保护海洋环境的具体措施范文

导语：如何才能写好一篇保护海洋环境的具体措施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：海洋资源；生态环境；环境保护；海洋事业；环境污染

1我国海洋概况

我国海洋面积约300万平方公里，海岸线延绵达1800公里，海岸线资源异常丰富，具有得天独厚的渔业资源、旅游资源、港口资源和辽阔发展的空间。有极其丰富的海洋生物资源，海洋生物物种多达26000多种，鱼类3000多种、浅海和滩涂生物资源2200多种，长久以来在平衡生态环境，保持社会经济快速发展发挥着极大的作用，当然我国的海域划界也存在着激烈的争端，在黄海、东海、南海与周边各国均存在着或多或少的管辖权争议。在资源日益枯竭的今天，因为科学水平的因素，被保存完好丰富的海底能源，将会为国家发展提供巨大的资源保障。目前，其他国家在清洁的可再生能源方面投入颇大，海水也是不少可再生的能源，如潮汐能、浪能、水温能、盐度差能等。随着开发的深入，我国也前所未有地污染和破坏着海洋生态环境，海水富养化、物种多样性快速减少等问题，使海洋保护工作迫在眉睫。

2海洋环境保护现状及原因分析

2.1我国海水受污染情况非常严重

2.1.1海洋环境问题的首要表现就是海洋水体遭到污染，随着近海岸海域富营养化程度的不断加剧，赤潮现象频频发生，且不断扩大规模，不断出现新的赤潮生物种，给海洋生态环境、人民群众健康和海洋经济造成了重大危害。2.1.2在经济社会的快速发展的同时，作为能源战略的石油在陆续大量建设开发，海上运输石油频繁如织，开采石油规模不断扩大，风险源更加分散分布更广，风险源强度更大，溢油的潜在风险也在不断增加，发生突发性溢油污染事故的概率也在大幅增加。近几年，我国油船溢油事故和海上开采石油的泄露与井喷事故迅速攀升，每年石油排入大海约12万吨。渤海湾“7•16”溢油事故和山东蓬莱“19-3”重大溢油事故更是给海洋生态环境以沉重打击同时给人们敲响了安全的警钟。2.1.3海运航行和作业中的船舶所产生的污染物源源不断的排入海洋，也可能发生事故，如碰撞、爆炸等，所产生有害物质排到海水中，使海水再次受到污染。2.1.4海洋环境保护的主要因素并不是这些源污染物，一半以上的污染物来自于陆地废弃物的排放。人类在日常的生产、生活中，不经处理随意排放废弃物和污水，直接进入河流系统；农事生产所用如农药、化肥等化学成分污染物，经过雨水浸泡，流入地下暗河，随着河流和地下水，最终进入大海，海洋环境受到了污染，海洋生态遭到了破坏。海水的自净能力是有限的，更需要漫长的时间消化，无限度流入污染物，海水自身净能力必然会入不敷出而导致水体污染。

2.2过度开发海洋资源，生物多样性减少

我国海域内海洋生物种类繁多，还有很多珍稀品种，过度的捕捞极大地破坏了海洋物种资源的繁殖能力，致使海洋生物极速减少，严重的甚至濒临灭绝。与此同时，环境质量下降，生态系统异常，致使鱼、虾、蟹和贝类以及有保护水环境功能的大量藻类等因无法适应环境而快速消亡。虽然采取休渔期的政策，投放鱼苗、虾苗，但在利益的驱动下，仍然出海作业的大批渔民将还未长大的鱼、虾、蟹捕捞上来，其既无法从数量上的增长形成种群，之后便出现了更加尴尬局面，原本数量不多的海洋珍惜物种濒临灭亡，而数量众多的物种将成为珍惜海洋生物。

2.3水域面积缩减、海岸侵蚀状况严重

大量海岸因受经济开发的影响，人为改造滩涂在不断增加、自然的原始景观在逐渐缩减、很多重要的海湾面积在不断缩减；大量的填海造地投入其中，更是兴建了大面积的海参、鲍鱼养殖场，疏于管理的大面积养殖场，使海滩面积和海岸湿地急剧减少，养殖场内的污染也十分严重，污染物随着潮汐进入海中，海水受到了污染。另外，开发海洋工程建设、石油、天然气的海上开采作业、海洋生物制药等化工产品的开发过程中产生的污染物，都从侧面给海洋环境以沉重打击。

2.4法律体系的不健全和缺失的管理机制

我国海洋的环境立法工作发展较晚，相关法律体系相对滞后，然而在海岸线的立法管理方面有很多漏洞。海洋环境的政府管理部门责任不清，职能重叠现象、推诿扯皮、效率低下等问题极易出现，与之相关的监测预警、监督管理机制不健全，执法队伍需要进一步提高水平，以上均严重影响着海洋生态环境保护工作的开展。《中华人民共和国环境保护法》是环境保护的基本法，明确了在保护海洋环境方面的规定，《中华人民共和国海洋环境保护法》是1983年颁布施行的，是我国专门保护海洋环境方面的法律，在海洋经济的可持续发展方面，科学合理开发利用海洋资源方面意义非常重大。法律体系中保护海洋方面的，是以《中华人民共和国环境保护法》为根本，以《海洋环境保护法》为中心，三个辅法律：（1）《防止船舶污染海域管理条例》《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《海洋倾废管理条例》《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》六个相关法律法规；（2）和海洋防治法相关的法律法规，如《水污染防治法》《大气污染防治法》；（3）有具体执行标准的保护海洋环境性法规，如《海水水质标准》《渔业水质标准》等。以上法律、法规、准则构成了在保护海洋生态环境法律体系的基本框架，在保护海洋生态环境中起到了法律支撑的作用。由此不难看出海洋环境保护的法律体系并不健全，并不能适应新时期保护海洋环境的重任，且相比其他发达国家对于海洋的立法方面，还需要进一步完善。

3我国面临保护海洋生态环境的不足与对策

目前，在大力发展海洋经济之时，保护海洋近岸生态环境与前者成为了不可调和的利益矛盾点，承受着继续破坏和污染不断加重的巨大压力，有些部分重点地区海洋环境受损情况触目惊心，已无持续发展的后劲可言。所以加强产业结构性调整、优化产业部局，严控污染源，在减轻沿岸近海和流域污染现象之时，进一步加大海洋生态保护力度。提高生态系统的自我保护功能和的抵御灾害的综合能力，保持生物基因多样性、恢复海岸自净能力、逐渐提升海洋生态环境安全防卫能力，具体措施：

3.1加大建设海洋环境保护设施和机制措施力度

3.1.1要大力兴建国家级保护区，各地也要以改善海洋环境，保护海岸带生态系统为目标，建立生态保护区或海岸生态隔离带，极大保护及恢复海岸生态系统，加强海岸生态建设。3.1.2恢复海洋岸线原生态景观，在沿海重点旅游区、经济开发区，加大力度修复沙滩海岸、退耕退垦还滩还海，建设原生态自然景观和廊道，让人与自然和谐相处，构建蓝色空间和愉悦、唯美的滨海景观。3.1.3加强污水处理水平，控制海洋污染，建立污水排海标准，制定统一污水、废水排放浓度标准，排放污染物要定时监测、申报登记、控制入海污染物总量等，以保证海产品质量，保护群众身体健康。3.1.4建立评估海洋生态环境风险体系，开展海洋生态环境安全风险评估体系建设，对海洋安全事故的发生、发展、消除及生态恢复都至关重要。3.1.5加强海洋环境应急处置能力。把深入开展海洋环境灾害的防治工作和应急处置管理机制有效融合，在多样性的海洋灾害频发的形势下，严重威胁了人们的日常生产生活。为了人民群众的生命财产安全，根据发生生态灾害种类如赤潮、绿潮和海洋生物病毒病害、重大海上安全生产突发事故等，有针对性地开展监测防控工作，设立监测点、完善浮标、探头，利用航拍、卫星遥感技术建立全方位立体化的监测系统，提高预警机制和应急响应能力，在发生海洋环境污染事故或生物灾害时，能够及时解决问题，最大限度地降低事故灾害造成的损失。应急工作要常备不懈，宁可备而不用，不可用而不备。

3.2建立适应新时期发展的法律体系

3.2.1应当适时出台一些法律法规来填补法律空白，又能解决新问题。在建设大量人工养殖场以用来替代和缓解渔业资源枯竭压力，而随之产生了许多问题，如生态环境被破坏、海水被污染、生物链严重失衡等，需要法律制定科学合理的标准来规范养殖行业，严格禁止养殖密度过大，坚决防治养殖疾病等，建立高标准人工养殖场；同时重视生物入侵，越来越多的生物入侵案例，惨痛的表明同样是破坏生态的重大因素，这些问题的逐渐凸现，迫切的需要用法律手段进行制约。3.2.2海洋的经济价值与海洋的生态价值相比后者更应得到重视。在取得经济价值的同时，而损害生态价值是不可估量的，应当完善、强化、细化相关法律法规，制定完善的补偿制度，海洋环境生态保护区的建设制度，所有的海洋经济行为都应在合法的前提下进行，保存好生态环境，保持物种多样性和基因品类多样性的生态环境。3.2.3持续加大海洋执法监督力度。制定的法律能否保护海洋环境，关键就是要执法必严，如执法监督力度不够，就会导致其形同虚设变成一纸空文，而且还应该有完善的处罚措施，使触碰法律的自然人、法人心生畏惧，法律所赋予的责任、义务，严格按照规定执行。

4结语

我国现已进入经济体制改革的深水区，社会发展的战略机遇期，使得资源环境的约束与发展之间的矛盾更加显现。为突破陆地资源环境短缺的瓶颈，保护海洋环境，可持续开发利用海洋资源显得极为重要，要使其具有更为广阔的前景，就要立足当前，放眼未来，不谋万世者不足以谋一时的眼光看待海洋生态环境问题。统筹兼顾，合理布局，科学谋划，构筑蓝色的海岸生态屏障，树立海洋道德意识、海洋文化意识、提高蓝色国土意识，促进文化强国、海洋强国建设。

参考文献

[1]刘伊娜．浅析我国海洋生态环境保护现状及对策[A]．中国环境资源法学研究会论文集[C]．2014．

[2]马凤媛．我国海洋强国战略视角下的海洋环境保护题研究[D]．中国海洋大学，2014．

篇2

关键词：环境救助 响应程序 收费标准

一、前言

随着大陆经济高速增长，对能源的需求日益扩大。为保证国民经济平稳发展，大陆在加强内陆油田勘探开采的同时，加大对南海、东海和渤海湾地区海上原油的开采。以渤海为例，目前，渤海中海石油所属海上油田达15个，海上平台69个，浮式生产储油装置（FPSO）6个，相关作业船舶（包括移动式平台）达100余艘。2010年，渤海油田年油气总产量达到3 000万立方米（当量），占大陆海上石油总产量的一半以上。与此同时，大陆还根据经济内需总量，不断扩大国外原油的进口，仅2009年原油进口量就达2.3亿多吨，其中90%是通过海上运输完成的。大陆海上石油开采和运输活动的快速发展，对沿海环境保护构成严重威胁，海洋环境污染风险日趋加大。人类在利用海洋进行能源开采和运输活动发展经济的同时，必然承受极大的环境风险压力。因为，任何人为的操作失误、设备故障等都极有可能引发重大溢油污染事故，导致海洋生态灾害性破坏。

2003年8月5日，停泊在上海吴泾热电厂码头的“长阳”轮遭一艘船舶碰撞，约85吨重燃油泄漏，导致吴泾热电厂六期码头至闸港上游段8公里水域、滩涂及岸线遭到严重污染。

2010年4月20日，英国石油公司租赁的位于美国墨西哥湾的一座半潜式钻井平台“深水地平线”爆炸起火。36小时后，平台沉没，11名工作人员遇难。钻井平台底部油井自4月24日起漏油不止并引发了大规模原油污染。虽然2010年7月15日，英国石油公司宣布成功罩住水下漏油点，但不久后，油污已经形成2 000平方英里（1平方英里等于2.59平方公里）的污染区并被冲上了一些岛屿，给当地造成了灾难性的损失，对海洋生态系统造成深远的影响。污染的清理工作将耗时近10年，墨西哥湾在很长一段时间里将成为一片废海，造成的经济损失将以数千亿美元计。墨西哥湾原油泄漏事件已成为美国历史上最严重的生态灾难。

2010年7月16日，我国大连新港附近中石油一条输油管道起火爆炸。虽然经过救援人员全力扑救，仍导致1 500吨左右原油泄漏入海，大连附近海域至少430平方公里的海面被原油污染，造成人力、物力、财力的巨大损失，给海上养殖业造成毁灭性打击。

二、中国救捞的职责与现状

中国是一个海洋大国，又是一个航运大国。大陆濒临太平洋西岸，大陆岸线长约1.8万千米，岛屿6 500余个，管辖海域面积约300万平方公里。

随着社会经济的迅速发展和不断扩大对外开放，我国的海运事业和海洋经济将会更加繁荣，中国救捞作为国家唯一一支专业救助打捞力量诞生于1951年，发展于20世纪中叶，跨越于救捞体制改革。

2003年，中国救捞完成具有历史意义的体制改革后，正式组建了交通运输部救助打捞局。她是世界上实力最强的专业救助力量之一，统一垂直领导和管理北海、东海、南海三个救助局，烟台、上海、广州三个打捞局以及北海第一、东海第一、东海第二、南海第一等四支救助飞行队。北起鸭绿江口，南至西沙海域，救捞系统共建立了21个救助基地、7个飞行救助基地。目前拥有员工9 000余人，包括3 000名技术人员、4 000名船员和400名潜水员；180多艘不同种类船舶组成的庞大船队，其中有80多艘拖轮和14艘浮吊船，10架直升机和2架固定翼飞行器。

中国救捞以“保障海上人命财产安全，保护海洋环境清洁”为宗旨，以“把生的希望送给别人，把死的危险留给自己”为救捞精神，履行以下主要职责：负责航行在大陆沿海水域的国内外船舶、海上设施和遇险的国内外航空器及其他方面的人命救助和海上消防工作；负责船舶和海上设施财产救助、沉船沉物打捞、港口及航遣清障、沉船存油和难船溢油的应急清除；提供水上、水下工程作业服务；承担国家指定的特殊的政治、军事、救灾等抢险救助、打捞任务；履行有关国际公约和双边海运协定等国际义务。

中国救捞实行“关口前移，站点加密，动态待命，随时出击”动态值班待命制度，使得专用救助船以基地为依托，以待命点为前哨，最大限度地发挥三者之间的联动效应，建立了救助、打捞、飞行“三位一体”的队伍建制。

自1951年8月中国人民打捞公司诞生至2012年末，救捞系统共救助海上遇险人员62 412名（其中外籍人员

9 713名），救助遇险船舶4 258艘，打捞沉船1 706艘。环境救助以东海救助局典型案例为例： 2005年3月8日，“东海救169”轮成功救助因碰撞失火的载有危险品的马绍尔群岛籍“RICKMERS GENOA”轮；2009年9月19日，“东海救112”轮、“东海救113”轮在舟山海域联合救助利比里亚籍装载28.5万吨原油的搁浅超级油轮“FRONT PAGE”轮；2010年4月4日，“东海救113”轮在长江口水域成功救助机舱爆燃的巴拿马籍液化气船“COLDEN CRUX 18”轮；2012年8月2日，“东海救159”轮在福建厦门以东海域救助触礁进水油船“润扬3”轮等。

三、环境救助应急响应机制的建立与实施

随着海上运输业的不断发展，防污染工作的重要性早已得到国际社会的普遍认同，采取了许多有效措施来保护海洋环境，主要有《1969年国际油污损害民事责任公约》、《1969年国际干预公海油污事故公约》、《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》、《关于1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》。1990年，IMO通过了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》（简称OPRC公约）。大陆在国际海事组织等国际舞台上一贯主张并支持航运界采取适当措施保护海洋环境，尽到了海洋环境保护方面的国际责任。同时也建立了相关的法律法规，如1999年修订的《海洋环境保护法》及《防止船舶污染海域管理条例》等等。

（一） 预案制定及应急机构建设的依据、目的

依据《1990年国际油污防备、反应和合作公约》、《海洋环境保护法》等相关的法律、行政法规、公约，为防止海上突发环境污染事件，中国救捞作为海上应急救援重要力量之一，除了履行人命救助主要职责外，为提高应对涉及公共危机的突发海上环境事件的能力，维护辖区稳定，保障公众生命健康和财产安全，保护海洋环境，制订了相关防污应急处置预案。当污染事件发生时，启动相应的应急救助行动方案，协调各部门之间的有关事务，包括救助力量调派、应急救助方法、处理污染方式等。考虑到各海域条件的不同，我们专业救援力量和当地有关单位应在减少污染损害决策的制订与执行，以及其他救助力量的参与等方面保持适当沟通协调。

应急预案的建立须确保相关单位之间对海上环境污染事件进行快速有效的反应与救助方面的合作。另一目的是组织协调一切有关污染反应与救助、相关费用的工作和行动，减少污染事件造成的损失，保障人命、海洋环境和财产安全。

（二） 应急救助指挥部的组成及组织机构

1.应急反应处置工作小组的建立及职责权限

按照海上突发环境污染事件的严重性和污染物特性，将污染事件分为不同的等级。按等级制订相应的应急救助子预案和子响应程序，并成立专门应对海上突发环境污染事故应急反应工作小组和相应的应急机构，并明确其职责分工和应对措施相应程序。建立由行政首长、分管首长、应急救援、安全、飞行、后勤保障、基层单位等专家组成的应急反应工作小组，下达行动指令，具体指导救援行动。主要职责包括：

（1）对所辖海域发生的水上突发环境污染事件进行评估；

（2）审核批准污染事件抢险救灾、救助打捞方案，对救助中的人员和设备进行指挥和管理；

（3）根据海上突发污染事件的具体险情、应急救助方法，进行决策并决定启动和停止应急预案；

（4）协调政府等其他相关部门为海上污染事件抢险救助提供支援。

2.环境救助相应的应急指挥及力量组织架构（如图2）

3.环境救助应急响应主要程序

应急体系的应急响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、报警、应急启动、救援行动、扩大应急、应急恢复和应急结束等过程。海上污染事故发生后，报警信息应迅速汇集到救助指挥值班室。性质严重的重大事故的报警应及时向上级应急指挥机关和相应行政首长报送。接警时，做好事故的详细情况记录和联系方式等。报警得到初步认定后，应立即按规定程序发出应急救援指令，采取应急救援措施。

在救助指挥值班室接到警报后，应立即建立与事故现场的船只、船东或业主的联系，根据事故报告的详细信息，对污染情况作出判断，由救助指挥值班室或现场指挥人员初步确定相应的响应级别。如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别，通知应急救援力量和相关部门响应关闭。当应急响应级别确定后，救助指挥值班室按所确定的响应级别启动应急程序，如报告应急反应处置工作小组，通知应急救援指挥人员（专家）到位，开通专用信息与通信网络，调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等），派出现场指挥协调人员和专家组等。为保证对污染事件作出快速有效的反应，救助指挥值班室在优先考虑人命安全的前提下对肇事标的、污染物的特征、污染的面积和形式、事发水域的地理特征、海上气象条件等作出了解和确定。

成立现场应急指挥组后，应急救援力量迅速赶赴事故现场，积极开展人命救助、环境救助等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态仍无法得到有效控制，向上级救援机构请求实施扩大应急响应。

当前，我们所有的专业救助船舶是实行24小时海上动态待命制度，在接获信息后，救助指挥值班室在报告应急反应处置工作小组的同时，立即调动事发海域最近的救助船舶前往现场对事故进行先期应急评估、处理，并采取相应的应急措施以减少污染所造成的危害。指令救助直升机用拍照、摄像等手段获取污染事故第一手影像资料，准备紧急吊运应急人员、物资，为环境污染事故提供快速有效的应急救助。待救援行动完成后，及时进入临时应急恢复阶段，包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后处理和事故调查等。

为保证应急反应救援预案有较强的可操作性，应当针对此类应急救援方案定期组织协调联合应急反应演习及桌面推演，以增强与有关单位和其他机构的协调。演习完成后，相关人员应对演习进行评估，尽力改进应急救助反应机制，解决存在的问题，通过油（化学品）污染方面的培训和演习，加快培养应急反应专家。

三、完成环境救助所采用的方法及不足

在接到环境污染信息，作出最迅速反应后，清污专家组依据现场情况及事发海域环境特点、可能的污染扩散趋势、救助力量的设备与供应、污染源的控制处置、污染物的回收处理等作出科学评估，以使应急处置小组作出决策，调派救助力量迅速行动；根据污染物、载运工具的性质及事故类型、事故可控性、严重程度和影响范围，确定应急救助过程中人命救助的方式方法，使用的机械工具、药剂、技术，承运工具堵漏、污染物的转驳，以及可能产生二次污染的处理措施等等。具体措施如下：

1.油类污染救助的方法及存在不足

（1）对载运工具采取正确得当的堵漏、转运、拖带等措施，以避免更多的油类泄露导致更严重的污染。

（2）利用海洋本身所具备的油污降解机制，进行海域中溢油污染的清除，其机制包括展延作用、挥发作用、乳化作用等。 但是耗费时间很长，容易对海洋环境造成二次污染。

（3）利用化学性药剂对油污进行处理，以便进行人工、机械等方式处理。缺点是处理不彻底会海洋环境造成严重的二次污染。

（4）利用沉降剂、吸油剂、吸油粘等进行物理性海面处理。缺点是耗费大量人力物力，却会对海床以及海底生物造成污染。随着时间推移，还会形成二次污染。

3.救助直升机速度快，搜寻范围广，但飞机数量少，且缺乏专业侦测装备及远程图像传输能力，无法在第一时间报告污染情况，从而延误决策时间。

人员方面：

专业人员结构不合理，高层次人才缺乏，尤其是环境污染方面的人才严重短缺，困扰着应急救援的发展格局。同时，经费不足，尤其是人员经费严重不足，造成人员架构不稳定，人员的引进及流失窘境困扰着发展，对建立强大的应急救援处置队伍形成较大的阻碍。

技术方面：

1.缺乏对环境救助能力的深入研究，尖端技术的引进还受到国外限制；

2.鉴于目前的技术能力，救助直升机飞行还不具备夜航能力，只能在较好气象、海况下，执行人命救助、污染监测、物资人员运送等应急任务；

3.救援人员缺少有效的专业学习和培训。

（三）清污费用的法律地位

为确保防污应急体系的正常运转，应该赋予应急反应费用的赔偿请求以优先权，采取支持和鼓励清污行动的政策，否则必然对事故的控制不利。但一般情况下，清污费用均是通过和谈解决的。2005年初，“明辉8”轮与“闽海102”轮在广东南澳岛附近海域发生碰撞，“明辉8”轮泄漏0#柴油628吨入海，汕头海事局依法启动应急预案，组织清污行动，发生费用692 8681.49元。随后向广州海事法院两船东，要求连带赔偿费用。法院判决支持原告组织的清污单位发生的费用，但不支持海事的索赔费用。法院认为，海事公务船舶从事调查、监控和清除油污情况的行为属于行政行为，认定其所进行的调查、监控和清除油污事故而产生的费用属于行政开支，不应赔偿。然而海事局发生的清污费用，也属于污染损害。如果前述案件的判决正确，海事局利用自身力量进行的清污属于行政行为，若海事局不进行清污，相对人以行政不作为海事局，要求其清污，而不是要求污染责任人承担损害赔偿责任，这样的结果将是鼓励污染海洋环境。因为污染责任人可以不承担清污责任或其费用的赔偿责任。

六、解决方案和研究对策

为尽快改变现状，提高环境救助的应急反应能力。当前，建议建立国家环境救助应急反应中心，健全有关环境污染各地、各相关单位部门之间沟通联络长效机制，定期召开相关工作交流研讨会，并就应急救助力量的发展、应急救助方案和预案的完善、组织指挥程序、技术设备保障、行动协调配合等环节展开交流研讨；加大与各大院校、科研单位及国外相关单位的合作，着力提高专项应急设备的实用性、便捷性、高技术含量的研究和推广；不间断组织相关应急专业人才培训；建议油船、化学品船等特殊船舶船东参加船舶互保协会等组织，建议根据《1989年国际救助公约》特别补偿条款建立对特殊船舶征收一定的“防污保险费用”（国际油船船东防污染联合会―ITOPF已有先例），用来补偿应急处置单位的部分救助成本。

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[关键词]碳捕获与封存；立法；思考

[中图分类号]D901 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2012）12-0044-04

一、碳捕获与封存技术立法的必要性

（一）碳捕获与封存技术发展的现实需要

依据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）《碳捕获和封存-决策者摘要和技术摘要》，碳捕获与封存（Carbon Capture and Storage？熏CCS）是指将大型发电厂、钢铁厂、化工厂等主要排放源产生的二氧化碳通过各种方法捕获收集起来，用各种方法（主要包括地质封存、海洋封存）储存起来以使二氧化碳长期与大气隔绝的一个过程。简而言之，CCS技术是一项旨在减少大气中由人为活动产生的温室气体的技术。与CCS相关的术语是“碳捕获、利用与封存”（Carbon Capture，Utilization and Storage）。即将排放的二氧化碳提纯，继而投入到新的生产，循环再利用，而非简单封存的过程。与CCS相比，可以将二氧化碳资源化，产生经济效益，更具有发展前景。

显而易见，由于CCS技术在减少温室气体排放、减缓全球变暖方面的积极意义，现在有越来越多的国家开始关注和重视此项技术，比如美国、欧盟和澳大利亚都有相应的研究规划并开展了相关的应用研究和有关试验。奥巴马政府宣称在未来10年投入4.5亿美元在美国7个地区进行CCS项目试验。八国集团峰会上，欧洲甚至制订了CCS技术推广时间表，到2010年，至少有20座发电厂使用CCS技术，2020年前欧洲和美国开始推广该技术，并在2025年前在全球推广。根据国际能源署的统计，到目前，全世界共有碳捕获商业项目131个，捕获研发项目42个，地质埋存示范项目20个，地质埋存研发项目61个。到现在为止，有三个成功的CCS项目处在进行之中，包括挪威Sleipner项目、加拿大Weyburn项目和阿尔及利亚In Salah项目等[1]。国际能源署（IEA）表示，到2050年全球需兴建3400个CSS项目，前10年由发达国家占主导地位，此后发展中国家将担负主要责任。国际能源机构还了一份“CSS路线图”，提出到2050年前，全球将在这一领域投入约3万亿美元，促进CSS技术的发展。

值得注意的是，中国的CCS技术亦处于尝试阶段。中国最大的独立发电公司华能已在北京热电厂投运了我国第一个二氧化碳捕集能力为3000吨/年的试验示范装置；在上海石洞口二厂投运了全球最大的捕集能力为12万吨/年的燃煤电厂二氧化碳捕集项目；在天津开工建设了具有我国自主知识产权的绿色煤电工程IGCC电站示范项目[2]。

（二）规避碳捕获与封存技术风险的迫切性

尽管CCS技术对于环境保护具有现实意义，但其大规模应用仍面临着两方面障碍。一是成本。据英国麦肯锡咨询公司估计，欧洲将因CCS技术应用导致每个下一代电厂的造价高达13亿美元；用CCS技术每处理1吨二氧化碳的成本为80-100美元。二是风险。二氧化碳运输、存储是一个长期、渐进的过程，任何一个环节发生泄漏，均有可能对人类和生态环境构成毁灭性的破坏。例如，CCS技术储存的二氧化碳如果在近海大陆架中泄漏？熏除直接伤害海洋生物之外？熏还有可能导致海水的逐步酸化从而彻底改变海洋环境[3]。再如，在高二氧化碳浓度和高温条件下，植物的光合作用将会增加，同时由于高温，生物呼吸作用可能加快。在这种“二氧化碳施肥效应”和高温影响下，有可能导致生态系统代谢加快，从而改变陆地土壤和海洋生态系统的有机质平衡。

综上所述，CCS技术是一个新鲜事物，在应对气候变化方面越来越发挥着不可替代的作用。运用法律手段防止二氧化碳的泄漏，明确每一环节中各个主体的权利义务，建立健全紧急预警机制，是各国政府面临的迫在眉睫的任务。

二、外国碳捕获与封存技术立法的镜鉴

（一）美国

纵览全球，率先制定CCS技术监管法律的国家有美国、欧盟、澳大利亚等国。2008年10月，美国世界资源研究所出版了《二氧化碳捕获、运输和封存指南》（Guidelines for Carbon Capture and Storage）；作为一份建议稿，虽然该指南并不具有法律效力，但在技术、环境和社会层面上就如何监管碳捕集、利用和地质封存给予了详细的参考意见。2008年7月31日，美国国会通过了《碳减排技术桥梁法》（Carbon Reduction Technology Bridge Act of 2008）；该法案针对CCS技术设备安装、二氧化碳运输、封存以及提高驱油率等项目给予最高30美元/吨二氧化碳的税收减免，目的在于鼓励民营企业对CCS的投资及研发。2010年11月，美国环境保护局（EPA）签署了《安全碳储存技术行动条例》。新条例制定了一系列具体措施，重点保护地下饮用水资源，并要求密切监控、汇报二氧化碳储存设施的有关数据。

（二）欧盟

自2007年欧盟执行新的能源政策以来，CCS技术已成为欧盟热门的能源政策性议题。欧盟委员会负责能源事务的委员京特·奥廷格曾表示：“碳捕捉和存储技术是我们今天需要发展的关键技术之一，它可以帮助我们在未来数十年大幅度削减能源领域的二氧化碳排放”[4]。值得一提的是，作为可再生能源和气候变化一揽子计划的一部分，欧盟委员会于2008年1月23日了一项指令——《碳捕捉与地质封存指令》（以下简称CCS指令），建立了二氧化碳捕捉与地质封存环境安全的欧洲联盟法律框架建议。欧盟理事会于2009年4月通过了该指令，希望借助CCS来履行欧盟所承担的削减温室气体义务[5]。指令的主要内容有以下几个方面：封存地选址与勘探许可；封存许可；封存地运营、关闭以及关闭后的责任；第三方使用权；一般规定；以及对之前一些指令的修正案。

欧盟的CCS指令具有如下特点：其一，监管成员国在其领土、专属经济区和大陆架内从事的CCS项目，避免二氧化碳的运输与封存给环境和人类健康带来负面影响和风险；其二，按照“碳捕获便利”原则，碳排放主体应为CCS技术准备一定的设备；其三，CCS的捕获与封存应获相关的行政许可，同时强调CCS运营主体保障公众知情权与有效的参与权，捕获程序应该遵守欧盟的综合污染防治指令和环境影响评估指令，按照综合污染防治指令的规定；其四，CCS运输应当遵守欧盟的环境影响评估指令；其五，强调封存过程的环境风险评价，涉及危险识别、暴露评价、影响评价、风险识别四个方面[6]。

（三）澳大利亚

早在2006年，澳大利亚维多利亚州政府即制定了《温室气体地质封存法》，并于2008年再次进行了修订。作为最早专门监管陆上CCS项目的法律，确定了陆上CCS项目引发的风险责任和补偿制度，试图将陆上CCS风险控制至相对较低的限度。以下若干重要制度值得我国借鉴，具体包括：陆上CCS项目的行政许可制度；陆上CCS项目的善后服务制度；陆上CCS项目的保险和修复证券制度；陆上CCS项目的私人许可和补偿制度。

2008年11月25日，澳大利亚联邦政府颁布了《海洋石油修改（温室气体存储）法案》《Offshore Petroleum Amendment（Greenhouse Gas Storage）Act 2008》。此项法案以允许二氧化碳在近海地区注入和封存而著称，涉及选址、风险识别和监测程序、权力的监管，缓解和补救措施等安全管理内容。

澳大利亚政府委员会（COAG）于2009年5月出台了《CO2捕集与封存指南》（Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage May 2009），对CCS环境影响评价提出了更加具体可行的评价范围、措施等。指南要求所有的CCS项目必须执行《生态可持续发展原则1992》、《职业健康和安全原则2002》、《行业监督管理原则1985》、《澳大利亚二氧化碳捕获与封存的指导原则1992》及澳大利亚矿业石油部制定的《利益相关者参与原则》。为下一步制定统一的、完备的立法提供了政策依据。

依据指南，首先，在相关法律制度框架下，所有的CCS项目在建设及使用过程中必须进行环境评价。评价水平取决于该项目影响的环境和区域范围。其次，由于二氧化碳的捕获或分离、运输以及注入和地质封存等过程存在一定的风险，CCS技术的应用引发的环境风险变化，需要在每一个立法阶段进行环境评价和核准。第三，决定CCS技术风险程度的关键因素在于储存二氧化碳的地质地貌的选取，封存地点必须接受环境保护部门连续地风险评价与核准。从项目设计到建设及投入使用，应当进行连续的环境风险评价。第四，在注入过程中由于二氧化碳的置换，二氧化碳的直接泄漏将导致二氧化碳和盐水进入蓄水层，直接影响地下水。同时，二氧化碳导致储藏地层中盐水的pH值从近乎中性的6.5降到像醋一样酸的3.0。因此，所有的环境风险评价均包含对地下水资源的评价。第五，在CCS项目的前期设计阶段，鼓励向相关的专家机构开展咨询工作。所有评价、核准过程和其他的运行阶段，CCS项目必须对管理者、公众、当地社区和媒体开放，接受社会监督，必要时应面向社会公众开展听证程序。

三、完善我国碳捕获与封存立法的路径

（一）我国CCS技术立法存在的问题

显而易见，CCS技术对于我国减少温室气体排放的影响亦不可小觑。我国亦有不少实施“碳捕捉”技术的天然试验场。比如拥有丰富油气田资源的东北地区和东南沿海。欧盟与中国于2006年开展了“中欧碳捕获与封存合作（Cooperation Action within CCS China-EU，COACH）”[7]；2008年，中欧双方启动了“碳捕获和存储监管活动支持”项目（STRACO2项目），其主要目标是为CCS技术在欧盟的发展提供政策和立法框架方面的科学支持，研究欧盟和中国之间就CCS技术进行国际合作的技术、政策和立法等方面的需求。

相对于美国、欧盟、澳大利亚等国而言，中国的技术处于起步阶段，法律基础亦较为薄弱。我国尚未出台专门针对CCS技术的立法，目前所援引的法律依据主要有《环境保护法规》、《海洋环境保护法》关于污染控制、废弃物处置、防止海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害等内容；《土地管理法》、《矿产资源法》和《物权法》则规定了矿业权和地役权内容；《民法通则》和《侵权责任法》中高度危险作业致人损害的侵权行为的民事责任，以及工程建设、采矿、石油和天然气等法律法规亦作为重要体系。尽管如此，上述规定是远远不够的，对于CCS项目在审批、核准等方面尚缺乏具体的监管，至于碳捕获、运输、封存等过程的环境影响与法律责任也缺乏详细规定。如何借鉴外国的成功经验，构建符合我国CCS技术国情的法律监管机制，对于趋利避害，避免盲目跟进，无疑具有特别重要的意义。

（二）制定碳捕获与封存法的建议

为了保证我国CCS技术在捕获、分离、运输、储存选址等方面均有详尽的法律依据，制定符合我国CCS技术发展实际情况的《碳捕获与封存法》具有特别重要的意义。具体内容包括：

第一，评估和批准。监管部门依据国际组织、国家、部门或行业技术标准审查CCS项目的建设与运行的经济效益、环境影响、减排效益等多方面指标，保证项目实施中和封闭后的技术可行性、安全性和有效性。我国采用的是多头并管的监管模式。主要参与部门有科技部和发改委气候变化司、工业与信息化部、国土资源部、水利部、国家海洋局和国家环境部等。科技部和发改委气候变化司的主要职能是推动CCS和CCUS技术研发能力，加强相关国际合作和技术交流；工业与信息化部的主要职能在于为CCS和CCUS技术的应有所带来的新兴市场和衍生行业以及行业间的合作提供政策支持；国土资源部的主要职能是为CCS和CCUS项目的选址和封存地点进行评估以及对相应土地规划的影响；水利部主要是针对CCS和CCUS的应用对水资源的影响进行监管和评估；国家海洋局是对CCS和CCUS的应用对海洋资源的影响进行监管和评估；国家环境部负责对CCS和CCUS项目的应用对环境所带来的影响进行综合评估和风险评价，并以此作为行政许可的重要指标以及完善事故处理办法。

第二，明确项目启动前后和关闭后的财产权归属以及知识产权。包括项目的所有权、储存地点的所有权、加注与监测业务所需厂房与设备的所有权、封存地点周边土地的使用权和通过权等，另外还需专门规定地下空间的使用权。与普通物权不同，各国关于地下空间开发权的立法差别很大。如美国的地下空间权可以私人拥有；澳大利亚的地下资源虽然属于国家，但政府可以许可私人使用。

第三，监测与核查。针对CCS技术的长期监测与管理，建议建立以环境保护部门为主、非政府社会组织行业自律为辅的监管模式，并对投资协议、储存协议、输送协议进行监测与核查。不符合环境保护要求的碳封存技术项目，环保部门应采取相应措施，并对其进行处罚。

第四，赔偿责任。针对CCS技术导致的直接损失和生态损失，肇事者应当承担赔偿责任。我国现有的立法针对后者的救济显得缺乏力度。例如《海洋环境保护法》关于“海洋环境污染损害”的定义和“海洋生态损害赔偿”的法律责任比较笼统，亟待界定“环境污染损害”和“生态损害”的界限，特别是明确何谓CCS技术导致生态的损害，以及量化整治和修复的费用。

第五，CCS项目关闭后的责任和基金会。尽管目前多数CCS技术仍处于认证和调试阶段，但从我国各地针对污染企业善后处置方案的重点多在人员安置和资产债务处置，对环境治理和污染赔偿问题则重视不足来看，未雨绸缪是十分必要的，一旦项目运营失败，被迫关闭、停业和搬迁，肇事者可能逃离法律视线，给相关部门的执法和监管带来很大挑战。为了建立健全CCS关闭后的善后环境治理与赔偿制度，可以仿效美国的《超级基金法》“先治理，后追责”的立法理念，通过设立环境基金会的方式，建立一个迅速清除和治理污染遗留地的反应机制，赋予政府对危险废物在紧急情势下做出立即反应及清理受污染的权力。

（三）完善CCS技术责任保险的立法

考察各国实践，CCS技术涉及的责任主要涉及四方面的问题：一是与CCS技术相关的运营责任；二是与碳泄漏引发相关的气候变化责任；三是与碳泄漏引发的相关的人身侵权责任；四是碳泄漏引发的海洋生态损害及地下淡水污染责任。上述损害不仅导致污染、渔业、旅游等行业巨额的直接经济损失，还将造成长期、潜在、毁灭性的生态环境破坏。鉴于此，创立具有充足资金保障的强制责任保险制度，从立法上强制CCS项目经营人投保责任保险，由社会分摊巨额赔偿不失为一项有效的举措。否则，仅允许CCS项目企业投保任意险，一旦发生事故，巨额的赔偿甚至导致企业的破产，被侵权人的损失更是难以得到救济。

责任保险（liability insurance）起源于19世纪欧洲的财产保险，与普通的财产保险不同，所承保的客体并非属于被保险人自己的财产，而是被保险人对不特定的第三人承担的侵权责任。因此我国《保险法》第49条作了明确规定，责任保险是指以被保险人依法应当对第三人承担的损害赔偿责任为标的而成立的保险合同。这里的第三人是指与被保险人不存在合同关系的第三方。随着现代责任保险的理论和实务的发展，契约责任也逐渐被各国所接受。CCS技术责任保险将不特定的第三人纳入现代保险中的受益人，保险人通过收取相对较低的保险金从而将损失分散社会，进而增强了侵权责任的实际赔付能力。

由于我国现有的《保险法》中有关责任保险的条款仅有两三条，可操作性较差，建议适当增加《保险法》中有关责任保险的条款的比重。首先，进一步明确《保险法》中对责任保险的定义，将《保险法》第49条修改为“责任保险是指以被保险人依法应当对第三人承担的损害赔偿责任为标的而成立的保险合同。保险人与被保险人另有约定的除外”。“除外”一词为契约性责任提供了可能性。其次，建议明确制定责任保险合同的格式条款，其内容应充分体现合同当事人各方的利益。鉴于合同订立时保险人难以准确地估算未来发生的保险事故的损失程度，为了避免保险人不至于破产倒闭，建议实行限额和最高责任保险两种责任方式，即在保单中规定每次意外事故的最高赔偿限额或保险期内的累积赔偿限额。第三，鉴于责任保险赔偿的数额通常较大，建议明确开展责任保险业务公司的法定最低注册资本限额，严格保险人的执业资格。

参考文献：

[1]碳捕获与封存技术的发展现状[EB/OL].国际能源网，2009-12-10.

[2]碳汇林.华能碳捕捉设备[EB/OL]，中国碳汇林网，2011-01-18.

[3]拙知.饱受争议的CCS[J].IT经理世界，2009，（7）.

[4]刘秀荣.欧盟建立碳捕捉和储存技术发展协作网[EB/OL].新华网，2010-09-18.

[5]范英，朱磊，张晓兵.碳捕获和封存技术认知、政策现状和减排潜力分析[J].气候变化研究进展，2010，（5）.

篇4

第一条为加强对我市水资源的保护和合理利用，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等有关法律法规、规章，结合我市实际，制定本规定。

第二条本市行政区域内水资源保护适用本规定。

第三条任何单位与个人都有保护水资源的义务，必须遵守有关水资源保护的法律法规及本规定。

第四条各级政府应当加强水资源的保护与节约，并将其纳入国民经济和社会发展计划。

第二章饮用水源地保护

第五条我市饮用水源保护区分为一级保护区、二级保护区和准保护区。各级保护区和准保护区范围由市人民政府提出划定方案，报省人民政府批准后，再由市人民政府对社会公布。

跨市饮用水源保护区的划定，按《广东省饮用水源水质保护条例》规定的权限与程序办理。

水源保护区应设立明显标志，明确水质保护目标及保护区内必须遵守的规定。

第六条饮用水源一级保护区内的水质不得低于国家《地表水环境质量标准（GB3838-*）》Ⅱ类标准；二级保护区内的水质不得低于国家《地表水环境质量标准（GB3838-*）》Ⅲ类标准；准保护区的水质标准应保证二级保护区的水质能满足规定的标准。

第七条饮用水地表水源各级保护区及准保护区内均必须遵守下列规定：

（一）禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源林、护岸林、与水源保护相关植被的活动。

（二）禁止向水域倾倒工业废渣、城市垃圾、粪便及其它废弃物。

（三）运输有毒有害物质、油类、粪便的船舶和车辆一般不准进入保护区，必须进入者应事先申请并经有关部门批准、登记并设置防渗、防溢、防漏设施。

（四）禁止使用剧毒和高残留农药，不得滥用化肥，不得使用炸药、捕杀鱼类。

第八条饮用水源一级保护区内除遵守第七条规定外，还必须遵守下列规定：

（一）禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；

（二）禁止向水域排放污水，已设置的排污口必须拆除、堵截；

（三）不得设置与供水需要无关的码头，禁止停靠船舶；

（四）禁止堆置和存放工业废渣、城市垃圾、粪便和其他废弃物；

（五）禁止设置油库；

（六）禁止从事种植、放养禽畜，严格控制网箱养殖活动；

（七）禁止从事旅游、游泳、洗涤等可能污染水源的活动。

第九条饮用水源二级保护区内除遵守第七条规定外，还必须遵守下列规定：

（一）不准新建、扩建向水体排放污染物的建设项目，改建项目必须削减污染物排放量；

（二）原有排污口必须削减污水排放量，保证保护区内水质满足规定的水质标准；

（三）禁止设立装卸垃圾、粪便、油类和有毒物品的码头。

第十条饮用水源准保护区内除遵守第七条规定外，直接或间接向水域排放废水的，必须符合国家及地方规定的废水排放标准。当排放总量不能保证保护区内水质满足规定的标准时，必须立即停止排污，并启动应急预案解决削减排污负荷。

第十一条位于五桂山生态保护区范围内的水库水源地保护措施按《*市五桂山生态保护区管理暂行规定》执行。

第三章节约用水

第十二条大力推行节约用水，提高水资源利用效率，以节水促减污，推进水资源保护工作。

第十三条市人民政府设立市节约用水办公室，统筹协调全市的节约用水工作，拟定节水政策，编制节约用水规划，指导并督促各有关部门和各镇区按照各自职责分工，加强本行业、本地区的节水工作。

各有关部门和各镇区应当按照职责分工，积极配合市节约用水办公室工作，加强本行业、本地区的节水监管。

第十四条全面实施取水许可制度。单位和个人利用取水工程或设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的，应当严格按照《取水许可和水资源费征收管理条例》和《广东省水资源管理条例》的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。

第十五条从江河、湖泊日取地表水5000立方米以上（含本数，下同），日取地下水1000立方米以上，发电总装机1000千瓦以上并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，业主单位在向发展计划主管部门报送建设项目可行性研究报告前，必须进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书，并报水行政主管部门审查。

建设项目水资源论证报告书的审查意见是审批取水许可申请的技术依据。

第十六条推行用水总量控制与定额管理相结合的制度。

我市行业用水定额依照《广东省用水定额（试行）》执行。按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据。

逐步实行用水超定额累进加价制度。超定额累进加价方案由市物价局牵头组织有关部门制定，并报市人民政府批准实施。

第十七条取水户应当严格按照经批准的取水量取水。对超额取水部分依法实行累进征收水资源费。

第十八条取水户应当依照国家技术标准安装计量设施，保证计量设施正常运行。

第十九条政府鼓励研发、应用节水技术与设施。通过产业结构调整和政策引导，限制高耗水产业发展，鼓励企业采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。

新建、扩建、改建的建设项目，应当制订节水措施方案，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失。

第二十条各镇（区）应当根据当地水资源条件，合理调整农业产业布局和种植结构，推广管道输水、喷灌、滴灌、渗灌等节约用水技术，完善灌溉工程的改造配套和渠道防渗设施，提高灌溉水利用率。

第二十一条市人民政府对有明显社会效益和经济效益的节约用水技术改造项目和科研项目给予支持，对在计划用水、节约用水和监督管理中，成绩显著的单位或个人，给予表彰和奖励。

第四章水污染防治

第二十二条水行政主管部门会同环境保护行政主管部门，按照流域综合规划、水资源综合规划和经济社会的发展要求，拟定辖区内的水功能区划。

第二十三条经批准的水功能区划是水资源开发、利用和保护的依据。任何单位和个人从事开发利用水资源的活动以及向水体排污，不得影响水功能区确定的保护目标。

第二十四条积极推进全市“供水一盘棋”工作，坚持适度超前、集约利用的原则，加大力度整合供水设施和饮用水水源地，保障城乡供水安全。

第二十五条市环境保护行政主管部门应当根据水污染防治的要求和经济、技术条件，制定本市的主要污染物排放总量控制指标分配方案，并报市人民政府批准公布。

各级人民政府应当加强主要污染物排放总量控制工作，落实水污染防治措施。

第二十六条水行政主管部门、环境保护行政主管部门和卫生行政主管部门应当按照各自的职责，加强水质监测工作，并及时将水质监测结果报市人民政府。

第二十七条在江河、湖泊（含运河、渠道、水库等水域，下同）新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。

第二十八条建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门的同意。

重点排污单位不得超出市人民政府、市环保局或镇区政府限定的排污总量排污。

第二十九条禁止向江河、湖库及河道管理范围直接排放、倾倒、堆放和填埋污染水体的物体。禁止在河道内清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆、容器。

第三十条在河道沿岸的港口、码头，应设置接收、处理残油、废油、含油污水、粪便和垃圾等废弃物的设施。未设置上述设施的，须限期补设。

第三十一条船舶在港口或者码头装卸、运输油类或者其他有毒有害物质时，船方和作业单位必须采取适当的预防措施，防治水体污染。

第三十二条城市污水应当集中处理。各镇（区）应按《*市污水工程建设规划（*-2020）》建设和完善排水管网，有计划地建设污水集中处理设施。

第三十三条推行清洁生产，节约资源，减少污染。鼓励新建工业项目进入工业园区，集中处理工业废水，控制工业污染。

第三十四条鼓励和扶持发展生态农业，推广无公害农产品、绿色食品和有机食品，减少农药、化肥的使用量；引导畜禽养殖企业走生态养殖道路。

第五章内河涌水环境保护

第三十五条全市内河涌要按照能蓄、能引、能控制、能调度、能通航的目标进行统一规划，综合治理。

第三十六条各级人民政府应将内河涌整治纳入经济和社会发展计划，保障内河涌整治的资金投入，有计划地清疏内河涌，清理水上漂浮垃圾和水浮莲，加高培厚河堤，绿化河岸，促进内河水体循环，改善内河水环境。

第三十七条禁止在内河涌上搭建厕所、牲畜饲养棚舍，围筑鱼塘。

第三十八条内河涌实施宽度控制目标管理，任何单位和个人不得擅自占用内河涌，填堵或缩窄河道，以确保内河涌水流通畅，提高内河水体自净能力。

对内河涌及其管理范围内原已建成的各类建筑物及设施，视其对内河涌的影响程度，结合内河涌整治的需要，逐步清拆、迁移和改造。

未经批准擅自在内河涌兴建建筑物或其他工程设施项目，一律作违章建设处理。

第三十九条城镇和乡村各项建设确需占用内河涌及其管理范围的，须经水行政主管部门审查同意，同时采取适当的补救措施，保障内河涌防洪排涝体系和改善水环境的要求。

第四十条船舶在内河涌从事航行、停泊、作业及其他影响内河水域环境的活动，应遵守《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》。

第四十一条内河涌水质不符合功能区水质标准时，市环境保护行政主管部门和水行政主管部门应当共同核算区域内的污染物排放削减量，采取措施控制污染物排放量，保障水功能区水质达标。

排污单位必须遵守污染物排放削减量要求，并落实控制措施后，方可向内河涌水体排污。

第六章部门职责和考核

第四十二条水资源保护工作由市人民政府组织协调，政府各职能部门按照各自职责，协同做好水资源保护工作。

第四十三条市政府办公室协调各职能部门制定具体的水环境保护考核指标，督促落实各项水环境治理措施；组织考核各部门及各镇（区）的水资源保护工作。

第四十四条市发展和改革局负责将水环境保护目标和重点工程项目纳入国民经济和社会发展总体规划，并将有关重点工程项目列入市重点建设项目年度计划；按照节水减污的原则，做好建设项目的审批工作和重大产业发展项目布局规划。

第四十五条市规划局负责指导城乡建设布局；合理布局规划建设项目，减少水环境污染；负责编制和修订全市给水工程规划、排水规划及生活污水处理规划等。

第四十六条市环保局负责主要污染物排放总量控制工作的监督管理，加强全市工业企业的排污监管；负责全市建设项目的环境影响评价审批和污染源环境监察工作；会同水行政主管部门拟定水功能区划，制定我市排污总量控制计划，并负责检查计划落实情况；负责饮用水源保护区和内河的水质监测；会同有关部门整治地表水饮用水源保护区内的工业企业排污口和主要污染源，查处水污染违法行为；负责对全市镇区的生活污水处理设施建设进行统筹协调和组织实施。

第四十七条市财政局负责研究制定区域水环境综合整治及环保产业的财政政策，加强市级水资源费、排污费的征收管理，保障水资源保护工作的资金投入，会同有关部门研究制订水环境保护和节约用水的奖罚制度。

第四十八条市水利局负责全市水资源的统一管理和配置；负责取水许可、建设项目水资源论证、入河排污口设置的审批和监管；主管和监督节约用水工作，会同物价局、建设局研究制定我市的水价改革方案；负责水功能区的水质、水量监测；负责统筹全市内河涌整治工作，利用水利工程调度增大水环境容量；协同保护饮用水源地水质；会同市环保局拟定水功能区划，制定水功能区排污总量控制方案，对水功能区水质不达标的，商市环保局提出治理方案，并报市人民政府批准实施。

第四十九条市建设局负责组织全市供水规划、组织大中型生活垃圾处理项目的建设，组织生活污水处理厂及其污泥处理项目的初步设计审查工作，加快城区污水处理设施及管网建设，加强中心城区污水处理和内河涌水浮莲清理的监督和管理。

第五十条市卫生局负责饮用水源地的水质监测分析，协助检查饮用水源保护区污染防治的执行情况。

第五十一条市经贸局负责节能降耗、循环经济、清洁生产的实施，推动产业结构的优化升级，淘汰落后的设备、工艺和技术；引导环境保护产业化、市场化等。

第五十二条市农业局负责制定农业环境保护和建设规划，开展畜禽养殖废物资源化、无害化处理；发展生态农业和无公害农产品，指导合理施用化肥、农药，控制农业面源污染。

第五十三条市海洋与渔业局负责海洋环境保护工作，制定海洋保护规划，加强对海洋环境的监测和重点海域环境容量评估，以及入海污染物排放的监督管理，科学布局养殖区域，合理控制养殖容量，开展养殖污水净化，发展生态渔业，指导科学使用水产养殖投入品，实施无公害养殖，减少养殖污染。重点做好海洋污染控制工作。

第五十四条市城管执法局负责查处向河流、河涌、湖泊抛弃、倾倒废弃物的行为；查处水源保护区和河道两岸建设用地上不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物和设施。

第五十五条各镇（区）负责本辖区内水资源保护的具体工作。落实取水许可、节水减污、内河整治等工作的责任人和具体措施；认真分解落实污染物总量控制工作任务，确保主要污染物排放总量控制“目标到位、责任到位、任务到位”；建立健全水资源保护工作的监督管理机制，并定期向市人民政府上报工作情况。

第五十六条建立市、镇两级工作责任制和考核制度，把水资源保护工作实绩列入政府部门和镇（区）责任人的年度政绩和目标考核内容。政府部门工作绩效根据各部门职责分别考核；镇（区）考核指标包括单位GDP能耗、单位GDP水耗、主要污染物排放总量控制率、取水计量安装率、内河整治进度、污水处理率、水功能区达标率等。

市、镇两级政府均应对在年度内水资源保护工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励，对成绩差的单位和个人视情给予通报批评或处分，并责令其限期整改。

第七章法律责任

第五十七条在水资源保护工作中、、的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十八条在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的，由市人民政府责令停止或者关闭。

第五十九条在生活饮用水地表水源二级保护区内新建、扩建向水体排放污染物的建设项目的，或者改建项目未削减污染物排放量的，由市人民政府责令停业或者关闭。

在生活饮用水地表水源二级保护区内，超过国家规定的或者地方规定的污染物排放标准排放污染物的，由市人民政府责令限期治理，可以处10万元以下的罚款；逾期未完成治理任务的，由市人民政府责令停业或者关闭。

在生活饮用水地表水源二级保护区内，设立装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品码头的，由市环境保护行政主管部门责令限期拆除，可以处10万元以下的罚款。

第六十条未经批准擅自取水，或者未依照批准的取水许可规定条件取水的，由市水行政主管部门或流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证。

第六十一条未安装取水计量设施的，由水行政主管部门或流域管理机构依据职权，责令限期安装，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，处5000元以上2万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。

计量设施不合格或者运行不正常的，由水行政主管部门或流域管理机构依据职权，责令限期更换或者修复；逾期不更换或者不修复的，按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，可以处1万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。

第六十二条生产、销售或者在生产经营中使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的，由市人民政府经济综合主管部门责令停止生产、销售或者使用，处2万元以上10万元以下的罚款。

第六十三条建设项目水污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，即投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，并处10万元以下罚款。

第六十四条排污单位故意不正常使用水污染处理设施，或未经环境保护行政主管部门批准，擅自拆除、闲置水污染处理设施，排放污染物超出规定标准的，由环境保护行政主管部门责令恢复正常使用或限期重新安装使用，并处10万元以下罚款。

第六十五条违反本规定及有关法律、法规，造成水污染事故的排污单位，由环境保护行政主管部门根据所造成的危害和损失进行处罚。

船舶造成水污染事故的，由海事管理机构根据所造成的危害和损失进行处罚。

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摘 要：本文主要从国际立法与国家实践的角度，围绕国际合作原则在预防和控制IUU捕捞活动中的立法现状和发展展开论述。本文首先将会结合IUU捕捞的内涵，从三个角度论述国际合作原则在预防和控制IUU捕捞中的重要意义其次将从多边及区域性的国际法律文件评析国际合作原则在国际渔业养护和利用中的立法现状和具体内容；最后将结合欧盟IUU捕捞船名单制度的背景、具体内容以及发展意义论述国际合作原则在预防和控制IUU捕捞中的新发展。

关键词：IUU捕捞；国际合作原则；国际渔业法律文件；IUU捕捞船名单

世界渔业的非法、不报告和不管制捕捞（以下简称“IUU捕捞”）问题日益引起人们的严重关注。国际粮农组织的统计数据显示，47%至50%的主要海洋鱼类目前已被充分的捕捞，15%至18%的海洋鱼类被过度捕捞，而10%的渔业资源已经或将近面临枯竭，①其中约百分之三十的过度捕捞是由于IUU捕捞造成的。②2013年，联合国粮农组织、国际海洋法法庭先后将IUU捕捞的相关问题视为关注的焦点。

《联合国海洋法公约》赋予了所有国家完全或一定限度下的捕鱼自由，也赋予了国家保护海洋渔业资源的权利和义务。然而仅凭一国之力难以遏制非法捕捞活动，国家间的合作以及区域间的国际合作对保护海洋资源尤为重要。

一、 IUU捕捞与国际合作原则

IUU捕捞在海洋环境保护中属于一个新术语，最早由南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）在其1997年的会议议程中提出，联合国粮农组织（FAO）在2001年通过的《关于预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕捞的国际行动计划》（以下简称“《IUU行动计划》”）中对IUU捕捞赋予了明确的内涵。

国际合作是现代国际法的一项基本原则，也是国际环境法中的一项基本原则。③而面对海洋渔业资源严峻的现状，尤其是公海渔业资源几近衰竭的困境，当前亟需强化国际合作原则在预防和控制IUU捕捞活动中的作用。按照“公地悲剧”理论，对于产权归属不明确的资源，使用资源者就无法排除外来者享有同样的资源，因而也就缺乏养护这一资源的动机。④海洋蕴含着巨大的渔业资源，面对在公海日益猖獗的IUU捕捞活动，国家不能也不愿仅凭一己之力予以预防和控制，只有联合多国或区域间的力量，才能对IUU捕捞活动采取有效的遏制措施。其中，信息的交流与互相是国际合作原则的重要内容之一，必须构建有效的国际信息交流平台，建立国家间、区域间稳定、诚信的合作关系来保证信息交流的及时性和准确性。

二、国际渔业法律文件中国际合作原则的内容评析

基于国际合作原则在海洋渔业资源的保护以及在预防和控制IUU捕捞活动中扮演着重要的角色，因此在现行的国际法律文件中对其均有所体现。

（一）联合国大会通过的文件评析

1. 《联合国海洋法公约》

《海洋法公约》在公海生物资源的养护和管理的部分中要求缔约国履行合作义务。第一一七条规定了所有国家均有义务为各该国国民采取，或与其他国家合作采取养护公海生物资源的必要措施，第一一八条规定了各国在养护和管理生物资源方面的合作，

从这两条规定可知，其一，对于公海的渔业资源，各国都需依公约采取必要的养护措施，而养护的措施可以依其国内法为其国民制定，也可以与其他国家合作制定；其二，养护和开发利用公海生物资源应合作进行，对于开发相同资源或同一区域的资源，应通过谈判等方式进行；其三，在适当情形下，通过设立区域或区域渔业组织的方式进行国际合作。第一一九条则是对国际合作的常用机制——信息交流的规定，要求“在适当情况下，通过各主管国际组织，不论分区域、区域或全球性的，并在所有有关国家的参加下，经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量和渔获努力量统计，以及其他有关养护鱼的种群的资料。”

2. 《1995年执行协定》

《1995年执行协定》是对《海洋法公约》内容的继承与发展，同时也是对《21世纪议程》第十七章方案领域指出的各种问题的处理方式的具体规定。其对国际合作的规定一方面体现在一般原则的规定中，要求为了养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群，沿海国和在公海捕鱼的国家应根据《公约》履行合作义务。

值得注意的是，该协定的主要适用于公海内的生物资源养护，但对于一般原则的规定，则同样也适用于国家管辖内的水域，即合作义务贯穿于对全部海域的海洋资源的养护之中。另一方面，在具体执行措施的规定中，合作义务在多个条文中均有反映，其中第三部分主要规定了关于跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的国际合作机制，包括了缔约国在养护和管理的合作，通过分区域和区域渔业管理组织的合作，收集和提供资料及科学研究方面的合作等；第六部分遵守和执法中，第二十一条体现了分区域和区域的执法合作；其七部分则涉及到与发展中国家合作的内容。

相较于《海洋法公约》和《21世纪议程》，《1995年执行协定》的规定更为具体和明确，并围绕国际合作机制的形式、内容和对象进行了丰富与充实，通过一系列条文的设置为合作机制增加了实践操作的可能性，也进一步反映了国际合作在海洋渔业资源养护中的重要地位。

（二） 联合国粮农组织与《IUU行动计划》

2001年3月联合国粮农组织第24届渔业委员会上通过的《IUU行动计划》将国家在IUU捕捞中的所需承担的义务按照船旗国、港口国、沿海国和所有国家进行了划分，而国际合作义务也根据了国家角色的不同而有所区分。

首先在该文件的目标与原则部分规定国家应当直接与其它国家合作，或间接地通过适当区域渔业管理组织或者通过粮农组织和其它有关国际组织，实施国际行动计划。同时也提出了有效的协调、磋商和共享信息的方式。而在实施预防、制止和消除IUU捕捞的措施中，对所有国家责任、船旗国责任、沿海国责任、港口国责任等章节均有具体的关于国际合作的规定。

《IUU行动计划》是自愿性质的指导性法律文件，旨在为各国决策者制定国内法律、国家间签订双边协定或区域、分区域渔业组织制定相关规则提供选择，并不具有法律约束力。然而在实践中，不少国家或地区将《IUU行动计划》中的义务内容纳入其国内法律文件之中，如欧盟则明确表示其在进行本地区立法时参考《IUU行动计划》中的规则。⑤

（三） 区域间的渔业组织规则评析

国家间的合作在预防和控制IUU捕捞以及养护、管理海洋渔业资源中有着极其重要的地位，正如上文所述，在系列的国际法律文件中都规定了国家可以通过区域间的渔业组织作为实行国际合作的途径，由此可见，区域渔业管理组织在促进国际合作方面发挥着主导作用。根据联合国粮农组织统计资料，目前51个区域性国际渔业组织，其中超过20个具有管理功能的组织。⑥

这些区域渔业组织针对其成员方制定的一系列规则，对加强国家间的渔业捕捞、管理、监管等方面的合作有重要作用。以《中白令海狭鳕资源的养护和管理公约》为例，该公约建立了较为成功的沿海国与公海捕鱼国养护管理的合作制度，而其通过公海捕鱼国和沿海国所建立的区域合作机制，特别是公海联合执法的管理机制逐渐成为未来公海渔业管理制度发展的主流趋势。⑦

三、国际合作原则在预防和控制IUU捕捞中的发展

从国家实践而言，大部分国家通过借鉴国际法律文件的规定，针对本国或本地区的具体情况制定一系列的规则。经过一个或多个国家在一段时期内稳定的实践后，这些规则在某种程度上又为国际立法提供了新的方案与思路。本文将围绕欧盟理事会于 2008 年通过的《关于“建立预防、阻止和消除非法、未报告及未管制捕捞的共同体体系的条例”》（简称《欧盟条例》）中的“识别从事IUU捕捞活动的捕捞船并设置IUU捕捞船名单”制度（以下简称“IUU捕捞船名单制度”）进行分析。

（一）IUU捕捞船名单制度

《欧盟条例》借鉴了《IUU行动计划》第八十一条的规定，即参照区域性渔业组织的实践建立实施IUU捕捞活动的渔船名单。⑧在目前的渔业实践中，此种做法在区域性渔业组织中被广泛的接受，⑨如大西洋金枪鱼类保护委员会（ICCAT），印度洋金枪鱼委员会（IOTC），中西太平洋渔业委员会（WCPFC），美洲热带鲔鱼委员会（IATTC）等区域性组织都建立了相关的IUU捕捞船名单。⑩

尽管在区域性组织之中已经存在类似的实践，且欧盟本身也为数个渔船组织的成员，但《欧盟条例》中的规则设计仍具有发展意义。欧盟理事会在其《行动手册》中指出，由于区域性渔业组织所设立IUU捕捞船名单是建立在其对相关区域的管理授权之上，因此这种实践并不能充分解决对IUU捕捞船的识别问题，也不能有效的对IUU捕捞活动进行有效的预防。而《欧盟条例》却不受此限，无论捕捞船是否具有欧盟成员国的国籍，只要符合《欧盟条例》中的条件，均有可能被列入IUU捕捞船名单。条例第二十五条规定了具体的船舶指认标准，可以归纳为以下几项：1、对《欧盟条例》的遵守程度；2、捕捞数据；3、从国家统计数据和其他可靠来源获取的贸易信息；4、捕捞船注册登记记录和有关数据等。

基于第二十五条规定的指认前提，条例第二十六条及二十八条则具体规定了对IUU捕捞船的推定、名单的制作以及消除。《欧盟条例》要求给予被指认的捕捞船船主或经营主及时的通知，并赋予他们充分时间准备申诉。一旦被指认的船舶被列入IUU捕捞船名单，该船主或经营主将不得不面临一系列后果。纵观《欧盟条例》可将这些后果归纳为：1、不得进入欧盟及其成员国管辖范围内的水域捕鱼或获得类似的许可；2、如果捕捞所得或捕捞器具被没收，只有在获得授权时才能进入欧盟及其成员国管辖的水域；3、不得在港口补充燃油或获得其他服务，除非发生了不可抗力或其他灾害等。

值得注意的是，除了根据《欧盟条例》第二十五条至二十七条的规则制成的船舶名单外，该条例还有特殊的纳入机制，即将区域水产管理组织制定的IUU捕捞船名单也收录在欧盟的IUU捕捞船名单内。欧盟理事会在其制定的《行动手册》中指出，IUU捕捞船名单将包含那些实施IUU捕捞的船只，主要针对的是有能力的船旗国没有采取适当的措施来防止IUU捕捞的继续实施，或其国家当局制止该行为的情形。这份名单会纳入来自区域性渔业组织的名单，但不包括来自非政府组织的名单，因为这些名单仅仅具有指引性作用，并非基于合格的授权之上，也并未经过相关船旗国的申诉程序。

（二）IUU捕捞船名单制度的评价

IUU捕捞船名单制度在《欧盟条例》的实施伊始曾饱受争议。一方面，欧洲环境政策协会（IEEP）指出，至少在《欧盟条例》生效起18个月内，欧盟并没有在其IUU捕捞船名单中列入任何一个具体的捕捞船信息，而是将当时区域渔业组织已有的“黑名单”和“白名单”纳入其IUU捕捞船名单之中，这种单纯的纳入行为似乎使其第二十五至三十条的规则失去了实践意义。另一方面，IUU捕捞船名单制度本身也存在着一定的缺陷。

其一，每个渔业组织都有其自身的程序和规则来制定其IUU捕捞船名单，而这些规则与标准通常是经过渔业组织的成员通过协商达成的。因此在对于IUU捕捞船的指认标准会因为各渔业组织成员的倾向不同而有所区别。

其二，一些渔业组织的决策程序有其特殊的规定，以CCAMLR为例，其在决策时要求获得被列入捕捞船名单上的所有渔船的船旗国的同意。因此即使部分捕捞船被纳入了欧盟名单，很可能因为区域性协定的程序限制而无需承担相应后果。

其三，区域性渔业组织的IUU捕捞船名单制度本身的有效性也受到质疑，《欧盟条例》实施后的一些研究报告显示，这种质疑主要体现在各组织在指认标准的差异所导致不可预见性。正如前文所述，目前各渔业组织无论是在实体规则或是在程序性规则的制定上，均有所不同，而这种差异则极有可能导致同一船舶的同一行为在某些区域被列入了IUU捕捞船名单，而在另一些区域则不被认为是违规行为，导致了法律后果的不可预见性和不确定性。而解决这个问题的最有效做法就是尽量将指认标准统一化和标准化，但基于各地区的经济、政治和历史背景均有所不同，建立统一的规则在短期内难以实现。

尽管IUU捕捞船名单制度本身仍存在着缺陷，但也应注意到其在预防和控制IUU捕捞的国际合作实践中有着不可忽视的作用，尤其是对国家间以及区域间的国际合作有着借鉴作用。

其一，对国际渔业信息交流制度的发展

国家间的信息交流制度在国际合作中有着重要的作用，正如前文所述，现行的国际法律文件中均对渔业信息的交流与公开作出各种具体规定。而欧盟IUU捕捞船名单制度无疑是对渔业信息交流制度的发展。通过具体而明确的规则，欧盟及其成员方将指认为实行IUU捕捞的船只制成名单，并通过官方的途径予以公开，不仅为欧盟及其成员方提供及时的信息，同时也为其他国家和地区提供了有价值的参考信息。

另外，对于信息本身而言，制定信息的程序透明度以及信息的准确性、可靠度也尤为重要。欧盟对于IUU捕捞船的指认标准、推定程序以及申诉程序都进行了明确的规定，并对在实施程序的过程也进行了较严格的公开，这为其最终制作准确、有说服力的名单提供了程序保证。这种程序上的严格和公开对区域性渔业组织的实践和其他国家、地区的实践具有参考价值。

其二，对区域性实践的填补与发展

欧盟的IUU捕捞船名单在适用对象上具有较大的广泛性，正如前文所述，区域性渔业组织在其名单的设置中往往受到其授权管理范围的限制，难以对IUU捕捞活动进行全面有效的控制，而欧盟设置此种制度的目的在于设立一个具有普遍性的共同体名单，因此其弥补了此类实践的不足。欧委会报告显示，从2010年至今，欧委会已就200起非法捕捞案件进行了调查，这些案件涉及27个国家。其中，有50艘非法捕捞渔船受到旗舰国和捕捞海域国家的与处罚，处罚金额达到800万欧元。东北大西洋渔业管理委员会（NEAFC）也指出欧盟名单的设置有效地减少了其管理区域内的IUU捕捞活动。因此，欧盟的制度实践在继承原有区域性渔业制度实践经验的基础上，对区域性管理的缺陷进行了填补，同时也为国家间合作以及区域性合作提供了值得借鉴的实践经验。

其三，成为综合控制措施的重要基础与前提

纵观《欧盟条例》的所有具体措施的规定，不难发现IUU捕捞船名单制度并非孤立存在。在名单建立后，欧盟通过联合第三方国家（主要为港口国或其他沿岸国），结合其它相关制度（尤其是贸易方面的制度）地对实施IUU捕捞的船只以及相关船旗国采取措施，从而从多阶段对IUU捕捞活动予以控制。因此在一个综合性的制度框架下，建立一个具有普遍认可度的IUU捕捞船名单，为其他预防和消除IUU捕捞活动的措施提供了前提和基础。

目前国际实践中，通过沿海国之间或沿海国与港口国之间通过经济措施的合作控制IUU捕捞活动并不少见，而贸易措施往往涉及到敏感的国家的经济利益，在实践中难免发生争议，而可靠的法律认定基础恰是贸易措施实施的坚实保障，因此欧盟的经验同样可以为这些通过采取经济措施进行国际合作的国家提供借鉴。

四、结论

IUU捕捞活动对海洋渔业资源的养护和利用存在着巨大的危害和威胁，以国际合作的方式预防和控制IUU捕捞活动存在着巨大的理论和实践意义。在现行国际多边、区域和双边的海洋渔业养护和利用的法律文件中，均有对国际合作原则的体现和具体规定。同时，在国际实践中也有相关的新发展，欧盟的IUU捕捞船名单制度是对原有的渔业国际合作实践的继承与借鉴，其同时也弥补了区域实践的不足，对于预防和消除IUU捕捞活动的行政和贸易措施等方面的合作都提供了较为成功的借鉴经验，是对在海洋渔业资源管理中国际合作原则的新发展。

注解

① FAO， New International Plan of Action Targets Illegal， Unregulated and Unreported Fishing， 2011-11-1

② D. J. Doulman ： A General Overview of Some Aspects of Illegal， Unreported andUnregulated Fishing， FAO Document FIPL/R666（En）； FAO， Report of and Papers Presented at the Expert Consultation on Illegal， Unreported and Unregulated Fishing， 2000

③ 林灿铃 著：《国际环境法》，人民出版社2011年11月第2版，第173页。

④ 胡学东：《公海生物资源管理制度研究》，中国海洋大学博士研究生学位论文，2012年5月。

⑤ Statement of European Union，INTERNATIONAL TRIBUNAL FOR THE LAW OF THE SEA Case21，“Lastly， the FAO International Plan of Action to prevent， deter and eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing

（“IPOA-IUU”） should be taken into account……The European Union has indeed accorded great importance to this instrument and has given effect to most of its provisions in its internal legislation.”

⑥ 联合国粮食与农业组织网站：http：///fishery/rfb/search/en

⑦ 蔡拓，王南林.：《全球治理：适应全球化的新的合作模式》，南开大学学报，2004年第2期。

⑧ 《关于预防、制止和消除非法、不报告和不管制捕捞的国际行动计划》第81条。

⑨ Martin Tsamenyi， Mary Ann Palma， Ben Milligan， Kwame Mfolwo. The European Council Regulation on Illegal，Unreported and Unregulated Fishing： An International Fisheries Law Perspective. The International Journal of Marine and Coastal Law， 2010-5-31.

⑩ ICCAT， Recommendation by ICCAT to Establish a List of Vessels Presumed to have Carried out IUU Fishing Activities in the ICCAT Convention area”； IOTC， “Resolution 06/01 on Establishing a List of Vessels Presumed to Have Carried OutIUU Fishing in the IOTC Area”； IATTC， 'Resolution to Establish a List of Vessels Presumed to have Carried out IUU Fishing Activities in the Eastern Pacific Ocean' （Resolution C-05-07）； WCPFC， 'Conservation and Management Measure to Establish a List ofVessels Presumed to have carried out Illegal， Unreported and Unregulated Fishing Activities in the WCPO （Conservation and Management Measure 2007-03， 07 December 2007）

Handbook on the practical application of Council Regulation （EC） No. 1005/2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent， deter and eliminate illegal， unreported and unregulated fishing. Page81.

《关于“建立预防、阻止和消除非法、未报告及未管制捕捞的共同体体系的条例”》第25条。

Handbook on the practical application of Council Regulation （EC） No. 1005/2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent， deter and eliminate illegal， unreported and unregulated fishing. Page81.

Handbook on the practical application of Council Regulation （EC） No. 1005/2008 of 29 September 2008 establishing a Community system to prevent， deter and eliminate illegal， unreported and unregulated fishing. Page81.

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS. Page 14.

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS. Page 14. “Black lists consist of vessels identified as engaging in IUU activities within the RFMOs. Such vessels are not allowed access to ports of States which are party to the RFMO. White lists consist of vessels allowed to trade products from specific RFMOs. ”

Committee on Fisheries， Rapporteur： Isabella Lvin， European Parliament （2011b） Working Document on Combating illegal fishing at the global level - the role of the EU. 2011-4-11

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS.

Cullis-Suzuki， S.， & Pauly， D.： Failing the high seas： A global evaluation of regional fisheries management organizations. Marine Policy， 34， 1036-1042.

Institution for European Policy （IEEP）， AN INDEPENDENT REVIEW OF THE EU ILLEGAL， UNREPORTED AND UNREGULATED REGULATIONS.

篇6

关键词：环境责任保险；经营模式

一、实行强制保险与任意保险相结合的经营模式

环境责任保险，根据法律是否规定必须投保为标准，可采取为强制险和任意险两种模式，进而分别产生了对环境责任保险的强制需求和自发需求。一般来说，决定某种风险是采取强制性保险还是采取任意性保险，取决于该种风险对国家社会经济发展的影响程度，以及在正常商业环境下承保该种风险的赢利程度。

企业面临的环境风险主要有五类：刑事责任和罚款；清理费用，即清除污染物质、恢复污染地原貌而支付的费用；因污染而造成的对第三者身体的伤害和财产的损失所致的民事赔偿责任；因污染而造成的本企业停工的损失；因污染而对本企业名誉和公共关系的损害，显然，其中的第二和第三项关系到人与自然的和谐，以及社会的稳定。当面临高环境风险的企业发生环境事故时，若污染企业没有能力内部消化，又没有通过其他比如保险的方式转嫁出去，则很可能会面临破产。另外，面临高环境风险的企业通常属于大型的原材料、资源或者重工行业，比如石油化工行业。因此，一旦因巨额环境污染赔偿致使企业破产，将对某个产品市场甚至整个经济系统产生很大的负面影响。

此外，经营模式的选择除应考虑到现实性外，还必须具有前瞻性。根据对发达国家环境责任保险开展的比较分析和经验总结，强制性责任保险是大势所趋。但基于目前我国经济发展重点，各企业的缴费能力以及环境责任保险的认可程度，本人认为应采取对高污染性行业实行强制责任保险和对低污染行业实行任意保险制度相结合的经营模式。

在具体的实施中，强制保险的适用对象主要是涉及危险物质和环境敏感区域。根据我国环境污染的实际状况，在初期阶段可以选择以下一种或者多种对象实行强制责任保险：一是使用危险物质作为生产原料的企业；二是排放有毒污染物或者其他危险废物的企业；三是危险废物集中处置场所的经营管理单位；四是位于环境敏感区的排污企业；五是生产具有剧毒特性的危险化学品（如砒霜）的企业；六是民用核设施的经营单位。另外，在城市建设、公用事业和商业等污染较轻的行业则可实行任意责任保险。

二、以指定式和自由式相结合的承保模式

目前，国际上环境责任保险承保模式主要有三种：一是美国式的专门保险机构，即其于1988年成立的环境保护公司；二是法国式的联保集团，即1977年由外国保险公司和法国保险公司组成的污染再保险联营（GARPOL）；三是英国式的非特殊承保机构，其环境责任保险由现有的财产保险公司自愿承保。

总结而言，商业保险能够有效利用其原有的机构网点、管理人员和资金优势，但其赢利性要求较强。相比于商业保险公司，专门性的保险公司专业性和政策性会较强，但因为需重新设立专门机构，管理成本高，经营风险单一、不具备风险多元化和资金规模化的优势，因此较适用于规模较小的险种。本人认为采取何种承保模式，可以借鉴我国机动车交通事故责任强制保险制度的经验，规定强制责任保险由现有指定的几家实力较强的保险公司承保，待时机成熟后，再由专门的环境保险机构承保；而对于任意责任保险则由现有财产保险公司自由开展。

三、加大政府扶持力度

对于保险公司，虽然环境责任保险市场是个可待开发的赢利机会，但面对运行风险及费用高，经验少，技术难度大等难题，参与的积极性是有限的。依据前述我国环境责任保险市场供求的理论和现实分析，总结国外环境责任保险开展的成功经验，以及我国环境责任保险试点的两阶段运行实践可知，我国环境责任保险的开展需要政府通过积极的倾斜性政策来保障环境责任保险的供求，以此促进我国环境责任保险市场的快速发展。

（一）政府的财政补贴

对供给的补贴：财政补贴包括环境行政收费转移和税收减免等，如对环境罚款、企业征收的排污费在上缴国库后再按一定比例转移给环境责任保险的经营者。另外，国家还可以注资专门的环境责任保险公司，对保险公司经营环境责任保险的费用给予一定比例的补贴，给予开展环境责任保险业务的企业以优惠贷款等。

（二）政府的税收优惠政策

税收优惠政策虽然在某种层面上，有用广大纳税人的税金来为污染企业的污染行为埋单之嫌，但如果税收体系中环境税种开展积极有效的配合，可以在一定的程度上减少财富从低风险企业向高污染企业转移的交叉补贴的负面影响。具体的措施包括：，

1、供给方面：针对经营环境责任保险业务的保险公司，财税部门将其环境责任保险准备金在财务政策和制度上予以确认，并给予税收方面的优惠；另外，应对环境责任保险这一险种进行独立建账，减免营业税及公司所得税等税种。

2、需求方面：可以对投保企业实行保费税收优惠，以及以较松的财税政策支持投保环境责任保险企业在某些特定项目上的投资。具体措施包括，对开办环境责任保险的企业实行税收优惠；减免有关税收，允许高危行业企业在税前列支环境责任保险保费等费用。

总地来说，关键还在于要把握好政府补偿的方式及力度，既要有效提高环境责任保险的供给与需求，起到促进环境责任保险市场发展的作用，又要保证企业之间的公平竞争，以及企业之间的资源优化配置，减少环境责任保险开展的运行成本，激发企业和保险公司加强对环境风险的预防与控制。

四、加强环境专门机构和社会其他机构的积极配合

首先，要建立健全环境污染责任保险法律法规体系，明确该项保险制度建设的强制性方向以及过渡性措施。加大现行法律中关于民事责任的赔偿范围，并提高赔付数额，与此同时加强环境部门的执法力度，从而强化污染企业的环境责任风险意识。

其次，由环境保护部门制定高污染，高环境风险产业（产品）目录，将目录内企业投保环境污染责任险情况与其获取信贷的资质挂钩；并协助保险公司对环境责任保险的险种设计，承保时企业环境风险的评估，费率的厘定，承保后对企业环境风险的预防和监控，理赔时损失的鉴定等业务开展的一系列环节提供专业的环境技术支持。

最后，政府也应为环境污染责任保险发展提供必要的政策支持，并努力做好环保意识、环境责任保险的宣传工作；设立环境污染损害赔偿基金，用以支付重大环境污染事故超赔部分以及垫付应急处理费用等。

五、具体操作措施

（一）采用分类法和逐一法相结合的差别费率制

费率厘定，实质是就是保险定价的过程，费率厘定中需要考虑保险人的成本。现行的财产责任险定价中，主要有精算定价（精算定价是以大数法则和概率论为基础的最传统最普遍的保险定价方法），风险效用定价和金融定价（比如CAPM模型和B-S期权定价模型）三种定价方法。在前面理论分析中提到，环境责任保险的风险异质性突出，尤其是一些特殊行业的特殊企业，分类法难以准确定价。因此，如果费率过低则导致保险公司承受巨大的定价风险，如果过高将致使逆选择问题凸显。由于《中华人民共和国环境影响评价法》（2003）要求所有建设项目都要进行环境影响评价，这对我国暂时缺乏环境技术专业人才储备以及环境责任保险赔偿数据的保险公司而言，无疑为其采用逐一法进行风险评估提供了大量持续的技术和信息支持。

分类法是基于污染企业的风险分级，对处于同一分类的企业进行定价，从而实施“奖优惩劣”的差别费率制，实现环境责任保险制度在解决环境污染中的“费率杠杆”效应。因此，问题的重点落在分类标准的选择上。借鉴国外环境责任保险开展的成功经验，分类时可以行业为基础，综合考虑企业生产规模，废弃物处理技术及以往事故发生情况等指标，从而对企业进行风险分级，确定其适用的费率。

风险分级可以有不同的方法。如果损失数据充分，可以通过多元相关性分析，确定分级因素；而在数据不够的情形下，往往更多地从一些宏观的角度，进行风险分级。具体到环境责任保险风险分级的研究，限于数据的限制，往往更多地采取第二种方法。如一般将企业所属行业、所在区域以及生产规模作为环境责任风险分级的因素。

当环境责任保险实施一定阶段，有了一定的经营经验和数据积累，可以以过去的污染损失经验和赔付数据为基础，对企业进行分类，采取分类法进行定价。另外，同一行业内的规模相似、风险差异性不高、环评数据不完备的企业，也可以采用分类法进行定价。例如，旅游行业和大量的规模较小的企业，如果采用逐一法就需要投入大量技术人员对其进行环境评估，然后确定费率，这种方法浪费时间、财力和物力，针对这些企业采用分类法是较为合理的。

综上所述，在我国环境责任保险开展期初实行以逐一法为主的定价方法，即针对风险异质性较突出的企业实行逐一法定价，主要是实施强制险的那部分污染企业，而实施任意险的那部分企业可以采用分类法；随着我国环境责任保险市场的逐步完善，再慢慢过渡到以分类法为主，辅以逐一法的定价方式。

（二）责任限额与免赔额设定

环境责任保险承保的是没有实体标的的各种民事赔偿责任风险，保险人承担的责任只能采用赔偿限额的方式进行确定。在国外，有相关立法对环境责任保险的责任限额做相应的规定。高责任限额代表较大的赔偿责任和高保险费率，并易使一些保险公司出于偿付能力的考虑而产生保险人逆向选择问题，结合前述对我国环境责任保险市场的供求分析，建议在环境责任保险实施初期不宜将责任限额定得太高，待市场逐步完善后再提高责任限额，从而保障我国环境责任保险市场的健康发展。

在具体实践中，可根据分类法确定的风险等级来确定保险金额的等级。确定每一风险等级的责任限额时，都要根据本等级行业特点、企业规模和污染损害大小来确定保险金额。责任限额可以按每次或按总额计算，也可以同时使用每次和总额责任限额法，只是此时被保险人要承担较大的风险，因此视每一笔环境责任保险业务的具体情况，由双方协商确定。

此外，通过免赔条款和其他要求投保人负担部分损失的规定来限制保障范围，有利于增强投保人的安全防范意识、控制损失概率、杜绝故意行为的发生，从而降低道德风险（道德风险是指保险对投保人减损动机的影响）。具体操作中，可由保险公司根据前述确定的责任限额，来确定最低的免赔额（即基本免赔额），而企业则可以根据自身情况，综合考虑其财务自由度，环保措施等因素，在给定的最低免赔额之上确定一个自留额（准确地来说，企业的风险自留额包括环境责任风险中免赔额之内以及责任限额以外的两部分），即免赔额。例如，对于化学原料及化工制品制造业中生产规模在500万以上的企业，若确定的保险金额为200万，则基于企业投保能力和促进其投保积极性的的考虑，确定基本免赔额为10万，企业也可根据自身情况在此基础上进行调整。

（三）采取多样化个性化的险种设计

总结西方国家环境责任保险发展的成功经验可知，根据本国环境责任保险市场的需求进行个性化设计，险种数量会随着新风险源的出现不断增多，即灵活的险种设计是环境责任保险大受推广的一个重要因素。因此，我国保险公司在环境责任保险具体险种设计上应予以完善，可以针对不同地区、不同行业的实际情况灵活地设计多样化个性化险种。

目前，我国的环境责任保险还主要限于天然气勘探、开发方面，海洋油污污染等方面，承保范围过窄。面对现实中广泛的污染事故，这些保险已经不能满足企业规避环境责任风险的需要，因此，我们有必要从公司面临的环境责任风险出发，丰富环境责任保险的险种。与此同时，还要考虑在现有的相关法律法规，目前的经济状况、人们的环保、环境维权意识等一系列大环境下，用保险的可保性条件进行衡量，来开发新险种。

目前通常有：核事故风险责任险，水污染责任险，声震污染险，海洋环境责任险以及上述风险所产生的施救费用。

参考文献：

1、王哲.环境污染责任保险供需不足成因及解决策[J].保险研究,2009(5).

2、王颖,何宏飞.我国环境污染与环境责任保险制度[J].经济理论与经济管理,2008(12).

篇7

早在2013年，深圳的《深圳市大气环境质量提升计划》里就确定了推广船舶使用岸电和低硫油为核心的5条具体措施。随后，深圳《深圳市港口、船舶岸电设施和船用低硫油补贴资金管理暂行办法》（以下简称《补贴办法》），每年从市财政预算中支出2亿元人民币对使用岸电和低硫油的企业进行补贴。从此，深圳城市治霾从“巷战”转向“海战”，走上探索“绿色航运”的道路……

补贴政策鲜有问津

“使用硫含量不超过0.5%的低硫油并符合相应申请要求的航运企业，政府根据使用燃油硫含量的区别，将予以75%至100%不等的用油差价补贴。”深圳市人居环境委大气环境管理处处长卢旭阳告诉记者，转用低硫油的船舶可向深圳市交通运输委提交相关补贴材料，申请转用低硫油补贴。

据了解，从申请到获得补贴的时间大约在一个月左右。从去年4月至今年3月底，深圳已有20家航运企业共140条远洋集装箱船承诺靠泊转用低硫油，844个艘次转用低硫燃油，发放补贴共计754.88万元。但记者采访中发现，这些举措在现实中仍遭遇多重困境。

《补贴办法》从某种意义上讲，只是一种“提倡性”的举措。既然是“提倡性”的举措，那势必缺乏强制力，也难以调动船企积极性。

“因为是采用补贴鼓励的方式，不少船企还在观望，当前港口低硫油配备尚不完善，能不能及时加到油是一个问题，而且低硫油切换是个技术活，当前补贴诸多细节还没落实，船企对改造成本仍存有顾虑。”深圳市船舶学会副会长孔小燕说。

《补贴办法》还指出，不仅是船舶靠泊期间转用低硫油的航运企业可以享受补贴，凡是在深圳行政区域内开展岸电设施建设和提供岸电使用的港口企业或者船舶靠泊期间使用岸电或低硫油的航运企业，都可以根据《补贴办法》要求申请相关补贴。

“对于岸电设施建设，港口企业向深圳市交通部门提交申请表、项目可行性报告、合同等相关材料，并通过申请项目评审，政府将按不超过岸电建设项目费用30%的标准进行补贴。对于运行岸电设施产生的供电需量费，政府将给予全额补贴。此外，根据岸电设施的用电量，还将给予不超过电价成本10%的岸电维护补贴。”深圳市人居环境委副主任李水生表示，每年市级财政都安排资金补贴30%的岸电建设资金（区级另外配套补贴30%，交通部补贴15%～20%）、岸电设施运行费。

“针对港口船舶污染问题，深圳虽已开始实施靠港船舶使用岸电、转用低硫燃油等措施，但由于缺乏强制性手段，只能仅靠财政补贴等方式推动企业自愿实施减排措施。据统计，目前参与率仅为7%左右，未能达到预期的减排效果。”卢旭阳表示，深圳市已有蛇口港、盐田港以及妈湾电厂码头共10个泊位具备了岸电供应能力，大铲湾码头和赤湾码头岸电建设工作正在推进中，预计年底前深圳市具备岸电供应能力的泊位将达到15个。目前，深圳港已成为全国具备岸电设施泊位最多的港口。

所谓“岸电”，是指靠泊港口的船只关闭船舶自备辅助发电机，转而使用港口方提供的清洁能源向主要船载系统供电。据业内人士称，插入岸基电源，能使船舶每次靠港减少高达95%的柴油颗粒物、氮氧化物、硫氧化物的排放量。然而，这项有利环保的岸电技术却因成本过高，回报率低而在推广过程中步履维艰。

以蛇口集装箱码头为例，当地早在2012年就耗资千万元建了用于减少航运污染的岸电设施，但之后几乎“无船问津”。蛇口集装箱码头有限公司助理总经理王一泓说，岸电对船企没有经济效益，船企只希望尽量缩短在岸时间，因此靠岸时仍继续使用发动机燃油发电，没有强制力的岸电推广很难落实。

据了解，2015年，交通部正式出台了《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》，要求珠三角、长三角、环渤海控制区内核心港口从2017年1月1日起强制船舶靠泊期间使用硫含量≤0.5%的低硫燃油（或采取岸电、清洁能源替代、尾气后处理等措施以达到同等控制要求），并明确规定有条件的港口可提前实施。截止目前，我国仅有香港、上海港、宁波-舟山港、苏州港和南通港等强制靠泊船舶使用低硫燃油。

“污染排放治理会增加船舶运营成本，如果只是部分城市、部分港口对船舶实施污染排放治理，在航运业竞争激烈的背景下，一方面将导致一些船舶转向没有采取治理措施的港口停靠，整体污染仍没有减少，另一方面也会对率先实施严格管控的港口产生不利影响。”深圳市市长许勤表示，珠三角港口密集，船舶污染易向周边区域转移。只靠单一城市、地区开展港口船舶污染控制，难以达到治理效果。因此，必须以整个珠三角港口群为单位，实施统一的强制性治理措施，形成区域联治。

虽然目前国内各港口推进船舶岸电设施和船用低硫油进度不一，且还缺乏联防联治等政策，但谈及船舶实际减排效果时，李水生向记者表示，“据测算，如果2016年以后岸电应用年均比例可达到15%以上，泊岸转油（硫含量0.1%）比例达到85%以上，每年将减少二氧化硫排放量约6000吨，相当于3座妈湾燃煤电厂的二氧化硫排放量；可减排颗粒物约450吨，同时可减排氮氧化物约2300吨。预计可使我市二氧化硫年均浓度下降1.2微克/立方米左右，PM2.5年均浓度下降0.9微克/立方米左右，氮氧化物年均浓度下降0.5微克/立方米左右。这将对进一步提升深圳市的空气环境质量发挥很大作用。”

另据了解，为治理港口污染，深圳各港口大力开展港口作业机械清洁能源改造工作。目前，全市港口已完成龙门吊“油改电”429台，除应急设备外基本全部使用电能或者油电混合动力。全市421台港内拖车完成“油改气”，约占全市港内拖车的40%。据测算，仅蛇口港、盐田港“油改电”一项，每年可减少碳排放2.72万吨以上，柴油拖车改用LNG燃料则可以减少90%以上的污染物排放。

需建立200海里控制区遏制污染

“当前，全球约70%的远洋船废气排放在距离岸线200海里的海域内，北美也于近年在东西沿海200海里范围建立了船舶排放控制区，并取得了较理想成效。”卢旭阳说。

据了解，2010年3月26日国际海事组织批准了北美排放控制区方案。这一控制区覆盖了美国和加拿大离海岸线200海里以内的大部分海域。在这一区域内航行的船舶要求从2012年8月开始使用硫含量不超过1%的燃油，从2015年1月开始使用硫含量不超过0.1%的燃油。

据美国环保部门的研究显示，设立排放控制区后，到2020年将减少23%、74%和86%的NOx、PM2.5和SOx排放。这一方案的实施到2020年将耗费32亿美元，但是带来的收益将高达470亿至1100亿美元，经济性将是成本的15至34倍。

“在珠三角领海范围设定200海里控制排放区，强迫进入控制区的船舶使用含硫量低于0.1%的低硫燃油。这不仅能打破我省单一城市单打独斗的局面，还非常有利于开展船舶污染治理工作。”卢旭阳告诉记者，目前我国领海宽度为12海里，从控制污染角度来讲，这个范围太小了。“不用一个小时，海风就能把远洋船舶排放的废气吹到港口和城市中心。”

“向国际海事组织提出建设排放控制区建议需要大量的基础性科学研究。如需要提供陆地污染源（大气及水体）治理情况报告，当国际海事组织认为陆地污染源治理效果明显，方可批准建立。”卢旭阳说，此外从提出申请到海洋环境保护委员会开始考虑所提建议，并批准需要长达3至5年的时间，耗时较长。因此，建议环境保护部协调交通运输部尽快启动排放控制区设立前期工作，尽早向国际海事组织申请，力争从2020年起，在珠三角200海里专属经济区范围内设立船舶排放控制区。

篇8

一、旅游发展与旅游环境保护的矛盾对立

众所周知，旅游的发展一方面依赖于环境；而另一方面，由于旅游环境的脆弱性，旅游发展又给旅游环境带来破坏和影响；因此，对旅游环境不妥善管理和系统保护，势必影响到旅游发展的持续性。旅游发展与旅游环境保护这种矛盾主要表现于以下两个方面：

1．旅游对环境的破坏。

旅游对环境的破坏主要表现为对可供观赏的山川湖泊、名泉瀑布、名胜古迹、森林资源，动物资源等自然景观和人文景观的损害和污染。旅游对环境的破坏问题已得到旅游界的相当重视，在此本文不予赘述。旅游对环境的危害一方面来自游客的破坏，大批游客拥入，致使基础设施紧张，旅游旺季造成的游人在某一景区的高度集中破坏或影响了该地野生动植物的栖息和生存环境；旅游对环境危害的另一来源则是外来投资商及当地旅游部门的大规模开发活动，这种破坏在第三世界旅游发展中国家的表现更甚，消极影响更大。究其原因，旅游开发和发展对环境的损害可归纳为如下三点：

首先，旅游部门只顾眼前利益，对旅游资源做过度性、掠夺性的开发；其次，是对景区环境的粗放式管理，对旺季游客过分集中的现象缺乏科学的、合理的疏导或价格调控等管理手段；再次，旅游发展过程中，景点开发以及旅游基础设施病态膨胀的趋势日益明显。

因此，如何一方面发展旅游，一方面合理的开发、利用与保护旅游赖以持续发展的环境成为旅游界急需迫切解决的课题。

2．旅游环境保护的现状及存在的问题

旅游主管部门与实业部门对旅游环境保护的必要性与迫切性均已形成共识，并采取了一定的措施。在政策制定方面，我国自1973年始先后频布了一系列关于环境保护与管理的法律、法规；如《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》、《对外开放地区环境管理暂行规定》、《建设项目环境保护管理办法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《征收排污费暂行办法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国森林法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《文物保护法》，以及1992年巴西联合国环发大会后的《中国环境与发展十大对策》等等规定都不同程度地与旅游环境保护有关，初步形成了一套环境行政管制体系。在对旅游环境保护的实际工作中，旅游行政主管与实业部门、环保行政主管与实业部门精诚合作、联手防治、取得了一定的成绩，但也有不尽令人满意之处。

对旅游环境有效保护的制约因素可作如下几方面的归纳：

①旅游环境保护制度不完善，管理不健全

国家有关部门虽制定了一系列环境保护的法律、法规，但我国的旅游业尚没有自己专门的旅游环境保护法，我国政府1985年才将旅游业作为国家重点支持的一项事业，正式纳入国民经济和社会发展计划，旅游业在我国还处在初期发展阶段，因此，关于环境保护虽然在立法上作了许多工作，但在法律、法规的监督执行方面却缺乏健全管理。旅游区大多数基础建设项目，没有按规定程序办理有关环境保护手续，有的虽然办了，但没有相关部门的配合把关，流于形式。国务院有关部门的《建设项目环境保护管理办法》指出：“对未经批准环境影响报告书或环境影响报告表的建设项目，计划部门不办理设计任务书的审批手续，土地管理部门不办理征地手续，银行不予贷款；凡环境保护设计方案篇章，未经环境保护部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照，物质部门不供应材料，设备；凡没有取得‘环境保护设施验收合格证’的建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照”。然而事实上，这些措施没有得到真正落实。再如，《中华人民共和国文物保护法》第30、31条规定：“刻划涂污和损坏国家保护文物尚不严重的，由公安部门或文物所在单位处以罚款或赔偿损失。”其中何谓“尚不严重”，罚款赔偿如何界定，都无具体明确的规定，容易造成上有政策，下有对策的局面。加之一个时期以来，旅游区没有权威性的环境保护机构，往往一个旅游区分属几个部门主管，形成旅游部门、环保部门多头领导，各自为政，互相扯皮，条块分割的现象，不利于旅游环境保护具体工作的开展。

②重产值、轻环境

虽然中央反复强调环境的重要性，但对基层企业领导者和经营决策部门来说，保护环境与经济增长一直是个两难选择。在许多地区的旅游开发和发展中，以牺牲长期效益为代价来换取短期利益的现象时有发生。

③环保经费紧张

各级财政拨给的保环专项经费和业务费用相当有限，加之工作没有很好地开展起来，许多该收的环保费没有按规定如数加以征收，再加上污染治理欠帐太多，导致许多环保治理项目没有资金保证，环保工作无法实施，形成恶性循环。许多旅游区的环保部门除了有一两台陈旧简陋的监测设施外，多数无钱添置其他基础性设施和配套设施。对于旅游区内排污情况难以进行常规分析，环境规划、环境趋势预测往往也因没有监测依据而无法进行。

④旅游开发、发展过程中生态意识不强

我国许多风景优美的旅游区座落在偏僻的、经济不发达地区，如西南少数民族聚居区，他们仍处在半封闭、半开放的发展状态中，过着原始的伐薪取暖、辟地种田的生活方式，因此，当其居住地被开发成旅游点时，居民们或破坏生态或猎杀动物以供纪念品交易，并通过这种方式获取旅游经济收入。居民低弱的生态意识也反过来影响了旅游者的生态意识，旅游区内随地乱扔纸屑、果皮、对文物乱涂写等不文明行为很是普遍。

⑤旅游区客容量超负荷问题远未从理论上和管理上得到解决。尤其是知名度较高的景点和景区，旅游旺季时，长期“人满为患”。关于客容量与旅游环境保护的关系问题，本文拟在第二部分作详细论述，在此故略。

前文提到的旅游环境保护工作中存在的诸类问题加剧了旅游与环保的矛盾，使保护主义者和实业部门的冲突，游客和目的地居民的冲突以及居民之间的冲突更加恶化。

二、旅游持续发展与旅游环境保护的周期循环模式

旅游人数、旅游区客容量与环境质量之间有着一种直接的密切关系；旅游人数大于或等于景点饱和承载量时，旅游对环境的破坏则大些，反之，则小些。旅游环境质量变异涉及游客行为、心理、社会文化、居民参与程度等许多不可控因素，因此，可能在某个微观的具体时间断面上，呈现出无规则的特征；但是从旅游景点的宏观历史发展看，游客到达人数与景点演变之间存在一种内在的周期循环规律。下面本文想借助RichardW.Butler博士的旅游景点周期循环演变模式，通过分析游客人数与景点发展的关系，来提出相应的景区旅游环境保护周期循环的设想。

1．旅游景点历史发展演变模式

Butler博士系加拿大西安大略大学旅游地理系教授兼主任，在长期从事安大略省北部乡村旅游景点发展演变的研究之后，于1980年在《CanadianGeographer》刊物中发表题为“TheConceptofaTouristAreaCycleofEvolution:ImplicationsforManagementofResources”一文，并由此提出了旅游景点历史演变模式，按时间发展和游客到达人数，Butler把一个旅游区的发展演变划分为六个过程：即，开发、参与、发展、巩固、萧条、重现活力（或衰亡）等（如图1示）。

根据进入游客的数量，旅游者类型特征以及旅游设施的发展状况，这六个过程又可归纳为三大阶段。第一阶段含开发与参与两部分，吸引的游客以少数先锋型旅游者为主，如探测旅游者、嬉皮士、流浪汉等；少数当地人参与旅游活动；该阶段旅游人数少，设施设备简陋，游客或搭帐野营或借宿当地人家中，此时的旅游发展仍处在自由无序状态；旅游对环境尚不构成威胁。第二阶段包括发展，巩固和萧条三大部分，其主要特征是大量游客涌入，景点吸引各种类型的旅游者，尤其以大众旅游者为多，中、高档宾馆数量不断增加，旅游设施设备趋于齐全；旅游资源开发，基础设施建设以及游人大量涌入对环境的威胁日前明显。第三阶段是产品的更新开发阶段，此时的旅游者仍以大众旅游者为主，在数量上可能呈上升趋势、也可能呈下降或衰亡趋势，但无论游客数量的多寡，齐备的旅游基础设施已饱受折腾，旅游环境质量和景点的吸引力已明显下降，旅游人该地区文化和环境带来了相当大的影响，经过管理上的弥补措施，如关闭大修、开发新产品，恢复环境吸引力等，该景区的旅游发展尚有回光反照的可能；否则该景区就从此走向衰亡了。

2．景区旅游持续发展与旅游环境保护周期循环模式

从对前一部分的分析中不难看出，一个景区的历史发展演变、景点的质量和吸引力都与该景区的环境保护状况有密切的关系；因此，对一个景区的旅游环境保护，也应和该景区的发展演变相对应，呈周期循环保护状态（如图2）。

A.环保开端a．开发e．萧条

B.系统保护措施实施b．参与F．再现活力

C.持续保护c．发展g．衰亡

d．巩固

在景区的开发，参与和发展的初期阶段，游客和当地居民卷入的人数少，远未达到旅游区的容量，旅游发展未有系统管理的存在，该阶段旅游对环境的破坏虽不明显，但已存在，因此应作为景区环境保护的开端（A），有关部门应对该阶段已存在的环境破坏现象做及时的观察和研究，以便科学地、合理地预测和估计该景区今后旅游资源大规模开发利用、景区设施建设，以及大量游人介入可能造成环境破坏的程度，范围和有效保护的重点难点，为该旅游区今后的发展提供科学的环保依据。强调环保开端阶段在一个景区发展中的意义尤其重要；因为该阶段的环境破坏常常因其“微不足道”而被忽略，而后却给人带来“为时已晚”的遗憾。

当景点经历迅速发展，巩固到萧条阶段时，系统的旅游环境保护措施应及时跟上，这是旅游环境保护周期循环的第二阶段（B），该阶段游客对景点的需求呈急剧上升趋势、游人大量涌入，旅游区容量常常处于临界范围内，设施呈紧张状态，加上相关的开发和建设，旅游发展对景区环境构成严重威胁、若不妥善保护和管理，环境质量和景区吸引力就会一落千丈；因此，该阶段及时系统的实施环保措施是景区旅游持续发展的关键保证。

景点的发展在历经了萧条阶段之后，可能由于旅游实业部门更新产品、加强营销手段、提高产品质量，而重现活力；也可能由于各种努力的失败而从此走向衰亡。但无论如何，对一个景区周期循环的环境保护，不会因景区衰亡阶段的到来而结束；因此，该阶段对景区环境的持续保护（C）是景区旅游得以持续发展的实现。

上述提到的旅游区环境保护完整周期的三个不同阶段，可能会因不同类型的旅游者需要差异、旅游心理和行为、以及地方文化和居民参与的不同程度，而在微观上体现出不同的特征；但从旅游景区发展演变的整体而言，旅游景区环境保护周期循环模式的三个阶段能从动态的角度、宏观地描述景点历史发展演变和环境保护的关系。

从动态的角度、把旅游环境周期循环保护划分为环保开端、系统保护措施实施和持续保护三个阶段的提法，和从静态的角度，把旅游环境保护的实际状态划成不足状态，饱和状态和过度状态之说，在管理方法论和具体措施实施上，可以相互弥补、相得益彰。

（附图{f90304}）

图2景点演变、承载量与环保关系

3．旅游环境保护周期循环模式存在的理论问题

Butler的旅游景点历史发展演变模式自1980年提出后，西方许多学者曾多次把它应用到旅游景点或旅游产品历史发展演变的实际案例分析和研究中，并在理论上和经验数据上对原模式作了进一步的发展（Hovinen1981，Lundgren1983，Meyer-Arendt1985，Keller1987，Strapp1988）。在众多的文献中，1987年DouglasPearce对西班牙阳光海岸的考察研究发现，景点幼年期、青年期、成年期，衰老期等四个阶段之发展演变与游客数量、旅游环境、景点的城市化和产品资源的商业化不无密切关系；而在这诸多影响旅游景点吸引力的因素中，游客人数的多寡和环境质量的好坏，对延长景点的寿命，起着最直接的使用。与地中海沿岸的其它景点相比，成年期游客的大量涌入和旅游环境质量的急剧下降使西班牙阳光海岸迅速进入了衰老期，加上环境保护措施没有及时跟上，致使该旅游地永远失去了回春的机会。类似的景点发展演变在我国也很普遍。邵学文在《旅游区发展模式的初步探讨》（《旅游学刊》1990）一文中，从Butler的旅游景点发展演变模式出发，针对江苏省淮阴市旅游区的特点和现状，分析了该市旅游区的发展过程。该文作者把旅游区的各个景点按性质和特点进行分类，阐述了各个景点在开发、成长、成熟、停滞、衰退或回春等五个阶段所呈的状态，探讨了近十五年来作用于景点演变发展的外在和内在因素。

把旅游景点环境周期循环保护构想嵌入景点历史发展演变模式乃是对景区旅游环境宏观管理的尝试，是对景点旅游环境质量的一种全面管理和保护设想；但它仍然存在一个亟待解决的理论问题，即旅游区容量临界范围的定量界定问题。景区容量临界范围没有定量界定，不利于对景区超容量接待现象在管理上进行宏观调控。例如，衡山绝顶祝融峰，总面积477平方米，按人均占用8平方米，每人游览15分钟，每天开放12小时计算，日合理环境容量为2862人次，而实际上每年旅游旺季（7—10月），日均游人为4600人，人均占地仅5平方米；游人最多的时候竟高达一天3．1万人次，人均占地仅0．73平方米。厦门的鼓浪屿日光岩，游人的平均占地经常不足2平方米。我国的许多旅游景区，这种超容量运转现象极为严重，致使景点内植被受到严重破坏，环境也受到严重污染，大大地降低了景点的吸引力，缩短了寿命。

虽然不同旅游区游客超载情况因地而异，各地旅游景点控制超载的措施各有高招，其中也不乏成功的经验，如黄山对旅游旺季游客超载现象通过交通调控、外部调控、经济调控，景区调控等管理手段，收到可喜效果；但依笔者陋见，对旅游区容量临界范围问题，旅游学界，旅游规划开发部门以及环保科学界还有必要从单位时间内进入景区人数、单位空间内游人占有游览面积及其与景区的实际游览总面积比例关系的角度，调查研究、获得经验数据、并对旅游区容量临界范围作出定量的界定，形成全国统一的标准，为各地旅游区解决环境超载问题提供可循的依据，以宏观地实现对旅游景区环境质量的有效保护。据笔者涉猎，对旅游景区容量临界范围的统一标准定量界定问题，在西方旅游发达国家的旅游研究文献中尚不得见，笔者相信对这一问题的理论研究，在解决景点超载问题以及对旅游环境实现有效保护方面，将有实际的指导意义，故在此把问题提出，求教于方家。

三、关于旅游持续发展与旅游环境保护的思考和建议

旅游环境保护是一项系统工程，是旅游发展得以永续的前提和保证。保护和恢复我国旅游环境的良好状态，防止环境进一步恶化，要通过综合治理。

1．健全旅游环保的法律制度和管理制度

到目前为止，我国已初步形成了一套环境保护的法律、法规；但旅游环境保护和一般意义上的环境保护相比，所涉及的面更广，因素更复杂，因此，有关立法部门应尽快制订和颁布《旅游法》、《旅游环境保护暂行规定或条例》等有关法律、法规，以便和已有的制度配套完善。与此同时，更重要的是通过依法守法来保护和治理旅游环境，建立强有力的旅游环境保护管理机构和完整的管理体系，来执行有关法律、法规，并监督和管理旅游开发和发展中的环境问题，做到有法必依。

2．加强对旅游环境保护的宏观管理

旅游环境保护工作应多谈“防”，少谈“治”，突出“防胜于治，防先于治”的管理思想，使旅游环境保护工作宏观地贯穿旅游规划、开发，发展和巩固等各个阶段，规划时，应通过科学合理的环境预测和估计，对环保的点、面可能造成破坏的程度和范围以及景区超载情况的有效调控等问题进行宏观管理，应切实避免旅游开发与发展中重产值、轻环境的短期行为，避免“亡羊补牢”式的管理手段。

3．提高环保意识、实现主客参与管理

旅游环境保护作为一项系统工程，需要政府部门，管理部门，当地居民和旅游者的全体参与；因此，通过法制观念教育、全面观念教育以及长远观念教育，来提高全民族乃至入境游客的旅游环境保护意识，对于持续发展旅游业具有十分重要的意义。在这一点上，我们的一些旅游开发和发展似乎没有完全掌握和充分尊重居民对发展旅游的认识，缺乏对居民直接参与旅游开发和发展的鼓励。

4．增加环保经费

环境保护是全民族的大事。在目前国家财政吃紧、困难较大的情况下，各级有关部门应采取多渠道、多途径筹资办法，以保证充足的旅游环境保护经费。比如，在旅游环保管理上，收好、管好、用好各种排污费；对景区开征适当的旅游资源维护费；此外，地方政府要积极发展旅游业及相关产业，不断增加经济后劲，以保证逐年增加旅游环境保护的投资。

5．加强科学研究

旅游科学是一门以应用型见长的交叉学科，旅游环境保护涉及到的学科面很广，因此，在景区的开发和发展工作中，应开展多学科、深层次的调查研究，以便更科学地对旅游环境进行综合保护和治理，使旅游得以持续发展。

6．抓住时机、大力开发生态旅游

随着生态意识的普遍提高，旅游者本人将成为旅游环境保护的重要角色。由旅游者直接参与环境保护的乡村旅游，绿色旅游等等生态旅游形式是当今公认的在一定程度上解决了旅游与环保矛盾不能共存的理想的旅游形式，是世界旅游发展的新趋势。我国有许多国家级乃至世界级的自然保护区，生态旅游资源丰富，适时适地地开展各具特色的生态旅游，有利于旅游环境保护意识的整体提高。

总之，旅游发展不应把自己同旅游环保敌对起来，环境有效保护是为了更好，更持续地发展旅游；相信在全民环保意识日渐提高的今天，通过有关部门对旅游环境的宏观保护和综合治理，我们的旅游资源一定能够得以持续利用，旅游业一定会真正成为现代社会中的一项“朝阳产业”。

参考书目：

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