社会保障基金的筹集方式范文

导语：如何才能写好一篇社会保障基金的筹集方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：社会保障 基金 筹集 营运

一、我国社会保障基金筹集与营运存在问题

（一）基金筹集通道不畅，总收入能力偏低，主要是体现在社会保险基金筹集管理与监督的法规不健全，社会保障覆盖面较低；其次，养老保险基金也存在着贬值风险，保值增值压力较大；再次，减持国有股，变现国有企业资产受到当前的法律制度及金融环境的影响，相对操作难度较大。

（二）现阶段社会保障基金筹集面临的困境主要是基金筹集覆盖范围小，养老保险统筹层次低，基金来源渠道单一和社会保障基金征缴难度大、欠费现象严重同时我国国有资产划转社保基金的有关法规迟迟没有出台，这也阻碍了国有资产补充社保基金的道路，突出了我国法律层面的缺失。

（三）城镇养老保险是由统筹账户和个人账户两部分所构成，统筹账户提供了最基本的保障，它虽然实行的是国家、集体和个人三方负担的原则，体现出个人缴费与个人收入没有直接关系。但是在其统筹范围内并没有“私人性”，而是属于全部参保者的共同的，也是“由一个覆盖面广的群体所共同享用的社会财产”。这意味着社会保险的参保者作为共同体，都有权分享这些权利，这样排除了养老保险基金的个体性。同时虽然个人账户以个人身份建立，但不同地区的缴费水平并不相同，这样导致个人账户跨区域缴费很难平滑过渡，使得养老保险基金 流失，也增大了基金挪用的风险性。

二、社会保障基金筹集渠道分析

关于我国社会保障基金该如何进行筹集问题，从现在中国的实践来看，主要通过无偿性收入（税收）、有偿性收入（债务）和变卖国有资产来达到目标，但是社保基金方面存在一些法律和制度层面问题，对此，孟伟（2007）提倡对现行社保基金筹集制度进行改革，要尽快进行《社会保障法》的专门立法工作，疏通社会保障基金筹集渠道、强化行政执法和完善司法保护，同时要出台国有资产减持操作规程，使得有制度可循；其次，在城镇养老保险中，个人账户作为具有强制性的个人储蓄, 其积累本质上是缴费者的私人财产, 对其享有完全产权。但在目前的制度基础上,但是由于政府的强制征收使个人账户基金的产权受限制,激励机制受到损害。特别是在政府承担起对养老金的运营时,个人普遍存在“搭便车”的心理,也缺少较强的动机和意识去关心自己养老金的状况，这种情况使得政府不具备足够的责任心来管理好这笔基金, 而把个人账户资金当作是一种资本来源, 用于政府财政预算和行政支出等。

三、完善社会保障基金筹集与营运对策建议

完善社会保障基金筹集与营运方面，一些学者主要认为可以从以下两个方面进行：一是拓宽社保基金筹资渠道，二是改革现行的社保基金筹集制度，征收社会保障税。

(一)拓宽社保基金筹资渠道方面，韩光杰、陈传胜（2008）认为可以通过对国有资产的变卖、也可以通过政府的财政补助和发行社会保障国债的方式来解决来实现基本养老保险基金的不足；而邓大松、张三保（2006）从解决社会保障基金筹集所要面临的人口老龄化和个人账户“空账”的历史遗留问题角度分析，认为通过对国家投资企业股权的收益进行提成、对国有上市公司的股权转让、并从国有土地出让金里进行提成和加强中央政府对省级统筹社会保障养老金进行补贴等方式来筹集社保基金；而曾礼（2001）则从社保基金的筹集和营运两个方面提出了建议，第一：对于基金筹集机制，首先要求财政部门完善支出结构，同时增加对社会保障基金的财政支出。，第二，要开征社会保障税，以“税”代“费”，保证社会保障基金收入的稳定性和合法性。第三要探索新的社保基金筹集渠道，合理科学的运用投资手段，防止社会保障基金受通货膨胀的影响而贬值。

(二)在对于改革社保基金筹集机制方面，一个重要的改革建议就是开征社会保障税取代现行的社会保险费，这是社会保障学术界的一个长久的争论，郑功成在2000年提出社会保障费改税不应当急行，要循序渐进，而郑秉文在2007年提出社会保障不宜费改税，但是大多数学者在对社会保障基金筹集的问题上都认为社会保障费改税可以扩大基金筹集规模，曾礼、韩光杰、陈传胜、王鹏、王圆媛、吴春明等学者均认为我国的具体国情和如今的社会保障基金筹资制度的缺陷，筹集社会保障资金的最佳选择就是开征社会保障税，而且世界各国开征社会保障税的成功经验可以给我国一个重要的借鉴，李树在2006年提出：“认为我国目前已经具备开征社会保障税一定的经济基础、心理基础和税源基础，社会保障税作为一种强制性的目的税，更有利于保证基金筹集的稳定，促进社会经济的发展和社会的稳定。也有利于中央对全国经济进行宏观调控，加强了社会保障基金的管理和监控，有效防止社会保障基金的流失和挪用，税改费后，社会保障税的征收是由税务单位进行统一征收，并将其纳入财政预算管理，将社会保障基金征收纳入法制化、规范化、公开化的运行轨道，形成财政，税收和社会保险部门的良好监督循环。

参考文献：

[1]吴春明.论如何筹集社会保障资金[J].特区经济.2006,1

[2]李树.浅论财政创新视野下社会保障资金的筹集[J].经济问题.2006,8

[3]王鹏,王圆媛.我国社会保障资金的筹集和有效管理[J].湖北社会科学. 2003,9

[4]韩光杰,陈传胜.社会保障基金筹集的困境与对策研究[J].特区经济.2008,11

[5]郑功成.社会保险费改税应当缓行[J].中国经济时报.2000,2

[6]郑秉文.目前社会保障不宜费改税[J].中国社会保障.2007,2

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   关键词：社会保障税；筹资模式；费改税

abstract: the current social security financing channels for fund-raising mode there is a single, rigid, lack of legislative protection, low degree of social problems, in order to fundamentally solve the above problem, we must vigorously promote social insurance be changed to the process of social security tax . for this reason, a comprehensive analysis of the articles of china's social security fund-raising model of the social security reform, tax reform and the need and feasibility of the introduction of china's social security tax policy recommendations.

   key words: social security taxes; pattern of financing; tax reform

前言

        构建具有中国特色的社会主义和谐社会离不开完善的社会保障体系支撑，而社会保障体系建立在社会保障资金的筹集之上。因此，建立起适应我国社会保障要求的稳定、可靠、有效的社会保障资金筹集机制，不但是社会保障事业发展的需要，而且是我国构建和谐社会的重要内容。

一、现行我国社会保障基金筹资模式的弊端

       （一）筹资渠道单一、资金缺口大

社会保障基金筹资渠道应实现多样化，而目前我国的筹资渠道相对较为单一，当前只有养老保险、失业保险实行较低比例的收缴制度，医疗保险只在个别城市实行试点个人收缴制度，生育保险尚在酝酿之中。各项保障费用基本来源于职工就职的单位，而个人对于基金的支出很少，这在一定程度上造成社会保障基金来源受阻，资金缺口日益增大。目前我国养老保险基金已经出现支付危机，据有关部门统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空帐规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。

      （二）刚性不足、缺乏立法保护

社会保障基金收缴办法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社会，缺乏严格有效的法律依据和强制有力的硬性约束，对于未能按照规定上缴的企业或者个人缺乏法律惩治措施，这导致了社会保障基金缺口的进一步增大。此外以“费”的形式征缴资金不像以“税”的形式那样具有强制性、固定性等特性。

（三）参保面窄、社会化程度低

目前我国社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区的企事业单位，即使在这些已参保的企业中，实际缴费人数与应缴费人数也存有巨大的差距。而我国农村的社会保障基金才刚刚展开，农民还未能充分享受到城市居民的社会福利，加上农民负担过重，造成城乡差距的进一步加大，这严重阻碍了我国建设和谐社会的宗旨。因此，社会保障基金筹资模式改变势在必行。

（四）部门职能不清、管理机制混乱

我国目前参与到社会保障基金征缴的部门众多，这些部门囊括了地税、人事、劳动、民政、保险、卫生等单位，它们都在经办和社会保障基金。然而这些部门之间缺乏明确的分工，各自为政，各行其道，这造成了管理成本高，而效率低下的恶劣状况，严重阻碍了社保基金的征缴和统筹。

二、各国社保基金筹资模式比较分析

       （一）世界各国社会保障基金筹资模式

目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度，社会保障基金筹资方式主要有三种方式：第一，征收社会保障税，即政府通过税收形式筹集社会保障金，直接构成政府的财政收入，并通过专门的社会保障预算进行管理。第二，征缴社会保险费，即通过雇主和雇员缴费形式筹集社会保障基金，不直接构成政府的财政收入，但由政府专门部门进行管理和运营。第三，强制储蓄制，即将雇主为雇员缴纳的保障基金及雇员按规定缴纳的保障基金，都统一存入个人专门的社会保障账户，其本金及相应利息收入均归个人所有，政府通常只保留少部门的税收调节权。

       （二）各种筹资模式比较分析对我国的启示

        三种社会保障基金的筹资模式在不同时期、不同国家和地区都曾起到良好的作用，但随着社会的发展变化，征收社会保障税这一形式越来越显示出其强大的生命力。社会保障税的实施使得社会保障基金的征收和管理有了严密的法律依据，并且，“以纳税筹集社会保障基金无疑更有利于体现社会保险的强制性，提高社会保障基金的征缴力度和统筹层级，有利于不同地区间企业的公平竞争，也有利于增强公民的纳税意识。”对于社会保障统筹缴款方式而言，它所依据的是部门性、地方性的法规，法律层次低，缺乏约束力，管理分散，不便于社会保障基金的征收和管理；而采取储蓄制形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，但是这种社保基金筹资模式对于账户管理要求较高，只适用于人口少，且地区发展水平差距不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹措时期。

通过以上三种筹资模式比较分析，结合我国目前社保基金筹资模式的现状，建议我国尽快开征社会保障税，充分利用税收三性的特征，依法征收社保基金，利用人们不断增强的纳税意识，提高我国社保基金征缴的到位率。

三、我国社保基金筹资模式必然选择——费改税

       （一）社保费改税的优越性

1.  广开税源，保障基金充沛。开征社会保障税可以广开税源，彻底改变现存由于自愿参保或者动员参保带来的导致社保基金征收不足的弊端。依据税法强制全部企事业单位及有关团体、个人等依法上缴社保税，保证社保基金筹集渠道的畅通，保障社保基金的充足率、到位率，从而最大限度地保障广大劳动者的基本权益，促进我国和谐社会的建设。

2.  加强社保基金征收管理，保障基金安全。社保税的实施，显示了税收的“刚性”原则，能够减少征管过程中的不缴、少缴、欠缴现象的发生，充分实现社会保险的强制性。社会保险费改税后，形成了“税务机关征收，财政部门管理，社保部门发放，审计部门监督”的管理新模式。将社保基金的征收、管理、发放分别由相应部门负责，协调了部门的职能分工，社保基金实现“收支两条线”的运作，有效遏制了现存社保基金筹资和发放过程中腐败行为的发生，保障了社保基金的安全。

3.  利于社会统筹安排与调度。社会保障税是国家为筹集社会保障基金，以工资薪金所得作为征税对象而征收的一种特定的税目，其既有一般税收的强制性，但又缺乏税收的无偿性。在全社会范围为以“税”的形式征收社保基金，克服了不同地区、不同部门间不公平现象的发生，避免因缴费率不同造成的企业负担不均，有利于社保基金在整个社会范围为统筹安排。社保税的开展在宏观和微观上保证了基金的征缴，推进了社会的公平进程；社会保障税的开征解决了原来劳动力因流动造成社保基金不能进行相应转移的问题，社保基金不会因为人员工作地变更而中断。

       （二） 社保费改税的可行性

    我国目前基本已经具备了开征社会保障税的基本条件，开征社会保障税是切实可行的。这主要体现在以下方面：

1.  当前对于社会保障费改税的征收模式已基本达成了社会共识，近些年社会各界对于要求开征社会保障税的呼声不断高涨，学术界对于开征社会保障税也进行了有益的探索，甚至提出了具体方案，这些研究和探索为开征社会保障税奠定了坚实的社会基础和理论基础。

2.  从国际比较结果看，缴税制理应成为社会主义市场经济下社会保障筹资模式的首要选择社会主义市场经济条件下社会保障筹资模式的选择，开征社会保障税是我国市场经济下社会保障筹资模式的最佳选择。

3.  我国已经具备了开征社会保障税的组织基础与经济基础。从组织基础看：税务机关经过多年的税收征管实践，拥有一只强大且素质较高的征收队伍、积累了大量和丰富的税收征管经验，作风过硬、业务精熟；具备功能齐全的征收设施和健全的报税网络，可以为缴费户提供全方位的优质服务；有较严密的税源监控制度，熟悉和了解企业生产经营、工资水平、人员变化、财务收支等情况。从经济基础看：改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入大幅提高，我国已经具备开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位与职工个人也具有相应的承受能力。

（三）实施社会保障税的政策建议

1.  加快《社会保障税》立法进程。原有的社会保障费主要是以行政政策为主要管理手段，给社保基金的筹集带来了大量问题，随着社保费改税的实施，配套的法律必需加快制定，为社会保障税提供法律上的依据。依据法律条款明确社会保障各个主体的权利义务关系，保证社会保障体系合法、有序运行。

2.  加强农村社保筹集渠道建设。目前我国社保基金筹集中面临较为严重的问题之一便是社保基金覆盖面窄，特别是广大农民还主要依靠自我保障，这严重阻碍了我国社会主义新农村建设。为了最大限度的保障农村劳动人民的安居乐业，必须借助于社会保障税的特性，开拓农村社保基金的筹资渠道，扩大农村参保面。

3.  社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进与低水平的原则。各国社会保障制度的发展过程表明，社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关的。总的来说，随着社会的发展，社会保障的范围是逐步扩大的，层次是逐步提高的。由于我国尚处于生产力发展水平的较低层次，而人员基数过大，因此，我国应特别注意社会保障项目、范围、标准的确定，必须遵循循序渐进的原则，且低水平保障应成为我国长期坚持的原则。

4.  明确社会保障功能的定位是保障而不是公平。社会保障一直强调社会公平的原则，一百余年来，税和税收规则作为福利国家的工具，被大多数福利国家用来影响收入分配，试图通过合理的收入再分配政策调节市场经济发展而导致的贫富悬殊，但实际的情况是，几乎每一个政策评价都表明再分配的效果不好，即使在福利国家也不例外。对于中国而言，在开征社会保障税之初，强调并明确社会保障的功能是保障而非公平，是一个真正需要引起我们普遍关注的至关重要的问题。

5.  实现社会保障税收收入统筹调剂。由于各个地区的社会保障收入能力和社会保障支出需要在不同时间段进行，因此，有必要建立起一个在全社会范围内的社保基金余缺统一调剂机制，减轻国家财政负担，协调地区平衡。

6.  新旧筹资模式的衔接与转换。社保费改税是社会保障基金筹资模式的重大变革，因此，以税务部门为主导的征收管理体系与现行征收办法存在着诸多矛盾，社会保障费改税的实行必须做好两种新旧筹资模式的平稳过渡。这可以通过部门间职能的再分工来实现，对于原有社会统筹基金的处理，在社会保障税开征后要逐步由原来劳动部门统筹与管理的社保基金交由财政部门管理，列入国家预算，由现社会机构代为保管，按照国家财政保障预算项目规定予以使用，审计部门监督社保基金的使用和发放。

【参考文献】

[1]郑猛．空帐不断增加，如何“做实”养老金个人账户？[n]．中国税务报，2005-11-16．

[2]刘永禄，刘永新．社会保障税：筹集社会保障基金的理想方式[j]．中国财政，2005，（6）.

[3]于秀丽．中国社会保障制度模式选择理论述评[j]．社会保障制度，2005，（6）．

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[关键词] 社会保障基金；费改税；差异性比较；建议

[中图分类号] F270 [文献标识码] B

根据十中所提出的工作重点要求，其中有关保障和改善民生的重点之一在于要全面建立起覆盖城乡的社会保障体系，这充分体现出了国家对社会保障工作的高度重视和我国今后社会工作的重点方向，而实行“费改税”政策是我国全面实行社会保障制度的必然要求和必然趋势。因此，在本文中，笔者就以关于社会保障基金“费改税”研究为切入点来探讨社会保障基金“费”与“税”之间的比较分析、实行“费改税”的必要性、以及由此提出我国社会保障基金“费改税”的实施建议。

一、社会保障基金“费”与“税”的比较

“费”与“税”都属于财政财政资金的范围之内，是国家和政府为了行使其职能而进行筹集的资金形式。然而，二者在本质、形式和作用上却存在较大的差别，具体如下：

（一）“费”与“税”在单位利益上的差别性

我国税收的主要来源与发达国家是税收来源是不同的（发达国家主要是以个人税为主），这就促使我们在税收制度和税收结构上的国际化进程中必须要进行税制结构上的调整，以个人所得税来逐步取代形式上的收费制度，通过实施社会保障基金的“费改税”来实现全面的社会保障基金改革。可以说，社会保障基金的“费改税”是实现税制改革进程中的必不可少的重要环节和步骤，对于减少税收征管中的违规或是违法行为的一种非常有效的手段和方式。

（二）“费”与“税”在社会保障体系中现状上的差异性

这种差异性体现在以下两个方面，即：（1）二者体现在涵盖范围上的差异性，“税”由于其强制性和普遍性的特点，会在涵盖范围上比“费”更加广泛。（2）其次，二者体现在收取灵活性上的差异性，收“费”灵活性强而收“税”固定性强，这就使得收“费”容易滋生诸如挪用费用等违法行为，而收“税”提高了缴费的透明度，使得诸如挪用公款等行为得到有效抑制。（3）二者体现在收费形式上的差异性，收“费”会使得个人承担其超过政府负担的风险，而收“税”使得政府承担其超过个人负担的风险，难么，实现“费改税”就会更加有利于个人风险的降低。（4）税收形式对于统筹全国经济发展来说具有巨大的推动和促进性优势，由此可见，在进行“费改税”的过程中，要将二者之间的差异性进行充分分析的基础上来最优化配置，才能取得好的效果。

二、进行社会保障基金“费改税”的必要性

要进行社会保障基金“费改税”的必要性分析就必须要基于我国的国情和现状。

（一）进行社会保障基金“费改税”有利于社会保障基金的供给

与发达国家相比，我国的社会保障基金在覆盖范围上还是远远不够的，这就造成了我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足，严重限制了其在今后相关事业上的发展进程和水平。此外，我国社会保障基金在融资渠道上的狭窄性也是造成我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足的原因之一，往往会使得政府通过宏观调控的手段来对这些缺口进行资金补充而使得政府承受了更大的债务压力，不利于其正常有序的发展。另一方面，社会保障基金中的统筹体系的不健全和个人账户的混用也是我国社会保障基金的巨大缺口和使用效率上的不足的另一重要原因，对于我国的社会保障事业来说都是严重性的制约。而进行社会保障基金“费改税”是有利于社会保障基金的供给，可以促使社会保障基金供给作用的最大化发挥。

（二）进行社会保障基金“费改税”有利于满足社会保障基金需求

首先，我国目前的现状是人口老龄化日益严重，这对于我国社会保障基金需求来说就意味着更加严峻的考验，而进行社会保障基金“费改税”可以从很大程度上来满足社会保障基金需求，缓解其中的压力。其次，我国目前的现状还有着医疗保障制度的不健全的问题，医疗市场的混乱和医疗费用的不断提高，这些都是促使我国进行社会保障基金“费改税”的因素。再者，随着我国社会就业形势中的日益严峻化，大批剩余劳动力，尤其是农村中的大量剩余劳动力的涌现，使得进行社会保障基金“费改税”也显得尤为重要，因为这是完善我国社会保障制度的重要方式和手段之一。

（三）可以弥补社会保险基金在筹集强制性上不足的缺陷

社会保障基金筹集强制性不足是我国目前的现状，这就使得我国社会保障事业发展具有严重制约性弱点，导致了其它很多方面的问题，例如在基础性工作和管理中的问题、在基金征收过程中和管理中的问题，等等。而进行社会保障基金“费改税”可以弥补社会保险基金在筹集强制性上不足的缺陷，加强相关部门之间的联系，减少权责不明确的问题，提高征缴过程中的效率和效果。

三、对我国进行社会保障基金“费改税”实施的建议

（一）要全面进行“个人缴税和企业纳税”筹资模式的建立和实施

如前所述，“费”与“税”的有偿性和无偿性是二者的本质区别，所以，在我国建立健全“个人缴税和企业纳税”的筹资模式是十分必要和重要的。一方面，对于个人来说，实施个人缴费的方式可以满足其心理上的公平感并能激发其缴税的积极性，通过统账结合的制度，使得个人对于其缴费的统计等更加清晰化且简明化。另一方面，对于企业来说，征税的方式相比缴费方式更加恰当和合理，这是因为它可以避免“按人数收费”的制度带企业的纳税负担，使得企业，特别是劳动密集型企业不必在受到由于员工越多而承担缴费就越多的弊端，依据“累进”原则来进行企业征税，充分调动起企业纳税的积极性，从而实现“个人缴税和企业纳税”筹资模式的建立和实施。

（二）要积极采取“收支分离”模式

根据现阶段我国收费体制还不够健全以及规范性原则还未真正落实等现状，可以推动我国社会保障部门进行“收支分离”模式的应用，这就可以使得规范性操作更加易于获得，主要注意的就是，要增强国家税收部门的权威性，这是我国社会保障基金收缴工作的重要保证。通过实施社会保障基金中的“收支分离”的模式可以使得税收费用在透明度和公平性等方面得以信任化，对于减少税费被挪用、企业减轻税负、各部门之间加强联系等方面都是一种促进性作用，并能通过这种“收支分离”的形式来提高互相监督和相互牵制的有效性，从而更有利于我国进行社会保障基金“费改税”的实施工作。当然，在具体的实施过程中，“收支分离”模式并不是固定不变的，可以灵活根据当时情况进行完善性的适应和调整，促进我国进行社会保障基金“费改税”实施工作的不断成熟，从而最终实现我国社会保障基金的建设与管理。

（三）要积极促进并进一步强化征缴力度

目前，在我国的社会保障性的具体工作中还存在着诸如拖延缴费等普遍性问题，这就使得我国的社会保障基金在征缴力度上是严重不足的，凸显了我国社会保障体系的不健全和不完善的缺陷。因此，在我国社会保障基金中加强立法建设和权威性树立都是必要和必须的，这样才能从根本上去解决当前所普遍存在的拖延缴费、征缴困难等问题；在我国社会保障基金中强化征缴力度是必要和必须的，可以结合激励和约束机制的共同作用来进行保证性操作。此外，在我国社会保障基金的管理工作中还要加强其地位性和权威性，可通过立法和执法来带动个人缴费和企业缴费的积极性和主动性，充分发挥财政制度做具有的约束性作用。

（四）对于现行的社会保障基金制度要进行不断改革和完善

如前所分析，在我国的社会保障基金管理制度中还存在着一系列的问题，很多具有规范性和强制性等方面的措施还未真正落实，这些都成为了严重制约我国社会保障体系的建设、发展UI完善的关键性因素。所以，要基于我国的国情和实际现状来对现行的社会保障基金制度进行不断改革和完善，客观性评估其中的缺陷和不足，积极促进和推动我国社会保障部门的“收支分离”模式以及加大征缴的力度和规范性个人账户管理等具体工作。只有将这些问题解决好了，才可以最大限度的促进我国社会保障基金“费改税”的顺利进行，从而带动整体社会经济和社会保障性事业的不断发展与进步。

以上就是笔者就关于社会保障基金“费改税”研究这个话题进行的浅谈，希望能够起到参考性和交流性作用。总之，建立和完善我国社会保障基金“费改税”是实现我国经济发展和人民生活稳定的重要手段，也是保证我国市场经济发展的重要前提和基础性措施。因此，要不断完善我国社会保障基金“费改税”在采用模式和征收力度上的改革并要予以充分重视和切实落实。

[参 考 文 献]

[1]侯复兴，夏晓昀.关于社会保障“费改税”争论的思考[J].现代商业，2011（27）

[2]孙春雷，焦建国.社会保障税研究综述：基于国内研究视角[J].兰州商学院学报，2011（6）

篇4

【关键词】社保资金 使用问题 对策分析

一、社保资金概念

社会保障资金也称社保资金、社会劳动保障资金，也简称为“社保金”，是由国家和地方社会劳动保障局统筹的，通过国家、地方、单位集体和个人多渠道筹集的资金，主要用于参与社保的劳动者的社会保障和社会福利，是为参保人员的未来生活提供最基本保障的“养老金”和未来生命意外抢救或医治的“救命钱”。

现行的社会保障资金包括社会保障基金和企业保障基金。社会保障基金是指为实施各项社会保障制度，通过法定的程序，以各种方式建立起来的用于特定目的的货币资金。社会保障基金按用途可以分为社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。企业保障基金包括企业补充养老保险基金（也称“企业年金”）和企业补充医疗保险，其中主要的是企业年金。

社会保障资金的筹资方式大体有三种：第一种是现收现付制，即社会保障完全靠当前的收入满足当前的支出，不为以后年度的保险支出作资金储备；第二种是完全基金制，即为社会保险设立一种基金，这项基金在数量上能够满足今后向投保人支付保险津贴的需要；第三种是部分基金制，即缴费水平在满足一定阶段支出需要前提下，留有一定的储备。

社会保障资金的使用使人民群众基本的生活和医疗需求得到了保障，为社会的和谐和稳定创建了良好的基础和前提。社保资金的使用保障了人民群众在失业、年迈、生病、工伤、生育时期的收入和医疗有基本保障，没有收入、低收入以及遭受意外灾害的人民群众有生活来源，保障困难群众的基本生活。社会保障资金的使用使人民群众基本的生活和医疗需求得到了保障，为社会的和谐和稳定创建了良好的基础和前提。通过社保资金的使用，能够在一定程度上缓解经济社会发展过程中的不均，使人们能够充分享受到经济社会发展的成果以及不断提高的物质生活和精神生活。

二、我国社保资金使用中存在的问题

首先，社会保障资金筹集困难。目前我国还没有建立统一、稳定的社会保障资金筹措机制，社保资金的来源还比较单一，只靠征缴的基本养老和失业保险基金根本就无法满足日益增长的支付需求，而且拖欠、不缴、少缴统筹金的现象普遍存在，使广泛筹措社会保障资金有很大难度。

其次，社会保障资金的保值增值功能较弱。在社会保障基金入市投资开放之前，大量的社会保障资金基本上都是用来购买国债以存入银行，用利率和利息实现社会保障基金的保值和增值，这使社会保障资金使用率及其增值保值功能低下。

再次，社会保障资金使用中管理缺乏监督。由于目前我国的社会保障资金是由政府的下属机构来征缴、管理和使用，三项权利集于一身。民政、劳动和社会保障、卫生、保险、乡政府等部门分别管理了其中的一部分，这样容易出现有利益时相互争管和有责任时相互推诿的情况，不利于社会保障的统筹规划和高效运转，更不利于该项基金的安全管理。社会保障管理体制条块分割，容易造成“上有政策，下有对策”的现象，出台的政策、法规、条例等约束力大大降低，宏观监控能力下降。

三、加强我国社保资金使用效果的对策

第一，征收社会保障税是筹集社会保障资金的最佳选择。征收社会保障税有利于加强社会保障资金筹集的强制性。征收社会保障税，最根本的就是把社会保障资金筹集推入法制化轨道，有利于增强社会保障筹资的强制性，扩大社保覆盖面，国家通过颁布税收法律，可以将不同企业、行政单位的职工和个体劳动者都纳入社会保障范围，国家、企业、个人三方的分配就可以通过法律形式固定下来，这样一方面可以有效的避免现行筹资统筹比例的随意性，另一方面又可以有效避免筹资手段不当，统筹基金拖欠等问题，增加社会保障资金筹集的规范性，使资金筹集更加有效率。

第二，完善投资功能以及扩大社会保障覆盖面。一方面，可以考虑对风险比较小的行业和对抗通胀行业进行投资，防止社会保障资金的价值缩水，对于银行存款的比例可以适当降低，而对于国债则不需要那么高的比例限制，应该被允许优化投资组合和增加投资。另一方面，要加快社会保险立法步伐，通过立法，明确政府的职责，明确社会、用人单位和个人各自的权利和义务，只要用人单位用人，只要企业开业，就必须要参加社会保险，这不仅是用人单位必须承担的社会责任，也是政府的行政职责，同时，按照规章制度严格监督，确保全体劳动者公平享受社会保障。

第三，相关政府部门要定期对各项社保资金的拨付和使用情况进行专项监督检查，确保社会保障资金的项目配套资金落实到位，杜绝资金在使用中存在的虚列虚支、挤占、弄虚作假、挪用的问题。要设立由财政部门组织的，人力资源和社会保障局、民政部门、卫生部门等参与的对社会保障资金进行监督和管理的团队，制定日常的社会保障资金监管制度，逐步实现政府的社会保障资金监督检查工作规范化、制度化，并且要及时将监督检查的结果公布到社会。要充分利用互联网、报纸、电视广播、热线电话宣传社会保障政策，积极探索社会保障资金在筹集和使用情况方面信息披露的方式和披露的途径，及时为广大群众解决社会保障资金相关的疑难问题，逐步使社会保障信息公开化、透明化。

我们的社会保障制度还处在不完善的阶段。因此，社会保障制度要从国情出发，兼顾国家、集体、个人的利益，顾及长远利益，准确仔细的使用社会保障资金。

参考文献

[1]陈子宁.对社会保障资金审计中的问题思考.现代经济信息. 2012，（16）：63-65.

[2]周彬蕊.地方政府债务膨胀治理研究——基于政府债务支出的视角.全国商情理论研究.2012，（16）：34—37.

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摘要：社会保障是社会为防止由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡所带来的收入丧失或收入大幅度减少所造成的经济和社会贫穷，通过一系列措施为其成员提供的保护；提供医疗；为有子女的家庭提供补贴。为社会成员提供社会保障，已成为了现代政府的一项重要职能。而充足的社会保障基金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础。那么作为社会保障基金筹措的主要方式——社会保险税的开征就显得更加重要了。在此笔者就社会保险税开征时将会给社会经济带来的可能效应及应注意问题谈谈自己的看法。

一、社会保险税开征时会产生以下几方面效应：

（一）有利于我国社会主义市场经济体制的建立和发展

社会保险体制的完善，是促进社会主义市场经济建设的重要配套条件，而健全和完善的社会保障制度，必须要有社会保障基金作为支撑。社会保险税作为整座社会保障大厦的支柱，可以保证社会保障的资金来源，从而保证和维护社会保障体系的正常运转，促进和加快我国社会主义市场经济的健全和发展。

（二）有利于贯彻社会保障强制性、社会性、公平性原则

社会保险税的开征可以提高社会保障基金征收的强制性，确保如期足额征纳，有助于从征收方面减少漏洞，提高社会保障基金的收缴率，降低征收成本。同时能够充分运用“大数法则”对取得工薪收入的所有社会成员征收，将其纳入社会保障范围，充分体现社会保障的社会性。公平是社会产品和国民收入分配和再分配应当遵循的重要原则。通过征收社会保险税，在客观上起到限制高收入者收入水平的作用，同时在保障阶段，起到提高低收入者收入水平的作用，具有促进整个社会收入分配趋于相对公平的特征。

（三）可以有效解决多家分管，自成体系，机构重叠造成的巨大浪费和管理费用严重超支的问题

现在分管社会保险税的各部门都成立了专门的管理机构和队伍，如城镇企业职工的失业，养老保险归劳动部门管理，并且随着医疗保险试点范围的扩大，卫生部门也必将成立一套管理机构进行基金的管理，其结果必将导致社会保障基金的多头分管，从而加大了国家的财政负担。而将养老、失业、医疗等费用项目合并征收统一的社会保险税，实行由现有税务部门统一征收，财政部统一管理，银行或邮局统一进行发放，就可以充分利用现有国家部门资源，并将其他多余的管理机构重组或删除，那么由此节余下来的资金就可以用于解决社会保障部门的经费紧缺局面，缓解国家的财政压力。

（四）有利于实现对社会保障基金收支两条线预算管理

在现行缴费方式下，社会保障资金都是由社会保险经办机构统一收取支付的，只有在财政部门的要求下，才将其划入财政专户。在这种管理模式下，社会保障预算资金的挪用和浪费就很难避免了。社会保险税开征后，实现以税收形式筹集资金，税务征收，财政管理，银行或邮局发放，并将社会保障预算与其他预算分开，就可以从根本上将收支分为两个独立系统，有助于加强资金运用中的管理，有利于社会大众的监督。

（五）可以降低企业缴费率，减轻企业负担

在我国，不同的省市地区企业所负担的各种社会保险的缴费率五花八门，有的甚至大大超过了中央的规定，如我国规定的养老保险缴费率为20%，但据调查，湖北襄樊市缴费率为21%，上海养老保险缴费率为28.5%。与此同时，由于养老、失业和医疗等分属不同机构管理，企业在办理相关事务时就得来回跑，大大增加了缴费成本。社会保险税的开征，不但可以以法律形式规定保险综合缴纳水平，防止地方政府乱开政策口子。同时由于相关管理机构的合并，从而大大降低了企业的征纳成本，对于促进企业的长期发展起了巨大的推动作用。

二、开征社会保险税时应注意的问题

（一）社会保障基金应当与物价指数相挂钩

在实行统账结合的社会保障制度下，构成社会保障基金的一部分社会保险税将会进入到个人帐户，那么在个人帐户中积累的基金就会面临着保值、增值的问题。这就意味着一旦发生通货膨胀，个人帐户中的基金就会存在发生贬值的危险。因此，社会保障基金必须物价指数挂钩，以保持领取者的实际购买能力。

（二）防止社会保险税的转嫁

当前我国劳动力市场的现状是供过于求，而社会保险税又是以职工工资为计税依据。因此，企业为了把由社会保险税所产生的成本降至最低，就很有可能将所负担的社会保险税通过压低工资的形式转嫁给职工，从而导致职工实际工资收入的减少，造成得不偿失的后果。

（三）城乡差别和地区差距对社会保险的开征存在着不可忽视的制约作用

理论上来说，税收的缴纳既然是一项公民应尽的义务，并由国家强制执行，那么它就应该面向全社会征收。但由于我国地方经济发展的严重不平衡，导致地区之间企业的经营状况、生产能力、应变能力的差距，使得同样的社会保险税的缴纳在富裕地区可以承受，而在贫困地区不一定能够承受，从而制约了社会保险税在贫困落后地区的开征。所以社会保险税在我国将会在一段较长时期内只能面向城镇征收，或是开征时对城乡进行区别对待。

（四）应积极开拓除社会保险税以外的社会保障基金筹措渠道

根据国际经验，社会保险税应当是社会保障基金的主要来源渠道，但就我国现有国情来看，社会保障所需的基金远不是社会保险税能够满足的，还必须通过其他的资金来源渠道进行筹措。例如我国从1999年11月1日起恢复对居民储蓄存款利息征收个人所得税，并将这部分税收用于补贴社会保障计划。这一措施不仅拓宽了社会保障筹资的基础，而且也体现了收入再分配的明显作用。除了税收外，政府还可以通过减持、转让、变现国有资产，甚至还可以考虑通过发行政府债券等方式填补社会保障基金缺口。

（五）开征社会保险税的法制化问题

开征社会保险税不仅是一个经济问题，更是一个政治问题和社会问题。其形式与内容必须通过法律规定下来，为此税的开征提供一个有效的法律平台，真正作到有法可依，执法必严，为最终实现依法治税，依法治国的奋斗目标迈出最坚实的一步。

总之，作为社会保障基金筹集的有效方式——社会保险税的开征，不仅仅意味着社会保险基金的筹措方式发生变化，更重要的是它所带动的社会保障基金的管理模式，管理职能的根本性变化。而这些变化不仅有利于确保社会保障基金的安全、保值与增值，更有利于我国构建一个法制健全的社会保障体系，为整个国家经济发展、社会进步提供一个真正意义上的“安全网”。

参考文献：

［1］庞凤喜．论我国社会保障税的开征［J］．中南财经大学学报，2001，（1）.

［2］贾康．实现费改税——开征社会保险税的研究 [J]．财政研究，2001，（1）

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    一、社会保障基金运用的理论渊源及文献述评

    干预主义奠定了社会保障基金运用的理论基石。庇古在《福利经济学》一书中论证了通过国民收入总量增加来增大全社会的福利,主张举办社会保障事业,发放失业津贴、社会救济、养老金等;瑞典学派和凯恩斯则主张依靠收入再分配的方法,主要是利用累进所得税以及转移性支付,举办社会福利设施,使社会各阶级、集团之间的收入和消费水平通过再分配趋于均等化,提高国民的生活质量,实现收入平等。这些成为福利国家的理论基础,西欧和北欧很多国家实施了普遍福利政策,走上了福利国家的道路。路德维希。艾哈德在《大众的福利》中指出实现大众福利的根本办法不是如何分配现有收入,而是如何将现有收入增大的问题。只有增大现有收入,才能使每个人的所得有所增加,才会增加社会福利。这孕育了社会保障基金通过投资运用来实现保值增值的思想。伯尔丁研究了养老基金的投资,认为在金融市场多样化投资有利于分散风险;而彼得。戴蒙德和吉拉科普诺斯建议将其投资于股票市场,扩大基金的规模以应付未来的支付问题。阿扎伊。沙赫与科沙马。费尔南德斯深入研究了指数基金投资在养老基金股票投资中的作用,讨论了发展中国家对指数基金的运用,并建议发展中国家构建股票市场的市场机制和市场指数,提高指数基金的生存能力。

    从社保基金的投资运用来看,其主要是围绕公平与效率、市场与政府两大主题展开。

    1.公平与效率。美国学者阿瑟。奥肯曾在其代表作《平等与效率》中说过:“源于机会不均等的经济不均等,比机会均等时的经济不均等,更加令人不能忍受”。社会保障基金的安排要做到机会均等,最大限度地使个人努力和个人收益具有正相关性。如果机会不均等,就会导致“寻租性非效率”和“内耗性非效率”。因此,要求社会保障基金在筹集、发放、管理体制、投资运营等方面都应尽量做到机会平等,即基金筹集按个人能力和收入水平征收,发放过程中兼顾能力差异和互济原则,基金管理增加透明度,基金投资要尽量做到保值和增值。同时还要兼顾效率,真正的公平必须是有效率的公平。

    2.市场与政府。社会保障基金的改革,促使人们重新认识社会保障中政府与市场的关系,重新界定政府的职能以及政府的作用形式。由于信息不对称,在市场这只“看不见的手”无法触及的地方,需要政府介入才能有效运作。从各国实践来看,政府的间接作用日益渗透到私人养老金计划中,如通过法律法规制度以及监管,实施强制性的私人养老金计划,对私人养老金资产比例限制等。此外,政府还要对基金管理公司进行严格的监控并提供信息以弥补市场失灵。在社会保障基金运用中,政府和市场都不是万能的,要想发挥二者的作用,还须寻找一个有机结合的均衡点。

    二、国外社会保障基金运用成功经验:以美国为例

    国外对社会保障基金的运用,主要是指将其资金一部分投入资本市场,实行市场化运作,一般侧重于安全性较高的投资品种,一方面在充分分散风险的基础上提高投资收益率,另一方面为资本市场提供长期、稳定的资金。但由于社会保障基金的特殊性,各国又把其投资安全放在首位,对投资品种、投资比例都有严格的限制,目的是在控制好投资风险的前提下提高投资收益。

    在美国,作为社会保障基金主体的社会保险信托基金投资渠道主要是购买美国政府特种国债。根据社会保障法案,信托基金只能投资于政府发行的债券或由美国政府对其本金和利息担保的债券。其投资范围具有强制性、投资决策强调科学性和投资品种的流动性。为安全起见,政府还规定,信托基金至少要保存受益支出总额的20%-30%作为盈余储备。

    美国比较推崇基金指数化投资。指数基金的巨大成功使得指数化投资的概念在投资者心中树立了良好的形象,并以其低管理成本低系统性风险、较高的资产流动性和较少的“寻租”机会使其成为社会保障基金的重要投资工具。早在1997年,美国加州、德州、纽约州最大的公共养老基金50%以上的股票己经指数化,TIAA-CRER (美国TIAA-CRER Retirement) 持有的国内公司股票指数化比率高达80%.到2004年底,美国共约有12.9万亿元退休金,投入指数基金的总额为3.1万亿美元。它们在投资中获得了相当可观的回报,许多养老基金因此而壮大了自己的实力。

    美国政府还针对个人账户管理推出了一种“节俭储蓄计划”,由政府挑选出几个市场指数,这些指数跟踪国内外的股票市场。然后,政府与一些合格的基金管理者签约,由他们来负责建立和管理相应的指数基金,作为社保基金尤其是养老金投资工具。职工可以将自己个人账户中的资金在这些指数基金中进行分配。这里,职工所选择的是不同风险水平的投资策略。

    另外,养老基金还通过多种方式参与公司治理。20世纪80年代以来,养老基金开始对公司治理产生重大影响,在指数化投资战略下,养老基金拥有的不仅仅是权力,他们还有责任确保美国最大的和最重要的公司表现出色并取得成绩。

    三、中国社会保障基金运用的现状及其问题

    2005年期初全国社保基金余额1659.86亿元,期末总额为1954.27亿元,净增加294.41亿元,其中:财政拨入资金净增加228.70亿元,投资收益转入增加52.90亿元,社保基金投资入股交通银行产生的股权资产准备12.80亿元。而其直接投资资产1387.58亿元,占比65.52%;委托投资资产730.29亿元,占比34.48%.

    我国社会保障基金的实际投资组合貌似安全但实际上收益率较低,投资效果较差。虽然近几年我国社保基金投资收益率维持在2.61%以上,但如果加进通货膨胀及工资水平上涨等因素对货币价值的影响,社保基金实际投资收益率比较低,2004年甚至为负值。

    1.社保基金规模不够大,资金不充裕。由于基金的筹集主要是依靠征收相关的费用和国家财政拨款,资金来源不足,规模不够大,而进入资本市场的社保基金又受到严格的比例控制,使得最后进入资本市场的社保基金少之又少,这样,社保基金对资本市场的影响力就变弱了。

    2.投资工具有限,投资收益率偏低。目前,社保基金的投资工具主要有银行存款、购买国债、企业债券和金融债券、股票和证券投资。虽然银行利率有所提高,银行存款的收益比以往有所增加,但投资回报率仍然偏低,无法抵御通货膨胀的侵蚀;购买国债也难以规避通货膨胀的风险,以2004年的一年期存款和三年期国债为例,二者的利率分别为2. 25%和2. 68%,远远低于当年的通货膨胀率;而购买企业债券和股票是提高投资收益率的重要途径,但由于股票市场的风险较大,无法保证收益的安全性。另外,银行存款和国债的比例过高,影响了基金的盈利。以2004年为例,我国社保基金中银行存款和债券投资的比例分别为39%和43%,按《全国社会保障基金投资管暂行办法》规定,企业债和金融债投资比例不得高于10%,那么社保基金中国债投资至少为33%.银行存款与国债在社保基金中占到72%,而其投资回报率无法抵御当年3. 90%的通货膨胀率,这是造成2004年社保基金真实投资收益率为负值的主要原因。

    3.与社保基金投资相关的法制不健全,市场不完善。一方面未建立统一的社保基金投资运营机构,也就不可能对社保基金投资的效益性作出科学的预测;也缺乏更加全面、科学的投资法律、法规的约束来避免社保基金投资领域中的低效率和道德风险。另一方面我国的债券市场规模小,股票市场的市场也有待规范,要想实现社保基金的保值增值,还需进一步改善社保基金投资的市场环境。

    4.社保基金管理不规范,监管混乱。目前我国的社保基金的监管弱化,缺乏统一的行政监管和社会监管机构,对拨放的财政性资金缺乏全程的跟踪监督。财务管理制度、会计核算制度也不健全,使政府对社会保障基金的筹集和使用监控非常缺乏,资金使用过程中也缺乏安全意识和保值增值责任,挤占、挪用浪费的情况比较严重。[9]

    四、基于安全视角我国社保基金投资渠道相关制度安排

    在社会保障基金的投资运用方面,要在保证基金安全性、流动性的前提下,实现基金的较高收益。通过借鉴国外的成功经验,切实结合我国社会保障基金运用的现状,有效促进我国社保基金的保值增值。

    (一)鼓励社会保障基金投资多元化

    社会保障基金多元化投资是实现社会保障基金有效投资和保值增值的重要选择。多元化投资能最大限度兼顾社会和经济目标,降低基金积累制度的成本,保证基金的实际安全性,减轻社会保障制度的负担以及产生良性的外部效益。

    按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第二十五条的规定,其投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具,包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券,投资范围有所扩大。除在传统领域中进行投资以外,还要涉及金融创新工具。金融创新工具为社保基金投资提供了更广泛的选择,主要包括:

    1.指数化投资。首先,其管理费用低,投资管理人只需按照指数的成分复制组合,避免了市场分析、公司调研、证券组合管理等方面的支出。其次,指数化投资的交易成本很低。指数化策略不做个股和时机选择,股票的换手率很低,从而节省了交易成本。最后是风险较低,指数化组合经过广泛的分散化,非系统风险(个股价格波动对组合的影响)已基本被剔除,主动式投资中通常会出现的基金经理操作失误和道德风险,在指数化投资中也得到了有效降低。正是由于上述优点,而国外的养老基金、保险基金等也都对其青睐有加。

    2.购买住房抵押贷款证券。对目前中国的商业银行来说,住房抵押贷款(按揭)是所有资产类别中最优质的资产,相对于国有商业银行20%以上的贷款坏账率而言,住房抵押贷款平均坏账率仅0.52%.加之一些信用增级措施,投资者承担的风险极小,从收益上看,它的利率通常高于国债利率,因此,它完全可以成为社保基金新的投资工具。2005年12月15日,建设银行发行了金额为30.16亿元的个人住房抵押贷款证券,据估计,其年收益率在4%以上。这正是我国社保基金投资的大好时机。[10]

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〔关键词〕社会保障;预算;分析

社会保障制度是工业化革命和社会进步的产物,也是现代社会的“安全阀“和”“稳定器”,已经发展成为现代国家重要的经济社会制度之一〔1〕。世界各国政府都把建立社会保障制度作为市场经济的重要支柱,并从财产上和政策上加以引导。尤其是许多国家以预算为手段规范和引导社会保障事业的发展。社会保障预算是国家的重要组成部分,是国家用来反映各项社会保障资金,包括政府一般性税收的各项社会保障和养老、失业、医疗、工伤和生育保险的各项基金收支活动计划,是国家财政全面反映,管理、监督各项社会保障资金收支活动重手段,是建立健全社会保障体系的重要保障。〔2〕建立社会保障预算是规范政府收入,加强宏观调控职能的实现需要。通过建立社会保障预算,对体现政府收入支出行为的各项社会保障资金以更加科学规范的方式进行管理,加强计划性、科学性,通过建立社会保障预算,可以增加政府宏观调控的有效性,改革决策的科学性。

一、建立社会保障预算制度的必要性

建立社会保障预算制度是适应社会主义市场经济体制、加强社会保障基金管理、完善预算制度的客观要求。概括起来,我国建立公共财政条件下的社会保障预算有以下几方面的必要性:

(一)建立社会保障预算是我国政府职能转变的重要体现。我国政府具有社会管理者和国有资产所有者双重身份,行使社会管理和国有资产管理双重职能。过去我国政府的双重身份、双重职能重叠,体现在单一的综合预算中。但随着我国政府职能的转变和公共财政的提出,单一的综合预算已不能明确分清财政职能的不同目标,作为公共财政下财政职能重要目标之一的社会保障,体现的是政府作为社会管理者的身份和实现收入公平分配的职能,发挥的是弥补市场失灵的作用,它与政府作为国有资产所有者的身份实现国有资产保值增值的职能有本质的区别。因此,为了反映政府这种职能的转变,必须从单一的综合预算中将社会保障收支部分单独列出,建立起相应的社会保障预算。

(二)建立社会保障预算是完善我国复式预算制度的重要内容。现行复式预算制度将各项社会保障收支混在其他经常性收支中,并且各项社会保障基金脱离了财政的预算监督和管理,既损害了复式预算的职能,又不利于社会保障事业自身的发展。因此,我们现在有必要尽快建立社会保障预算,把社会保障资金收支从经常性预算收支中分离出来,并将预算外的各项社会保障基金纳入国家预算统一管理,以便完整地反映社会保障事业发展状况,推动社会保障事业的进一步发展。

(三)建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。目前,我国社会保障资金每年已达数百亿元,如此庞大的资金规模如果不能纳入财政统一计划和预算体系,无法接受立法机构的监督,不仅难以保证资金的安全和完整,而且不能保证政府社会保障职能的实现。此外,我国现行社会保障制度还存在着管理体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难、使用中挪用和挤占现象严重等一系列问题,严重制约了企业经营机制的转变和现代企业制度的建立,关系到经济体制改革的成败。因此,将社会保障纳入国家预算管理、建立社会保障预算是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。〔3〕

二、建立社会保障预算的基本原则

建立社会保障预算必须从有利于政府对社会保障事业的规范和管理出发,并要有助于提高预算资金的使用效率,从而能够更好地体现出政府社会保障的职能。建立规范、科学合理的社会保障预算,必须遵循以下五个基本原则。

(一)全面性原则。社会保障预算必须全面反映社会保障事务相关资金的收支状况,将各项社会保险的缴费和待遇发放均纳入预算管理,政府的公共财政投入也必须通过预算加以确认包括资金来源安排、资金增长机制和资金管理机制等,即不论资金的来源渠道、筹资方式及其资金性质,只要是用于社会保障项目和社会保障事业的资金,其收支活动都必须纳入社会保障预算管理,以准确反映社会保障资金流动的整体情况。

(二)专款专用原则。社会保障资金只能用于社会保障项目的相关支出,必须将其与其他财政资金区别对待,二者不能简单混同。社会保障资金管理部门应为社会保障资金设置专户,建立专项基金财务制度,包括资金筹集、基金支付、基金结余、基金决算和监督检查等方面,以加强基金管理的安全性。社会保障资金具有特定的基金性质,其来源与用途都具有相对明确和比较固定的对应关系,因此不得挪用。

(三)公平和效率原则。公平原则是指社会保障预算收支的划分必须做到公正合理和公开透明,使社会各界对预算的编制情况和执行状况有比较清楚的了解,便于接受广大公众的社会监督,这与社会保障制度自身追求社会公平正义的建构理念有关。效率原则要求社会保障预算力求降低成本并提高基金利用效果,包括待遇发放和管理成本等方面。社会保障预算应在公平原则和效率原则之间实现平衡。

(四)政策性原则。政策性原则是指社会保障预算应被纳入国家的宏观政策调控体系,以宏观调控目标为制度方向,在预算编制和执行中充分体现国家的经济社会政策和收入分配政策。社会保障预算应在提高居民生活水平和缩小居民收入差距上多下功夫,在财力上予以支持,从而将国家的社会政策和收入分配政策落到实处,以推动社会保障事业的持续健康发展。

(五)适度结余原则。适度结余原则要求在编制社会保障预算时,对预算周期内的社会保障收入和支出分别进行科学合理预测,在收支相抵、略有结余的基础上制定社会保障预算。尤其要充分考虑预期寿命延长、失业和疾病风险等,尽量不给经常性预算造成太大的支付压力,在保障社会保障基金支付需要的前提下,提高结余资金的投资收益率。

三、建立社会保障预算的基本构想

现在纳入国家预算的仅仅是由国家财政直接拨款的保障项目,如社会救济、社会福利、军人抚恤及行政事业单位的社会保障,并且行政事业单位的社会保障经费虽然包括在预算内,但与行政事业单位的经常性支出混淆不清。至于企业职工社会保障基金的收支,包括企业职工养老保险、失业保险及住房公积金等各项社会保障基金目前都由其主管部门管理,这部分社会保障基金目前还属于预算外资金范畴。这种局面在一定程度上造成了资金管理的混乱,致使各项基金提取的比例以及管理水平偏高,结余投资运营混乱,流失、挪用、浪费现象时有发生。在这方面,我们不妨借鉴别国的经验教训,对我国社会保障预算的微观政策设计到具体实践操作,重新进行构思:

(一)在社会保障资金来源方面,目前我国的社会保障资金主要由两部分构成:一是国家一般性税收收入安排的社会保障事业费;二是直接参与国民收入分配和再分配而形成的各种社会保障基金。前者本来就是国家预算的一个组成部分;后者在一定意义上可以说是国家一般性税收收入的过渡。社会保障预算支出方面,通过社会保障预算筹集起来的社会保障基金不同于政府公共预算的基金,它的使用具有递延性、滞后性。也就是说,当年筹集的社会保障基金并不一定都用于当年,而且具有明显的递延性和滞后性。对着部分资金不仅要使其保值,而且要使其增殖。通过社会保障预算筹集的社会保障基金绝对不能平衡政府公共预算。同时,现行经常性预算支出项目中相当一部分应转化成社会保障收入项目中的“经常算补助收入”。有必要将现行经常性预算中的社会保障支出“显化”、“单列”出来,纳入社会保障预算。

(二)统一纳入财政预算管理,就必须单独建立社会保障预算。因此,要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算,社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算,并重新划分收支。将社会保障方面的收支全部纳人社会保障预算统一核算、统一管理,也包括目前尚未纳入、、预算外资金的部分社会保障收支。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立,特别要注是不得将社会保障收人用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途。关于这一点是许多国家在实施社会保障预算实践中得出的普遍经验。

(三)要尽快开征社会保险税,建立健全社会保障预算法制。要尽快以税的形式征收社会保险费,社会保险税的征收应由地方税务部门征收,各项社会保险税直接进入国库,再转划到财政社保专户,为建立社会保障预算创立必要的条件。社会保障基金的结余营运增值,应由财政部门负责。要健全社会保障预算执行的监督制度,同时要加强社会保障法制建设。

〔参考文献〕

〔1〕郑功成.社会保障概论〔M〕.上海,复旦大学出版社,2005.

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1　开征社会保障税的必要性分析

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，建立全国统一的社会保障制度的要求愈来愈强烈。国有企业改革进程中伴生的职工下岗、再就业及人才流动、人口老龄化等问题都要求尽快完善社会保障制度。我国社会保障制度的现状，尤其是社会保障基金的来源现状已不能适应上述需要，亟待改进。

1.1　现行社会保障基金的筹集制度有必要改进

我国社会保障制度始建于建国初期，经过几十年的发展，已经形成较为齐全的社会保障制度。尤其是1986年开始实行的养老、失业项目的社会统筹，使城镇社会保障事业发展迅速。但从目前社会保障筹资制度看，其对经济发展的不适应性正日益暴露出来。

其一：现行社会保障筹资制度具有不规范性。目前，社会保障基金的征集管理政出多门，财政、劳动人事、民政、城建等部门都参与社会保障业务。国务院还允许铁路、邮电等部门自行实施社会保障。这种资金筹集制度由于没有统一的综合协调部门，往往会出现部门之间的相互推诿。尤其是在对待下岗人员的基本生活保障问题上，经常出现无法及时归口解决的现象。这在很大程度上影响了社会保障功能的发挥。

其二：现行社会保障筹资制度具有不均衡性。由于社会统筹政策不统一，造成了负担不均的现状。目前，行政分工方式的社会统筹机制造成了不同部门、地区之间各行其是，彼此之间缺少横向联系。这种条块分割的收缴方式，造成了不同所有制企业、不同地区、不同行业、不同身份的职工之间在缴纳社会保障基金方面的差别。有资料显示，上海市规定的养老保险统筹比例是25.5％，北京市、天津市规定的比例是18％，河北省的比例是16％；铁路邮电行业养老保险的统筹比例是17％。而北京市对不同经济性质的企业规定的统筹比例也不同，　对三资企业按16％统筹，对集体企业则按27％统筹。这种缺乏公平性的社会保障统筹制度不利于社会劳动力在市场经济条件下合理流动，对经济的发展有阻碍作用。

其三：现行社会保障筹资制度缺乏刚性，征收乏力。由于社会统筹基金的收缴办法是由各地政府制订，并依靠行政手段进行征收，因此缺乏严格的法律依据和强制手段，对企业也就缺乏相应的约束力。社会统筹基金往往不能保证按时征集到位，一些地方和部门存在拖欠养老保险金的现象。

1.2　 以征收社会保障税取代现行社会统筹制度是完善社会保障制度的有效方式

社会保障基金采用行政收费方式常常会遭到交费对象的抵制，这是由行政收费的“软性”决定的。并且现行社会保障基金的收支一体化管理体制容易引起资金挪用，使职工交费的积极性受到影响。如果开征社会保障税，则可以彻底改变上述状况。

其一：税法的刚性使税收形式具有强制性特征，这有利于增强社会保障基金征收的刚性。在社会生产发展水平比较低，国家、集体、个人三方都不富裕的情况下，依靠自愿方式筹集社会保障基金是无法保证的。开征社会保障税，依靠法律的强制手段征收社会保障基金，易于为社会成员所承认和接受，与一般的商业保险、行政性收缴有明显区别。

其二：采用税收形式筹集社会保障基金，可以使全国范围内的征收率统一起来，以改变目前地区之间、部门之间、企业之间、职工之间负担不均、待遇有别的政出多门现象。社会保险待遇水平可由此得到统一，以便为劳动力资源在全社会范围内合理流动创造社会保障条件，打破地区及单位对人力资源的封锁，促进社会经济的发展。

其三：税收的形式标志着社会保障的法制化：税务部门负责征收社会保障基金；管理部门依法使用社会保障基金；纳税人依法交纳社会保障税，并有享受相应社会保障的权利。这不仅有利于稳定社会保障金的来源，使社会保障保持相对的稳定性、连续性，而且有利于克服社会保障金支出管理的混乱，降低社会保障基金运作的成本，有助于在全社会范围内建立和完善一整套科学的社会保障体制。

1.3　开征社会保障税是加快国有企业改革的需要

现行社会保障体制下，企业是社会保障事业的具体实施者，依然执行计划体制下的运作方式。如社会统筹退休保障金的拨付，仍然是由劳动部门返还给企业，再以企业为单位，由企业支付给享受社会保障的职工，离退休职工仍由企业包管。从这个意义上说，企业就成了规模不同的社会保障机构，或者说本应由社会统一实施的社会保障被企业化了。这种企业办社会的社会保障模式必然造成资源的浪费。同时，这种体制还易造成国有企业与外资企业之间、新老企业之间负担的不均衡，不利于形成公平竞争的经济环境，影响国有企业改革的进程。

国有企业改革的方向是建立现代企业制度，引入市场竞争机制。随着国有企业改革的不断深入，企业用工制度必然有较大变动，职工下岗逐渐成为困扰改革的一个重要问题。解决下岗职工的临时生活保障问题、安置职工再就业必须依靠一套完整的社会保障制度，使国有企业的职工在其他所有制的企业实现再就业。只有这样才能保证国有企业改革顺利进行。下述资料能在一定程度上说明这一问题。

上述资料显示，国有企业职工再就业的渠道已经向非公有制企业倾斜。完善的社会保障制度将促进这一进程，开征社会保障税正是加速这一进程的强有力的制度保证。

目前，国有企业职工的医疗费基本由企业负担，这是典型的企业办社会模式。国有企业对此常常显得力不从心，尤其是离退休职工较多的国有企业，由于这一压力而经常处于市场竞争的不利地位。国外没有一个政府敢于把职工医疗风险完全交给企业。因此，开征社会保障税是解决国有企业目前困境的必由之路。

1.4　开征社会保障税是适应市场经济发展、 稳定社会秩序的需要

全国1 ％人口抽样调查显示， 我国65 岁以上老年人口的比重已由1990年的5.56％上升至1995年的6.68％。根据国际通用标准，当65岁以上人口占一国人口总数的7％以上时，该国即属于老年型国家。 人口的老龄化对养老保险提出了新要求。尽快开征社会保障税是稳定社会秩序、加速市场经济发展的必要手段。

1.5　开征社会保障税是完善税制体系的内容之一

目前我国税制结构的特点是间接税偏重，直接税畸轻，1996年间接税占税收总额的67.1％，直接税仅占税收总额的16.8％。完善现行直接税体系，充分发挥所得税在经济运行中的“内在稳定器”作用，适时开征社会保障税是我国税制改革的方向，符合税收体系进一步完善的要求。

2　开征社会保障税的可行性分析

市场经济的发展要求我们尽快完善社会保障制度，而现有的社会保险统筹制度已不能适应市场经济与社会发展的要求，所以应当加快建立社会保障税制的步伐，从我国实际出发，借鉴国外经验，不失时机地开征社会保障税。开征社会保障税的可行性主要表现在以下几方面：

2.1　成熟的社会基础

随着现代企业制度的推行，企业破产、倒闭现象不断出现，企业用人自主权不断加强，加之人口老龄化的到来，使职工的生活风险增加。对未来社会老龄化高峰严峻形势的预期，使职工的风险意识普遍有所增强，迫切需要国家通过社会保障制度为其生存提供起码的物质保障。社会保障税的专项返还性特征是纳税人受益的保证，使其易于为广大群众所接受。因此，开征社会保障税具有成熟的社会基础。

2.2　可靠的税源保证

社会保障税属于所得税类，其征税额的多少与居民的收入水平有直接关系。以来，我国人民收入水平有大幅度增长。有资料显示：1978～1993年，农村居民人均纯收入由133元上升到921元，增长了近6倍。城镇居民家庭的人均收入由1981年的500元上升到1993年的2583元，增长了4倍多。居民储蓄存款余额从1979年的不足300亿元上升到1998年9月底的50 000亿元（金融时报1998年11月29日周日特刊）。经济的发展和人民收入水平的提高为开征社会保障税提供了稳定可靠的税源基础。

2.3　完备的税收征管体系

目前，国家税务机关遍布全国30个省市自治区，机构广泛分布于各地，从街道到乡镇均有税务分支机构，更有数十万业务熟练、素质高的税务干部，在长期的税收工作中积累了丰富的工作经验。在个人所得税的征收中，由于采用源泉扣缴办法，各单位的财务人员作为扣缴义务人也有着相当丰富的经验，对社会保障税的开征也是极有帮助的。这就为社会保障税的开征提供了征管体系的保证。

2.4　可供借鉴的国内及国外经验

我国有十几年的社会统筹经验可供借鉴，国外已有80多个国家和地区开征了社会保障税，有较完备的社会保障税体系及其经验可资借鉴。从现实情况看，市场经济越发达的国家，社会保障制度就越成熟与完善，也越重视用税收手段进行宏观调控与收入调节。其社会保障税通常以工薪收入为计税依据，税款由雇员及雇主共同承担，税款专用于养老金、失业救济和国家津贴。这些都为我国社会保障税的开征提供了宝贵经验。

3　关于社会保障税制的设想

根据我国的社会状况和经济发展水平，并借鉴国外开征社会保障税方面的经验，对我国开征该税种的设想如下：3.1　纳税人

以各类企事业单位、行政单位和职工个人为纳税人，具体应包括国有企业、集体企业、股份制企业、三资企业、私营企业、个体户、行政事业单位和社会团体及其职工。根据国外社会保障税由雇主和雇员分别负担的惯例，我国的社会保障税亦应分别以企业、单位（雇主）和职工个人（雇员）为纳税人。

3.2　征税对象和计税依据

社会保障税应以纳税人支付或取得的工资总额收入为征税对象。根据惯例，征税对象扣除规定的减免项目后的余额，构成社会保障税的计税依据。

鉴于社会保障税是一种特定的目的税，具有专款专用的性质，原则上不允许减免税。但由于自然条件等不可抗拒因素造成纳税确有困难的纳税人，可根据具体情况给予适当的减免税优惠。

3.3　税目和税率

社会保障税的税率形式，世界各国不尽一致，有的采用比例税率，有的采用全额累进税率等。就我国的具体情况而言，本着易于操作、简便适用、降低征收费用的原则，我国应采用以比例税率为主、定额税率为辅的税率结构。定额税率适用于那些收入不稳定、不易计算的纳税人，其他纳税人适用比例税率。税目的范围包括老年退休保险、失业保险和医疗保险三个税目，其它税目待条件具备后再开征。

3.4　征收管理

社会保障税应实行属地管理原则列入地方税体系。由当地税务部门按月计征，年终清缴，以满足经常性支出需要。采取支付单位源泉扣缴和纳税人自行申报相结合的征纳方法，即职工个人应纳税金在本单位发放工资、薪金时由单位代扣代缴；自营人员自行申报纳税；企业的税金自行申报缴纳，与所得税的缴纳同步进行；行政事业单位的税金由财政部门负责划转。

「参考文献

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3　刘植才，完善社会保障制度与开征社会保障税的思考， 现代财经，1994（3）：26～29

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关键词社会保障；社会保障税；筹资模式；基本原则

当前我国社会保障事业的发展虽然已经初具规模，但问题依然很多，其中社会保障资金难以筹集的问题尤为突出。尽管我们也有社会保障基金由国家、单位和个人三方共同负担的相关规定，但由于思想观念、企业效益等多种原因，逃缴拖欠保费的现象相当严重，这就导致社会保障事业发展所需要的资金很难筹集到位。国家民政部就有数据显示，直至2008年全国城市最低生活保障月人均保障水平才达到143.7元。这与当前城乡居民人均消费水平相比较，根本无法维持城市居民生活的最低水平。很显然。类似这类问题的出现，就是因为社会保障资金不足所造成的。因此，可以说如何筹措社会保障资金的问题目前已经成为我国社会保障事业发展的瓶颈。西方国家解决这一问题的方法是征收社会保障税，我国理论界最近几年来也有一些学者提出借鉴西方各国的这一做法，并提出了很多独到的、有价值的见解。但是，社会保障税制的构建毕竟是一个系统工程，从理论到实践还有一段比较长的路要走，即便是在理论上我们也还存在着诸多分歧，还有待于进一步探讨。本文仅仅是从分析我国当前社会保障缴费制度的缺陷入手，说明开征社会保障税的必要性，并提出我国开征社会保障税应当确立的基本原则。

一、我国现行社会保障筹资模式存在的问题

(一)现行社会保障制度覆盖面窄，资金管理缺乏安全性

当前我国社会保障覆盖面窄的问题相比西方发达国家确实很突出，基本上还是局限在国有企业、部分集体企业和行政事业单位，而个体私营企业、“三资企业”的中方职工以及占我国人口绝大多数的广大农民都基本游离在社会保障统筹范围之外，即便是最基础的的基本养老保险和基本医疗保险其参保人数截至2007年底也才达到2亿人，资金来源自然匮乏。而由于体制不顺，社保资金的主管机关往往集执法、监督、具体操作于一身，缺乏制约和平衡，因此资金的安全性比较差，资金被违法挪用的情况也频繁发生。

(二)关于社会保障方面的立法不统一，社保基金收缴困难

近年来，我国虽然已经加强了有关社会保障制度方面的立法工作，但法制化水平不高，立法层次较低。至今也还没有一部社会保障方面的基本法律，即使是单行法规也是少之又少。因此，我国现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比率的方式。其弊端是：由于筹资的方式、制度多以部门、行业规章的形式出现，靠行政手段推向社会，缺乏应有的法律保障，因此，征收手段缺乏刚性，拖欠、不缴或少缴统筹金的现象比较普遍。受企业自身利益的影响，社会保障的扩面工作十分艰难。社会保障基金收缴部门对不按规定及时足额上缴社会统筹金的单位和个人也是束手无策，无可奈何。而且，在实际执行中，这种筹资方式造成了不同地区、行业、企业之间的负担水平悬殊。不仅不利于公平竞争环境的形成，而且阻碍了劳动力的合理流动。

(三)现行社会保障筹资模式无法满足经济体制改革和社会发展的需要，资金缺口太大

应该引起重视的是，随着市场经济体制改革的深化，国有企业改革将产生的下岗大军，加上现有的失业人口，大量城市劳动力将失去工作岗位；“九五”期间，农村新增劳动力加剩余劳动力为2.14亿人，但市场消化能力极其有限。如何在不引发通货膨胀的情况下解决失业问题，将成为新世纪对我国经济的最大挑战。另外，中国即将步人老龄化社会，1997年。我国60岁以上的老年人已达1.2亿人，占全国人口总数的10％，而2010年以后，我国将大步跨入人口老龄化的高峰期，退休职工将剧增，现实的老人赡养压力或“养老”问题日益突出。而以上这些问题的解决必然需要大量社保资金，如果我们依然坚持原有的社保资金筹资模式，这一资金缺口必然越拉越大，最终会造成更为严重的社会问题。

(四)主管机关身份不明，以致政出多门，标准不一，互相矛盾

现阶段，我国政府部门的地税、人事、劳动、民政、保险、卫生等单位都在经办和管理社会保障基金，这种“板块”分割的统筹模式和群“龙”治水的混乱局面导致在实际工作中出现了“政出多门、标准不一、缺乏协调、地方保护、画地为牢、条块分割、各自为政、各行其是”的无序状况，造成管理效率低下、管理成本高昂，不同地区、行业、企业、职工的身份差异和负担水平大相径庭。而上述这些因素都显然不利于公平竞争环境的形成和社会资源的有效配置。

二、社会保障“费改税”是我国社会保障筹资方式的现实及理性选择

从世界各国的实践来看，目前主要存在三种社保资金的筹集方式，即征税、收费和强制储蓄。征税即是以开征社会保障税或类似税收以筹集社会保障资金。社会保障税是一种专款专用、目的性很强的所得课税。筹集的资金要按照不同的社会保险类别分别纳入各项基金，专项用于各项社会保障事业。目前世界上已有130多个国家开征了工资税、社会保障税、社会税、社会保障捐赠等不同名称的社会保障税。二战后，社会保障税收入的增长速度超过了其他税种，在德国、法国、瑞士、巴西等国，社会保障税已成为第一大税种。H而收费则是指雇主和雇员按政府规定的缴费率以缴纳社会保险费的形式筹集社会保险资金。社会保险费作为一种特殊的缴费是在政府强制下，为自身需要进行积累，分担风险，具有互助互济性质。我国目前所实行的基本就是这一种筹资方式。至于强制储蓄方式则可以看作是缴费制的一种特殊形式，它要求雇主和雇员分别按政府规定的标准把社会保障费存入雇员的个人帐户。社会保障费本金和利息归雇员所有，由社会保障管理机构统一管理，政府有权在一定的范围内进行适当的调剂。这种方式将社会保障金融化，强化了参与者的利益关系，新加坡实行的就是这种筹资方式。

权衡三者，社会保障税的征收与管理依据严密的法律规定，具有强制性，适用范围广泛，可以在全社会范围内实施；社会保障统筹收费所依据的则是部门性、地方性的法规，法律层次低，约束力不高，而且管理分散，不利于社会保障基金的征管；采取强制储蓄形式，虽然考虑了收入与支出的对应关系，利益机制明显，但对帐户管理的要求很高，只适用于人口少、地区发展水平差别不大的国家，特别是在经济发展不景气或企业经营亏损时难以保证社保基金的筹集。因此，从社会保障制度发展的的总体要求出发，结合我国当前实际情况，并通过对以上三种筹资方式的简单对比分析，我们不难发现，强制储蓄的筹资方式显然不适用于我国，而就另两种筹资方式而言，笔者认为。将征收社会保障

税作为社会保障基金的基本来源应为最佳选择。原因主要存在于三个方面：①以税收方式筹集社会保障基金更能体现社会保障的本质和属性。因为从本质上说，社会保障是社会稳定、国民经济正常运行和高速发展的必要成本，是以社会安全为目标的一项社会事务，而从属性上来说，社会保障属于为全体国民所共享的公共品。因此，社会保障理应由政府出面代表国家强制承办，此时税收理所当然是最佳选择；②社会保障税比社会保险缴费具有更明显的强制性和统一性。社会保险费的收取尽管也可以通过相关制度赋予其一定程度的强制性，但是，其立法层次较低，约束力不够，不利于社会保障资金的征收与管理，这从我国长期存在的社会保险费欠缴严重的状况就可以获得例证。而社会保障税的征收依据的是严密的、高位阶的税法规定，税法的强制性、权威性和统一性更有利于提高资金到位率，从而为社会保障提供充足、稳定的资金来源；③以税收方式筹集社会保障基金更有利于规范社会保障基金的管理。以税收方式筹集社会保障资金能够从根本上将收和支划分为两个独立的系统，即由税务部门从纳税人处征税，经财政部门专项预算，再交由社会保障部门负责落实到社会保障的享受者。这样就形成了社保基金“税务征收、财政监督、劳动使用”的这种既三位一体，又三权分离的格局，形成了主管机关之间既相互依存、又彼此监督的动作机制。同时，这种“收支两条线”的管理模式，也可以更有效地避免社会保障基金筹集和发放过程中的不规范行为，保证专款专用。

三、我国开征社会保障税应当确立的基本原则

(一)合理性原则

根据我国的国情和现阶段的经济发展状况，社会保障税收征管工作还是应当坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，要适度，要合乎理性。过高的社会保障水平，一方面超过了社会的负担能力，同时还可能会助长“懒汉”思维。影响到经济的发展。而如果社会保障水平过低，又起不到社会保障应有的作用，会影响老百姓的基本生活条件和社会的基本稳定。

当前条件下，社会保障税的征税范围不宜过宽，通过征税筹资的保障项目不宜过多，社会保障税的税率更应当要合理。在开征社会保障税时要注意与现有社会保障缴费制度平稳衔接在较完备的税收框架下，循序渐进，稳步实施，税目由少到多，征收区域范围由窄到宽，依照城市和农村实际情况分层推进，逐步扩大受益面。开征社会保障税的近期目标应该是为除农村劳动者以外的劳动者提供基本的生活、医疗保障等方面的资金来源，长远目标才能逐步惠及包括农村劳动者在内的全体劳动者。同时，通过对荚、美、德等国家社会保障税制的分析，我们发现这些国家的社会保障税制都并非单一税种，而是一个较为为完整的税收体系，比如德国的社会保障税制就细分为养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险和老年人关怀保险等五个相对独立的部分。借鉴国际经验，结合我国国情，同时也是为了实现与现有社会保险缴费制度的平稳过渡，我国的社会保障税可以划分为养老、医疗、失业、工伤、生育等若干税目，并且要根据经济发展和社会稳定和谐的需要，成熟一个，开征一人，分期分批实行，以最终形成我国完善的社会保障体系。

(二)公平与效率兼顾原则

社会保障税的征收在功能上具有明显的再分配性。是对国民收入的再分配，也是对初次分配不公平的弥补和调整，以防止国民间的差距过于扩大化。它比较侧重于筹集资金为低收入者提供最基本的生活保障，这也是税收再次分配注重公平原则的重要体现，是保证人的生存权的基本途径。但是，在社会保障税制建设的过程中，除了注重公平以外，还要保证效率。要明确社会保障税功能定位首先还是保障而非公平。高收入者对社会保障依赖较少，如果过于强调社会保障税的再分配功能，就等于强制要求高收入者过多地奉献，势必使高收入者丧失积极性。所以，设计社会保障税制必须正确处理好税收公平与效率的关系，即要尽量同时体现社会公平，互助共济、分散风险的原则和效率原则，争取最大限度地发挥中央、地方、单位和个人的积极性，使全社会对社会保障税的功能达成共同的认知。事实上，公平和效率都是法的价值目标，又是一对相互促进、互为条件的统一体。效率是公平的前提，如果税收活动阻碍了经济的发展，即使是公平的也没有意义；而公平则是效率的必要条件，如果为了追求效率而牺牲了公平，这种效率也毫无价值。所以，我们在开征社会保障税以后，在税收征管的过程中。一定要兼顾公平和效率两方面的的因素。

(三)权利义务一致原则

所有符合条件的单位和个人均有义务缴纳社会保障税，缴税项目和数额多少应与受益项目及受益程度适度挂钩，不缴税者不受益。这是权利义务一致原则的基本要求，也是由社会保障税的有偿性特点所决定的。长期以来，国有企业大包大缆的传统导致企业职工只有权利意识而缺乏义务观念，因此在实行社会保险缴费制以后，很多人都不愿意缴纳社会保险费，但又想耍享受社会保障的相关待遇，这就给我国社会保障制度的发展造成了困难。所以，我国在开征社会保障税时，一定要确立权利义务一致原则，通过相关立法的强制性推广和权利义务观念的宣传，逐步扭转目前社会保障领域存在的权利义务不对称的局面。但是，与此同时我们还应当注意到，权利义务一致并非是权利义务的绝对对等，比如，有人缴纳了失业保险项目的税金，但他从来就不曾失业过，那么他当然就不能享受领取失业保险金的权利。反过来，在某些特殊情况下，比如社会上的一些特困人员即便不纳税也可以享受社会保障待遇，领取一定数额的社会保险金。当然。这就涉及到如何设计我国社会保障税的减征和免征标准等相关问题。

(四)共同负担原则

社会保障资金应当坚持国家、集体和个人三方共同负担的原则。即国家通过财政预算安排部分社会保障资金：行政事业单位除个人负担的部分外，其余部分由财政划拨；各类企业和职工分别负担，先以企业负担为主，以后再逐渐提高个人负担的比例；自由职业者、个体工商户等则独自负担各自的社会保障税。这种做法比较符合我国当前国情，也是世界上绝大多数国家通行的做法。

①对国家来说，为年老和丧失劳动能力的社会成员提供物质帮助，保证劳动力再生产过程的顺利进行是义不容辞的责任，国家财政作为履行国家职能的工具，安排一部分资金用于社会保障支出是合情合理的：②对企业而言，作为物质资料生产的基层单位，对职工的生老病死诸方面负有重要责任。企业的生产条件、安全措施等都直接关系到职工的健康、安全和技术水平的提高，影响到劳动者的基本素质，企业理应为自己的职工负担一部分的社会保障资金；③对职工个人来说，同时负有双重责任，即一方面要为社会贡献一部分劳动成果，以便帮助其他社会成员，另一方面要为自身的年老或可能的失业等作准备。因此，职工个人也应当在其有劳动能力并有劳动收入时，在经济负担允许的限度内，缴纳一定数额的社会保障税，以此作为丧失劳动能力后的基本生活来源。

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坚决守住社保基金安全“红线”

会议决定，在依法审慎合规、确保安全的前提下：一是把社保基金债券投资范围扩展到地方政府债券，并将企业债和地方政府债投资比例从10%提高到20%。二是将基金直接股权投资的范围，从中央管理企业的改制或改革试点项目，扩大到中央企业及其子公司，以及地方具有核心竞争力的行业龙头企业包括优质民营企业。三是将基金的信托贷款投资比例上限由5%提高到10%，加大对保障性住房、城市基础设施等项目的参与力度。四是允许基金按规定在全国银行间一级市场直接投资同业存单，并按照银行存款管理。会议要求，在把社保基金资产更多配置到收益相对较高且比较稳定的领域时，要做好政策衔接，控制投资风险，坚决守住安全“红线”，在促发展中壮大保民生的实力。

3月28日，国务院正式《全国社会保障基金条例》（以下简称《条例》），《条例》自5月1日起施行。这一消息在市场看来。意味着社保投资即将步入更高层次的“有规可依”。事实上，早在2001年财政部和原劳动保障部就曾颁布《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，此次《条例》的颁布意味着升级到了国务院条例级别。

关于全国社会保障基金的定义和定位，《条例》明确，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充，调剂，国家根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模。在社会保障基金的管理和投资上，《条例》表示，全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营。全国社会保障基金理事会投资运营全国社会保障基金，应当坚持安全性、收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。

关于全国社会保障基金的运作和监管，《条例》要求，全国社会保障基金理事会制定全国社会保障基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估，并集体讨论决定；应当制定风险管理和内部控制办法，在管理运营的各个环节对风险进行识别。衡量、评估、监测和应对，有效防范和控制风险，风险管理和内部控制办法应当报国务院财政部门、国务院社会保险行政部门备案：全国社会保障基金理事会将全国社会保障基金委托投资的，应当选择符合法定条件的专业投资管理机构、专业托管机构分别担任全国社会保障基金投资管理人一托管人；国家建立健全全国社会保障基金监督制度等。

因此，笔者认为，此次《条例》的意味着社保基金投资相关条例的立法层次和权威性得到提高，社会各界关注的社保基金资金来源、投资范围、监督管理等问题将得到进一步落实，执行《条例》将真正实现“有规可依”。

投资股市基石作用会日益显现

从《条例》的内容来看，并没有特别超出此前暂行办法的内容，只是进一步明确了全国社会保障基金理事会负责全国社会保障基金的管理运营，应当坚持安全性。收益性和长期性原则，在国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产种类及其比例幅度内合理配置资产。这表明虽然升级为国务院条例级别，但社保基金在固定收益类、股票类和未上市股权类等各类资产的投资比例上并没有进一步放宽。

从定位来看，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，由全国社会保障基金理事会管理运营，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。这一定位表明不论此前、当前还是未来，社保基金不仅在资金来源上是明晰的，投资的安全性、收益性和长期性原则也是不变的。比如对股市的投资。社保基金对股市的长期投资是有利于股市长远健康发展的，绝不是快进快出的炒作资金，随着社保基金规模的日益增大。其对股市的基石投资作用也会日益显现。

从现实情况来看，社会保障基金运行至今，在保值增值等方面还是显而易见的，数据显示，截至2015年12月底，全国社会保障基金规模已由设立时的200亿元发展到15085.92亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均投资收益率为8.82%。其中，2015年，社保基金投资收益总额2287.04亿元，收益率达到15.14%。

与此同时，《条例》明确，经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金；受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。这意味着只要省级人民政府愿意，都可以委托全国社会保障基金理事会来委托管理运营该省的社会保险基金。在此之前，只有少数省市在这样做，比如广东省和山东省委托资金1732.88亿元。此外，无论从《条例》内容本身还是现实情况来看，国有资本划转仍然会是未来社保基金资金来源的重要方面，这也意味着，随着资本市场的不断发展，这方面的资金来源也是可持续的。

可以预见，随着《条例》的实施与不断完善，随着全国社会保障基金规模的不断扩大，其对我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂作用也会不断增强，对完善我国多层次资本市场也会产生良好的支撑作用。

《条例》落地需加快配套制度设计

据全国社会保障基金理事会前副理事长孙小系介绍，社会保障基金运行至今，应该说是比较成功的。一方面实现了养老金的保值增值，另一方面，建立了一套适合养老金市场化、专业化运作的制度，培养了一支队伍。“未来把基本养老保险金结余部分交给我们运营，有一定的必然性。但这部分资金跟目前我们管理的基金是有很多不同的。”孙小系表示，社会保障基金是储备性基金，没有支付要求，也没有负债管理问题，但社会保险基金的结余是现收现付的，期限短，关注度高，需要相应的负债管理。为此，这部分资金的管理从风险的角度来说，要求会更加严格。

这次《条例》明确提出国资将划转社保基金，为进一步降低费率提供了法律依据，换句话说，有利于加快社保降费的效率。国资划转无疑能为社保基金提供充足“弹药”，社保降费就能迈出更大的脚步，企业和个人负费就有望真正减轻，也能为中国经济注入更大活力。另外，《条例》还将对社保基金投资运营起到规范作用，同时还能为养老金投资探路。虽然社保基金蛋糕越来越大，2015年全国社会保障基金收益率达15.14%，但也有很多问题，比如公告显示社保基金自营指数化投资的标的范围较窄，2010年到2013年相关投资组合亏损近70亿元；再如社保资金曾被挪用等。