社会保障平台和卫生部门建立起来的各级卫生服务机构，有效整合了城镇职工基本医疗保险管理机构和新农合管理机构的行政资源，建立了具有重庆特色的城乡居民合作医疗保险管理体制和运行机制，提高了管理效率，避免了资源浪费，节约了制度的运行成本，为统筹城乡医疗保障体系的建立探索出了一条新路子。

3.有效地缓解了城乡居民“看病贵、看病难”的问题，推动了基层医疗卫生事业的发展。通过以大病统筹为主、兼顾门诊的合作医疗政策设计，一部分得大病的城乡居民享受到了合作医疗制度带来的实惠，看病就医率有所上升，群众医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有所缓解。同时，城乡居民合作医疗保险通过报销待遇等制度设计。既引导了群众合理就医，又促使了各级医疗机构正确行使服务职能。在加强社区卫生服务建设上，既缓解了居民“看病难、看病贵”的问题，也促进了基层卫生事业的良性发展，给卫生体制改革和药品流通体制改革带来了生机与活力。

(二)存在的主要问题与对策