社会保障基金的来源范文

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关键词：社会保障基金；运营机制；监管

中图分类号：F840.61　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2008)12-0135-03

一、我国社会保障基金投资运营的理论基础

(一)我国社会保障基金及社会保障基金投资运营机制的涵义

从理论上讲，社会保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。

社会保障基金投资运营机制是指通过制定相关法律法规、设立管理机构对社会保障基金的筹集、使用以及投资运营进行全面规划、系统管理和严格监管，以实现社会保障政策目标的过程的总称。具体包括社会保障法规的制定和管理机构的设立、社保基金投资管理体制的选择、社保基金筹集与支付管理以及对社保基金的监管等。

(二)社会保障基金投资运营的理论依据

1　福利经济学理论是社会保障基金运行机制建立的科学依据

20世纪20年代盛行于英国的福利经济学，主要代表人物是英国经济学家A.C.庇古(1877－1959年)，他创立了福利经济学的科学体系，主张通过国民收入的增加和国民收入再分配两种方式来增加社会福利。国民收入的增加所带来的普遍福利，关键取决于生产要素的合理配置，尤其是劳动力要素的合理配置，因此，必须给劳动者提供适当的劳动条件，并在劳动者出现患病、伤残、生育、失业、年老等意外情况丧失劳动收入时，能得到适当的物质帮助，使其恢复劳动能力。通过国民收入再分配来增加居民普遍福利，是建立在边际效用递减规律的基础上的。通过向收入高的富人征收累进所得税和遗产税，并向劳动者增加失业补助，向贫穷者增加社会救济，就可以达到更加平均的收入分配结果，使整个社会的福利增加。庇古提出的转移性支付以及一些改革社会福利的理论几经演变并广为流传，为各国社会保障制度的建立、完善社会保障基金运行机制奠定了理论基础。

2　投资组合理论是社会保障基金安全运行的警示器

投资组合理论是美国经济学家马柯威茨(HarryMarkowitz)1952年首次提出的，他曾假设投资者都是风险的厌恶者，在同一风险下投资者总是希望回报越高越好，而风险则越小越好。当各项资产是不完全正相关时，可以通过多元化的投资来分散风险。也就是说，为避免过高风险和过低收益，通过多元化投资原则，选配若干不同风险资产进行搭配投资，是可以降低投资风险的。在现代经济中，社会保障基金运行已趋向于从政府运行向多元化投资运行发展。而由于社会保障基金的特殊性使其安全运行就显得尤为重要。社会保障基金的投资收益与投资风险具有正向替代关系，因此，必须在收益目标和安全目标上进行权衡选择，寻找最佳结合点。该理论为社会保障基金投资收益性和安全性目标实现提供了理论支持。

二、我国社会保障基金运行现状

(一)社会保障基金管理体系初见规模

1　管理机构的设置。中国政府于2000年做出决定，建立全国社会保障基金，从多种渠道筹集资金，作为国家的长期战略储备，主要用于社会保障事业的发展。中国政府在建立全国社会保障基金的同时，设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，实现保值增值。其主要职责是：管理中央财政拨人的资金、减持国有股所获资金及其他方式筹集的资金；制定全国社会保障基金的投资经营策略并组织实施；选择并委托全国社会保障基金投资管理人、托管人，对全国社会保障基金资产进行投资运作和托管，对投资运作和托管情况进行检查；在规定的范围内对全国社会保障基金资产进行直接投资运作；负责全国社会保障基金的财务管理与会计核算，定期编制财务会计报表，起草财务会计报告；定期向社会公布全国社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务情况；根据财政部、劳动和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金。财政部会同劳动和社会保障部对全国社会保障基金的投资运作和托管情况进行监督。

2　明确了社会保障基金来源。根据2001年12月13日公布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金的来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持划入资金；经国务院批准的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产。

3　各地方对社保基金管理逐渐向社会化管理过渡。近年来，各地方政府在对各项社会保障基金筹集、支付和投资经营管理方面有所创新和突破。如黑龙江省建立了社会保障基金电子政务管理网络审计监督系统；天津市实行由社会保障经办机构征收社保基金，财政补贴资金实行专户管理的运作模式；深圳设立了保险基金管理局；广东设立了保险基金管理网站等各种形式。我国社会保障基金管理按社会化管理原则的要求，将设立“公民基本生活保障委员会”、“公民基本生。活保障基金投资公司”、“公民基本生活保障基金财务管理中心”、“公民基本生活保障事业服务中心”等机构，从而真正实现社会保障基金管理的社会化。

(二)社会保障基金规模逐渐增加

截至2006年末，国有股减持收合计为458亿元。另外，从2002年开始新增发行彩票公益金的80％也上缴了全国社会保障基金，截至2006年末上缴全国社会保障基金的彩票公益金合计收入已有249亿元。为应对将来人口老龄化可能带来的资金支付压力，国家建立了具有战略储备性质的全国社会保障基金，截至2007年6月底，按市值计算的总规模已超过4000亿元。据中国证券报2008年3月4日报道，至2007年底，全国基本养老保险和基本医疗保险参保人数均突破2亿人，各项社会保险保障范围持续扩大。全年五项社会保险基金收入合计10812亿元，比上年增长25.1％，全国五项社会保险基金收支总规模达到15099亿元，比2002年翻了一番。基金支出合计7888亿元，比上年增长21.8％。

(三)社会保障基金的投资运营遵循了安全稳健原则

根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金采用直接投资和委托投资相结合的投资方式。主要在银行存款、国债等风险较小的品种上进行投资，由社

会保障基金理事会直接运作；而股票等风险较大的投资品种，则委托给专业投资机构投资运作。2003年和2004年理事会参照招标方式进行了两次严格的管理人遴选，共有10家专业投资机构成为全国社会保障基金的投资管理人。我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，对社会保障基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。如风险较高的证券投资基金、股票投资的比例按《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定不得高于40％，且不允许投入高风险的项目。经过数年的运作，风险较小的投资占资产总额的80％以上，确保了基金运行的安全性。

三、我国社会保障基金投资运营机制存在的问题

(一)我国社会保障法律法规不健全 　在社会保障基金改革深入过程中，尤其是社会保险基金直接进入证券市场之后，我国需要对现行的法律环境进行调整。《信托法》和《证券投资基金法》已经出台。但还没有专门的法规来规定社会保障基金运作中的信托关系和监督关系。2003年10月，国务院批准的《证券投资基金法》规定了对投资基金的基本监督要求，但还不能完全适应社会保障基金的运营管理。另外，目前的法律法规大都是对社会保障基金管理制定的一些单项法规，具有统一性的法律法规并不多。并且，大部分社会保障法规都是由政府各部门制定，由于相互衔接性不够，在实际执行过程中，各部门制定的政策在很大程度上带有明显的部门色彩，不仅在实际操作中表现滞后，而且相关协调性也不够，这在很大程度上影响了对社保基金管理和监督的效果。

(二)社会保障基金的来源渠道单一 　在经济转型中我国虽然实行了个人缴费制度，但从经济发展的速度与人口老龄化的变化看，我国个人缴费比例是偏低的，而且个人缴费的保障项目占社会保障项目比例较低，其他一些保障项目如工伤、生育保险等仍主要由企业筹资、支付和管理，不仅筹资渠道单一，而且社会化管理程度也不高。与此同时，社会保障基金征收的难度也随之加大，企业以及个人缴纳社会保险费意识薄弱，欠缴拒缴社会保险费的现象较普遍。作为我国社会保障体制储备基金的全国社会保障基金，财政拨款一直是其主要资金来源，财政拨款包括中央财政预算拨款、国有股减持、国有股转持和彩票发行收入。截至2006年12月31日，全国社会保障基金权益总额为2827.69亿元，其中历年中央财政拨入资金为2348.11亿元，占全国社会保障基金总额的绝大多数。

(三)投资领域狭窄且收益率较低

我国长期以来把保持社保基金的安全性作为首选目标，并对社会保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。这种投资制度安排虽然保障了基金运行的安全性，但也同时限制了社保基金的投资渠道，进而使其投资结构不尽合理，资产过于集中在金融市场(见表1，表2)。

从下两表中可以看出，2001-2006年以来风险较低的投资占全国社会保障基金总资产的80％以上，而且2001-2005年全国社会保障基金已实现的投资收益率分别为2.25％、2.75％、2.71％、3.32％、3.12％，略高于这几年的通货膨胀率，但远远低于发达国家10％左右的收益率。而2006年全国社会保障基金投资收益率9，34％是受到中国股市大幅走高、加大了股票类投资比例的缘故。

四、完善我国社会保障基金投资运营机制的对策

(一)完善我国社会保障基金运营的法律法规

行之有效的法律规范是全国社保基金持续健康发展的基本前提和保证。目前，应抓紧制定社会保障的基本法律，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境。特别是社会保障基金相关的法律法规的出台，从而规范社保基金在征缴、管理、支付、运营等行为，以保证社会保障基金运行的有法可依。

(二)加快国有资产划转步伐拓宽稳固社保基金来源

据预测，至2030年前后我国将进入人口老龄化高峰，届时老龄人口的比重将达到24.46％。研究表明，要适应人口老龄化的挑战，我国战略储备资金至少要达到25 000亿元，最低也要在2010年达到1万亿元。目前，我国社保基金主要来源于中央财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金投资收益等几个方面，其来源十分有限，并且中央财政预算拨款的时间和额度并不固定。党的十六届三中全会决定通过划拨部分国有资产来充实社保基金。如果按照国有权益性资本的10％划转到全国社保基金则可达7800亿元。如果仅从中央企业划转10％的权益性资产给社会保障基金，总额可达3100亿元，可大大扩张全国社会保障基金现有规模。我国应加快推动国有资产划拨工作，迅速扩大全国社会保障基金规模，使其尽快具有较好的调剂能力，以解决社会保障基金空账运行的局面。

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经过二十多年的改革，我国已初步建立起现行的社会保障制度，我国正处于社会保障加速改革、逐步实现全面定型的关键时期。但部分矛盾也日益凸显出来：保障覆盖面窄，保障水平低，社保基金的缺口不断增大，社保基金保值增值困难，远远不能满足社会发展的要求。如何加强社会保险基金的管理，通过有效地投资运营，实现基金的保值增值，成为完善我国养老保险制度的迫切需要。

1.基本概念

1.1 定义

1.1.1 社会保障基金投资

社会保障基金的投资是指社会保障基金投资机构用社会保障基金购买法律许可的金融资产或实际资产，以在一定时期内获取适当预期收益的基金运营行为。一般情况下，国家往往会对社会保障基金投资在投资方向、投资结构、投资区域、投资数额等方面做出特殊限制性规定。但在另一方面，国家对社会保障基金投资收益免征所得税。[1]

1.1.2 社会保障基金投资管理

社会保障基金投资管理是通过对各项社会保障基金筹集、使用以及投资运营进行全面规划、系统管理和监督，以实现社会保障政策目标的管理系统总称。[2]

1.2 来源

全国社保基金的来源包括：中央财政预算拨款、国有股减持划入资金、经国务院批准的以其他方式筹集的资金、投资收益、股权资产。其中，中央财政拨入资金和国有股减持划入资金是全国社保基金两个主要的资金来源。

1.3 分类

目前，我国社会保障基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金等；其中，养老保险基金数额最大，在整个社会保险制度中占有最重要的地位。

我国社会保障基金主要包括三大类：社会保险基金、全国社会保障基金、企业年金。其中社会保险基金包括现收现付形成的社会统筹账户基金和完全积累形成的个人账户基金两部分；全国社会保障基金主要由中央财政预算拨款、国有股减持、投资收益及股权资产所形成；企业年金则是职工在依法参加基本养老保险基础之上自愿建立的补充养老保险基金。[3]

1.4 主要投资工具

当前社保基金投资工具，大致可以分为现金、银行存款、证券和实物领域四大类，主要是：银行存款（活期存款、定期存款、大额定期存款、保值储蓄存款）、国债、企业债券、股票、基金、不动产以及国际资本市场（外国政府、国际金融组织债券、外国公司债券等）。此外，还有一定比例的抵押贷款、基础建设投资、银行票据、股权投资等其他金融工具（见表1）。[4]

1.5 投资管理运作

2.发展现状

2.1 国外研究现状

近些年国外对社会保障基金的研究逐渐从宏观转向微观，从制度、体制的研究到具体的基金风险控制，社保基金和资本市场的良性互动等。针对现收现付制度的改革，大部分学者主张，部分或者全部引入个人账户基金制度可以提供可持续发展的养老金待遇，减轻工薪税负。[5]

当前国外关于全国社会保障基金研究已经很丰富。戴维斯（1995），对养老保险基金与资本市场的研究；帕拉西斯（2002），对国际社会保险基金投资营运的新发展及其特点进行系统的比较分析的研究；罗伯特·霍尔茨曼（2006）对社会保险基金管理的困境和发展思路提出了新颖的分析视角；McKinnon（1973）指出发展中国家如果要促进经济发展，必须通过高实际利率排除金融体系的阻碍；Cull的实证分析得到，除金融体系比较完善并且国家监管到位外，长期国债对金融发展有不良影响；Becsi、Wang和Wynne（1998）认为，现的学术理论只强调金融市场及其他方面对于经济发展的显著影响，它忽略的重要的基础性及根本性的问题：经济发展决定金融活动与实体经济的关系；发展程度相同的国家，它们的金融市场结构和产品市场结构也有很大差异。他们建立动态一般均衡模型并通过研究发现，金融和产品竞争力的协同作用是决定金融活动与实体经济之间的动态相互影响关系的关键。

2.2 国外发展现状

社会保障基金作为一种长期性后备基金，需要不断积累和增长。世界各国在社保基金建设上已有较为成熟的典范，下面概括叙述。

2.2.1 美国

美国政府通过先后建立老年、遗属保险信托基金（OASI）、伤残保险信托基金（DI）、医疗保险信托基金（HI）和补充医疗保险信托基金（SMI），加强社会保障基金管理，以保证到期支付各项社会保险津贴和管理费。同时，成立了社会保障信托基金委员会，主要负责社会保障基金收支状况的评估投资方向的宏观决策和管理等工作，并对各项信托基金进行监督管理。

美国通过税务局依法征收社会保障税管理社会保障基金，在社会保障基金出现结余时，委员会可将这部分基金用于投资运营，除少部分是向社会公众发行的财政债券外，绝大多数也是特别财政债券。[6]

美国政府的这种将社会保障基金单一的投资于政府债券的做法，利弊兼而有之。优点是盈余额日益增大，流动性好，投资相对可靠。但利率较低导致盈余能力弱不足以抵制通胀风险，同时间接鼓励了政府财政赤字，也存在明显弊端。

2.2.2 智利

智利是第一个实行私营的养老基金管理公司对社会保障基金进行竞争型经营的管理模式的国家，引入竞争机制，各个基金管理公司在养老保险市场上充分竞争，实现市场化运作。同时，智利的AFP将管理的庞大的基金作为资本进行投资，以期获得较好的回报，使基金保值增值。政府通过监管间接化，不直接干预，通过实施严格的监管体系监控。[7]智利通过该方法，积累了巨额资本，为资本市场提供了充足的资本来源，在一定程度上满足了国内的资本需求，保证国内金融市场的稳定和发展，有效控制了通货膨胀率和失业率的降低。

但是，社会保障基金的投资运营盈利率仍存在一定的波动性和风险性。现行制度虽然减轻了雇主的负担，但转移到雇员身上，效率与公平的问题在此仍未得到很好地解决。

2.2.3 德国

德国主要实习现收现付的社保基金管理模式，基本特征是社会保障成本的贷记转移是以收定支，其实质是工作的一代人赡养退休的一代人，特点是由在职职工承担已退休职工的社会保障成本，支付给退休者的社会保障基金直接来自该时点的在职劳动者承担的费用。在现收现付制的社会保障基金管理模式中，政府实际上承担了巨大的社会保障债务。随着人口的老龄化速度不断加快，现收现付制管理模式下的社会保障基金的支出不断加大，对政府社会保障支出提出很高的要求。同时，随着社会保障基金支出的增长，政府在各种压力下被迫提高收费标准，反过来又进一步抑制了经济增长。[8]

2.2.4 其他国家[9]

马来西亚主要形式是公积金，即保险基金至少70%投资政府债券中；商业借贷、抵押、股票的投资并不多；国家规定公积金不纳入国家财政预算，并且作为信托基金投资不纳税。政府还鼓励其他的一些保险基金投入运营，但只限于国内投资。

印度尼西亚政府对公积金中的长期基金的投资管理规定由财政部长的命令决定。它规定了人寿保险基金的投资类型：定期存款、房地产、抵押、政策性贷款、股票。并给与一定程度上的税收优惠。

英国五成以上的社会保障基金投资于本国的股票市场，约二成的社会保障基金用于海外股票市场的投资，从而使绝大部分的基金用于股票市场的投资。

2.3 国内发展现状

2.3.1 总额变化情况

我国的社保基金包括基本保险金，全国社保基金和补充保险基金。基本保险金是最主要的社保基金，基金来源为雇主和雇员的缴费以及国家补贴。养老保险基金是我国社会保险基金中最主要的构成部分。截止至2008年末，我国基本保险金已突破1.5万亿元。2000年8月，全国社会保障基金理事会成立，负责全国社保基金的管理运营工作。2006年以前基金增长率一直比较稳定，2007年借助股市的刺激大涨。2008年受金融危机影响，增长率回落。由于调整策略及时，2009年上半年基本摆脱颓势，基金资产总额己超过6600亿元，境内国有股实施转持后将超过7400亿元。2010年突破1万亿元。企业年金在我国发展时间不长，还不太成熟，截至2008年末，也已累计结存190亿元。我国各类社保基金到2009年总和约为23687亿元。[10]

2.3.2 相关政策法规

2000年之前，我国对社保基金投资的规定非常严格，1991年至1999年的文件都规定社保基金只能存入银行或是购买国债。2001年的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》出台，标志着社保基金中的一部分—全国社保基金可以涉足资本市场，并且对各种投资工具的比例做了严格限制，是研究全国社保基金投资组合的重要参照。随后《社会保险基金行政监督办法》明确了社保基金投资的原则：安全性、流动性、收益性和社会性。指出任何投资行为都要考虑到的基本原则，投资应兼顾一定的社会效益，使其投资的项目与政府的政策目标相一致，投资效益应有利于社会的发展，但这一点全国社保基金做的还不是很明显。之后还颁布了系列条例和办法，如《社会保险基金监督管理条例》、《社保基金投资运营办法》等，指导社会保障基金投资的有效安全运营。

2.3.3 投资运营情况

在全国社保基金建立的前几年，主要以银行存款和购买国债为主。2001-2004都占到基金总额的90%左右，平局收益率仅2.71%，除去通货膨胀率实际收益率仅1.5%。2006年股票投资翻倍后，收益率一跃至9.34%。2007年更是借助股市大涨升至38.9%。但2008年全国社保基金首次亏损，收益率为-6.79%。全国社保基金实业投资开始于2005年，2006年比例涨至13.69%，但2007年由于股市的火爆，社保基金集中资金投资股市，实业投资比例又下降回2005年水平。根据最新的统计数据，2009年上半年全国社保基金投资收益率为9.99%，年均投资收益率为9.63%。目前，全国社会保障基金投资品种已扩大到股票、固定收益产品、实业投资和现金等价物4大类13个品种，市场范围从国内拓展到境外。从股票投资的行业选择来看，主要是选择关系国计民生的支柱性行业，如交通基础设施（高速公路）、钢铁、电力、交通运输仓储业（物流业）等。

2.3.4 模式变更

我国社会保障制度在发展之初，仿造前苏联模式建立起国家保险型社会保障制度，为了适应当时计划经济的需要，职工的生老病死全部由国家统一包办，社会保障基金的筹集主要来源于国家和企业，个人不需缴费，但是随着我国经济模式由计划经济向市场经济转型，以及人口老龄化的到来，计划经济时代的由国家统一包办的、现收现付的社会保障模式逐渐不能适应经济的发展，于是，我国逐步建立起了现收现付与完全积累相结合的部分积累模式的社会保障制度，为职工建立个人账户、采用完全积累的筹资方式，以应对人口老龄化给我国社会保障制度带来的巨大压力。随后，我国又不断发展企业年金作为养老保障制度的第二支柱，并建立全国社会保障基金作为社会保障制度的战略储备基金。[11]

3.研究意义

在全球经济情况疲软的背景下，研究全国社保基金投资管理有重大的理论和现实意义。当前全国社保基金积累已初具规模，但投资效果不明显，面临着巨大的贬值压力。此外，人口老龄化趋势不断加剧，面临着支付压力的挑战。自2008年以来的全球性金融危机使全国社保基金赖以增值的国际和国内资本市场发生巨大变化。面对新的投资形势，研究如何更好的投资我国社会保障基金，实现保值增值、弥补资金缺口及推动消费增长，具有积极的意义。

参考文献

[1]张思锋，温海红.社会保障概论[M].科学出版社，第88页.

[2]戴溥之，葛树卿.社会保障基金进入市场：兼具收益性的投资模式[J].社会科学论坛，2002（3）：83-84.

[3]吴琼.金融危机背景下我国社会保障基金投资管理问题研究[D].吉林大学，2010.

[4]葛元.金融危机中社保基金产业投资方向选择的投入产出分析[D].首都经济贸易大学，2010.

[5]张红地.国外主要社保基金管理制度和营运模式[J].中国金融，2008（17）：39-41.

[6]王琦.全国社会保障基金投资研究[D].首都经济贸易大学，2005.

[7]蔡兴扬，养老基金投资运营是社会保障制度改革的重要课题[J].金融研究，1997（12）.

[8]王玉峰.金融危机背景下全国社会保障基金投资策略研究[D].南京财经大学，2010.

[9]齐海鹏，金双华，刘明慧.社会保障[M].东北财经出版社，第113页.

[10]数据来源：根据2002-2008年中国统计年鉴，2001-2008年劳动和社会保障事业发展统计公报计算得出.

[11]吴琼.金融危机背景下我国社会保障基金投资管理问题研究[D].吉林大学，2010.

作者简介：

陈祥瑜（1991—），女，现就读于北京林业大学会计学专业。

杨彦婷（1991—），女，现就读于北京林业大学会计学专业。

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[关键词] 社会保障基金；费改税；差异性比较；建议

[中图分类号] F270 [文献标识码] B

根据十中所提出的工作重点要求，其中有关保障和改善民生的重点之一在于要全面建立起覆盖城乡的社会保障体系，这充分体现出了国家对社会保障工作的高度重视和我国今后社会工作的重点方向，而实行“费改税”政策是我国全面实行社会保障制度的必然要求和必然趋势。因此，在本文中，笔者就以关于社会保障基金“费改税”研究为切入点来探讨社会保障基金“费”与“税”之间的比较分析、实行“费改税”的必要性、以及由此提出我国社会保障基金“费改税”的实施建议。

一、社会保障基金“费”与“税”的比较

“费”与“税”都属于财政财政资金的范围之内，是国家和政府为了行使其职能而进行筹集的资金形式。然而，二者在本质、形式和作用上却存在较大的差别，具体如下：

（一）“费”与“税”在单位利益上的差别性

我国税收的主要来源与发达国家是税收来源是不同的（发达国家主要是以个人税为主），这就促使我们在税收制度和税收结构上的国际化进程中必须要进行税制结构上的调整，以个人所得税来逐步取代形式上的收费制度，通过实施社会保障基金的“费改税”来实现全面的社会保障基金改革。可以说，社会保障基金的“费改税”是实现税制改革进程中的必不可少的重要环节和步骤，对于减少税收征管中的违规或是违法行为的一种非常有效的手段和方式。

（二）“费”与“税”在社会保障体系中现状上的差异性

这种差异性体现在以下两个方面，即：（1）二者体现在涵盖范围上的差异性，“税”由于其强制性和普遍性的特点，会在涵盖范围上比“费”更加广泛。（2）其次，二者体现在收取灵活性上的差异性，收“费”灵活性强而收“税”固定性强，这就使得收“费”容易滋生诸如挪用费用等违法行为，而收“税”提高了缴费的透明度，使得诸如挪用公款等行为得到有效抑制。（3）二者体现在收费形式上的差异性，收“费”会使得个人承担其超过政府负担的风险，而收“税”使得政府承担其超过个人负担的风险，难么，实现“费改税”就会更加有利于个人风险的降低。（4）税收形式对于统筹全国经济发展来说具有巨大的推动和促进性优势，由此可见，在进行“费改税”的过程中，要将二者之间的差异性进行充分分析的基础上来最优化配置，才能取得好的效果。

二、进行社会保障基金“费改税”的必要性

要进行社会保障基金“费改税”的必要性分析就必须要基于我国的国情和现状。

（一）进行社会保障基金“费改税”有利于社会保障基金的供给

与发达国家相比，我国的社会保障基金在覆盖范围上还是远远不够的，这就造成了我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足，严重限制了其在今后相关事业上的发展进程和水平。此外，我国社会保障基金在融资渠道上的狭窄性也是造成我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足的原因之一，往往会使得政府通过宏观调控的手段来对这些缺口进行资金补充而使得政府承受了更大的债务压力，不利于其正常有序的发展。另一方面，社会保障基金中的统筹体系的不健全和个人账户的混用也是我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足的另一重要原因，对于我国的社会保障事业来说都是严重性的制约。而进行社会保障基金“费改税”是有利于社会保障基金的供给，可以促使社会保障基金供给作用的最大化发挥。

（二）进行社会保障基金“费改税”有利于满足社会保障基金需求

首先，我国目前的现状是人口老龄化日益严重，这对于我国社会保障基金需求来说就意味着更加严峻的考验，而进行社会保障基金“费改税”可以从很大程度上来满足社会保障基金需求，缓解其中的压力。其次，我国目前的现状还有着医疗保障制度的不健全的问题，医疗市场的混乱和医疗费用的不断提高，这些都是促使我国进行社会保障基金“费改税”的因素。再者，随着我国社会就业形势中的日益严峻化，大批剩余劳动力，尤其是农村中的大量剩余劳动力的涌现，使得进行社会保障基金“费改税”也显得尤为重要，因为这是完善我国社会保障制度的重要方式和手段之一。

（三）可以弥补社会保险基金在筹集强制性上不足的缺陷

社会保障基金筹集强制性不足是我国目前的现状，这就使得我国社会保障事业发展具有严重制约性弱点，导致了其它很多方面的问题，例如在基础性工作和管理中的问题、在基金征收过程中和管理中的问题，等等。而进行社会保障基金“费改税”可以弥补社会保险基金在筹集强制性上不足的缺陷，加强相关部门之间的联系，减少权责不明确的问题，提高征缴过程中的效率和效果。

三、对我国进行社会保障基金“费改税”实施的建议

（一）要全面进行“个人缴税和企业纳税”筹资模式的建立和实施

如前所述，“费”与“税”的有偿性和无偿性是二者的本质区别，所以，在我国建立健全“个人缴税和企业纳税”的筹资模式是十分必要和重要的。一方面，对于个人来说，实施个人缴费的方式可以满足其心理上的公平感并能激发其缴税的积极性，通过统账结合的制度，使得个人对于其缴费的统计等更加清晰化且简明化。另一方面，对于企业来说，征税的方式相比缴费方式更加恰当和合理，这是因为它可以避免“按人数收费”的制度带企业的纳税负担，使得企业，特别是劳动密集型企业不必在受到由于员工越多而承担缴费就越多的弊端，依据“累进”原则来进行企业征税，充分调动起企业纳税的积极性，从而实现“个人缴税和企业纳税”筹资模式的建立和实施。

（二）要积极采取“收支分离”模式

根据现阶段我国收费体制还不够健全以及规范性原则还未真正落实等现状，可以推动我国社会保障部门进行“收支分离”模式的应用，这就可以使得规范性操作更加易于获得，主要注意的就是，要增强国家税收部门的权威性，这是我国社会保障基金收缴工作的重要保证。通过实施社会保障基金中的“收支分离”的模式可以使得税收费用在透明度和公平性等方面得以信任化，对于减少税费被挪用、企业减轻税负、各部门之间加强联系等方面都是一种促进性作用，并能通过这种“收支分离”的形式来提高互相监督和相互牵制的有效性，从而更有利于我国进行社会保障基金“费改税”的实施工作。当然，在具体的实施过程中，“收支分离”模式并不是固定不变的，可以灵活根据当时情况进行完善性的适应和调整，促进我国进行社会保障基金“费改税”实施工作的不断成熟，从而最终实现我国社会保障基金的建设与管理。

（三）要积极促进并进一步强化征缴力度

目前，在我国的社会保障性的具体工作中还存在着诸如拖延缴费等普遍性问题，这就使得我国的社会保障基金在征缴力度上是严重不足的，凸显了我国社会保障体系的不健全和不完善的缺陷。因此，在我国社会保障基金中加强立法建设和权威性树立都是必要和必须的，这样才能从根本上去解决当前所普遍存在的拖延缴费、征缴困难等问题；在我国社会保障基金中强化征缴力度是必要和必须的，可以结合激励和约束机制的共同作用来进行保证性操作。此外，在我国社会保障基金的管理工作中还要加强其地位性和权威性，可通过立法和执法来带动个人缴费和企业缴费的积极性和主动性，充分发挥财政制度做具有的约束性作用。

（四）对于现行的社会保障基金制度要进行不断改革和完善

如前所分析，在我国的社会保障基金管理制度中还存在着一系列的问题，很多具有规范性和强制性等方面的措施还未真正落实，这些都成为了严重制约我国社会保障体系的建设、发展UI完善的关键性因素。所以，要基于我国的国情和实际现状来对现行的社会保障基金制度进行不断改革和完善，客观性评估其中的缺陷和不足，积极促进和推动我国社会保障部门的“收支分离”模式以及加大征缴的力度和规范性个人账户管理等具体工作。只有将这些问题解决好了，才可以最大限度的促进我国社会保障基金“费改税”的顺利进行，从而带动整体社会经济和社会保障性事业的不断发展与进步。

以上就是笔者就关于社会保障基金“费改税”研究这个话题进行的浅谈，希望能够起到参考性和交流性作用。总之，建立和完善我国社会保障基金“费改税”是实现我国经济发展和人民生活稳定的重要手段，也是保证我国市场经济发展的重要前提和基础性措施。因此，要不断完善我国社会保障基金“费改税”在采用模式和征收力度上的改革并要予以充分重视和切实落实。

[参 考 文 献]

[1]侯复兴，夏晓昀.关于社会保障“费改税”争论的思考[J].现代商业，2011（27）

[2]孙春雷，焦建国.社会保障税研究综述：基于国内研究视角[J].兰州商学院学报，2011（6）

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一、社会保障体系的内容

按照我国劳动部课题组《中国社会保障体系的建立和完善》报告，我国的社会保障体系内容包括：

在整个社会保障体系中，社会保险是社会保障的主体，它是通过立法采取强制手段对国民收入或GDP进行再分配形式的消费基金，用于对劳动者在遇到生、老、病、死等风险时，暂时或永久丧失劳动力而给予物质或资金帮助；社会福利是社会为全体成员提供的各种福利性补贴及举办各种福利事业的总称，一般包括社会福利、职工福利和特殊的社会福利；社会救助是指社会成员因受自然灾害及其他经济、社会原因而导致他们无法维持最低生活水平，由国家或社会按照规定的标准给予赈济性的帮助；社会优抚是指国家或社会按照规定对法定的优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤的特殊社会保障。

二、我国社会保障会计存在的问题

社会保障制度的核心内容是社会保障基金的管理，而社会保障基金的管理离不开会计的核算与监督，所以从社会保障制度诞生之日起就有了相应的社会保障会计活动，来反映和监督社会保障基金的运行情况。改革开放以来，我国也加大了对社会保障基金会计研究的力度，出台了一系列社会保障基金会计专门性法规制度，如《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金财务制度》、《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》和《社会保障投资基金管理办法》等，但由于我国社会保障体系建立的时间较晚，特别是长期受计划经济的影响，造成我们在对社会保障会计理论体系、会计模式、会计实务、基金管理等方面的研究远远落后于国外，这就需要我们进一步探索，以完善我国的社会保障会计核算体系。

我国社会保障现存的会计问题如下：

（一）我国社会保障会计制度不统一。我国社会保障管理体制统一后，在过去管理体制下的社会保障会计制度已不能适应当前社会保障改革的需要，主要表现在以下方面：

1、会计报表不统一。现填报的会计报表品种繁多。这些会计报表是按照各部门管理的范围及其需要设置的，表中各项指标的口径与要求不统一，结果造成既不能掌握按企业、机关、事业分类的各项专项指标，又无法全面反映社会保险的综合指标。

2、会计科目设置不完整。养老、医疗保险个人账户管理好坏直接影响改革的进展，但到目前为止，还没有设立专门的科目对其进行核算，其他科目设制也不完整，难以满足社会保障会计核算的需要。

3、会计核算不完善。由于记账方法不统一，会计核算管理在社会保障基金的征缴、拨付、存储核算中发挥作用不够，个人账户核算系统也未建立起来。

（二）社会保障基金筹资管理混乱。目前，我国的社会保障制度在全国范围内已基本统一，但社会保障基金管理却相对滞后。建立全国统一的社会保障基金财务会计制度，规范全国的社会保障基金财务管理是我国社会保障改革的当务之急。我国的社会保障基金管理远没有走上规范化、法制化的道路，全国几千万职工的活命钱被吞噬、被挪用的潜在危险依然存在，因而建立全国统一的社会保障会计制度是基金安全的迫切需要。

（三）社会保障基金纳入财政专户弊端多。社会保障基金纳入财政专户，实行收支两条线管理后，其安全性与完整性有了可靠保证。然而，由于企业制度改革的深化、经济结构和市场经济的作用，基金在收缴运营中又暴露出诸多问题，亟待解决。

三、社会保障会计核算体系

（一）社会保障的会计分类及所属范畴。就目前的情况来看，我国的社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚，其中社会保险又涵盖养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。就以上框架而言，我们可以看出，社会保险是社会保障体系中的重要组成部分，我国目前正在进行着的社会保障制度的改革，也就是主要针对社会保险这一部分而言的。根据社会保障的内容，社会保障会计也相应的分为：社会保险会计，以社会保险资金运动为核算对象的会计；社会救助会计，以社会救助资金运动为核算对象的会计；社会福利会计，以社会福利资金运动为核算对象的会计；社会优抚安置会计，以社会优抚安置资金运动为核算对象的会计。其中后三项会计业务，可统称为社会保障事业费会计，由于其资金主要来源于国家财政拨款和社会的捐助，属于预算会计的范畴，一直由民政部门代为管理，因此相应的会计核算体系已经初步建立起来。社会保险会计，则有着不同的资金来源，这部分资金主要来自企业、个人的缴纳，以及社会保障机构的自我运营所产生的增值部分，所以它不属于预算会计的范畴。基于此，我们可以对社会保障会计体系进行重新定位，除了以前就已经存在的企业会计、预算会计体系外，我们可以把社会保险基金会计归为新兴会计体系。

（二）社会保障基金的会计报表。社会保障基金会计报表以日常的会计核算资料为依据，经整理汇总后，按规定的格式内容和编制方法编制，用以全面、系统、总括地反映报告期内社会保障基金收支，另外还应对每一基金的收支作明细报表。社会保障机构利用会计报表提供的资料可以分析检查各项社会保障基金的收支情况及管理现状，以便发现问题，找出影响因素，采取有效措施，提高财务管理水平，并为编制下期计划和预算提供必要的依据；财政部门、劳动部门、审计部门等利用会计报表监督和控制社会保障基金的运作过程，从而在宏观上把握整个国家的社会保障水平。

（三）社会保障基金会计核算的任务

1、依法筹集和使用社会保障基金。依法筹集和使用社会保障基金是社会保障基金会计核算的一项重要内容。根据国家有关方针、政策的规定，既要按规定及时、足额地筹集资金，同时还要保证社会保障支出的需要。

2、做好社会保障基金的计划、控制、核算、分析和考核工作，并如实反映基金收支真实状况。基金的计划、控制、核算、分析和考核是社会保障基金会计核算的基本任务，通过对社会保障基金的筹集、支付、运营等环节进行严格管理，发现问题要及时解决。认真做好社会保障基金会计核算的各项基础工作，真实、准确地反映各项社会保障基金的收支状况，充分发挥会计监管的职能作用。

3、建立健全社会保险基金财务管理制度。财务管理是日常财务活动和处理财务关系的规范，是财务管理工作的基本依据和行为准则。因此，社会保障基金财务管理与会计核算工作必须建立健全科学、规范、合理、有序的社会保障基金财务管理制度，做到计划有依据、收支有标准、拨款有预算、管理有制度、监督有要求，使社会保障基金财务管理工作有法可依、有章可循，实现规范化管理。

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随着我国经济体制改革的深入进行，社会保障制度改革也不断深化，社会保障基金规模逐步扩大，基金来源更加多元化，而社会保障基金是社会保障制度实施的核心内容，对社会保障基金实行有效的管理，不仅关系到广大劳动者的切身利益，也关系到社会保障制度能否正常、有序运行的关键。

一、我国社会保障基金监管政策发展沿革

社会保障基金是指为实施各项社会保障制度，通过法定的程序，以各种方式建立起来的用于特定目的的货币资金。社会保障基金按用途可分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。社会保险基金又分为养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等。社会保障基金是以保障社会成员基本生活需要为目的而建立的基金，所以，社会保障基金是社会再生产中消费基金的组成部分，近几年来，国家对社会保障基金加强了管理，出台了相关的监管政策，具体如下：

1999年7月1日，财政部、劳动保障部联合制定的《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》开始执行。统一的社会保险基金财务和会计制度在全国范围内实行。

2001年5月18日，劳动保障部《社会保险基金行政监督办法》，明确了基金监管的原则，确定了监管机构的监督范围。

2001年12月，财政部、劳动保障部联合《全国社会保障基金投资管理办法暂行办法》，建立“全国社会保障基金”。

2002年5月23日，劳动保障部《关于进一步规范管理<社会保障审计检查证>，的通知》。

2002年，有关建立基金监管部门协作机制并确立劳动保障部门基金监管责任主体的相关政策，以及有关《社会保险基金行政监督办法》的延伸性程序规定，正在加紧拟订当中。

2002年12号文，劳动保障部《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》。

尽管各级部门加强了对基金的管理，但在基金筹集及运用等环节上也存在不少问题。国家有关部门通过对社会保障基金收支管理的监督检查，发现瞒报社会保险缴费基数、少缴社会保险费、骗取或违规支付社会保险金等问题时有发生，针对出现的问题，笔者认为应该大力加强其监督和管理，充分发挥会计监管和审计监督的管理效应，确保社会保障基金的安全完整和保值增值，使社会保障基金管理与运营纳入到良性循环的轨道上来。

二、国外社会保障情况简介

以美国为代表的“自由型”社会保障社保制度，基本特点：一是项目多但覆盖面和保障水平不及“国家福利型”高，如在美国投保者每日领取的养老金只相当于原工资的50%.；二是共同基金在养老保险资产比重逐步上升。

美国共同基金业已将重点转向了养老类型的投资项目。今后，养老市场仍将在共同基金的发展中发挥重要作用。共同基金的长期回报率一般达到10%左右。2001年回报率有所下降，但一般仍高于储蓄的利息。当然也有一定的风险，但比直接投资股票风险要小得多。

欧陆国家多数实行“稳健型”社会保障制度，主要特点是：一是公民必须参加法定的社会保险，定期交纳社会保险费，从而享有申请保险待遇的权利；二是除失业保险外，其他保险均由独立的保险机构经营，实行自治管理，政府只起指导作用，保险基金由雇主和雇员共同承担。

北欧和澳大利亚、加拿大等国实行“国家福利型”社会保障制度。主要特点：社会保障内容庞大，覆盖面广，保障水平高。如瑞典的社会保障覆盖了在瑞典居住的所有人（不论其是否有瑞典国籍，不论其是否就业，只要居住到一定年限，均可享受）；二是基金的来源是各行业的雇主，雇员则基本不交纳。这种类型的理论基础是福利学派思想，主张建立合理分配、收入均等的国家。政府通过课征高累进税，向全体居民提供“从摇篮到坟墓”的一切社会保障。但这种类型因企业负担较重，如1995年瑞典企业主负担的养老金和医疗保险等各种法定保险费用占利润的32.9%，影响企业在市场竞争中的地位。

日本实行把企业的利益和职工的利益捆在一起的办法，在战后恢复和发展时期，起了很大的作用。如终身雇佣制、年功序列工资制、较高的奖金和职工集体福利。近年来，因受东南亚危机和全球经济不景气的影响，日本经济持续低迷，原有社会保障制度也进行了相应的改革。日本采用职工持股制度补充退休准备金制度。

三、我国社会保障基金管理存在的问题

借鉴国外社会保障实例，笔者认为我国应该完善社会保障制度，强化社会保障基金的管理。在社会保障基金管理方面，主要存在以下问题：管理体制不统一法制不健全，包括领导管理体制不统一，基金管理难以协调、法制不健全，管理缺乏规范；社会保障基金运行机制不健全，基金的筹集，运用和保值增值难以形成良性循环；基金未纳入国家及地方政府的统一预算，缺乏统筹安排，基金分散，难以产生效益、现收现付的筹资模式难以渡过“老龄时期”，“代际转嫁”方式将出现支付危机、缺少可供选择的投资工具，基金保值困难等。针对这些情况，应该大力加强社会保障基金的监督和管理。

四、加强会计与审计监管功效

在社会保障制度运行过程中，也暴露出社会保障财务会计体系与社会保障整体改革步伐不协调之处。财务会计理论体系不完善，财务管理秩序混乱，管理透明度低，资金管理过程暗箱操作手法严重，会计信息披露不规范，会计管理体系不顺畅，会计制度欠缺等。为了提高最低生活保障工作的透明度，保障社会保障基金运行的安全性、有效性、合理性、合法性、合规性，在实践中就必须加强会计监管及审计监督的管理效应。这里的会计监管，是指对于最低生活保障的资金运动过程实施内部监管，具体执行部门包括：财政部门、社保经办机构、财政专户管理机构、税务征收机构以及银行、邮政、医疗等社会服务机构。这些机构，为防范基金运作风险，提高管理质量和水平，必须建立内部控制制度，加强资金运用的内部会计监管及内部审计监督；而外部审计监督，是审计部门独立于各执行部门之外&对资金运行的全过程实施外部全程监控，审查各级经办机构的财务管理的规章制度是否健全、有效；财务和内部审计机构是否健全，能否有效地发挥核算监督和控制作用。

（一）加强法律规制

市场经济及WTO对法制环境的要求和社会保障制度自身建设的需要，均决定了法制性取代政策性的必然。应尽快出台《社会保障法》，使其与《会计法》、《审计法》联手，如果在某些关键环节实施会计监督以及审计监督受到阻碍时&可以采取必要的司法介入，在社会保障及其最低生活保障方面发挥内外共同监管的效应。

（二）加强信息化建设&实行动态监管

我们可以借鉴美国及其他国家的先进经验，对社会保障基金进行计算机操作和联网管理，这就在根本上消除了虚报、瞒报、暗箱操作等违法行为，所以对社会保障基金实行专业化、网络化、信息化、现代化管理势在必行。

（三）加强各层次执业人员职业道德建设

随着安然公司的倒闭，安达信会计师事务所做假事件公诸于众&加强从业人员的职业道德建设越来越引起社会各界的广泛关注，提高执业人员整体素质&包括内部会计和内部审计人员、外部审计人员及社会各界执业人员，是确保执业诚信的根本。应定期开展执业人员的职业道德教育、诚实守信教育，树立遵纪守法、廉洁奉公的从业作风是加强诚信的第一步。

（四）加强对社会保障基金的审计监督

社会保障审计是指审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督。社会保障审计的范围包括养老、医疗、失业、农村养老、工伤、生育等社会保险基金，住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置和社会捐赠资金等。其目的在于：保障养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制度改革的顺利实施；保障人民群众基本生活的权益，维护社会的稳定；促进我国现代社会保障体系的建立与完善；保证社会保障资金的安全与完整，充分发挥社会保障资金使用的经济效益与社会效益；促进接受社会捐赠的部门、单位加强财务管理，提高社会捐赠资金使用的社会效益与经济效益。

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【关键词】社会保障税；筹资模式；费改税

构建具有中国特色的社会主义和谐社会离不开完善的社会保障体系支撑，而社会保障体系建立在社会保障资金的筹集之上。因此，建立起适应我国社会保障要求的稳定、可靠、有效的社会保障资金筹集机制，不但是社会保障事业发展的需要，而且是我国构建和谐社会的重要内容。

一、现行我国社会保障基金筹资模式的弊端

（一）筹资渠道单一、资金缺口大

社会保障基金筹资渠道应实现多样化，而目前我国的筹资渠道相对较为单一，当前只有养老保险、失业保险实行较低比例的收缴制度，医疗保险只在个别城市实行试点个人收缴制度，生育保险尚在酝酿之中。各项保障费用基本来源于职工就职的单位，而个人对于基金的支出很少，这在一定程度上造成社会保障基金来源受阻，资金缺口日益增大。目前我国养老保险基金已经出现支付危机，据有关部门统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空帐规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。

（二）刚性不足、缺乏立法保护

社会保障基金收缴办法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社会，缺乏严格有效的法律依据和强制有力的硬性约束，对于未能按照规定上缴的企业或者个人缺乏法律惩治措施，这导致了社会保障基金缺口的进一步增大。此外以“费”的形式征缴资金不像以“税”的形式那样具有强制性、固定性等特性。

（三）参保面窄、社会化程度低

目前我国社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区的企事业单位，即使在这些已参保的企业中，实际缴费人数与应缴费人数也存有巨大的差距。而我国农村的社会保障基金才刚刚展开，农民还未能充分享受到城市居民的社会福利，加上农民负担过重，造成城乡差距的进一步加大，这严重阻碍了我国建设和谐社会的宗旨。因此，社会保障基金筹资模式改变势在必行。

（四）部门职能不清、管理机制混乱

我国目前参与到社会保障基金征缴的部门众多，这些部门囊括了地税、人事、劳动、民政、保险、卫生等单位，它们都在经办和社会保障基金。然而这些部门之间缺乏明确的分工，各自为政，各行其道，这造成了管理成本高，而效率低下的恶劣状况，严重阻碍了社保基金的征缴和统筹。

二、各国社保基金筹资模式比较分析

（一）世界各国社会保障基金筹资模式

目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度，社会保障基金筹资方式主要有三种方式：第一，征收社会保障税，即政府通过税收形式筹集社会保障金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理。第二，征缴社会保险费，即通过雇主和雇员缴费形式筹集社会保障基金，不直接构成政府的财政收入，但由政府专门部门进行管理和运营。第三，强制储蓄制，即将雇主为雇员缴纳的保障基金及雇员按规定缴纳的保障基金，都统一存入个人专门的社会保障账户，其本金及相应利息收入均归个人所有，政府通常只保留少部门的税收调节权。

（二）各种筹资模式比较分析对我国的启示

三种社会保障基金的筹资模式在不同时期、不同国家和地区都曾起到良好的作用，但随着社会的发展变化，征收社会保障税这一形式越来越显示出其强大的生命力。社会保障税的实施使得社会保障基金的征收和管理有了严密的法律依据，并且，“以纳税筹集社会保障基金无疑更有利于体现社会保险的强制性，提高社会保障基金的征缴力度和统筹层级，有利于不同地区间企业的公平竞争，也有利于增强公民的纳税意识。”对于社会保障统筹缴款方式而言，它所依据的是部门性、地方性的法规，法律层次低，缺乏约束力，管理分散，不便于社会保障基金的征收和管理；而采取储蓄制形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，但是这种社保基金筹资模式对于账户管理要求较高，只适用于人口少，且地区发展水平差距不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹措时期。

通过以上三种筹资模式比较分析，结合我国目前社保基金筹资模式的现状，建议我国尽快开征社会保障税，充分利用税收三性的特征，依法征收社保基金，利用人们不断增强的纳税意识，提高我国社保基金征缴的到位率。

三、我国社保基金筹资模式必然选择——费改税

（一）社保费改税的优越性

1.广开税源，保障基金充沛。开征社会保障税可以广开税源，彻底改变现存由于自愿参保或者动员参保带来的导致社保基金征收不足的弊端。依据税法强制全部企事业单位及有关团体、个人等依法上缴社保税，保证社保基金筹集渠道的畅通，保障社保基金的充足率、到位率，从而最大限度地保障广大劳动者的基本权益，促进我国和谐社会的建设。

2.加强社保基金征收管理，保障基金安全。社保税的实施，显示了税收的“刚性”原则，能够减少征管过程中的不缴、少缴、欠缴现象的发生，充分实现社会保险的强制性。社会保险费改税后，形成了“税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督”的管理新模式。将社保基金的征收、管理、发放分别由相应部门负责，协调了部门的职能分工，社保基金实现“收支两条线”的运作，有效遏制了现存社保基金筹资和发放过程中腐败行为的发生，保障了社保基金的安全。

3.利于社会统筹安排与调度。社会保障税是国家为筹集社会保障基金，以工资薪金所得作为征税对象而征收的一种特定的税目，其既有一般税收的强制性，但又缺乏税收的无偿性。在全社会范围为以“税”的形式征收社保基金，克服了不同地区、不同部门间不公平现象的发生，避免因缴费率不同造成的企业负担不均，有利于社保基金在整个社会范围为统筹安排。社保税的开展在宏观和微观上保证了基金的征缴，推进了社会的公平进程；社会保障税的开征解决了原来劳动力因流动造成社保基金不能进行相应转移的问题，社保基金不会因为人员工作地变更而中断。

（二）社保费改税的可行性

我国目前基本已经具备了开征社会保障税的基本条件，开征社会保障税是切实可行的。这主要体现在以下方面：

1.当前对于社会保障费改税的征收模式已基本达成了社会共识，近些年社会各界对于要求开征社会保障税的呼声不断高涨，学术界对于开征社会保障税也进行了有益的探索，甚至提出了具体方案，这些研究和探索为开征社会保障税奠定了坚实的社会基础和理论基础。

2.从国际比较结果看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择社会主义市场经济条件下社会保障筹资模式的选择，开征社会保障税是我国市场经济下社会保障筹资模式的最佳选择。

3.我国已经具备了开征社会保障税的组织基础与经济基础。从组织基础看：税务机关经过多年的税收征管实践，拥有一只强大且素质较高的征收队伍、积累了大量和丰富的税收征管经验，作风过硬、业务精熟；具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为缴费户提供全方位的优质服务；有较严密的税源监控制度，熟悉和了解企业生产经营、工资水平、人员变化、财务收支等情况。从经济基础看：改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入大幅提高，我国已经具备开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位与职工个人也具有相应的承受能力。

（三）实施社会保障税的政策建议

1.加快《社会保障税》立法进程。原有的社会保障费主要是以行政政策为主要管理手段，给社保基金的筹集带来了大量问题，随着社保费改税的实施，配套的法律必需加快制定，为社会保障税提供法律上的依据。依据法律条款明确社会保障各个主体的权利义务关系，保证社会保障体系合法、有序运行。

2.加强农村社保筹集渠道建设。目前我国社保基金筹集中面临较为严重的问题之一便是社保基金覆盖面窄，特别是广大农民还主要依靠自我保障，这严重阻碍了我国社会主义新农村建设。为了最大限度的保障农村劳动人民的安居乐业，必须借助于社会保障税的特性，开拓农村社保基金的筹资渠道，扩大农村参保面。

3.社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则。各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。

4.明确社会保障功能的定位是保障而不是公平。社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。

5.实现社会保障税收收入统筹调剂。由于各个地区的社会保障收入能力和社会保障支出需要在不同时间段进行，因此，有必要建立起一个在全社会范围内的社保基金余缺统一调剂机制，减轻国家财政负担，协调地区平衡。

6.新旧筹资模式的衔接与转换。社保费改税是社会保障基金筹资模式的重大变革，因此，以税务部门为主导的征收管理体系与现行征收办法存在着诸多矛盾，社会保障费改税的实行必须做好两种新旧筹资模式的平稳过渡。这可以通过部门间职能的再分工来实现，对于原有社会统筹基金的处理，在社会保障税开征后要逐步由原来劳动部门统筹与管理的社保基金交由财政部门管理，列入国家预算，由现社会机构代为保管，按照国家财政保障预算项目规定予以使用，审计部门监督社保基金的使用和发放。

【参考文献】

[1]郑猛．空帐不断增加，如何“做实”养老金个人账户？[N]．中国税务报，2005-11-16．

[2]刘永禄，刘永新．社会保障税：筹集社会保障基金的理想方式[J]．中国财政，2005，（6）.

[3]于秀丽．中国社会保障制度模式选择理论述评[J]．社会保障制度，2005，（6）．

篇7

    一、拓宽社保基金投资领域的必要性

    （一）社保基金存量有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级五项社会保险基金年初余额为24428万元，年末余额为44912万元（其资金分布情况为：经办机构支出户银行存款13139万元，财政专户存款28405万元，暂付款563万元，债券投资3888万元）。从年度社会保险基金存款余额的变化情况看，市本级社会保险基金存款余额已经走出了前几年的下降趋势，并逐年在增加。

    根据浙江省财政厅《2001年度养老、失业基金决算情况》通报反映，嘉兴市本级养老保险基金支撑能力为15．1个月，高于全省9．9个月和全市13．4个月的水平。从市本级2001年社会保障基金收支情况分析，在社会保险扩覆不开展的前提下，如果从2001年存量资金中留出15000万元作为2002年的收不抵支部分，留出投资国债和定期存款未到期部分10000万元，还有20000万元可以用于其他投资。

    （二）社保基金增值有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级五项社会保险基金年度利息收入774万元，年综合利率2．23％。从目前我国经济形势分析，在积极的财政政策完全淡出前，银行储蓄存款利率的走势预计在三、五年内仍将维持现有水平，目前存货款利率差在加大。

    （三）政府资金经营需要拓宽投资领域。目前，政府一方面要通过建立投资性公司向商业银行贷款并以贷款利率支付利息，另一方面则将大量的社会保障基金存入银行，以银行存款利率得到利息。按照现行存贷款三年期年利率进行测算，存款利率3．24％、贷款利率5．76％、差额2．52％，如按5亿元社会保障基金存款进行测算，年基金少收入利息1250万元。

    （四）依法参保意识的提高和行政推动力度的加大有必要拓宽投资领域。近年来，省市人大、政府加大了对社会保险工作的领导，地方政府、职能部门对社会保险工作的管理，用人单位参加社会保险的法制意识，劳动者的维权意识和社会的监督力度，参保单位、参保职工、缴费基数三个不到位的状况正在加强或改善。社会保险参保扩覆工作的开展，从根本上解决目前存在的参保企业不到位的状况，使当年社会保险基金达到收支平衡并有结余，使存量资金增加。这就有必要考虑社会保障的投资方向和较大限度增值的问题。

    二、拓宽社保基金投资领域的模式选择

    笔者认为：社会保障基金投资对中央政府而言，选择适宜的模式入市至关重要。从允许将社会保障基金投资于股市的国家看，社会保障基金入市的途径为社会保障基金——基金公司——证券市场，即将社会保障基金投资于基金公司，再通过基金公司投资于股市。而对地方政府而言，将社会保障基金拓宽投资领域，除按照规定安排好支出所需的资金和购买分配的国债以外，投资于地方政府承担最终兜底责任的社会公益事业发展项目和基础设施建设项目是切实可行的。一方面，可以增加社会保障基金的增值率；另一方面，可以加快地方社会事业的发展速度，减缓对银行贷款的依赖程度。投资方向可以确定为：市本级的高速公路、杭州湾跨海大桥的建设出资部分，高等教育、高中教育的基础性发展项目，以及城市基础设施的建设。社会保障基金投资模式，在现行政策制度不作调整的前提下，地方政府可以从以下三种形式中选择：

    ——委托贷款项目模式。根据商业银行当前的委托贷款制度规定，资金所有者将银行存款指定对象和项目，由商业银行根据规定手续与贷款方和委托方签订三方合同，并由商业银行办理贷款和结算手续，按规定收取手续费，但不承担委托贷款资金风险。这种模式的优点是从社保基盘管理本身来说，其资金反映在银行存款科目中，因而不违反国家现行对社保基金管理的制度，同时有利于基金的增值；缺点是银行不承担风险，同时要向银行支付手续费。

    ——直接投资项目模式。这种模式是指在众多社会公益事业和基础设施项目中。选出发展潜力较大且稳定的项目作为社会保险基金的投资对象，由政府组织对项目的政府责任的论证。对于必须由地方政府承担最后兜底责任的项目，可以确定为社保基金投资方向，由市财政（社保基金管理中心）办理基金投资手续。这种模式的优点是在基金增值的同时节约了手续费；缺点是超越了国家现行社保基金投资的范围。

    ——投资开放式基金模式。开放式基金是指基金规模不固定，基金单位可随时向投资者出售，也可按投资者要求买回的运作方式。这种模式的优点是投资收益高于国债和储蓄、低于股票；缺点是投资风险高于国债和储蓄，同时需支付手续费，而且国家至今末规定可以作为社会保障基金的投资范围。

    笔者认为，上述三种模式比较，选择委托银行贷款模式较为合适。在确保社会保障基金安全的前提下增加了利息收入，同时又不违反社会保障基金管理制度。

   三、拓宽社保基金投资领域的可行性分析     选择委托银行贷款方式拓宽社会保障基金投资领域，笔者分析是可行的。

    ——从政策角度分析具有拓宽投资领域的可能。（1）综观世界各国社会保障基金管理政策，其基金结余的投资方式除储蓄和购买债券外，还有以下几种：一是投资于国家基础设施和基础产业。将社会保障基金投资于交通、电力、通讯等社会基础设施和基础产业，其回收期稍长但收益较稳定可靠，既有经济效益，又能兼顾社会效益。二是投资于股票市场。将社会保障基金投资于国内或国外股票，以获取股息收益或股票增值。三是投资于不动产及各类贷款，如抵押贷款、商业贷款、住房贷款、个人贷款等。（2）在我国，根据财政部、劳动和社会保障部《关于印发<社会保险基金财务制度>的通知》规定，“基金结余除根据财政和劳动保险部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券”。而在按照规定购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券后，剩余资金则存入银行。

    综观上述社会保障基金的投资方式，按照风险和收益由小到大的顺序排列是储蓄、政府债券、基础设施、公司债券、股票和不动产。总的来看，各国对社会保障基余的投资营运都控制得非常严格。储蓄和购买政府债券是所有国家都认可的投资方式，而对基础设施、股票、不动产和贷款等风险大的项目，有的国家是严格禁止的。不过，从一些国家的统计分析来看，社会保障基金投资于股票市场的回报率在各项投资项目中是最高的，因此，不少国家对社会保障基金投资于股票市场解开禁令。

    ——从投资对象分析具有拓宽投资领域的空间。“九五”期间，政府对本级范围内通过向商业银行贷款形式，投入40多亿元兴建了大量的社会公益事业和城市、交通等基础设施项目。“十五”期间，还投入巨资兴建文化中心、体育中心、杭州湾跨海大桥等社会公益事业和城市、交通基础设施项目。这些项目的建设，均将逐步到达还贷期和贷款期，而已经建成项目目前尚未具备还贷能力，需由政府财政给予支撑，待建项目需要大量的资金投入才能启动，这些因素均给社会保障基金投资渠道的拓宽提供了方向。

    ——按投资项目分析具有较好的安全性和较高的投资收益。将社会保障基金投资于政府承担最后兜底职能的社会公益事业和城市基础设施、交通设施项目，可确保社会保障基金的安全性。同时，可以增加较多的利息收入，如按照三年期存货款年利率计算，社会保障基金年利率可在目前2．52％的基础上提高到5．58％．如按3亿元资金量进行测算，年度利息收入可从存款的756万元提高到委托贷款的1674万元。

    四、拓宽社保基金投资领域的意见

    （一）统一思想、确定投向。由市财政局按照嘉兴市国民经济和社会发展“十一五”规划，会同市发展计划委员会对文体、教育、交通、建设等部门纳入“十一五”规划的项目进行评估，选择提出社会公益事业和基础设施投资项目，提交市政府决策。

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（一）社保基金存量有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级五项社会保险基金年初余额为24428万元，年末余额为44912万元（其资金分布情况为：经办机构支出户银行存款13139万元，财政专户存款28405万元，暂付款563万元，债券投资3888万元）。从年度社会保险基金存款余额的变化情况看，市本级社会保险基金存款余额已经走出了前几年的下降趋势，并逐年在增加。

根据浙江省财政厅《2001年度养老、失业基金决算情况》通报反映，嘉兴市本级养老保险基金支撑能力为15．1个月，高于全省9．9个月和全市13．4个月的水平。从市本级2001年社会保障基金收支情况分析，在社会保险扩覆不开展的前提下，如果从2001年存量资金中留出15000万元作为2002年的收不抵支部分，留出投资国债和定期存款未到期部分10000万元，还有20000万元可以用于其他投资。

（二）社保基金增值有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映，市本级五项社会保险基金年度利息收入774万元，年综合利率2．23％。从目前我国经济形势分析，在积极的财政政策完全淡出前，银行储蓄存款利率的走势预计在三、五年内仍将维持现有水平，目前存货款利率差在加大。

（三）政府资金经营需要拓宽投资领域。目前，政府一方面要通过建立投资性公司向商业银行贷款并以贷款利率支付利息，另一方面则将大量的社会保障基金存入银行，以银行存款利率得到利息。按照现行存贷款三年期年利率进行测算，存款利率3．24％、贷款利率5．76％、差额2．52％，如按5亿元社会保障基金存款进行测算，年基金少收入利息1250万元。

（四）依法参保意识的提高和行政推动力度的加大有必要拓宽投资领域。近年来，省市人大、政府加大了对社会保险工作的领导，地方政府、职能部门对社会保险工作的管理，用人单位参加社会保险的法制意识，劳动者的维权意识和社会的监督力度，参保单位、参保职工、缴费基数三个不到位的状况正在加强或改善。社会保险参保扩覆工作的开展，从根本上解决目前存在的参保企业不到位的状况，使当年社会保险基金达到收支平衡并有结余，使存量资金增加。这就有必要考虑社会保障的投资方向和较大限度增值的问题。

二、拓宽社保基金投资领域的模式选择

笔者认为：社会保障基金投资对中央政府而言，选择适宜的模式入市至关重要。从允许将社会保障基金投资于股市的国家看，社会保障基金入市的途径为社会保障基金——基金公司——证券市场，即将社会保障基金投资于基金公司，再通过基金公司投资于股市。而对地方政府而言，将社会保障基金拓宽投资领域，除按照规定安排好支出所需的资金和购买分配的国债以外，投资于地方政府承担最终兜底责任的社会公益事业发展项目和基础设施建设项目是切实可行的。一方面，可以增加社会保障基金的增值率；另一方面，可以加快地方社会事业的发展速度，减缓对银行贷款的依赖程度。投资方向可以确定为：市本级的高速公路、杭州湾跨海大桥的建设出资部分，高等教育、高中教育的基础性发展项目，以及城市基础设施的建设。社会保障基金投资模式，在现行政策制度不作调整的前提下，地方政府可以从以下三种形式中选择：

——委托贷款项目模式。根据商业银行当前的委托贷款制度规定，资金所有者将银行存款指定对象和项目，由商业银行根据规定手续与贷款方和委托方签订三方合同，并由商业银行办理贷款和结算手续，按规定收取手续费，但不承担委托贷款资金风险。这种模式的优点是从社保基盘管理本身来说，其资金反映在银行存款科目中，因而不违反国家现行对社保基金管理的制度，同时有利于基金的增值；缺点是银行不承担风险，同时要向银行支付手续费。

——直接投资项目模式。这种模式是指在众多社会公益事业和基础设施项目中。选出发展潜力较大且稳定的项目作为社会保险基金的投资对象，由政府组织对项目的政府责任的论证。对于必须由地方政府承担最后兜底责任的项目，可以确定为社保基金投资方向，由市财政（社保基金管理中心）办理基金投资手续。这种模式的优点是在基金增值的同时节约了手续费；缺点是超越了国家现行社保基金投资的范围。

——投资开放式基金模式。开放式基金是指基金规模不固定，基金单位可随时向投资者出售，也可按投资者要求买回的运作方式。这种模式的优点是投资收益高于国债和储蓄、低于股票；缺点是投资风险高于国债和储蓄，同时需支付手续费，而且国家至今末规定可以作为社会保障基金的投资范围。

笔者认为，上述三种模式比较，选择委托银行贷款模式较为合适。在确保社会保障基金安全的前提下增加了利息收入，同时又不违保障基金管理制度

三、拓宽社保基金投资领域的可行性分析

选择委托银行贷款方式拓宽社会保障基金投资领域，笔者分析是可行的。

——从政策角度分析具有拓宽投资领域的可能。（1）综观世界各国社会保障基金管理政策，其基金结余的投资方式除储蓄和购买债券外，还有以下几种：一是投资于国家基础设施和基础产业。将社会保障基金投资于交通、电力、通讯等社会基础设施和基础产业，其回收期稍长但收益较稳定可靠，既有经济效益，又能兼顾社会效益。二是投资于股票市场。将社会保障基金投资于国内或国外股票，以获取股息收益或股票增值。三是投资于不动产及各类贷款，如抵押贷款、商业贷款、住房贷款、个人贷款等。（2）在我国，根据财政部、劳动和社会保障部《关于印发<社会保险基金财务制度>的通知》规定，“基金结余除根据财政和劳动保险部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券”。而在按照规定购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券后，剩余资金则存入银行。

综观上述社会保障基金的投资方式，按照风险和收益由小到大的顺序排列是储蓄、政府债券、基础设施、公司债券、股票和不动产。总的来看，各国对社会保障基余的投资营运都控制得非常严格。储蓄和购买政府债券是所有国家都认可的投资方式，而对基础设施、股票、不动产和贷款等风险大的项目，有的国家是严格禁止的。不过，从一些国家的统计分析来看，社会保障基金投资于股票市场的回报率在各项投资项目中是最高的，因此，不少国家对社会保障基金投资于股票市场解开禁令。

——从投资对象分析具有拓宽投资领域的空间。“九五”期间，政府对本级范围内通过向商业银行贷款形式，投入40多亿元兴建了大量的社会公益事业和城市、交通等基础设施项目。“十五”期间，还投入巨资兴建文化中心、体育中心、杭州湾跨海大桥等社会公益事业和城市、交通基础设施项目。这些项目的建设，均将逐步到达还贷期和贷款期，而已经建成项目目前尚未具备还贷能力，需由政府财政给予支撑，待建项目需要大量的资金投入才能启动，这些因素均给社会保障基金投资渠道的拓宽提供了方向。

——按投资项目分析具有较好的安全性和较高的投资收益。将社会保障基金投资于政府承担最后兜底职能的社会公益事业和城市基础设施、交通设施项目，可确保社会保障基金的安全性。同时，可以增加较多的利息收入，如按照三年期存货款年利率计算，社会保障基金年利率可在目前2．52％的基础上提高到5．58％．如按3亿元资金量进行测算，年度利息收入可从存款的756万元提高到委托贷款的1674万元。

四、拓宽社保基金投资领域的意见

（一）统一思想、确定投向。由市财政局按照嘉兴市国民经济和社会发展“十一五”规划，会同市发展计划委员会对文体、教育、交通、建设等部门纳入“十一五”规划的项目进行评估，选择提出社会公益事业和基础设施投资项目，提交市政府决策。

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[关键词]社会保障基金；保值；增值

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.02.161

社会保障是国家通过国民收入的再分配为公民提供的物质保障，以保证他们在因各种原因失去收入来源时依然可以维持基本的生活。社会保障基金是整个社会保障制度的运行基础，是一种物质的支撑力量，也是它的财力基础，因此社会保障基金的运营监管、社会保障基金能否实现保值增值，是该制度能否进行正常运作的关键因素。

1 社会保障基金及其保值增值的必要性

社会保障基金是基于国家现行的社保制度而制定的，投入社会保障事业的一种专项资金。一国的社会保障制度实际上就是围绕着社会保障基金的筹集、运营、投资和使用等内容设计、制定的，可见社会保障基金是当前社会保障职能实现的前提，也是社保机制中的中心内容和社会保障管理的重点对象。社会保障基金之所以需要保值增值主要有以下三点原因。

第一，货币贬值要求基金实现保值增值。社保基金管理的是老百姓的养老钱，出于安全性考虑，其目标应该是获取超过通货膨胀率的稳定收益。对于发展中国家，经济集约化程度较低的国家中，经济发展与通货膨胀之间存在着高度相关性。通货膨胀危害着所有储蓄计划和社会保障项目，是以统账结合为特征的中国社会保障制度面临的一大威胁。通过研究发现，通货膨胀对社保基金的影响有两个方面：一是它造成结余基金本身贬值；二是它导致社保基金支出增加。[1]影响社保基金增值的另一因素是利率的调整。根据过去20多年的经验，市场利率的调整往往滞后于通货膨胀率的变动。在通货膨胀率从低往高的过程中，市场的利率上涨一般要滞后许多，如果通货膨胀率上涨的比较厉害，社保基金的增值速度将比不上通货膨胀率。因此，如果不拓宽投资渠道，社保基金将很难获得超过市场利率水平的收益率，也就无从谈起社保基金的保值增值了。

第二，人口老龄化问题要求基金必须保值增值。当前，在我国的养老保险金现有的筹集方式下，结余的数量并不多。这种模式的基本目标就是为未来的人口老龄化做好准备。根据之前进行的基金模式改革来看，我国养老基金的收支状况总体良好，出现不同程度的结余，然而结余的资金数量一年比一年低。面对这种情况，我们所需要解决的问题就是如何才能获得未来养老保险费的支出资金和如何更好地利用现有的结余基金。从这个角度来说，社保基金的增值保值活动是我们急需解决的问题。

第三，对社会保障基金的管理力度不够，直接造成基金的严重流失。就当前来看，我国的社保基金管理状态是处于多头管理之中。也就是说，基金的数量分割层次多样，很多保障基金是由各行政部门自发征收的，也没有被列入财政预算之中。这导致基金的利用脱离了社会的监督。与此同时，社保基金的专项资金管理制度和会计核算制度并不完善，无法得到良好的保值增值效果，直接造成很多社保基金被肆意滥用。[2]所以，对当前实行的社保基金管理制度进行改革和完善是十分迫切和必要的，对于促进今后社保基金的增值保值具有正面促进作用。

2 社保基金保值增值的制约因素

2.1 观念上的障碍

因为社保基金直接关系到社会各阶层百姓今后生活的安定和稳定，而在法律上也具有专属性质，所以谈到社保基金的时候，都是比较敏感的。包括政府和百姓在内的各方都习惯于被统一管理和专项管理，造成管理的单一化。而对于社保基金的保值增值活动或者投资活动，很多人就会担忧其中的风险。不可否认，这些观念都给我国社保基金机制的改革带来负面的阻碍作用。

2.2 管理主体分散

当前，地方上的社保基金的分层数量较多，造成管理主体的多样化。如央企和省企的养老基金是被省级的社保机构统一管理，而医疗服务和工伤等管理工作是由市级的机构管理的。这样一来，当前的管理机制会很大程度地影响社保基金的存储量，提升管理的成本，造成管理难度的大幅上升。

2.3 投资渠道过于单一

我国对社保基金的限制在确保其具有一定的流动性和安全性之后，也产生了阻碍其发展的效果。因为这种限制切断了社保基金和其他金融活动的关系，所以导致社保基金很多都直接用于银行的存款和政府债券的投入上，使得资金的收益率不高。从大范围来看，这种投资模式和现代的金融投资理论不相匹配，也和经济效益的原则相违背。[3]

2.4 社保基金运作方式不合适

具体而言，社保基金的利用方式是通过基金的收入和支出时间差值来短期投资。但是从目前来看，我国的国债品种种类不多，期限结构也不适合社保基金的发展，社保基金和国债之间缺乏长期稳定的配合品种。然而当前市场的投机理念较浓，很多资金都被用来短期投资，并且具有极高的风险，这也给社保基金的运作带来了威胁和不稳定。

3 我国社会保障基金保值增值的具体措施

3.1 建立统一的社会保障管理体制

针对我国社会保障体系存在的碎片化现象，可以将当前的社会保障部门和卫生部门原有的职能进行整合，从而得到一个综合的政府部门，来统筹诸多社会保障项目的公共管理，解决上述多头管理的弊端。进而使得保障基金随着时间的推移不会贬值，反而获得很多的增值空间。

3.2 对社会保障基金进行有效的管理工作，确保基金的稳定和安全

首先，要从收支方面对社会保障基金进行严格的管控工作。具体而言，可以在银行账户的_设过程中，对基金的收支情况进行明确的管理。社会保障机构必须经过相关部门的同意才可以使用资金，同时社会保障机构的运营资金也不能从社保基金中提取。如遇到突况不得不提取，必须列入财政预算之中。而对于基金的结余数量，应该按照相关规定进行国家债券的购买，确保不被个人私自挪用。与此同时，要建立完善的监管系统来保证基金资产结构的透明化，让其比例和数量完全呈现在大众面前，形成一个有效且规范化的基金保障体系，这对于推进我国市场经济保障体制建设具有正面作用。[4]

3.3 丰富社保基金的投资品种，拓展资金利用方式

在确保相应比例的固定资产和流动资产的基础上，要增加社保基金的资金利用率。也就是说，可以增加社保基金对股票市场、期货市场和期权市场的投入。与此同时，可以尝试扩大海外的社保基金数量，以便形成投资的多样化，使风险降到最低水平。除此之外，相关部门应该加强对企业的管理工作，不断完善和健全企业信用评定机制，让社保基金投入值得信赖的企业债券中去。同时实施“确保安全性，降低风险性，提高利用渠道和收益”的方针政策，让金融工具直接应用到金融实物中去，使得资源被最大限度地利用，凸显社保基金的增值保值作用。

3.4 发行政府特种债券

投资体系中存在的种种难题已经困扰我国多年。根据这种情况，我们应该结合公债制度的特点让政府来发行特种债券，该债券的票面利率的设置水平应该高于同期银行存款利率，并且不会出现在流通市场上。从而为具有长期资金来源、需要长期运营的社保基金提供有效的投资工具。

3.5 在基金的投资发展中，要结合市场出现的潜在风险，来确定社保基金在各项投资中的具体比例

就目前来看，我国的资本市场机制还不够健全，系统风险仍然存在。与此同时，社保基金存在较大的不稳定性和债务隐患，所以对一些高风险和高收益并存的投资项目的投入要符合社保基金投资的规定比例。并根据当前政府的宏观调控手段和货币财政政策等，考量行业内部的生命周期和潜在的风险与威胁，结合实际情况来使用定量化的投资模型，获得收益和风险最佳比例的投资项目。只有这样，社保基金的保值和增值可能性才会大大提升，其投资和管理途径也能得到不断优化。

参考文献：

[1]邵怡蓉.论中国社会保障基金的保值增值[D].上海：上海交通大学，2007.

[2]马莉，陈琦.社会保障基金的保值增值[J].重庆职业技术学院学报，2005（2）.

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〔关键词〕社会保障;预算;分析

社会保障制度是工业化革命和社会进步的产物,也是现代社会的“安全阀“和”“稳定器”,已经发展成为现代国家重要的经济社会制度之一〔1〕。世界各国政府都把建立社会保障制度作为市场经济的重要支柱,并从财产上和政策上加以引导。尤其是许多国家以预算为手段规范和引导社会保障事业的发展。社会保障预算是国家的重要组成部分,是国家用来反映各项社会保障资金,包括政府一般性税收的各项社会保障和养老、失业、医疗、工伤和生育保险的各项基金收支活动计划,是国家财政全面反映,管理、监督各项社会保障资金收支活动重手段, 是建立健全社会保障体系的重要保障。〔2〕建立社会保障预算是规范政府收入,加强宏观调控职能的实现需要。通过建立社会保障预算,对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性,通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。

一、建立社会保障预算制度的必要性

建立社会保障预算制度是适应社会主义市场经济体制、加强社会保障基金管理、完善预算制度的客观要求。概括起来, 我国建立公共财政条件下的社会保障预算有以下几方面的必要性:

(一) 建立社会保障预算是我国政府职能转变的重要体现。我国政府具有社会管理者和国有资产所有者双重身份,行使社会管理和国有资产管理双重职能。过去我国政府的双重身份、双重职能重叠,体现在单一的综合预算中。但随着我国政府职能的转变和公共财政的提出,单一的综合预算已不能明确分清财政职能的不同目标,作为公共财政下财政职能重要目标之一的社会保障,体现的是政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能,发挥的是弥补市场失灵的作用,它与政府作为国有资产所有者的身份实现国有资产保值增值的职能有本质的区别。因此,为了反映政府这种职能的转变,必须从单一的综合预算中将社会保障收支部分单独列出,建立起相应的社会保障预算。

(二) 建立社会保障预算是完善我国复式预算制度的重要内容。现行复式预算制度将各项社会保障收支混在其他经常性收支中,并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理,既损害了复式预算的职能,又不利于社会保障事业自身的发展。因此,我们现在有必要尽快建立社会保障预算,把社会保障资金收支从经常性预算收支中分离出来,并将预算外的各项社会保障基金纳入国家预算统一管理,以便完整地反映社会保障事业发展状况,推动社会保障事业的进一步发展。

(三) 建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。目前,我国社会保障资金每年已达数百亿元,如此庞大的资金规模如果不能纳入财政统一计划和预算体系,无法接受立法机构的监督,不仅难以保证资金的安全和完整,而且不能保证政府社会保障职能的实现。此外,我国现行社会保障制度还存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难、使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题,严重制约了企业经营机制的转变和现代企业制度的建立,关系到经济体制改革的成败。因此,将社会保障纳入国家预算管理、建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。〔3〕

二、建立社会保障预算的基本原则

建立社会保障预算必须从有利于政府对社会保障事业的规范和管理出发,并要有助于提高预算资金的使用效率,从而能够更好地体现出政府社会保障的职能。建立规范、科学合理的社会保障预算,必须遵循以下五个基本原则。

(一) 全面性原则。社会保障预算必须全面反映社会保障事务相关资金的收支状况,将各项社会保险的缴费和待遇发放均纳入预算管理,政府的公共财政投入也必须通过预算加以确认包括资金来源安排、资金增长机制和资金管理机制等,即不论资金的来源渠道、筹资方式及其资金性质,只要是用于社会保障项目和社会保障事业的资金,其收支活动都必须纳入社会保障预算管理,以准确反映社会保障资金流动的整体情况。

(二) 专款专用原则。社会保障资金只能用于社会保障项目的相关支出,必须将其与其他财政资金区别对待,二者不能简单混同。社会保障资金管理部门应为社会保障资金设置专户,建立专项基金财务制度,包括资金筹集、基金支付、基金结余、基金决算和监督检查等方面,以加强基金管理的安全性。社会保障资金具有特定的基金性质,其来源与用途都具有相对明确和比较固定的对应关系,因此不得挪用。

(三) 公平和效率原则。公平原则是指社会保障预算收支的划分必须做到公正合理和公开透明,使社会各界对预算的编制情况和执行状况有比较清楚的了解,便于接受广大公众的社会监督,这与社会保障制度自身追求社会公平正义的建构理念有关。效率原则要求社会保障预算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇发放和管理成本等方面。社会保障预算应在公平原则和效率原则之间实现平衡。

(四) 政策性原则。政策性原则是指社会保障预算应被纳入国家的宏观政策调控体系,以宏观调控目标为制度方向,在预算编制和执行中充分体现国家的经济社会政策和收入分配政策。社会保障预算应在提高居民生活水平和缩小居民收入差距上多下功夫,在财力上予以支持,从而将国家的社会政策和收入分配政策落到实处,以推动社会保障事业的持续健康发展。 (五) 适度结余原则。适度结余原则要求在编制社会保障预算时,对预算周期内的社会保障收入和支出分别进行科学合理预测,在收支相抵、略有结余的基础上制定社会保障预算。尤其要充分考虑预期寿命延长、失业和疾病风险等,尽量不给经常性预算造成太大的支付压力,在保障社会保障基金支付需要的前提下,提高结余资金的投资收益率。

三、建立社会保障预算的基本构想

现在纳入国家预算的仅仅是由国家财政直接拨款的保障项目,如社会救济、社会福利、军人抚恤及行政事业单位的社会保障,并且行政事业单位的社会保障经费虽然包括在预算内,但与行政事业单位的经常性支出混淆不清。至于企业职工社会保障基金的收支,包括企业职工养老保险、失业保险及住房公积金等各项社会保障基金目前都由其主管部门管理,这部分社会保障基金目前还属于预算外资金范畴。这种局面在一定程度上造成了资金管理的混乱,致使各项基金提取的比例以及管理水平偏高,结余投资运营混乱,流失、挪用、浪费现象时有发生。在这方面,我们不妨借鉴别国的经验教训,对我国社会保障预算的微观政策设计到具体实践操作,重新进行构思:

(一) 在社会保障资金来源方面,目前我国的社会保障资金主要由两部分构成:一是国家一般性税收收入安排的社会保障事业费;二是直接参与国民收入分配和再分配而形成的各种社会保障基金。前者本来就是国家预算的一个组成部分;后者在一定意义上可以说是国家一般性税收收入的过渡。社会保障预算支出方面,通过社会保障预算筹集起来的社会保障基金不同于政府公共预算的基金,它的使用具有递延性、滞后性。也就是说,当年筹集的社会保障基金并不一定都用于当年,而且具有明显的递延性和滞后性。对着部分资金不仅要使其保值,而且要使其增殖。通过社会保障预算筹集的社会保障基金绝对不能平衡政府公共预算。同时,现行经常性预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障收入项目中的“经常算补助收入”。有必要将现行经常性预算中的社会保障支出“显化”、“单列”出来,纳入社会保障预算。

(二) 统一纳入财政预算管理,就必须单独建立社会保障预算。因此,要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算,社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算,并重新划分收支。将社会保障方面的收支全部纳人社会保障预算统一核算、统一管理,也包括目前尚未纳入、、预算外资金的部分社会保障收支。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立,特别要注是不得将社会保障收人用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。关于这一点是许多国家在实施社会保障预算实践中得出的普遍经验。

(三) 要尽快开征社会保险税,建立健全社会保障预算法制。要尽快以税的形式征收社会保险费,社会保险税的征收应由地方税务部门征收,各项社会保险税直接进入国库,再转划到财政社保专户,为建立社会保障预算创立必要的条件。社会保障基金的结余营运增值,应由财政部门负责。要健全社会保障预算执行的监督制度,同时要加强社会保障法制建设。

〔参考文献〕

〔1〕郑功成. 社会保障概论〔m〕. 上海,复旦大学出版社,2005.