社会保障基金的概念范文

导语：如何才能写好一篇社会保障基金的概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】社会保障基金 监管 完善对策

绪论

研究背景。随着全球经济的不断发展，人口老龄化问题也在不断加剧，中国面临的人口老龄化问题尤其严重，因而社会保障成为学者们研究的重点。社会保障基金主要包括社会保险、社会福利以及社会救济基金，这些都关乎我国居民的社会保障和福利，因而在我国人口老龄化不断加剧的情况下，社会保障基金的监管问题尤其显得重要起来。

近期审计署公布了关于2011年社会保障基金的审计意见，报告肯定了我国在过去一年社保基金做得好的地方，表明我国社保基金的体系和监管制度在近些年已经取得了长足的进步。审计报告同时指出社会保障基金运营中存在的问题，主要表现在部分地区资金管理不够规范。不仅存在某些省市未将社保资金纳入财政专户核算，还存在着许多违规违法开户的情况，更有的省市单位调剂金管理不规范，会计记账核算错误等等。这表现出我国社保基金目前在监管上依然存在着严重问题，因而社会保障基金的监管显得尤为重要。

相关概念界定。社会保障基金简称社保基金，由我国社会保障基金理事会负责管理，是国家为了实施各项社会保障项目预存建立的专用资金。根据我国现有的规定，我国社保基金不向个人投资者开放，国家将社会保障基金交由专门的机构投资者进行投资，以实现社保基金的保值增值。

我国社会保障基金监管存在的问题

在我国社保基金的运营监管中，由于当前制度以及立法的缺陷，存在着较多的问题，主要表现在以下几个方面：

管理体制之缺陷。基金的运作和管理需要完善的管理体制，我国社会保障基金的市场化管理更需要完善的体制与法律体系。我国目前在这方面还处于初级阶段，在基金的收取和上交、基金的投资和保值以及基金的监督和管理方面都缺乏完善的法律和市场体系。缺乏这些相应的管理体制必然导致社会上对社保基金的法制与政策观念的落后，主要表现在使用社保基金的过程中随意投资，或者滥用社保基金为自己谋私利，他们可能甚至没有意识到这样做的危险性与违法性。造成这种现象的很大一部分原因在于我国社保基金管理体制存在着缺陷，导致部分人员遵守相关法律法规的意识不强，因而我国社保基金管理体制与法律体系的缺陷是我国社会保障基金的另一大问题。

基金运营与监管存在法律漏洞。我国劳动和社会保障部基金监督司司长陈良谈到我国社会保障基金时曾经强调，社会保障基金在运营中存在问题，其主要原因是我国社保基金的监管法制法规体系不够完善。一是我国目前关于这方面的法律规定太少，虽然国家对社会保障基金的管理早有规定，但是目前相关的法律还不完善。目前对我国社会保障基金的管理，只有《劳动法》中有一些较为概括性的规定，这种概括性的规定缺乏具体的细则，因而实施起来存在一定的难度，很多从业者打法律以及监管的球，利用法律法规的漏洞为自己谋私利。另外还有一些部委级别的文件，这些文件的有关规定则缺乏权威性。二是这些法律法规的监管层次都不高，大部分规定都只是停留在部委一级，因而对一些违规行为缺乏有效的制约。

从这个意义上来说，社保基金目前存在的问题，主要原因在于目前管理和保障社保资金的法律制度不够完善。因而应该如何对社会保障基金进行监督和管理，来保障我国社会保障基金征缴、支付、运营等科学有效地进行是当前亟待解决的问题。

监管主体模糊。国务院1999年颁布的《社会保险费缴征条例》规定“我国社会保险费征缴管理和监督检查工作由国务院劳动以及县级以上各级劳动保障部门负责”，这就意味着，我国社会保障基金管理和监督的责任全部落在劳动保障部门身上。社会保障基金的监督和管理，多年来集中在地方社保部门身上，因而地方社会保障部门同时成为社会保障基金的监管者、社会保障基金的委托人和与资产管理者。这就形成了自己监督自己的局面，导致角色模糊，社保基金缺乏足够的行政监管，许多地方政府利用自己监管自己的法律漏洞，将社保基金为自己所用，为自己谋福利。更严重的是，这将会导致我国社会保障基金透明度低、监管无效的情形，公众不知道基金监管的情况，不知道基金如何运作。因而，唯有将我国社会保障基金的运营与监管部门实行有效的分离，将社保基金交由专业的投资者或者基金管理公司来完成，才能保障我国社会保障基金的使用安全。

基金运营不够专业。在社保基金体系中，现代金融投资的理念和技能是十分缺乏的，这直接导致我国的社会保障基金不能做到有效的保值增值。另一方面，我国社会保障基金的投资面很窄，大都用来购买国债和进行银行存款，虽然目前允许社保基金投资证券，但是比例很低。在银行利率和国债收益率不断下滑的情况下，社会保障基金的收益能力越来越差。

完善社保基金监管的对策

根据以上分析，我国社会保障基金在目前的监管上存在着一些问题，为了提高我国社会保障基金的监管效率，提高我国社保基金的收益能力以发挥我国社保基金的作用和功能，笔者提出以下对策：

构建法律框架，完善法律监督。社会保障制度是完善社会保障基金规范运行的重要内容，社会保障基金要管好用好，实现其保值增值是我国政府的重要责任。更重要的是社会保障基金关系到广大人民群众的根本利益，需要我国政府以立法的形式来保证。但是需要看到的是，我国市场经济的发展以及社保基金制度的发展只有十多年的时间，出现问题是不可避免的，而这些问题出现的根源就是法律制度以及框架的不健全。因而，我国应尽快制定一个完善的法律法规体系，制定行之有效并且能够适应我国发展的法律规定。通过法律条文的规定，强调地方社会保障基金的保护监督，设立监管主体，规范社保基金的征缴与管理，并对社保基金的投资运营做出规定，使我国社保基金做到有法可依，完善社保基金在营运和管理方面的制度框架，规范各方市场参与者的行为，加强市场参与者的自律，在一定程度上实现我国社保基金的保值增值。

强化内部控制制度，建立合理的社保基金管理架构。目前在我国社保基金的管理体制方面，地方社会保障部门集运营和监管于一身，这会造成有机可乘而无人监管的现象。因而我国应建立起社保基金的投资管理机构以及监管管理机构，将运营与监管部门分开，明确各自的职责分工，相互制约，互不从属。其中投资部门要加强社保基金的投资，严格遵守国家投资法规和相关政策进行投资。监管部门需要有很好的独立性，按照法律相关规定进行独立的监管，这样的措施能够确保社保基金按照规定去运转。并且建立制衡的运作机制，基金的运作与监管相互制衡、相互协调、内外组合，保障我国社保基金的安全有效。

管理透明，严格信息披露。我国社会保障基金来源于人民，因而必然应该受到人民的监督，不能暗箱操作。我国很多地方发生的社会保障基金的滥用，进一步暴露了我国社保基金“社会监管”的软肋，所以我国必须加强社保基金的监管，社保基金的收入必须透明化，社保基金每年的运行情况以及收益情况应该向社会公众公布。社保基金如果缺乏有效的社会监管，就会导致资金的滥用以及社会福利的减损。因而社保基金只有置于阳光之下，只有接受公众的监管，才能真正保险。我国应建立有效的公众监管制度，提高社保基金的透明度，赋予参加社保人知情权。建议我国在各级人大成立专门的社保基金委员会，由人大随时监控社保基金账户，社会保障基金的运作情况不仅需要向社会公众公布，还需要向人大做专项报告。

提升社保基金监管人员的素质。目前，我国社保基金的监管还处于不断完善、不断加强的阶段。但是由于目前很多基金监管人员综合素质不高，导致基金在监管过程中发生了诸多缺陷。因此，我国要不断增强社保基金的信息化程度，提高监管人员的素质，促进我国社会保障事业的不断发展。在完善基金监管方面，我国应杜绝虚假领取社保基金的情况发生。促使监管人员严格遵守职业道德，加强他们的素质培养。同时为了提高基金管理的质量，我国应提高司法人员的素质，加强司法人员对基金监督管理方面知识的学习。更重要的是我国还要加强中小投资者的教育，防止其投机行为的发生。

结语

社会保障基金关系到我国社会的稳定，更与人民的切身利益息息相关，社会保障基金能否健康发展很大程度上在于社保基金是否存在着有效的法律法规监管体系。因此，我国要不断加强社会保障基金的监管，促进我国社会保障基金的发展，为我国的社会保障事业谋福利。本文分析了我国社会保障基金监管存在的问题，例如管理体制之缺陷、监管主体的不明确等等，然后根据这些不足，提出了完善我国社会保障基金的相关建议，以期为我国社会保障基金的健康发展提供理论支持。

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摘要：随着人口老龄化和养老体制改革进程的加快，我国社会保障基金呈现膨胀趋势，以20%左右的速度增长，社会保障基金的审计监管越来越受到重视。而我国现行的审计监管模式主要依赖于政府行政部门监管、审计手段单一、社会审计与内部审计薄弱、并且缺乏相应的法律规范，这些问题都制约着我国社会保障基金的安全有效运行，进而影响社会经济的稳定。因此，加强社会保障基金审计的法制建设，规范审计程序，完善审计监管体系显得尤为重要。

关键词 ：社会保障；基金审计；对策建议

一、社会保障基金审计的理论基础

（一）受托责任与社会保障基金审计。受托责任的概念来源于财产权。在社会经济活动中，财产所有者将其拥有的财产托付给他人进行管理、计划、决策时即产生了受托责任。受托责任关系一般涉及委托人和受托人两个当事人。受托责任即为财产的受托人对财产的委托人承担有解释、说明其受托财产的保值、增值活动的义务。

受托责任其责任主要表现在行为和报告这两个方面，行为责任是指是否按要求管理受托经济资源，报告责任则是指提供的财务信息是否合法。受托责任与任何审计活动都是相辅相成的。社会保障基金审计作为审计活动的一种，也与受托责任存在必然的联系，投保者购买社会保障基金并非自己直接购买，通常是通过公司或其他机构代缴，这种代缴行为就是受托经济关系，其审计活动也和受托责任息息相关。

（二）公共受托责任与社会保障基金审计。相对于受托责任理论，公共受托责任理论是其发展的更高阶段。社会公众作为委托人，在信息优势和所有权不对等的情况下，对公共受托责任产生了需求。因此国家财富的所有者———人民由于缺乏信息优势，将国家财富委托给政府进行管理，使政府拥有管理国家各项事务的权力；同时政府在遵守各种法律规章制度的基础上，避免权力的滥用，以保证这些财富的安全与完整，提高资源的利用效率，并向社会公众公开相关信息。我国社会保障基金的运营采取的主要是管理的形式，社会保障部门并不是基金的所有者，而是委托经营者，这就表明在社会保障基金的运营上存在着公共受托经济责任。同时我国社会保障基金审计主要依赖于政府行政机构，审计机关相当于是委托审计机构，其本质也是一种公共受托关系。因此，公共受托关系体现在社会保障基金的各个方面，这也体现了审计的重大意义，无论是运营部门还是审计部门对社会保障基金都具有公共受托责任。

二、我国社会保障基金审计存在的问题

（一）缺乏审计法律基础。就目前的情况来看，我国还没有完整的社会保障方面的法律出现。由于没有统一的法律规范，导致我国负责各个不同单位性质社会保障审计工作的政府部门，站在各自的立场，自行制定了相关政策，自成一派，这就使得社会保障体系变得混乱，使其权威性和强制性得不到保证。由于没有强有力的法律，对社会保障机构的职责没有构成约束，越来越多的基金运营者利用法律的空隙，非法套取社保基金，而审计部门也由于没有法律作为依据，审计监管形同虚设。

（二）基金挤占挪用现象突出，监督不到位。从审计署对企业进行的关于为职工缴纳社会保险的财务专项调查结果中可以看出，企业财务中存在占用社会保障基金挪为他用的现象。

（三）监管机构缺乏真正独立性。我国设立了社会保障基金政府审计部门，把劳动保障部门以及社保基金管理机构作为审计对象，目前负责基金监管的基金监管机构是被审计对象劳动保障部门的下级机构。这就形成了劳动保障部门同时拥有运营和审计的权力，将我国社会保障基金监管与投资运营混为一体，社保部门是基金管理者，也是基金监督者。因此，监管与运营重合，导致了权责部分、监管不明现象的产生。

三、我国社会保障基金审计存在不足的原因

（一）监管法制不健全。我国还没有真正意义上的社会保障法律，也就没有社会保障基金审计的相关法律文件，只有大部分以“通知”、“暂行规定”、“条例”等形式存在的行政规章由国务院各部委制定，导致社会保障基金审计体系缺乏有力的监管网络，各类法规条例相对分散，缺乏联系。社会保障基金审计没有统一的衡量标准，社会保障部门的责任与义务没有得到有效的约束。此外，审计部门没有一致的审计规范，社会保障基金的基础数据、基本指标取值标准不同步，使审计难度加大。

（二）监管方式单一，信息披露制度薄弱。我国审计监管的现状是以行政部门审计为主要审计手段，而国家审计机关所涉及的审计对象颇多，内容繁琐，难以对社会保障基金做到及时有效地监督。现行的监管模式主要是事后监督，对造成的损失无法弥补。缺乏预警监督、单一的监督方式和监督手段导致了社保基金审计的效率不高。社会保障基金监管不够透明，监管部门实行封闭运作，参保者没有被告知自己的钱是如何被管理，社会监督存在严重缺位。

（三）未形成有效的监管体系。我国现有的社会保障基金监管体系主要存在两大问题：一是审计部门责任分配不合理，社会保障基金审计实行分散监管，由多个政府部门共同承担监管责任，这就必然导致监管主体间难以协调，责任不明确。二是审计人员数量不足，人员素质不高。审计人员严重不足，社会保障基金中存在的问题很容易被忽略。目前审计部门的的成员以老一辈人员为主，在审计分析和对现代审计技术的运用上都无法达到标准。

四、社会保障基金审计的国际比较与启示

（一）审计依据。社会保障基金需要法律来规范，而审计依据的完整是社会保障基金审计的基础。纵观国外社会保障基金的发展，国外很多国家都有完整的社会保障法律体系为社保基金审计提供了依据。以德国为例，1881 年社会保障制度开始形成，到1976 年进行了社会保障制度改革，在1985 年之后以社会保险、社会补贴、社会救济为主体的社会保障制度得以形成。相比之下，我国尚未颁布任何法律来作为社会保障基金审计的依据，立法滞后，造成社会保障基金审计缺乏法律依据。

（二）审计模式。从审计主体和审计模式方面来看，大多数发达国家的审计模式是以政府审计为主，同时辅助以社会审计和内部审计。通过德国对社会保障基金在审计权限、审计对象、审计内容、审计结果的分析可以得出，我国首先都把与社会保障基金相关的各个管理部门作为审计对象；其次审计内容都涉及面广，信息量比较大，涵盖了社会保障基金来源、支出、管理、运营的各个方面的审计；最后，德国的社保基金审计都包括了对财务信息的审计，以及对社会保障基金运营的效率和收益的审计。而我国的审计模式主要是政府行政审计，社会审计和内部审计环节薄弱，这与国外的审计模式存在大的区别。

（三）审计方法。在审计方法方面，早年我国的社会保障基金审计方法比较单一，没有先进科学的审计方法。而国外发达国家则拥有了相对先进的审计手段。在德国，社会保障基金的特有风险被当作出发点，通过对其进行分析和评价，围绕基金风险来设计审计计划，建立了风险导向型审计，将其贯穿于整个审计过程之中。

2000 年，又实现了计算机审计与风险审计的结合。随着科技的发展及国外先进审计理论和审计方法的影响，我国在21世纪以来，开始实行联网审计和效益审计。效益审计将成为我国未来5 年审计工作中的主要审计方法，建立社会保障预算体制，通过预算来控制支出。

五、完善我国社会保障基金审计的对策建议

（一）完善社会保障法制建设，坚持有法可依、依法审计。严格的法律规范是我国社保基金审计工作有效进行的保证。不仅需要以基本法的形式颁布《社会保障法》，还要出台配套的更为详细的法律文件，将社会保障的征收与使用范围、缴纳额与发放额的计算、基金的投资管理、社保基金管理部门的权利义务与惩处机制等以法律条文的形式加以规定，以此来建立完整的社会保障法律体系，为基金审计工作提供法律依据，实现有法可依。社会保障部要加强审计监督制度建设，加大行政执法力度，严格做到对违法行为进行惩处，杜绝一切徇私枉法、知法犯法行为，做到依法审计。

（二）健全社会保障基金审计监管体系,充分发挥审计监督职能。1.完善社会保障基金审计监管体系。国外通过以法律来作为社会保障基金安全运营的保障，以基本法的形式对社会保障基金审计提供依据；其次有依法设立的行政机构对社会保障基金进行监管；最后，规定重要的审计报告必须送交国家权力机关审查。我国应该加强社会保障经济审计监管体系的建设，完善审计监管制度，提高审计质量。进行审计体系改革，实现社会保障基金所有者、监管者和经营者色角色分离。我国需要把社会保障基金这“第二财政”纳入财政预算的范围，在目前地方政府掌管着社会保障基金的管理和运营权的情况下，要加强中央对社会保障基金的宏观调控，实行政府财政预算，这将强化政府财政职能的发挥，实现收入分配效应和资源配置效应。此外完善社会保障基金审计体系还要加强对其使用的相关信息公示，实现运营公示，提高社会保障基金管理的透明度。社会保障部门要及时公布最新的社保基金收缴比例、收缴金额，使社会保障基金运营置于公众的监督之下。2.强化社会保障基金内部审计。审计活动严格遵照审计法律文件的相关规定进行，任何审计项目的规范性、权威性、准确性、强制性都能有法律作为保障。突出审计工作的重点。深化审计工作分析，避免审计只停留于社会保障基金矛盾的表面，而无法发现问题的本质所在。约束审计权力，明确各部门的职责。将审计职权进行细分，防止审计权限过分集中现象，严惩权利滥用和越权行为。3.推进社会保障基金社会审计。目前我国社会保障基金审计主要依靠政府行政审计，而社保基金审计部门与被审计对象基金管理机构都是由劳动保障部门统一领导，这样的隶属关系对政府审计的独立性在很大程度上带来了负面效应。必须将内部监督与外部监督相结合来确保审计效率。社会审计人员独立于社会保障基金管理部门和审计部门而存在，在审计工作过程中其公正公平性可以得到保证。因此，就我国国情而言，应该采取以政府审计监督为主导，其他多种监督方式并存的监管体系。

（三）重视审计人员综合素质的提升,确保审计质量。

随着经济全球化的发展，社会保障基金必将与国际接轨，社会保障政策也随之改变，传统的合法性审计所固有的审计模式与审计思路不再适应经济发展的要求。这就需要加强对基层审计人员的培训，不仅包括审计方法、法规制度方面的培训，还应从提高审计人员对社会保障基金问题的认知分析能力和创新性思维，摆脱固有的审计思维模式。只有这样，审计工作才能为社会保障基金的高效有序运营建立坚实的基础，才能真正实现依法审计，审计为民。

（四）加强社保基金的投资运作和风险控制。根据社会保障基金《暂行办法》的规定，在基金的投资运作中既要实现基金资产增值，同时须重视基金的安全性、流动性。加强我国社会保障基金的风险控制也是审计工作的一部分，实现有效的分散投资风险必须拓宽投资渠道，按市场原则实行投资的多元化。市场经济体制下，涌现了大量的基金管理机构，为多元化投资模式的发展带来了便利。

（五）寻找新的审计手段，全面实现计算机审计。由于我国计算机审计起步较晚，我国计算机审计的运用比较局限。基金审计需要进行全面审查，将审计监察工作渗透到社保基金的各个管理环节，这样大量的工作需要计算机协助完成，许多工作底稿的处理和数据的分析可以由计算机自动化生成，从而提高审计效率。所以，要加强审计人员计算机审计知识的培训，推进计算机审计的普及，从审计角度来促进计算机软件在社会保障审计方面的运用。

综上所述，在社会保障方展方面，我国不管是在发展速度还是所取得的成就上都是举世瞩目的。然而，我国现行的不管是社会保障基金运营管理还是审计监督方面都存在漏洞，需要引起高度重视。因而加强社会保障基金审计的法制建设、规范审计程序、完善审计监管体系对于促进社会保障基金审计的发展和维护我国社会经济稳定显得尤为重要。

参考文献：

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[2]李映辉,钟贵江.对我国社会保障基金投资绩效审计的探索[J].审计月刊,2007(1):15-16.

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一、社会保障资金的概念

世界各国的社会保障制度存在很大差异，资金来源途径也呈现多样化的特点，这就造成了不同国家的学术界及政府官方对社会保障资金的理解也不尽相同。国际社会保障联盟下属的社会保障资金投资研究小组（2004）认为，社会保障资金指的是由社会保障计划掌控的资金，这些资金主要用来维持社会保障计划支付利益和提供服务的能力，以及产生投资收益来增加社会保障计划的利益和服务。JohnWoodall（2002）认为社会保障资金应该是国内金融市场最大的投资者，AndrewB．Abel（2001）认为社会保障资金指的是在金融市场投资信托资金，他们都强调社会保障资金的投资属性。可以看出，国外学者对社会保障资金与社会保障基金未做明显的区分，在一定程度上存在混用的现象。国内学者对社会保障资金和社会保障基金的混用现象也非常普遍，如郑功成（2000）在其著作中交叉使用“社会保障资金”和“社会保障基金”两个词，而没有对它们的含义做明确的区分。陈东、红王敏（1996）认为社会保障基金是根据有关法律法规为实施社会保障制度而筹集起来的、法定的、收支平衡的、专款专用的经费，也在一定程度上将社会保障基金等同于社会保障资金。但国内也有学者明确提出社会保障资金和社会保障基金的区别，如郑秉文（2007）认为社会保障资金有广义和狭义的区别，广义的社会保障资金指全部用于社会保障支出的资金，而狭义的社会保障资金则仅指包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内社会保障资金，即广义的社会保障资金包含社会保障基金，狭义的社会保障资金不同于社会保障基金。林治芬（2007）则更明确地提出，只有当社会保险缴费收入大于待遇支出、资金沉淀下来需要进行投资运作时才成其为基金，社会保障资金在空间和时间范围上都要比社会保障基金广。

二、社会保障资金的运行过程

（一）社会保障资金的筹集1．社会保障资金的筹集机构对于社会保障资金筹集机构的争议主要集中于社会保障缴款筹集机构的选择，并且相关争议主要集中于国内文献。大部分学者认为社会保障缴款应该由税务部门征收，庞凤喜（2008）认为社会保障缴款无论称为“费”或是“税”，其本质都是税收，认为我国由税务部门征收社会保障缴款是一种理性的选择。陈琍（2008）认为由社会保障部门征收社会保障缴款的效率较低，而地方税务局全面负责征收社会保障缴款工作成效显著，并指出当前正是改由税务部门统一征收社会保障缴款的最好时机。此外张勇（2004），靳东升（2007），袁艳红（2008）等学者也持相似观点。但也有学者持反对观点，如郑功成（2001）认为我国目前所遇到的社会保险费征缴难的情况并非是采用征费方式造成的，而是客观的经济环境、立法与执法力度以及历史欠账未能有效化解等因素造成的，他认为社会保险费改税应该缓行或者不行，维持由社会保障经办机构征收社会保障费的现状。王泽英（2002）认为我国当前还不具备将社会保障基金纳入财政预算的条件，在个人账户的纪录和管理由社会保障经办机构负责的情况下，实行税收筹资方式会增加个人账户的记录和管理难度，主张由社会保障经办机构负责征收社会保障缴款。2．社会保障资金的筹集模式社会保障资金的筹集模式从根本上可以分为现收现付制和完全积累制，而部分积累制则是这两种模式的结合，各个筹资模式都有各自不同的优缺点。PaulA．Samuel－son（1958）用世代交叠模型证明，在现收现付制条件下，养老金的增长率主要取决于人口的增长率。HenryAaron（1966）对Samuel－son的模型进行了扩展，认为养老金的增长率取决于人口增长率和劳动生产率的增长率两个因素，同时证明只有人口增长率与劳动生产率的增长率之和大于市场利率，现收现付制才能实现社会保障资金在代际之间的帕累托配置，该条件也被称为“Aaron条件”。也就是说，一个国家的社会保障资金筹集模式的最佳选择由该国的人口增率、劳动生产率的增长率和市场利率的对比关系决定。对于我国该实行什么样的模式筹集社会保障资金，国内学者也做了深入的探讨。徐锦文（2004）认为国外社会保障资金筹资的趋势是由现收现付制向完全积累制转变，并指出我国当前的现收现付和各部门各行业分散筹资的社会保障资金筹资模式存在许多问题。孙炳耀（1999）则强调，从老年社会保障的历史及现状来说，世界上占主流地位的还是现收现付制，并提出积累制筹资模式能否解决现收现付制存在的问题必须结合特定的人口结构进行分析，认为在现阶段我国需要首先解决人口老龄化对社会保障资金的冲击，再根据实际情况决定是否向完全积累制的社会保障资金筹集模式过渡。但也有学者认为部分积累制的筹集模式可能更适合我国，如刘五丰、韩金玮（2008）认为从长期来看我国应该采用部分积累制的筹集模式，但认为在开征社会保障税之初宜采用现收现付制，待新制度成熟后向部分积累制过渡。

（二）社会保障资金的投资运营1．社会保障资金的投资途径一个国家社会保障资金投资途径的选择决定了该国社会保障资金的投资收益状况，收益往往与风险成正比，越高的投资预期收益率也就意味着越高的投资风险，因此各国在进行社会保障资金的投资时更加关注于如何最大限度地回避风险并获得最高的收益。邓大松（2005）指出，世界各国社会保障资金的投资途径主要有如下三种：储蓄存款、对外贷款或进行不动产投资、有价证券投资，它们的风险与收益情况有很大的差异。任保平（2003）、梅阳（2004）、陈向京（2008）等同时指出，社会保障资金投资时不应该仅仅选择银行存款或国债一类的低风险低收益的投资途径，而应该根据实际情况制定有效的投资策略，实行多元化投资。张问国（2005）认为，我国社会保障资金主要投资于银行存款、国债和债券等低风险途径，虽然体现了我国社会保障资金安全至上的基本投资理念，但并不能实现社会保障资金的保值增值。此外，社会保障资金的投资途径的选择对居民的消费行为也有影响，如AndrewB．Abel（2001）证明，由于股票投资的固定性成本，高收入居民比低收入居民将资金投资于股市的可能性更高，但通过社会保障体系筹集社会保障资金参与股票市场投资，在公平分配投资收益的情况下，能够促进低收入居民的消费。2．社会保障资金的运营机构社会保障资金的投资途径的选择需要相关运营机构进行决策，因此一个国家社会保障资金运营机构的选择对该国社保资金投资途径的选择有非常重要的影响。郭殿生（2003）提出，根据社会保障资金运营机构的不同，社会保障资金的运营模式可以分为政府集中型、分散型、适度集中型三种，并认为应根据不同类型的社会保障资金的性质选择恰当的运营模式。徐滇庆（1999）则指出，社会保障资金运营机构的所有制属性不同对社会保障资金的投资收益率会有很大的影响。如1980－1990年，美国民营养老保险基金的实际收益率为8％，同期公营养老保险基金的实际收益率只有4．8％，而其他发展中国家如肯尼亚、委内瑞拉、赞比亚、土耳其等采取公营养老保险资金运营机构的国家更是分别产生了－3．8％、－15．3％、－23．4％、－23．6％的亏损率。LaurenceJ．Kotlikoff（1996）运用Auerbach－Kotlikoff动态生命周期模型检验了社会保障资金的私有化运营的对效率的影响，他证明社会保障资金的私有化运营可以产生长期性的投资收益增长和居民生活水平的提高。对于我国社会保障资金运营机构的选择，庞凤喜、洪源（2006）认为应该组建社会保障基金监管委员会，由其挑选合适的运营机构并签订合约，实现社会保障资金中个人账户资金的市场化投资运营。此外，SebastianEd－wards、AlejandraCoxEdwards（2002）以智利的社会保障私有化为例，强调了社会保障资金的私有化运营对非正式部门的整体工资提高了将近2％的水平；王海勇、金菁（2007）强调了社会保障资金的运营机构、监督机构分立，对社会保障资金进行有效监督的重要性。

（三）社会保障资金的支付建立社会保障制度的主要目的是为了向符合条件的社会成员支付社会保障资金，最大限度地发挥社会保障制度保障社会成员的基本生活，提高社会福利的功能。因此，社会保障资金的支付也就成了社会保障资金运行过程中极为重要的一个环节。曹朴（2006）提出，影响社会保障资金支付水平的因素主要包括人口老龄化因素、失业率和通货膨胀因素、居民储蓄因素、地区性差异因素、政府的临时性政策因素五个方面；而蔡社文（2002）强调，社会保障制度改革趋势也是影响未来社会保障资金支出水平的重要因素。人口老龄化对社会保障资金的支出有非常重要的影响，面对人口老龄化对我国社会保障资金的支付压力，林宝（2003）提出采取延迟退休年龄的方法，可以使我国2020年养老保险支出减少11561．93亿元，减少约12％。但也有学者持相反观点，如AlanL．Gustman、ThomasL．Steinmeier（1991）认为提高退休年龄只会在短期内减少养老保险金的支付，从长期角度来看反而会增加养老保险金的支付。同时在我国社会保障资金的支付实践中也存在许多问题，如陈向京（2008）指出我国社会保障基金在支出上存在一定的随意性，资金被挪用的现象很普遍，严重威胁到了社会保障资金的安全；邓大松、吴汉华、刘昌平（2005）指出基本养老保险在支出过程中，统筹账户向个人账户透支的现象非常普遍，个人账户实际上仅仅是一个名义账户，他们强调社会保障资金的支出实现分账管理的重要性；此外庞凤喜、洪源（2006）认为社会保障资金的支付办法不统一且支付标准过高也是一个比较严重的问题，主要原因是由于我国社会保障资金在许多地区由各单位自行发放，支付的标准也由各地区各部门自行决定。在借鉴国外发达国家控制社会保障资金支出的经验方面，财政部赴法国、丹麦考察团（1997）提到，法国政府采取了政府与社会保险全国金库签订目标管理协议的方式，严格控制各项社会保障资金的开支，并控制缺口最大的医疗保险开支，改变家庭津贴的发放办法。

三、社会保障资金运行的成本

社会保障资金运行的最终目的是实现社会保障利益最大化，但是社会保障资金的运行过程同时也是耗费成本的过程，因此在社会保障利益一定的条件下，如何最大限度地降低社会保障资金的运行成本是当前社会保障实践中的非常重要的问题。国内学者比较关注于社会保障资金的筹集成本，如崔光营（2000）认为税务机关征收社会保障资金富有专业优势，并且不需要另外组建征收队伍，由此可以每年减少数十亿元的社会保障资金的筹集成本。任保平（2003）通过世界范围内的比较发现，一般来说以缴费方式筹集社会保障资金的国家，社会保障项目比较复杂，每一项目都有相对独立的缴费办法；而以税收方式筹集社会保障资金的国家，社会保障项目比较简单，缴费和支付都有统一的制度安排。可以看出，选择不同的方式筹集社会保障资金对社会保障资金的运行成本存在很大的影响。此外由于我国社会保障正处于转型阶段，国内学者对社会保障转型带来的社会保障资金的运行成本也比较关注，如国家税务总局所得税管理司课题组（2007）指出，我国社会保障制度的转型过程对社会保障资金运行造成的3万亿元的隐形债务不容忽视，如果今后国家财政每年拿出1000亿元，也至少需要30—40年还清债务。国外学者更多的关注于社会保障资金的运营成本，如HenryTKMok（2000）提出，根据社会保障资金规模的不同，社会保障资金的私人运营的管理费用一般是资金总额的2％—3％的水平。但是如果社会保障资金账户是可以转移的，那么参保者的账户的转移成本将非常高昂。此外国外学者非常关注于社会保障资金的私有化运营与公有化运营所导致的社会保障资金运营成本的差别，如OliviaS．Mitchell、StephenP．Zeldes（1996）指出，社会保障资金的私有化运营会提高社会保障资金的管理成本，但能够提供比公有化运营更多的服务。同时他们还指出即使社会保障资金实现了私有化运营，但仍旧由税务部门征收社会保障资金从成本上来说始终是有效的。ReidGary、MitchellOlivia（1995）则报告称在美国社会保障资金的私有化运营的成本是公有化运营的四倍。WorldBank（1994）指出，智利社会保障资金从1981年到1994年的平均管理成本约为每年社会保障缴款收入的15％，甚至在1989年达到了25％的水平。Wyatt（1995）指出，从1988年到1994年的7年时间里，香港社会保障资金运营的收益率低于2％，如果考虑到社会保障资金的管理成本，那么这七年的社会保障资金运营没有获得实质性的收益。

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一、公共事业管理概念及特点

公共事业管理是一项综合性的管理事业，其包括对行政、文教、体育、艺术、环保等方面进行管理，配合我国政府及相关部门工作开展需求，以促进我国社会和经济的不断发展。公共事业管理具有以下几方面的特点:一是整体性特点。我国公共事业管理是以政府为主导，以非政府部门为辅的管理模式，二者之间相互联系、相互影响，根据相应负责内容进行工作的开展，具有整体性的特点。二是定位过高问题。由于我国政府部门的特殊性，要求我国政府立足于法律要求，进行公共事业管理工作的开展，提高相关部门工作的规范性，从而提升公共事业管理的效率。三是综合性特点。公共事业是一项综合性的概念，其与社会保障之间存在紧密的联系。

二、社会保障问题分析

1.覆盖面问题。社会保障覆盖面是指我国社会保障制度的适用范围，直接影响我国社会保障制度作用的发挥，它是指我国社会保障制度的适用范围。目前，相比发达国家而言，我国社会保障制度存在覆盖面较低、从业人员与社会保障人数不符的现象，导致较大部分从业人员并没有社会保障，不利于我国从业人员利益的维护。2.养老保障基金问题。目前，我国社会保障基金是由个人+企业共同承担，在这种基金缴纳的模式下，出现“空账”的问题。主要表现在不同年龄阶段的从业人员在进行保障基金缴纳时，由于年龄不同，出现账户资金不同的现象，再加上历史遗留问题，导致不得不挪用新缴纳账户的现象，长此以往，可能会出现支付危机的问题，不利于我国社会的稳定发展。3.就业与失业保险问题。就业与失业问题是我国社会发展的两大重点难题，其主要压力来自于城乡。目前，为了解决就业与失业问题，我国政府与企业不断为城乡人员提供就业与再就业机会，但是，由于城乡经济水平的差异，就业与失业问题仍然严重，不利于我国城乡经济的和谐发展。4.管理体制问题。我国社会保障管理体制中存在管理分散、权责不清等方面的问题，并没有统一的管理体制，导致各个部门之间出现各自为政的现象，不仅增加了各部门之间管理的成本，还不利于各部门之间进行协调工作的开展，从而降低了社会保障工作的效率。

三、公共事业管理与社会保障的关系

公共事业管理是以我国社会成员利益为目的，提供公共服务的管理工作，其为社会保障的开展提供了基础保障。因此，社会保障工作开展的过程中，可以结合公共事业管理的要求，进行相应问题的解决，从而提升社会保障的效果。1.社会保障范围的扩大。社会保障制度对于我国社会的发展具有重要的作用。因此，社会保障制度可以结合公共事业管理的目的，进行社会保障制度范围的扩大，从而保障我国社会成员的基本权益。首先，扩大社会保险范围。针对我国社会从业人员社会保险覆盖面较低的问题，可以基于从业人员权益保护需求，进行从业人员社会保险范围的扩大，逐步提升社会保险的覆盖面，保证从业人员的基本权益。其次，扩大社会救助范围。针对贫困居民救助政策，可以通过完善救助制度的方式，进行救助条件的放宽，提升贫困补助标准，从而提高贫困居民的收益。最后，扩大社会福利范围。社会福利是社会保障的重要组成部分，应当结合公共事业管理需求，进行社会福利资源的整合，提升社会福利的法律化、规范化和制度化水平，从而借助社会福利促进社会发展。2.社会保障基金的筹集。社会保障基金是社会保障制度发展的经济基础，政府应当发挥自己的主导作用，扩大社会保障基金的筹集渠道，从而为社会保障制度的发展提供坚实的经济基础。首先，健全社会保障制度。政府可以以我国法律为基础，以扩大社会保障基金渠道为目的，以公共事业管理的要求进行社会保障制度的健全工作，制定规范化的基金缴纳内容，从而保障相关单位依照要求进行社会保障基金缴纳工作的开展，降低拖欠、逃避缴纳的情况。其次，政府部门可以发挥自身的主导作用，进行社会保障资金的管理工作，增加与其他机构之间的沟通，做好社会保障基金的投资工作，在保证社会保障基金安全性的前提下，提升社会保障基金的金额，为社会保障制度工作开展提供更多的支持。最后，针对我国城乡发展不平衡的问题，应当根据城乡经济发展的不同，有针对性地进行社会保障制度内容的调整，加大对贫困地区和经济欠发达地区的社会救助，从而提升我国贫困地区和经济欠发达地区人民的生活保障。3.医务、教育改革完善。医务、教育、体育、艺术等内容是公共事业管理的主要内容，做好医务、教育改革的完善，对于社会保障制度的完善具有重要的作用。由于我国不同地区经济发展的不平衡，导致不同地区在医务、教育方面存在一定的差异，影响了社会制度保证水平。因此，应当基于公共事业管理需求，进行医务、教育改革工作的完善，从而促进社会保障制度内容的完善。一方面我国不同地区政府应当发挥自身的主导作用，认识到医务、教育改革的重要性，结合改革需求，进行与其相关行业的发展现状分析，促进体育、艺术、娱乐等行业的发展。由于公共事业管理具有非盈利特点，各地政府应当结合区域经济发展现状，进行改革方式的丰富，不仅可以促进不同地区医疗卫生水平和教育水平的提升，还有助于不同地区人民思想文化水平的不断提升。另一方面公共事业管理与社会保障之间存在相互影响作用，政府及相关部门可以共同承担起社会保障问题解决的责任，加强对于社会保障工作的监督，从而为医务、教育改革提供更多的支持。4.环保卫生范围的扩大。环保卫生工作对于我国个人生活质量提升和社会发展具有重要的作用。因此，可以基于公共事业管理的需求，面对人类生存所面临的问题，应当进行环保卫生范围的扩大，提升我国人民的环保意识，引导人民做好疾病防控工作，以促进我国社会保障工作的有序开展。一方面在我国人民经济水平不断提升的前提下，我国人民对于生活质量的需求逐渐增加，公共事业管理与社会保障工作的开展，需要根据人民需求的变化，进行工作内容的科学调整，做好环保卫生工作，有助于我国社会卫生水平的不断提升。另一方面随着人类社会发展对于环境破坏的日益严峻，环保卫生范围的扩大，有助于社会保障工作的有序开展。不同地区政府应当做好城乡居民环保卫生宣传工作，提升城乡居民的环保卫生意识，使其可以主动参与地区环保卫生工作的开展，提升不同地区的环境卫生水平。同时，环境破坏的同时也导致各种疾病问题的出现，扩大环保卫生的范围，可以对不同地区居民，进行疾病防控知识的宣传，让不同地区居民认识到环境保护、能源节约与卫生维持的重要性，使得不同地区居民肩负起自己的责任，配合政府及相关部门进行环保卫生工作的开展，不仅改善不同地区的环境污染情况，还为社会保障工作的开展提供了良好的环境，增加了各地人民群众对于社会保障工作开展的认同度。

四、结语

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（一）社会保障基金

社会保障基金是指用于社会救助、社会保险、社会福利的那部分社会消费基金。社会保障基金的构成源于社会保障制度各构成部分形成的基金，即包括社会保险基金、社会救助基金、社会福利基金和社会优抚基金等。目前我国社保基金主要由四个部分组成：全国社会保障基金、省级统筹基金、个人账户基金和企业补充养老保险基金。

（二）社保基金投资管理概念及原则

社保基金投资管理是通过对各项社保基金筹集、使用以及投资运营进行全面规划、系统管理和监督，以实现社会保障政策目标的管理的系统总称。具体包括社保基金投资管理体制的选择、社保基金筹集与支付管理以及对社会保障基金的监管。一般情况下，投资都要遵循安全性、收益性、流动性和社会性这四项原则。社保基金也不例外，并且由于社保基金的基本性质，其也决定了社保基金投资管理原则是安全性、收益性、流动性和社会性。

二、社保基金投资管理存在的问题

我国社保基金投资管理在社保基金的保值增值上取得了一定效果，但在实际管理过程中，其仍存在许多问题：

第一，监管和监督体系不完善，信息披露制度不健全。社保基金管理中不健全的信息披露制度，不完善的监督机制，以及投资管理过程中透明度过低等问题的存在，会导致基金利用率低、挤占和挪用等现象的发生。由于地方与部门的利益倾向等原因，使得社保基金结余资金会被擅自利用。然而，这些基金的一般流入风险投资，这样会破坏基金的安全性，进而损坏基金收益人的利益。

第二，社保基金管理层次非常多，同时管理机构分散，导致资金不集中。各部门和各级别相关机构都参与社会保障基金的管理和统筹，这就导致部门和地区间难以集中和协调运营社保基金，扩大了基金的投资风险，同时不能发挥规模效应。另外，各部门分别设置管理机构，造成许多效率低和浪费的问题。

第三，投资工具有限，缺乏有效的保值增值手段。目前，我国社保基金主要用于安全性投资，其主要用于社保定向债券、国债和银行存款，只有一小部分用于股市投资。虽然我国对社保基金运用方式的限制一定程度上体现了安全性原则，但同时也导致了资金运用的低效率，这在社保基金的保值增值上产生了一定的约束限制。

第四，缺乏专业化资产管理能力的经营管理机构。现阶段，我国并没有市场化、专业化的社保基金运营机构，而且社保基金管理主要问题是其不善于投资经营、缺少专业人才，比如金融人才。其次与社保基金投资有密切关系的证券管理公司和商业保险公司自身不硬，存在着许多问题，资产管理能力亟待提高。近年来基金管理公司的获益情况并不好，因此，为提高社保基金投资效益水平应选择合适的基金管理公司和委托投资管理人。

三、完善我国社保基金投资管理的对策建议

为进一步提高我国社保基金投资管理的效率及社保基金的保值增值，同时，为完善我国社会保障基金投资管理，我认为可以采取如下几点措施：

第一，加强社保基金的制度建设，并提高社保基金投资管理的透明度。这里的制度包括信息披露制度，以及监督、监管制度。具体来说，社保基金制度建设有两个层次,一是有关法律法规。应该建设起高效和完备的、并且符合市场经济要求的法律法规体系,其中包括市场准入与退出机制和严格的信息披露制度，这样可以提高社保基金投资管理的透明度。二是具体的制度体系,这就包括科学的决策机制、完善的法人治理结构、专家论证制度、协调统一的内外部监控机制以及必要的听证制度等。

第二，进一步加强我国社保基金的机构建设。其具体包括社保基金所涉及的各种主体，以及各级监管机构和各种营运机构的建设。对于不同的社保基金机构，要明确其相关的权利和义务。由于社保基金管理机构分散，管理层次过多，在明确他们各自的权利和义务的同时，可以进行社保基金管理机构的改制和重组，以提高社保基金投资管理的效率。

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［关键词］失地农民；社会保障；建议

［中图分类号］F542 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）14-0102-03

1 失地农民社会保障的现状及存在的主要问题

失地农民现象的产生是社会进步、城市化进程中不可避免的产物,但随着我国社会主义市场经济体制的建立,政府传统有效的安置方式逐渐失灵,失地农民问题开始显现。如今,失地农民问题已成为全国性的普遍问题,其原因主要是我国土地征用制度存在的缺陷和失地农民社会保障制度的缺失。

1.1 失地农民权益保障力度不够

（1）征地审批制度还需完善。各地为加快自身经济发展纷纷圈地建开发区,将大量良田用做开发区用地。但往往是规划用地的面积少于实际征用面积,大量征用土地并未用于建设,而是在抛荒。在建设用地审批上存在不少漏洞,违规圈地事件屡见不鲜。国土资源部的资料显示,全国在建和已建的各类开发区处于闲置状态。同时,城市非农业部门其本身就缺乏安置失地进城农民的就业岗位,造成了失地农民的实际失业的扩大,而即使当初安置了部分失地农民的企业也存在诸多问题。

（2）征地权运用不规范,无法保障农民应得利益。我国《宪法》明文规定,我国土地实行公有制,具体有两种形式一种是国有,另一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”这里的“土地”,显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人,必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地,这与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾,在征地实践中就难免出现土地征用权滥用的问题。同时,对《宪法》中提到的公共利益,其内涵和外延至今还没有明确而具体的法律规定,作为转轨时期的地方政府,往往把自身的行政行为及其主导下的经济行为都视作公共利益,一些企业法人、利益集团或个人也经常把其商业谋利活动描述成“公共利益”,以便于大量租用行政权力,这样很容易导致公共利益被无限扩大以至于滥用的情况发生,从而更使处于弱势的农民群体的利益在所谓的“公共利益”下得不到应有的保障。

1.2 农民参保意愿不足、能力不及

（1）农民投保意愿不强。这个在部分地方是主要原因。农民是很现实的,讲究实惠,看重的是快速利益、眼前利益,而往往缺乏长远考虑,对将来的事考虑相对较少。有的被征地农民认为参加保险,还不如现在多拿现钱,这样一方面可以改善生活,如建房子,还可以搞点三产之类。有的农民认为除非缴了钱后马上能够享受,才肯参保。有的农民甚至还担心最终能否享受，担心中途出意外担心政策能否兑现。有些地方的年轻人则认为现在参保尚早,到岁参保也来得及因为他们知道参加职工基本养老保险的参保人员过法定退休年龄后且缴费年限满年的,即可按月领取基本养老金。

（2）农民承受能力有限。被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金规定“政府承担部分不低于保障资金总额的村组集体经济组织和个人承担”,这样的表述与原规定的“集体承担部分不低于保障资金总额的”相比,笔者认为现行的规定更符合目前村组集体经济发展不平衡的实际情况,可以给地方政府在操作时留有较大的回旋空间,是一个很好的修改。集体经济好的,集体可多出一点。但由于欠发达地区的村集体经济普遍较差,这样事实上,剩余的基本上是由农民个人出资。这对于经济欠发达地区的农民来说,要一下子拿出这么多钱,农民感到难以承受。而在发达地区,由于集体经济好,农民个人实际负担不多,农民也很乐意。

1.3 失地农民容易形成新的社会不稳定因素

（1）政府部门重视程度有待提高。政府部门规划各项事业的时候往往重城市、轻农村,二次分配政策也大多向城市倾斜。城乡之间就业和用工、社会保障和福利等制度差别很大,农民权益得不到有效维护。认为只要土地征了、赔付兑现了就完事,更多关心的是投资项目、企业的发展,而对失地农民的生产生活缺乏深入关心,对农民生活方式的转变缺乏有效的引导和帮助,加之很多地方的征地拆迁补偿费不能在农民失地后及时到位,严重影响了失地农民的生活质量,造成较多的集体上访事件的发生,形成新的不稳定因素。

（2）失地农民自身利益的适应性较差。农民因在短期内失去土地而成为“突发性转轨对象”,没有做好充分的准备,不少失地农民只顾眼前利益,没有从长久的生存角度考虑,把安置补偿费用于补贴家庭的日常开支,改善生活住房,吃光用光,因而失去了从事其他产业的资金基础,生存难以为继。部分素质、技能低下的失地农民“高不成低不就”,只好闲置或待业,生活质量下降,引起失地农民对社会的不满。

2 对建立健全失地农民社会保障的建议

2.1 设立失地农民社会保障基金

（1）失地农民社会保障基金的来源。为了保障失地农民的长远生存和发展,设立社会保障基金被证明是社会保障制度中较为成功的做法,设立失地农民社会保障基金有助于降低他们面临的风险,促进社会稳定发展。鉴于我国目前还处于社会主义初级阶段,经济的高速发展需要大量资金注入,资本短缺表现在社会经济生活的各个方面,国家必须把有限的资金用在国民经济急需的一些环节,由国家财政全部负担失地农民保障是不现实的。那么，如何解决失地农民社会保障基金的来源便是问题的关键。笔者认为必须多方面、多渠道筹集失地农民社会保障基金,可以把征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益作为失地农民社会保障基金的主要来源。然而,目前征地补偿安置费标准低以及增值收益分配不合理的状况,在一定程度上妨碍了失地农民社会保障基金的设立。根据我国目前的现实,建立失地农民社会保障基金可行的资金来源有：

第一,公用利益征用土地的,以土地市场价格为基础,以合理补偿为原则,提高征地补偿和安置标准,一次性足额支付补偿安置费。

第二,中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等。

第三,农民自筹资金。农民自筹资金进入农民社保基金个人账户,采取量力而行、自愿存储的方式,并给予一定利率上的优惠。

（2）失地农民社会保障基金的测算方法。被征地群体和个体差异很大,如果随机选取一个被征用土地的村子作为研究对象,由于不同村子人口的年龄、性别比例有很大差异,有的村子人口老龄化严重,有的劳动力比例较高,这样就不能代表整体平均水平。为了规避失地农民群体、个体之间存在的差异对准确测算社会保障所需资金的干扰,可以使用虚拟合理标准人的测算方法。所谓虚拟合理标准人方法就是以人口统计数据中不同地区、不同性别、年龄人口所占比例数为基准数,推算出来的一个能够代表本地区综合平均水平的人。这个虚拟合理标准人具备所有的群体平均特征,在测算保障基金需求时可以准确代表群体的平均水平,这样总体的保障基金需求量就比较容易得到。依据城镇职工缴纳保障费用的原则,充分考虑到失地农民征地补偿安置费一次性支付以及失地农民群体差异较大的具体特点,可以利用虚拟合理标准人的概念,分别建立失地农民的社会养老保险、失业保险、医疗保险以及社会救济资金需求测算公式,从而为定量测算虚拟合理标准人的社会保障安置所需的资金量和进一步测算一定地区的所有失地农民纳入社会保障体系所需资金量奠定基础。

（3）失地农民社会保障基金的运营。能否建立一个合适的失地农民社会保障基金投资运营机制,确保社会保障基金在不断积累扩大的前提下保值与增值,是决定我国农村城镇化工业化改革顺利进行的必要条件之一,也是我国农村社会保障制度改革成功与否的关键之一,不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障,而且关系到失地农民社会保障体系能否高效运行。社会保障基金的保值一定要避免风险,基金投资应当兼顾安全性、流动性和效益性的原则。

2.2 将失地农民纳入社会保障体系

由于失地农民和农民相比失去了一部分土地或全部土地,他们没有当地平均的人均土地,因此在保障水平上比一般农民水平更低。由于他们没有被纳入城市社会保障体系,他们虽然和市民处在相同的生存环境中,却没有得到应有的保障,他们长期处于生活困境之中,会成为社会的一个不安定因素。因此从现在起,逐步把失地农民的社会保障问题纳入城乡统筹发展的规划中,及早纳入城市社会保障体系中,这对我国建立小康社会也是一个极大的促进。将失地农民纳入社会城镇社会保障体系,既要与现行的社会保障内容相协调,又要考虑失地农民的特殊性,以确保失地农民在社会保障范围内能够与城镇居民享受相同的待遇。失地农民的社会保障内容主要包括养老保险、医疗保险和最低生活保障。

（1）失地农民的社会养老保险制度。养老保险不仅是我国社会保障的最重要、最基本的险种,而且对于失地农民来说具有特殊意义。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性,依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计,但过几年征地款“吃”完了,其最终结果往往是生活没有保障。从家庭养老方式来看,计划生育政策的推行使独生子女增多,农村核心小家庭迅速增加,家庭规模的缩小,进一步弱化了家庭养老功能。

（2）建立多元化的医疗保障制度。农村合作医疗制度对促进农民健康、提高农民身体素质、发展农村的公共卫生事业均起到了十分巨大的作用。但我国绝大多数农村经济发展水平还不高,还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。

因而,各地应当坚持因地制宜的原则,建立多形式、多层次的医疗保障制度,并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。其一,为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法是政府与民间相结合,强化多元投入机制,引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助,来充实失地农民医疗救助基金。其二,商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式,其中最基本的要求是能够帮助居民抗拒大病风险,使其得到基本医疗服务。实行统筹基金和个人账户相结合,鼓励个人购买基本医疗保险,凡是个人购买基本医疗保险的均享受统筹基金。个人账户部分根据自己的经济实力,享受的额度按照不同的等级缴纳。个人账户用于一般医疗,而医疗费超过一定的比例,由社会统筹基金按照个人负担统筹部分的比例支付,不足部分,由本人负担余额。失地农民的医疗保险可选择大病医疗保险,医疗保险的范围也与城镇职工一致,即参加医疗保险的失地农民为年满18周岁的农村劳动力。其三,规范新型合作医疗的筹资、运行、监管等机制。

2.3 建立新型的培训就业机制

失地农民不仅有生存权的问题,而且也有一个发展权的问题。在城市化的进程中,农村集体土地大量被征用,大量农民成为失地农民,并且将生活在相对陌生的城市里。要由农村意识转化为城市意识,由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为,需要一个较长的磨合期和适应期。在这期间,失地农民由于对城市生活的不适应,大都会表现出对生活前景的彷徨、焦虑,甚至失去信心,所以必须要为失地农民提供接受教育和培训的机会。通过职业培训,可以提高劳动者素质,有利于劳动者就业,也能在一定程度上缓解失业问题,成为社会保障不可缺少的重要组成部分。对失地农民进行教育和培训,根本在于提高农民自身的素质,消除陈旧观念,帮助他们建立全新的就业观念,鼓励其积极参加就业培训,提高劳动技能,适应企业的用工要求,努力通过劳动力市场寻找就业机会。

（1）加大对失地农民的再就业培训力度。就目前来讲,主要应从三个方面入手。第一是失地农民的子女入学应与城镇居民的子女一视同仁,享受国家九年制义务教育和高中、大学教育的所有权利。据调查资料显示,失地农民实际得到的土地征用补偿费用非常低,往往只能维持短暂的基本生活需要,大多数失地农民根本无力负担高昂的教育开支。失地农民子女能否在失去赖以生存的土地生产资料之后,继续接受教育,关系到失地农民权益的实现。从长远来看,教育保障更是失地农民生活方式转变的根本需要。第二是加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训,提高失地农民转岗再就业能力。要充分调动全社会的力量,把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等有关部门和行业现有的培训基地确定为农村劳动力转移培训机构,定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训,提高失地农民的就业竞争能力。在大的村要建立劳动保障服务点,乡镇、街道的就业服务重在及时、准确地提供岗位供求信息,降低农民外出就业成本,减少农民盲目流动性。各级劳动保障部门要根据企业用工需求,多渠道收集企业用工信息,按期举办劳动力就业洽谈会,促使农民有秩序地向二三产业转移。制订计划,争取在一定时间内由农民转化而来的新市民在二三产业就业,使其工资性收入达到当地农民人均纯收入以上。第三是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗再就业培训体系。凡劳动年龄段内的失地农民,均可进入城镇劳动力市场,享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务。

（2）完善就业服务措施,创造有利于失地农民就业的机制和环境。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则,彻底取消农村劳动力的就业歧视性政策,让失地农民参与城市建设、城市管理、城市服务工作,拓宽就业渠道。一是建立一支责任心强、业务能力好的职业指导队伍,加强对失地农民的职业指导,帮助他们正确认识和评价自己,提高他们适应城市就业和市场就业的能力,让他们感受到政府的具体的关怀,增强城市就业的信心。二是成立创业服务中心机构,负责对创业的管理与服务,提供有利于创业的大环境。

参考文献：

［1］卢海元.建立健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议［J］.经济学动态,2004（10）：21-25.

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关键词：社会保障；城镇保障体系；人口老龄化

社会保障制度的产生是人类文明发展的一项重要标志。人类从以血缘关系的家庭为单位的保障到以法律形式确定的、以社会共同力量为物质后盾的社会保障，体现出文明社会中对人类自身生存权利的重视和关注。

一、完善社会保障权的相关立法

“在一个法治国家，宪法内所揭示的基本权利理念，必须以形成法律制度的方式来实践。”社会保障法制建设在国家政治经济生活中具有十分重要的作用。世界上社会保障制度比较成熟的国家，都是通过社会保障立法，使社会保障权得以保护，从而避免社会保障的临时性、无序性；通过社会保障法的实施，使社会保障活动得以规范化。

我国目前的社会保障法律体系尚不健全，缺乏全国性的社会保障立法，使得我国的社会保障制度的权威性不强，缺乏规范性和统一性。而且相关的法律责任不明确，体制关系难以理顺，管理和监督不到位。因此，我们要加快社会保障方面的法制建设，确保依法实施保障。

国外社会保障的立法模式有三种：一是“一法为主”型，如美国以综合性法律《社会保障法》为主，其法律数量不多；二是“多法并立”型，如日本采用由多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法体系；三是“混合立法”型，即由国家既颁布社会保障方面的专门法律，又同时将另一些社会保障关系纳入其他部门立法体系中规范，从而形成一种混合性的社会保障立法模式。依据我国目前的情况来看，我国要制定一部法典式的包括社会保险、社会救济、社会福利、社会安置、社会互助等涵盖广泛的法律，立法的基础和准备工作都是不具备的。在目前不具备《社会保障法》的条件下，我国宜分别制定《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》和《社会优抚法》等多部平行的社会保障法律。目前，当务之急是我国要尽快制定出社会保险法，因为社会保险制度会使人们在遭遇到生育、伤害、疾病、残废、老年、死亡等事项时得到保障。社会保险法是调整社会保险当事人之间权利义务关系的法律规范的总称。其调整对象是人们在社会保险领域发生的社会关系。对于目前我国解决企业事业单位、社会组织有关投放社会保险金的问题以及通过法律解决保险金的征缴，使老百姓的救命钱真正落实的问题，通过制定社会保险法，这些问题便会依法解决。

从社会保障权最终实现的角度来看，司法救济是社会保障权最为有效和最终的保障方式，立法机关在制定法律时应优先考虑司法救济方式，在立法理念上树立“有权利必有救济”的理念，最大程度的保证社会保障权在法律上的实现，并进一步细化，增强法律的可操作性。通过建立相关的社会保障权方面的相关法律法规，以法律的形式保障公民的相关权利，并不断将新出现的权利用法律的形式加以固定，不断完善社会保障的法律体系，并保障该法律体系得以实施。

二、社会保障权的行政保障

1、政府加大对社会保障的投入力度

社会保障权的派生概念是国家保障义务，公民的社会保障依赖于国家权力。社会保障权既然是每个社会成员的一种不可剥夺的权利，“国家就一切生活方面，应努力提高及增进社会福利、社会保障及公共卫生。”要认识到个人有时候并不能自食其力地在社会上发展个人才能，而要求国家积极介入，对社会财富进行重新分配，透过国家财力、物力等方面的给付，保障人民生活的最低标准。国家不仅应该“强调国家负有积极性行使其权利和自由时应承担更多的社会责任，而且尤其强调国家负有积极行动的义务，保障公民充分地实现自己的权利和自由。国家积极帮助和有效参与，已经成为现代社会权利实现机制的不可缺少乃至主导性的组成部分。”对国家和社会来说，保障公民的权利就是一种义务。而是世界上发达国家，提供社会保障一直是政府的主要职责，而且公共社会保障的支出占GDP的比重都是比较高的。

而我国 2006 年中央财政安排社会保障支出为 1772 亿元，占当年的 GDP 的比例约是 0.85%。可见我国对于社会保障的投入力度相对于英国、瑞典高福利国家还是有很大的差距的。

可喜的是，总理在 2007 年的《政府工作报告》中提到：2006 年中央财政安排 27 亿元国债资金用于县、乡、村三级医疗卫生基础设施建设。中央财政支出 42.7 亿元，地方财政也相应增加支出，较大幅度提高参加合作医疗农民的补助标准。而 2007 年中央财政计划安排社会保障支出 2019 亿元，比 2006 年增加 247 亿元。89而且我国目前的医疗改革方案不断完善，政府加强了其在医疗改革的“主导地位”，并探索建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。可见随着社会经济的不断发展，国民收入不断提高，政府的财政能力增加，政府对于社会保障的财政投入加大，对于社会保障权的行政保障使得人们的社会保障权得到更好的保障。

2、改革城乡二元结构，扩大社会保障的覆盖范围

农民和农民工在社会保障权保障方面的不足以及与城市居民之间存在着差异，这种对于在市场经济的竞争中处于弱势地位的农民的社会保障权的保护，是建设和谐社会的重要前提。而要改变农民社会保障权利不足的现状要做到以下几点：

首先，改革城乡分离的户籍管理制度，消除农民工进城务工的各种壁垒，将农民工纳入到城市的社会保障制度的覆盖范围。城乡分离的户籍管理制度造成城乡两种社会保障等一系列制度差异，导致了对农村居民的公民权利的歧视。但是我国的城乡二元机构体制也正在发生变化，户口制度有所松动，相信随着这一变动，相应的社会保障制度也会有所改变，农民和农民工的社会保障权益会得到一定的改善。

其次，保障失地农民的权利。我国宪法规定，农村土地属农村集体所有。近年来随着城市化的加快，农业用地越来越多地转化为非农用地。但是，由于国家征用土地的补偿标准普遍较低，大量的农民因失地而减少收入甚至因失去土地而致贫。应将土地征购制度的改革与构建农村社会保障制度结合起来。一方面，可以提高土地征购补偿标准，保证失地农民的生活和各方面的权利得以保障。另一方面，应将失地农民纳入城市社会保障体系，让他们在养老、医疗、失业和社会救济等方面享受与城市居民同等的社会保障待遇。

社会保障权属于农民的合法权利，不是政府的恩惠。通过发展经济，逐渐消灭城乡差别，达到尊重、维护和保障农民的社会保障权，既是 9 亿农民求平等、求发展的需要，也是实现社会公平、构建和谐社会的需要。只有这样，才能真正解放农村的生产力，促进农业、农村各项事业的发展，促进社会主义新农村建设顺利向前推进。

三、建立与保障水平相适应的社会保障制度模式

社会保障水平能够客观描述社会保障程度的高低，是一个社会保障体系运行的指示器。通过建立社会保障适度水平的数理模型，并结合社会保障自身发展的趋势以及经济发展的趋势，能够生成一套“社会保障运行预警系统”，用来对社会保障体系的运行状况进行综合评价并预测社会保障的发展趋势，以免出现社会保障财务危机，确保社会保障体系的良性运转和社会经济的可持续发展。社会保障水平保持在一个适度的范围，对发展经济、促进社会公平具有极其重要的意义。

切实做好相关保障工作，不断提高居民收入是建立健全社会保障制度的基础。社会经济的发展决定社会保障水平，社会保障的效果反过来又会影响经济发展，经济发展水平与社会保障水平之间有着显著的正相关关系。社会经济得到全面发展，居民收入普遍得到提高，社会保障体系的构建也就水到渠成了。

当然，社会保障适度水平的确定是一项复杂的系统工程，除经济水平这一根本决定因素外，诸多社会、文化以及心理因素等都会对社会保障体系的各个方面产生重要影响。从短期看会减少居民消费，而在长期看保障水平的发展则可以促进消费的增长。

四、完善城镇保障体系

国家的政策是社会保障水平的导向。社会保障水平除了受到经济、制度、观念等因素的影响之外，还与国家的政策目标、国家的政策方针密切相关。当地区的经济发展处于低水平时，政府以提高劳动生产率为基本的政策目标，相应提高居民收入，以实现经济快速增长当地区的经济发展处于较高水平时，政府的政策目标就会发生转变，把更多的关注放到社会安全稳定和人的全面发展，因此也会更加注重改善民生、提高社会保障水平。总之，社会保障制度的构建乃至整个社会保障体系的建设均有赖于政府的政策指引。

首先，需要大力促进社会保障基金管理体制的改革。

借鉴国内外先进经验，积极探索社会保障基金管理模式。纵观世界各国社保基金的管理模式，主要有下面两种：模式一，行政监督与具体业务管理相分离。例如新加坡实行的社会保障按照储蓄基金制度，政府是不负担资金支出的，实际操作由劳工部制定政策并进行统一监管。中央公积金局是独立的半官方机构，隶属劳工部，负责保管基金并运营年金业务。模式二，以德国、法国和瑞典三国为代表的政事分开、民主自治的管理。在社会保险管理的工作中，行政管理、业务经办、基金保值增值运营和监督审核相互独立、相互制约、相互配合，组成一个“责、权、利”清晰明确的管理系统。以上国外经验对我国社会保障管理的启示，可以概括为“四结合一分开”，即政府统一决策管理与分工分级管理相结合，政府部门行政管理与专门业务机构管理相结合，专业化管理与社区群众管理相结合，社会化管理与单位化管理相结合，社会保险的管理与商业管理相分开。另外，在我国的社会保障改革实践中，政府还应注意以下几个问题：

一是提高社保基金的会计信息透明度，使资金运作完全在社会公众的监督之下，以减少基金被挤占挪用的可能性；二是针对基金管理和运营者制定一系列科学有效的激励约束机制，使其在进行基金管理和运营时最大限度保全公众利益，确保基金的保值增值。

对社会保障基金运作方式加强创新，以实现基金保值增值。我国的社保基金在运营中，普遍存在过于保守谨慎、手段较为单一等弊病。从长远角度进行分析，在通货膨胀、人口老龄化趋势加剧等压力的相互作用下，基金收支平衡和保值增值的任务更加艰巨。因此，创新社保基金资本运营和保值增值的新模式势在必行，其中比较可行的措施包括：一是在社保基金积累到一定规模后，成立专门机构或指定机构对其进行管理和运营；二是拓宽社保资金的投资渠道，可以将一部分基金用于对效益好的企业进行投资，盘活资金收益；三是适度提高用于灵活投资的基金比例。尤为显著的变化是，目前国家社保基金理事会已将基金中灵活投资的比例从20%升至30%，这对于实现基金的保值增值来说无疑是重大利好举措。

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关键字：金融创新；社会保障；社会保障基金

中图分类号：C913；F832 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）03-0055-06

随着我国社会保障制度改革的不断深入，社保体系产生了对金融资产、金融服务多样化的需求。与此同时，作为金融危机的扩展与延伸，欧债危机也引发了众多学者对于社会保障制度改革的重新思考。可见，社会保障改革已与金融紧密地联系在一起，理应与金融市场的发展综合考量。因此，研究金融创新对促进我国社会保障制度的完善和发展具有极其重要的意义。

一、社保完善与金融发展的互动关系

金融与社会保障两个体系之间的关系是互相融合、协调发展的。建立完善的社会保障制度不仅有利于社会稳定和经济发展，而且对推动金融市场发展有着十分重要的作用。同样，一个运行平稳、产品多样、风险分散的金融市场也为社会保障制度的进一步完善提供了不可替代的基础性作用。可以说，社保引致金融创新，金融创新进一步促进社保体系完善，如此的良性发展将两者紧密地联系在了一起。

（一）社保引领金融市场发展

社会保障对金融市场的投资参与，推动了我国金融市场的快速发展。首先，完善的社会保障制度可以保障社会成员的基本生活，能够有效化解各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而可以为金融市场发展创造良好的社会环境。其次，社会保险基金可以提供稳定的投资资源，其负债期较长，可预见性极大，能提供相当数额的长期资金，是稳定的投资来源，有利于扩大金融市场的规模和改善资金结构。最后，作为金融市场重要的机构投资者，有利于倡导市场长期价值投资理念，有利于引导市场投资行为、改善市场结构和提高市场有效性，有利于推动金融产品创新和风险管理技术提高。

（二）金融反哺社保体系完善

一个运行平稳、产品多样、风险分散的金融市场为社会保障制度的进一步完善提供了不可替代的基础性作用。第一，金融机构为参保人员提供保险基金收缴、发放、结算、保管等中介服务，是实现社保资金有效管理的关键节点[1]。第二，金融机构是社会保障资金运营管理的核心部门，是社保基金实现保值增值的必然途径。第三，多层次的金融市场具有较强的风险规避机制，能够化解和分散管理的风险点，极大的提升社保基金风险管理水平。第四，社会保障发展引致的金融创新也对社会保障体制的进一步完善产生极强的反向激励，是社会保障体制创新的较强动力。

二、社保发展问题与金融创新机遇

近几年来，社会保障制度建设取得突破性进展，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成。但是，也必须清醒地看到，我国社会保障体系还不尽完善，特别在基金缺口与筹资渠道、基金规模与保值增值、覆盖扩面与统筹层次、需求增加与服务滞后、体制缺陷与历史重任等方面的问题较为突出，亟待寻求社会保障发展的金融“解码”。而对金融体系来说，这也是创新发展的历史性机遇。

（一）基金缺口大而筹资渠道窄

基金缺口与筹资渠道的矛盾主要是指当前我国社保水平低、基金缺口大，而同时存在筹资渠道狭窄，很难提供充足、稳定、可靠的资金来源以提升社保水平、弥补基金缺口的现象。

表1 社会保险基金支出占当年GDP比重

1.基金缺口较大。近几年来，最低生活保障、医疗保障、养老保险等基本保障制度基本覆盖全国，各项保障待遇的标准也有大幅度提高，但始终无法掩盖我国社保总体水平仍然偏低的现实。如表1所示，截止2011年，我国社会保险基金累计支出占GDP比重仍不足4%。即使是全口径统计的社保支出也远不足GDP的10%，与发达国家动辄25%以上的水平相比，属于极低型。与此同时，长期存在的巨大的养老金缺口也在以极快的速度逐年扩大。根据《中国养老金发展报告2011》数据，截至2011年底，全国养老金个人账户记账额2.5万亿元，其中做实账户仅2703亿元，空账额从2010年的1.7万亿元上升到2.23万亿。而社保制度征缴扩面的迅速铺开也加剧着收支缺口增大的风险，这无疑将进一步加重养老金的支付负担。

2.筹资渠道有限。与之相矛盾的是，当前的社保基金筹资渠道依然面临较大局限。为了弥补基金缺口，除了财政拨款、企业缴费、个人缴费这三个常规筹资渠道之外，政府在减持国有股、提高征缴率、发行彩票等辅助渠道取得了一定成效，但距填补社保基金的缺口还有很大距离。截至2011年底，财政资金累计拨入4919.79亿元，累计转持境内国有股份1036.22亿元、境外国有股份542.79亿元，还包括900多亿元的彩票公益金[2]。可见，国有股减转持资金量相对巨大的基金缺口依然杯水车薪，而发行彩票（以及建立社会保障捐赠基金）能够筹集到的资金数量也是有限的和不稳定的。可以说，现有筹资渠道都存在着这样那样的不足，难以弥补社保基金的巨大缺口。

3.金融创新需求。如何拓宽社会保障基金的筹措渠道，实现社会保障基金跨越式增长己成为中国社会保障事业发展进程中的一项关键而复杂的任务。在筹资渠道建设方面，金融以增发国债的方式筹集社保基金为很多学者提倡，但政策偿债的最终资金来源是税收，将来债券兑现必定加重后代的经济负担。也有学者认为未来不应再对社保基金进行大规模直接投入，而应依靠其自身投资收益来扩大规模。

（二）基金规模大而收益低

基金规模与收益的矛盾主要是指随着基金滚存余额的不断扩大，天文数字般的社保基金实现保值增值的压力也随之加大，这与当前社保基金投资范围窄、投资收益低下形成鲜明对比。

1.基金规模迅速扩大。随着中国社会保障制度的不断完善，社会保障基金的积累规模快速增长。如表2所示，我国社会保险基金累计结余每年均以20%以上的速度增长，最快可达49%。按照这个增速，可以预计社保基金规模在2012年将突破3万亿元。到2020年，也就是实现覆盖城乡目标之后，基金结余甚至将达到10万亿元左右。届时，如此庞大的基金资产将如同今天的外汇储备一样面临极其严峻的保值增值形势。

2.基金收益明显偏低。基金积累的内在要求是在有效控制投资风险的前提下，实现效益的最大化。2012年的《全国社会保障基金年度报告》数据显示，基金自2000年成立以来，累计投资收益额2845.93亿元，年均投资收益率8.40%，较同一时期2.43%的年均通货膨胀率高出近6个百分点[3]。但需要注意的是，社保基金会管理基金资产相对五项社保基金累计结余总额的比重不仅较低，而且呈现逐年下降趋势，至2011年已不足30%（表2所示）。因此，社保基金会管理基金资产收益率并不能代表五项社保基金年均收益率。同时，8.40%的年均投资收益率水分也较大。如表2所示，近十年，社保基金会管理的基金资产当期实现收益率超过8%的年份仅有3年。如果抛开2007年高达38.93%的年收益率，社保基金会管理基金资产年收益率将只有5%左右的水平。这与基金资产保值、增值的目标仍有较大差距。

3.金融创新需求。在社保基金的投资范围中，国债、股票、基金、金融债及企业债的投资比例低得惊人，仅有3.55%。其余皆为活期和定期存款，投资模式极其单一（见图1）。虽然我国的社会保障资金管理为保证基金的安全性，结余大部分仅限于存入专业银行或购买国债。但更为重要的因素是，国内资本市场受制于制度不尽完善和金融工具极不发达等因素，并不能完全满足社保基金的投资需求[4]。因此，社保基金的投资渠道亟待拓宽，这也将倒逼金融行业进行体制创新。

（三）社会保障实现基本覆盖但统筹层次低

社会保障覆盖扩面与统筹层次低的矛盾主要是指社保覆盖人群的极速膨胀对社保统筹管理带来巨大挑战，而当前“碎片化”管理带来的制度缺失将这一矛盾愈发地凸显出来。

1.覆盖人群极速膨胀。按照“十二五”规划对社保发展提出的要求，城镇基本养老保险参保人数将极速扩大至8.07亿人的水平，较2010年增加4.47亿人，相当于翻了一倍还多。其中新农保增加3.47亿人，达到4.5亿人，基本实现城乡覆盖的目标。可以预见的是，覆盖人群的极速膨胀将对社保统筹管理带来巨大挑战。

2.统筹层次低，管理碎片化。目前我国尚未建立起统一的社会保障制度，大部分省市均实行地、市、县分级管理，呈现“碎片化”状态[5]。在城市化进程及大量流动人口存在的形势下，这种管理方式缺乏统一的征收水平、征收比例，进而也阻碍了社保制度公平的宗旨，社会保障基金从筹集这一关口就存在严重的问题；同时由于社会保障基金分级管理，呈现出“各唱各的调”的局面。这种管理方式造成地区、部门间难以协调和集中运营，无法发挥资金的规模效应，同时扩大了社会保障资金投资风险。另外，各部门分别设置管理机构，造成机构重置、人员臃肿、效率低、管理成本过大。

3.金融创新需求。当前，碎片化的社保统筹管理体制面临覆盖人群极速膨胀所带来的巨大挑战。而在公司财务制度、信息披露责任、公司治理平衡等管理方式相类似的金融体系，有着社会保障所急需的管理经验。而社保体系特有的金融属性也为借鉴金融管理模式、借助金融创新平台发展扫除了障碍。

（四）需求增加而服务滞后

需求增加与服务滞后的矛盾主要是指社保体系跨越式发展带来的社保服务需求剧增与社保服务供给形成的供需矛盾。

1.社保服务需求增加。在我国社保覆盖面迅速扩大的背景下，作为社会保障事业的主体部分，社会保险的承保对象将不仅局限于国家干部、城镇企事业单位的职工，而是面向全体社会劳动者。伴随着社会保险管理服务对象的增加，参保人员的服务需求内容会相应增加，服务要求水平也要相应提高，这无疑加大了经办机构在五险整合经办、个人账户管理、信息平台建设等方面的服务难度。同时，规范化、专业化、信息化和标准化的社保建设目标也给我国社保经办工作提出更新的要求和更高的标准。

2.社保服务滞后。我国社会保障服务尚没有形成全国统一的服务模式、服务质量标准、服务机构。随着国民经济的快速发展，这些问题将愈发凸显。首先，由于缺乏全国统一的技术标准和标准化管理，相关养老保险关系异地转移、异地医疗保险费用结算难等问题普遍存在。其次，经办机构网上服务开通比例较低，省级经办和地市经办网上服务开通率分别为64%、44%。经办能力和服务水平远与城乡居民日益提高的社保服务需求和庞大的服务群体不相匹配，导致社会保障管理服务低效率。最后，我国的社会保障经办能力还比较低，人员、物力、财力等方面还比较缺乏。“十一五”期间，社保经办机构工作人员编制年均增长4%，同期服务对象年均增长24.7%。工作人员与参保人次的比例，从“十五”期末的1 ∶ 3362上升至“十一五”期末的1 ∶ 6359，远高于国际平均1 ∶ 2000的水平[6]。

3.金融创新需求。我国社保体系已进入高速建设期，但以支付结算为代表的社会保障服务效率有赖于金融服务手段的创新发展。2011年开始，借助银行EMV迁移的趋势，社保金融IC卡发卡规模不断扩大，加载金融功能的社保卡比例逐步提升，成为实现民生保障与金融发展有效结合的标志性工程。不仅进一步提升银行保有资金量，而且社保卡的发行成本问题也迎刃而解。更重要的是，社保金融IC卡的发行为社保整合金融资源、统一信息化服务平台、提高社保服务效率奠定良好的基础。当然，目前整个社保金融化依然处在建设期，后续真正意义的金融服务功能还未完全体现，未来维护与增值业务开发潜力巨大。

（五）体制缺陷与历史重任

体制缺陷与历史重任的矛盾主要是指社会保障已作为扩大内需、稳定增长、转变经济增长方式的一种制度安排，而我国长期以来城乡二元化的管理和发展对社会保障体制及时、高效地完成这一历史重任形成极大的阻碍。

1.二元结构的体制缺陷。由于我国长期形成的城乡二元化发展，导致我国目前社会保障制度也呈现明显的二元化现象。截止2011年末，在五项社会保险的覆盖范围中，将农民纳入其中并初具规模的仅有新型农村社会养老保险一项（总覆盖面达到60%），其他四项保险制度的二元结构特征则较为明显。在《 2011年全国社会保险情况 》中，医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险只字未提农村保险覆盖情况，仅涉及农民工参保人数等简单数据。其中，参加城镇基本医疗保险的农民工人数为4641万人，占城镇基本医疗保险总人数的9.8%；参加工伤保险的农民工人数为6828万人，占参加工伤保险总人数的38.6%；参加失业保险的农民工人数为2391万人，占参加失业保险总人数的16.7%。仅从这一点来看，就不得不承认我国的社会保障制度建设还相当滞后，城乡差距依然较大。与此同时，社保体系建设中的诸多现实问题亟待通过城乡统筹发展来解决。比如，社保管理体制与运行机制的城乡分割及其带来的公共资源浪费、行政效率低下、制度风险增加等，都迫切要求通过推进社会保障城乡统筹发展来化解。

2.转变发展方式的历史重任。完善社会保障制度是稳定收支预期的一个重要措施，是促进消费需求和提高消费率的重要条件。社保体系覆盖面越大，制度越完备，功能越完善，居民未来预期中的不确定性就越低，就越能起到降低居民对未来风险的预期和促进即期消费的作用。社保体系改革进程中要提高其对增长方式转变的适应性，服务于经济增长，这既是一个重要课题，也是一个重大挑战。因此，社保地位已从促进社会和谐的“民生观点”，转变为扩大内需、转变经济增长方式的制度安排。但正如上文所述，高效的完成这一历史重任还需要社会保障体系进一步完善制度建设、加强城乡一体化发展，让城乡居民放心消费、敢于消费、善于消费。

3.金融创新需求。城乡二元体制的惯性依然巨大。其导致的管理分割、政策分割、市场分割等局面亟须改变。但对资源配置本就失衡的农村地区而言，改变绝非易事。金融系统作为资金配置中介，能引导和配置其他资源，对一个地区的发展起着举足轻重的作用。因此，以金融发展作为先锋，依靠金融体制创新形成制度突破，清除城乡发展的资源障碍不仅将成为破解城乡二元经济结构的关键环节，更为社会保障打破城乡二元体制奠定良好的制度基础。

三、金融创新推动社会保障体系完善的五大策略

社会保障体系目前已处于加速建设的关键时期。如何化解社保现存矛盾，清除社保发展障碍，推动社保进一步完善，进而加快我国经济社会增长方式的转变是当前经济社会发展最现实的问题。顺应这一发展需求，金融业需根植于社会保障体制的现实情况，以金融创新的外部正效应带动社会保障体制的创新和完善，确保实现国家对社会保障发展的“十二五”规划目标。

（一）以金融产品创新弥合社保基金缺口

社会保障基金缺口大、筹资渠道窄已使得人们对基金缺口的及时补齐带有较大疑虑。破解这一难题，不能仅仅着眼于基本社会保险制度内的调整和完善，还应注重借助包括金融创新和金融资源释放在内的制度外创新。一方面调整、缩小基金缺口，一方面拓宽筹资渠道，形成“开源节流”的资金积累模式。如将现有基本养老保险制度承载的部分功能，纳入补充养老保险制度框架内，通过养老金融产品创新来满足这部分的养老保障需求。不仅可以形成多层次社会保障体系，也对缩小基金缺口意义重大，更是可以长远激励金融产品的深化创新，形成社保发展推动金融创新，金融创新反哺社保完善的良性循环。对于基金缺口中央财政补贴不足的部分，需要进一步拓宽社会保障筹资渠道，积极研讨包括但不仅限于发行社会保障专项国债在内的金融筹资方式，及早做实个人账户资金缺口。做实的个人账户资金不会闲置，还可在严格管理下，通过金融投资手段创新用于经济建设，实现保值增值。

（二）以金融投资创新化解社保基金增值难题

解决社保基金低效运作的核心是要解决投资多元化的问题。因此，推动多层次资本市场建设、加快创新金融投资手段是社保基金保值增值的内在要求。一方面要快速、有序地推进我国多层次资本市场建设，不断创新金融衍生工具，完善资本市场避险机制，为社保基金开拓多元化投资提供安全、稳定、高效的金融市场环境。另一方面，可以借助于资本市场的创新发展手段来实现社会保障金融体系的投资管理模式，比如股指期货与融资融券业务，社会保障基金可以全面参与，并且不断加大对股票的投资比重。同时，金融当局也应在市场准入、投资管制等方面根据条件适度放宽，使社会保险基金在促进金融市场建设方面发挥更大作用，形成社会保障与金融市场的良性互动发展。

（三）以金融管理创新助力社保统筹层次提升

覆盖城乡的社会保障网已基本建立，但尚没有形成全国统一的管理模式、管理标准，统筹管理水平仍然较低，存在很大的改善空间。而金融体系，特别是银行类金融系统，拥有极大的管理制度优势。不仅有较为完善的财务管理制度、投融资制度、内控监管制度，更在自我完善、创新发展、服务模式等方面拥有成熟的运行机制。因此，借鉴金融系统的管理经验或者借助全国性的金融平台，实现社会保障体系管理模式的创新发展，逐步实现全国统一的社会保障制度、统一的投资运行机制、统一的服务管理模式，解决社会保障整个流程各个环节的问题，彻底实现和谐社会对社会保障的要求。

（四）以金融服务模式创新带动社保服务创新

随着我国社会保障事业快速发展，覆盖全面的社会保障体系框架基本建立，社保与金融服务合作创新展现出良好的发展空间。立足民生谋发展，实现市场价值和社会公益价值的结合，这既是金融服务创新的重要来源，也是金融服务创新的根本落脚点。首先，创新金融服务模式。银行业金融机构应通过深入参与社会保障工作，发现市场机会，实现自身有质量、有内涵的发展。其次，强化合规，保障金融服务安全。合规是可持续发展的生命线，一体化、集成化的金融服务产品，承载了客户的身份、社保和金融等大量信息，这对合规管理和风险控制提出了新的、更高的要求。社保服务无小事，合规管理是关键，相关商业银行要进一步落实监管制度和内部管理制度，完善保密措施，切实维护客户信息安全和合法权益。最后，多方联动，互助合作是创新成功的关键。商业银行通过加强与金融监管部门、社会保障主管部门、地方政府和第三方机构的多方联动，为实现社保金融服务模式的跨越式发展创造良好的发展环境。

（五）以金融体制创新推进社保城乡统筹发展

城乡二元格局的社保体系亟待通过城乡统筹发展来解决。加强金融体制改革与创新，有序推进城乡一体化发展，形成制度整合，是社会保障城乡统筹发展的重要条件。首先，加强农村金融体制改革与创新，重塑农村金融主体。推进农村金融主体多元化发展，改变农村金融制度供给模式，形成与社会保障制度有机结合的金融制度体系。其次，实施差别化的城乡金融政策、促进城乡金融协调发展。对农村施行倾斜的政策性金融制度，突破体制障碍，为社会保障城乡统筹发展创造条件。最后，重视财政与金融政策的协调。在财政政策上，要加大对农村发展的支持力度，建立规范的地区性金融补偿制度；在金融政策上，要以政策性金融为主导，鼓励多种商业性金融为农村社会保障制度发展提供资金支持。

社会保障体制改革与金融创新发展都是当前的经济热点话题，两者结合更是相得益彰。本文仅从金融创新的视角，对社会保障体制现存的五大问题进行初步的研究，后续有待分别展开进行详细探讨。虽然社保发展的五大矛盾由来已久，但与金融融合发展的系统性研究并不多。因此，对社会保障体制发展改革问题深度剖析，并寻求与金融创新发展的有机结合，可以作为后续研究的重点所在。特别是与当前大力发展的普惠金融、民生金融等类似概念相结合，探讨社会保障制度改革的金融“解码”，为社会保障达成“十二五”规划目标进行有益的研究。

参考文献：

[1]白钦先.农村社会保障金融体系的国际比较与借鉴——金融功能视角[J].广东金融学院学报，2007（11）：12-14.

[2]何雨欣.全国社保基金十年增十倍 资产总额达8688.2亿元[EB/OL].（2012-06-18）[2013-02-18].http：//.cn/china/20120618/100912338961.shtml.

[3]陈法善.2011年社保基金投资收益率0.84% 远低于年均[EB/OL].（2012-06-15）[2013-02-18]. http：///a/20120615/006369.htm.

[4]郭翠荣.社会保障制度与金融发展[J].财政研究，2005（07）：44-47.

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社会保障是现代国家一项基本的社会经济制度。其中，养老保险是社会保障体系的基本部分和主要环节，对促进社会和谐以及可持续发展具有重要的意义。随着我国人口老龄化日益严重及人们生活水平快速提升，养老保险的支付压力也在逐步加重。将养老保险这一公共服务问题可以归入运营管理中的服务性运营系统，引入运营管理的思想将从一个全新的角度将养老保险的压力来源问题明晰化，更易对症下药。

二、相关概念阐述

一个企业的流程能力指在给定的单位时间内能够生产的产品或提供的服务，它由资源中最小的资源能力决定。这一最小的资源即可称为瓶颈，是决定整个流程的流程能力的约束力。因此，首先需要明确养老保险体制的运营流程，在此基础上根据流程的约束情况找到流程的瓶颈所在。需要指出的是，瓶颈不等同于问题。问题是流程中的缺陷，而瓶颈则是流程中的约束条件。在同一流程中，必然会存在瓶颈，却不一定会存在问题。同时，在一个流程中，只会有一个瓶颈，但可以存在多个问题。问题可以被逐一解决，但解决旧的瓶颈的同时又会诞生新的瓶颈。从供需角度出发，倘若供过于求，流程就会按照需求的速度进行生产或服务，进而与流程能力无关，这种情形下，瓶颈属于需求约束;倘若供不应求，流程就变成了供应约束，本文中的瓶颈都将是供应约束的，因为养老保险金的供应必然会小于需求。同时，根据不同的限制，供应约束流程又可分能力约束或者输入约束，如果有充足的输入，供应约束就体现为能力约束。

三、通用养老保险制度分析

目前，世界各国实行的养老保险制度一共有三种模式，可概括为传统型、国家统筹型和强制储蓄型。而各个国家在运营养老保险制度时主要采用的理念或方式有两种:现收现付制和完全积累制。

1．现收现付制度流程分析

在现收现付模式下，按需制定缴费水平，当年在职一代的养老保险征缴收入全部用来支付已退休一代的养老金支出，以支定收，不留结余。展示了现收现付制模式下的养老保险收支流程情况。

2．完全积累制度流程分析

在完全积累模式下，职工个人和企业将资金存入职工在专门机构的个人账户中，职工退休以后，提取个人账户中缴纳总额和增值资金来维持自己的养老开支。展示了完全积累模式下的养老保险收支流程情况。其中各个符号代表的含义与其在现收现付制下的含义相同，X1’、X2’……Xn’代表第1年、第2年……第n年社会整体养老保险金的支付情况。之所以不通用中的Y来表示而用X’来表示，代表完全积累制下个人所收到的养老保险金都源于个人自身的缴费积累。换句话说，个人原先的缴费金额将决定未来领取的养老保险金额。在该模式下，为个体缴纳的养老保险金，包括个人缴纳的养老保险金、企业缴纳的养老保险金和国家缴纳的养老保险金，全部进入到了个人账户，经过个人账户的保值增值的一系列的流程，最终个体可以在未来需要养老保险金的时候从自己的个人账户中提取这笔资金。该流程充分体现了个体多缴多得的原则。个人多缴多得的原则还可以激励在职人员多缴费储蓄养老金，同时又不会给财政带来养老负担。但该流程同样存在瓶颈，因为保险基金会面临利率，通货膨胀，经济波动等管理风险。对于社会养老保险基金的投资来说，一方面要实现基金的保值增值，即其年收益率至少应该能跑赢通货膨胀率;另一方面，社会保险基金的投资要确保其投资的安全性。因此，基金的保值增值环节是该流程的瓶颈，该流程约束属于能力约束。此外，结合我国的实际情况，若是采用完全积累制会出现一些实际问题，一方面，倘若部分人因为历史原因没有缴纳养老保险金的话便无法享受养老保险福利。因为在该流程下，没有缴费就没有个人账户，就更加不会有养老保险金的支付，这无疑与我们建立社会保障体系的初衷相背离;另一方面，在于不经过社会统筹的环节，政府无法实现转移支付，这使得收入群体会成为最大的收益者，低收入者无法获得保障，也就无法促进社会公平。尤其对于基尼系数较高或者贫富差距较大的国家而言，完全积累模式的弊端将会更加明显。

四、中国新型社会养老保险制度分析

中国的社会养老保险制度在1995年之前一直实行现收现付制的模式，缴费责任主要由企业承担。一方面，为缓解“银色浪潮”的冲击，;另一方面，我国社会主义的本质要求是不会单独实行只重效率忽视公平的完全积累模式。经过多年的探索和实践，我国养老保险制度形成了“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累模式，建立了多层次的养老保险体系。展示了部分积累模式下的养老保险收支流程情况。从流程图中我们可以看到，为个体缴纳的养老保险金分为两部分分别流入到个人账户和社会统筹账户，其中个人缴纳的养老保险金会进入到个人账户，而企业缴纳的养老保险金和国家缴纳的养老保险金分别进入到个人账户和社会统筹账户。而个人领取养老保险金时，也同样是有两部分来源，一部分来自个人账户的积累，另一部分来自于社会统筹的分配。因此，可以说我国目前实行的“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制下的养老保障体系有机地将现收现付制和完全积累制结合起来。然而，这并不意味着新的流程不会存在瓶颈。瓶颈的产生和解决是一个动态的、循环反复的过程。通过制度的改革虽然可以解决原有制度的瓶颈，但旧的瓶颈的消失会带来新的瓶颈。部分积累制虽然在一定程度上解决了现收现付制度和完全积累制度的瓶颈，但部分积累制并不能完全规避或解决。结合我国的实际国情，当前个人账户的养老保险金数额庞大，同时要面对我国复杂多变的经济环境以及相对较高的通货膨胀率，养老保险金的保值增值压力很大。因此部分积累制下的运营流程瓶颈依然是养老保险基金的保值增值环节。目前来看，我国养老保险需求大于供给的现状会长期存在，供给的约束将会一直是我国养老保险制度改革的前提和动力。而在部分积累制下的供给约束，既有输入的约束，也有能力的约束。其中能力约束将是流程的主要约束条件。

五、提高中国养老保障能力的对策建议

本文就如何应对瓶颈、实现养老保险金的保值增值进而提高新制度养老保障能力提出如下对策建议。

(1)健全养老保险基金运营管理的法律体系。目前，我国有关社会保障基金投资运营管理的法律法规还比较少，比较权威的是由财政部与劳动和社会保障部在2001年的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。一方面是法律体系不健全，政策的制定与完善没有与经济发展相适应，且大多是以政策法规的形式表现出来，强制性较弱。另一方面，我国社会保障基金投资和管理的法律法规大多是由中央政府制定的，地方政府欠缺自主性和主动性。因此，应尽快对养老保险基金运营进行相关立法，使其在运行过程中真正做到有章可循、有法可依。比如，规定行政主管部门在监管中的基本职责、行政部门没有很好履行职责的责任如何承担、投资运营财产所有权的归属等。

篇10

鲁迅说：“真的勇士，敢于正视淋漓的鲜血，敢于直面惨淡的人生。”

吴敬琏先生在得知三联书店准备将其新书定题为《面对大转型时代》，便立即向出版社提出：将“面对”改成“直面”。

这一改动，貌似无关紧要，实则差异微妙。大转型时代的现实，问题冷峻，矛盾重重，要做到坦然面对已不容易，何况“直面”？直面者，裸，无遮掩，直视之，应付之。

在刚刚结束了蓝色青岛大讲堂报告后的十几个小时，8月16日上午，吴敬琏先生又马不停蹄出现在了青岛出版艺术馆为其举行的新著《直面大转型时代》会上，面对记者的提问，吴敬琏先生继续振聋发聩，毫不留情地剖揭中国经济的伤疤，丝丝入扣。

“人们往往关心的是现象，关心的是短期利益。”

记者：每当中国经济面临下行压力，呼吁政府采取经济刺激手段的声音就开始不绝如缕。对此您怎么看？

吴敬琏：经济学研究的是利益问题，这是恩格斯说的。但是利益又有短期利益和长期利益之分，一般大众和一些政治人物容易偏重于短期利益，这是一个世界性问题，在中国尤甚。

发票子最容易得人心，这也很容易做到。中国人民银行现在都用电子手段，在电脑上多打一个零，货币量就放大10倍，于是大家口袋里都鼓了。殊不知，发票子，从中长期来说，造成的影响很大，价格是一种货币现象，票子发多了，早晚价格就要涨，如果消费品不涨，房地产就涨，这个时候就难办了。但是，如果从短期考虑，最能够得人心得选票的就是发票子。现在又来了，呼声很高：“赶快放贷款啊”、“赶快搞刺激啊”。

中国人民银行的货币，在经济学上，叫做“高能货币”，20万亿元的中国人民银行货币发出去以后，它形成的购买力就是80到100万亿元，房价怎么能不涨？它非涨不可！问题就来了――中低收入的人买不起房、住不起房，而且还有更危险的事情，票子发多了，泡沫大到一定程度，它一定会破。

所以说，从短期看，发票子让老百姓得到了利益，从长期看，根本性利益受到了威胁。但是，人们往往关心的是现象，关心的是短期利益，而不愿意去探究那些长期的、本质的问题。

“中国现在面临最突出的问题之一，是经济增长模式的转变。”

记者：转型升级，在中国被呼吁了十多年，但是推进速度一直比较缓慢，直到金融危机爆发之后的这些年才略有提速。对此您怎么看？

吴敬琏：中国现在面临最突出的问题之一是经济增长模式的转变。“九五”期间有所进步，“十五”出现了倒退，问题变得非常严重。

2001年，我们做了一次中关村的调查，发现当时中关村“中国硅谷”的目标进展非常差，当时北京市委就组织我们针对这个问题做了一次讨论：中关村搞了那么多年，怎么GDP也上不去、财政收入也上不去？后来他们解决了问题，怎么解决的？引进了“现代”，GDP上去了、税收也上去了，接着又引进了“奔驰”。他们认为还是得靠制造业，不能靠中关村的高新技术产业。另外一件相似的事情是：我作为深圳高级顾问参加他们的顾问会时，市委提出：深圳的产业结构过轻，必须重型化，只有重型化才能上GDP。可是要搞重型化，土地已经不够了，于是深圳要求从广东省划地过来。当时我查阅资料，发现深圳当年的GDP是香港的七分之一，深圳已经没地了，可香港那一年的土地已使用面积只占22%，我就跟深圳市领导探讨：为什么两个城市的价值量差那么多？香港的土地利用效率比深圳高得多。可是深圳一位市领导认为，不能学香港，那是产业空心化，因为当时香港的服务业占到了90%。

由此，“十五”期间各地出现了类似于北京和深圳这种“重化工业化”的现象。

当时我在国家信息化专家委员会上讲话时提到：“九五”计划规定的“增长模式转变”任务根本没有完成，“十五”应当继续，当场受到了反驳，反对意见来自很重要的人物，认为我的观点不对。他们认为：中国人为什么就没有资格享受像西方发达国家那样的人均汽车占有率？中国才是地球的主人，地球应该为我们服务。于是出现了一场大争论。争论的结果是，持我这种观点的人开始是少数，后来渐渐变成多数，尤其是主持、制定“十一五”规划的领导同志也认同我的观点。

然而很不幸，执行“十一五”规划的时候，我们又碰到了体制，转型仍然没有完成。

“为什么十五届四中全会的设想走不下去？岔子出在哪里”

记者：现在，从中央到地方都在讲“混合所有制”。有人认为，国企上市了，就已经是混合所有制，也有人认为要达到混合所有制还需要迈出很大的步伐，您怎么定义这一概念？

吴敬琏：首先第一条，这不是一个新的问题，也不是一个新的提法。1999年党的十五届四中全会通过了一个专门的决议――“除极少数需要由国家垄断的经营企业外，都要实现股权的多元化”。股权多元化，就是混合所有制。

“混合所有制”这个概念流行起来，大概在上世纪80年代初，西方国家二战后都实行混合所有制。2003年，我国主要国企实行股份化，也就都属于“混合所有制”了。但是，这时候出了岔子。我们实行股份化的企业都是二级企业。一级企业――也就是通常叫做集团公司的企业，属于全资国有。本来这些公司也要进一步改革才能符合十五大和十五届四中全会的要求，可是后来改革停顿下来。以中石油为例，国企股份化后，主要股东――中石油集团公司的股份仍然占到大概80%，属于绝对控股，虽然到了运营层，国有股只占约40%，但通过层层控股，即一级公司对二级公司控股70%、二级公司又对三级公司控股70%，它一竿子插到底，依然是直接管企业而不是管资本。

而且，在最重要的央企和一些地方上的国有企业，正职都是组织部门任命的。这不符合《公司法》。《公司法》规定，哪怕你是100%的股东，职责也仅是任命一个董事会，别的事情应该坚决做“信托托管”。你可以撤董事，但是不能越过董事，去“管人”、“管事”。

所以，我们现在不要出现一个新的说法就一阵欢呼。最重要的是总结为什么十五届四中全会的设想走不下去？岔子出在哪里？

对于国企改革，十八届三中全会的决议有两个重要提法，一是“从管企业转向管资本为主”，二是“混合所有制”。怎么执行呢？国资委成立的时候，我曾经受政协委托作了大会发言，发言里提出了一个问题：《国有资产管理条例》是违反《公司法》的，它规定的“管人”“管事”超出了《公司法》的范围，当时的国资委主任完全同意我的观点，但是他也有困难，因为国有全资公司的董事会之前被撤销了，“信托托管”让谁管呢？只好国资委自己动手管，那么为什么要撤销董事会？原因就是“董事会”和“领导班子”高度合一、形同虚设，国务院有关领导认为这是重床架屋、毫无作用。因为在我们国有企业里有个概念叫“领导班子”，党委会是它，董事会也是它，经理班子还是它。

我的建议是，第一，“重提旧事――把一部分国有资本拨付给社会保障基金理事会，由社会保障基金理事会自己投资，或者请资产管理公司来帮它投资。这项改革，做得比较认真的年份是2000年，当时，国务院决定拨付国有资产，偿还对老职工的欠账，要从3万亿国有净资产中拨出18000亿元充实全国社会保障基金，但是这件事没办成，因为有关部门认为存在“国有资产流失”。现在，党的十八届三中全会的决议明确规定，要拨付国有资产、充实社会保障基金，很多地方开风气之先，例如家化集团是上海一个有名的日用化妆品国企，上海把它卖了，充实了地方的社会保障基金。听说山东也要拨付资金建立省社会保障基金理事会。我们应该逐步过渡，把不属于十五大、十五届四中全会所规定的要由国家控制的行业一步一步拨出去，建立资本运营公司，运营国有资产。当然，过程要一步一步地进行。因为现在有争论，认为有些东西还不能拨出去，还得由国家来管，那就暂且搁在国资委。但是长远来说，凡是进入这些领域，就应把国有、私有的帽子拿掉，全部按照法律平等对待。

“海尔的试验是非常有意义的，但是能不能成功，风险其实很大。”

记者：青岛最大的企业之一――海尔集团今年启动了互联网平台型组织的建设，您能不能评价一下它的这种转变方式？

吴敬琏：也许我们是书生，我们总是觉得先要把本质的问题解决。我这本书里讲的是一个现代产业结构的发展趋势。为什么马克思当年认为资本主义马上就要“完蛋”了？因为那时的增长模式靠资本。为什么从马克思1883年去世到现在过去那么多年，丧钟仍然没有敲响？原因是增长模式由原来的投资支撑转变为效率支撑。