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关键词:网络环境;档案馆;档案信息资源建设;共建共享理论;共建共享模式

档案馆信息资源建设的总体目标是提高档案馆信息资源保障率。遵循这一目标,努力丰富馆藏以满足社会对档案信息资源的需求,就成为各档案馆信息资源建设的指导思想,也直接导致了各档案馆的“大而全”、“小而全”的建设模式。然而,各档案馆以一己之力,始终无法解决档案信息资源建设能力的有限性与利用者档案信息需求的无限性之间的矛盾,特别是在档案馆事业还相对落后的情况下。造成的结果,一方面是群体档案馆的档案信息资源重复建设;另一方面则是个体档案馆的档案信息资源严重漏藏。基于此种形势,档案馆信息资源共建共享理念开始树立,然而,在传统条件下,档案信息必须依赖于一定的物质载体而存在,档案信息内容与档案文献载体不可分割,档案馆信息资源建设中档案信息的共享问题实际转化为物质载体的共享问题,档案信息的可共享性得不到充分体现:一件档案(指载体形态)不能同时满足两个以上利用者的档案信息需求,另外,还存在档案信息传输等诸多障碍,因此,各档案馆只能立足个馆、围绕自身的利用者群进行档案信息资源建设,所谓的档案馆信息资源共建共享很难得到有效实施。网络环境下档案信息资源的数字化建设使档案信息摆脱了载体的约束,档案信息能够实现跨时空的存取,真正做到一方建设、多方利用,档案信息的可共享性得以充分体现。数字技术和网络环境不但提供了档案馆信息资源共享的全新发展环境,而且,提出了重构档案馆信息资源建设理论的迫切要求。近年来,一些档案界同仁对此问题也进行了一些有益探索。本文仅就网络环境下,档案馆信息资源共建共享理论及共建共享模式问题谈几点个人思考职称论文。

1思考之一:网络环境下档案馆信息资源共建共享理论与传统档案馆信息资源建设理论有何异同

传统档案馆信息资源建设是指一定范围内的档案馆对档案信息资源进行有计划的积累和合理布局,以满足、保障社会发展和国家建设需要的全部活动,具体包括宏观建设和微观建设两个层面,宏观建设是指一个地区、一个国家乃至国际间根据需要而进行全局的档案馆信息资源布局和协调发展工作;微观建设是指各个档案馆对档案信息的收集、组织、管理、贮存等工作。网络环境下,档案馆信息资源共建共享是指网络环境下在档案馆信息资源建设和服务过程中,各档案馆之间建立广泛的合作、协作、协调关系,宏观布局和科学规划档案馆信息资源建设,利用各种技术、方法和途径,共同揭示、建设、开发和利用档案馆信息资源,追求对档案馆信息资源的完备保障,以最大限度地满足利用者档案信息需求的全部活动,具体也包括宏观建设和微观建设两个层面。不同的是,传统档案馆信息资源微观建设即馆藏建设可以独立于宏观建设而存在,而网络环境下,基于共建共享的档案馆信息资源微观建设如果脱离宏观建设就失去了共建的意义;传统档案馆信息资源建设是在微观建设的基础上进行宏观建设,而基于共建共享的档案馆信息资源建设是在宏观建设的指导下开展微观建设。可以认为,传统档案馆信息资源建设是微观建设决定宏观建设,而网络环境下基于共建共享的档案馆信息资源建设是宏观建设决定微观建设。因此,传统档案馆信息资源建设理论与网络环境下,档案馆信息资源共建共享理论在建设范围和服务范围两个方面存在不同的效果。

1.1传统档案馆信息资源建设理论与网络环境下档案馆信息资源共建共享理论在建设范围方面的比较

图1和图2分别反映传统档案馆信息资源建设理论和网络环境下,档案馆信息资源共建共享理论所产生的不同建设效果。在图1中,由于传统档案馆信息资源建设是在微观建设的基础上开展宏观建设,因此,各个档案馆所建设的档案信息资源不可避免地存在着重复现象,甚至有部分档案信息资源重复现象十分严重(如图中交叠部分所示),重复建设就意味着档案信息资源覆盖范围的缩小,因而不利于提高档案馆信息资源保障率;在图2中,由于网络环境下档案馆信息资源共建共享是在宏观建设的指导下开展微观建设,档案信息资源建设是在宏观布局和科学规划的基础上进行的,避免了档案信息资源的重复建设,能最大限度地提高档案馆信息资源保障率。

1.2传统档案馆信息资源建设理论与网络环境下档案馆信息资源共建共享理论在服务范围方面的比较反映传统档案馆信息资源建设理论和网络环境下档案馆信息资源共建共享理论的不同服务范围。在图3中,由于各档案馆是在微观建设的基础上开展宏观建设,因此,个体档案馆信息资源的服务范围之间存在交叉重复,使整体档案馆信息资源的服务范围小于个体档案馆信息资源服务范围之和,只有图中交叠部分所示的利用者才能在一定程度上共享档案馆信息资源;在图4中,由于各档案馆在合作协调的基础上共同发展档案信息利用者群,因此,服务范围得到最大扩展,并且,可共享档案馆信息资源的利用者范围就等同于全体利用者。

综上所述,档案馆信息资源建设过程中是否将系统布局和科学规划放在首位,是传统档案馆信息资源建设理论与网络环境下,档案馆信息资源共建共享理论的根本区别。传统档案馆信息资源建设立足个馆,强调依赖个馆的档案信息资源建设来满足特定利用者的档案信息需求,不能在根本上放弃“大而全”、“小而全”的建设理念。而网络环境下档案馆信息资源共建共享理论以系统布局和科学规划为出发点,强调以整体的档案馆信息资源建设来实现对档案信息资源的完备保障,以满足社会对档案馆信息资源的需求(包括潜在需求),档案馆信息资源建设的广度(覆盖范围)由整个共建系统来保障,而档案馆信息资源建设的专深度则由各档案馆来保障。

2思考之二:网络环境下档案馆信息资源共建共享理论对传统档案馆信息资源建设理论有何影响

2.1对传统档案馆信息资源建设理论中的建设原则的影响

2.1.1对传统档案馆信息资源建设理论中的实用性建设原则的影响。实用性建设原则要求根据档案馆的服务任务和服务对象的需求来建设档案馆信息资源;而网络环境下档案馆信息资源共建共享理论则要求每个档案馆在所负责的建设范围之内来建设档案馆信息资源,不再强调档案信息资源建设的实用性而更加注重档案信息资源建设的完整性。因此,在网络环境下档案馆信息资源共建共享理论中,传统档案馆信息资源建设理论中的实用性建设原则应该调整为完整性建设原则。

2.1.2对传统档案馆信息资源建设理论中的系统性建设原则的影响。系统性建设原则要求档案馆信息资源建设的系统性要与档案本身的系统性、利用者自身需求的系统性、保存和传递的系统性相一致;而网络环境下,档案馆信息资源共建共享理论虽然仍对系统性建设原则有所要求,但系统性建设原则的内涵却发生了变化,它除了要求各档案馆自身建设的系统性之外,更加强调共建共享系统的各个组成部分之间的系统性建设。

2.1.3对传统档案馆信息资源建设理论中的特色化与协调性建设原则的影响。特色化与协调性建设原则要求各档案馆分别建立自己有重点有特色的专门化的资源体系,从宏观的角度形成类别齐全、类型多样的综合性资源体系。而网络环境下,档案馆信息资源共建共享的过程本身就是特色化与协调性建设原则的体现,但应该注意的是,档案馆信息资源共建共享理论所要求的特色化与协调性建设原则是在分工协调的基础上建设特色资源,而不是各档案馆在自主建设特色资源的基础上寻求协调,所以,分工协调成为此项原则的主要内涵。

因此,根据网络环境下档案馆信息资源共建共享理论的要求,档案馆信息资源建设应遵循系统性建设原则、分工协调建设原则和完整性建设原则。其中,系统性建设原则是共建共享系统的建设原则,分工协调建设原则是各档案馆之间的建设原则,完整性建设原则是档案馆微观建设的原则。

2.2对传统档案馆信息资源建设理论中的资源结构理论的影响

在传统档案馆信息资源建设中,馆藏档案结构由全宗结构、等级结构、时间结构、文种结构和载体类型结构五个方面构成;而网络环境下档案馆信息资源共建共享依然要重视资源建设的结构,但对五个构成方面的要求应该发生变化。传统档案馆信息资源结构理论是以全宗结构为根本,针对馆藏资源中每个全宗的等级结构、时间结构、文种结构和载体类型结构进行研究;在档案馆信息资源共建共享条件下,全宗结构是由共建系统的分工协调所决定的,因其单一、覆盖面小而不再成为资源结构理论研究的重点,要求各档案馆对于所分工负责的全宗档案信息资源建设领域从等级结构、时间结构、文种结构和载体类型结构四个方面都要完整收录,作为现实馆藏(或称物理馆藏)的建设目标。笔者认为,网络环境下基于共建共享的档案馆信息资源建设的馆藏应包括四个级别,即永久保存级、服务级、镜像级和链接级。其中,永久保存级的实质就是现实馆藏的建设级别,并且应该是完整级;而服务级、镜像级和链接级则反映了一个档案馆虚拟馆藏的等级结构。

2.3对传统档案馆信息资源建设理论中的档案信息资源补充理论的影响

传统档案馆信息资源补充理论主要包括两个方面:一是档案信息的选择问题;另一个是档案信息的补充方式。其中,档案信息的选择决定档案信息的补充方式。

2.3.1档案信息资源选择理论。在传统档案馆信息资源补充理论中,一直存在着“价值论”和“需要论”之争,这些纷争都源于传统档案馆信息资源补充不是以完整级为目标,从而产生了“档案信息选择”这一不可回避的问题。网络环境下,档案馆信息资源共建共享理论要求将完整级作为建设的等级结构,各特定类型领域的档案信息选择问题已不复存在,如果还要讨论“选择”问题的话,那选择的重点应放在档案信息类型归属的选择问题上,即档案馆不再考虑某档案信息是否“有价值”或“有需要”,而应着重考虑其是否属于本馆所分工负责的类型领域。由于网络环境下,档案馆信息资源共建共享理论要求将完整级作为建设的等级结构,所以,档案馆信息资源建设过程中必须保证品种的齐全;由于数字技术和网络技术所支持的档案信息资源的可共享性,复本理论所要研究的“重点利用者在同一时间对同一种档案的需求”问题得以解决,所以,传统的复本理论问题将不再过多地讨论,人们将更多关注不同档案信息的“可获得性”。

2.3.2档案信息资源补充的方式。与档案信息资源选择理论的变化相对应,无论采取购入方式还是非购入方式,采取传统补充方式还是采取网络补充方式,原档案信息补充过程中的“选档”环节已不存在,档案信息来源的研究成为档案信息补充理论的研究重点。

2.4对传统档案馆信息资源建设理论中的资源组织的影响

在档案馆信息资源共建共享条件下,传统的关于物理资源的组织问题,如档案布局、档案排架、档案收藏等仍然具有重要研究意义,档案信息保护研究随着档案载体形态的丰富而变得更加重要,但“完整级”和“永久保存”的要求使关于档案剔除研究不再有太多的价值。此时,关于虚拟档案信息资源组织的研究,在档案馆信息资源建设理论体系中的位置变得尤为突出,这一研究,主要涉及档案信息资源建设的标准化问题和档案信息资源的揭示与整合问题。

2.5对传统档案馆信息资源建设理论中的档案信息资源评价的影响

传统的档案信息资源评价标准,主要包括数量评价和质量评价两个方面,数量评价主要针对资源保障率、利用者满意率、资源对各领域档案的覆盖率;质量评价主要针对资源的信息容量、资源结构、资源的利用情况。这些评价标准,主要是依据实用性原则,立足各档案馆自身的建设情况所采用的。在档案馆信息资源共建共享条件下所进行的资源建设评价,应该依据系统性原则,立足整个共建共享系统选择评价指标,既要考察各档案馆自身的资源建设情况,包括所分工负责学科领域的资源完备情况和利用者档案信息需求的满足情况,又要考察档案馆之间的分工协调情况,包括共建共享机制和虚拟资源的获取方式。由于强调整个共建共享系统的资源保障率,所以,档案信息资源的利用率就不再作为评价的主要指标。

从上述分析可看出,网络环境下基于共建共享的档案馆信息资源建设理论同传统档案馆信息资源建设理论相比,在建设原则、资源结构、资源补充、资源组织和资源评价等诸多方面都发生了变化,但二者共同的建设目标——提高档案信息资源保障率,使得这些变化始终没能改变资源建设的方向。从这个意义上说,

“批判地继承”也许是对这些变化的最后诠释。

3思考之三:目前我国档案馆信息资源共建共享的最佳模式是什么

档案馆信息资源共建共享模式分类,按层次分,有中央型、地区型、省市型三个层次;按载体分,有纸质档案信息资源共建共享模式、电子档案信息资源共建共享模式等;按结构分,有链式网络结构模式(第一级是国家级档案馆信息资源中心,第二级为省级档案馆信息资源中心,第三级是地市级档案馆信息资源中心,第四级是县级档案馆信息资源中心)、根状结构模式(把国家档案馆作为全国档案馆事业的中心点,将各省、自治区、直辖市馆作为国家档案馆的分馆,将各地市县馆和其他档案馆作为省一级馆的分馆,这样组织起来,全国的档案馆信息资源网络结构像树根一样)、纵向结构模式(指按系统建立的共享模式)和横向结构模式(指同一地区跨系统共建的共享网络等)。然而,实现档案馆信息资源共建共享不能仅仅列举一些模式,更重要的是要选择最佳模式,实现最佳模式。笔者认为,选择确定我国档案馆信息资源共建共享最佳模式,应遵循以下原则:

一是适应性原则。此原则含两项内容:即适应国情原则和适应时展原则。(1)适应国情原则。我国的档案馆信息资源共建共享模式必须符合目前的政治经济体制,而不能照搬外国模式。此其一。其二,还必须适应我国经济发展现状。若脱离此国情,资金不能到位,其“模式”也难以实现。(2)适应时展原则。2l世纪是网络化时代,选择确定我国档案馆信息资源共建共享最佳模式,必须充分考虑到网络环境,寻找出适合网络化时代的最佳模式至关重要。

二是最大节约原则。此原则也有两个含义,其一,是说其模式应实现经费最省化,这就需要统筹规划,少花钱多办事;其二,是说其模式要便于利用者获取,节约利用者的时间和经费。

三是适度超前原则。由于既定的模式应具有较强的稳定性,但又不能完全囿于现实,所以,选择和确定我国档案馆信息资源共建共享最佳模式既要立足现实,又要适度超前;否则,将影响我国档案馆信息资源共建共享进程,还会带来不应有的损失。因此,充分预测未来的发展趋势是选择确定我国档案馆信息资源共建共享最佳模式所必须考虑的一个重要条件。

四是渐进发展原则。所谓“渐进发展”,在此是指选择最佳模式时,必须考虑到档案馆信息资源共建共享的实现是一种循序渐进的过程,必须经过一个过渡阶段,而不能一次完成。所以,就我国目前之国情,必须选择那种过渡型最佳模式,而不是理想的一次性完成模式。因为,那种一次性完成模式既不符合事物发展规律,又不符合我国国情。

五是因地制宜原则。考虑到我国条块分割的管理体制及地区间自动化、网络化程度的不平衡性以及档案馆信息资源分布的不均衡性,在选择确定我国档案馆信息资源共建共享最佳模式时,必须采取因地制宜、灵活多样的原则,多种模式并举,使档案馆信息资源共建共享充满活力和朝气。

根据上述原则,笔者认为,适合目前我国国情的档案馆信息资源共建共享模式应当是:以国办为主、集中与分散管理相结合的、多元化的过渡型模式。这里的“多元化”是指在不同地区(如东、西部地区)、不同系统采取灵活多样的共享模式。具体讲,西部地区应采用初级模式,先打好自动化、网络化基础,在各系统建立档案馆信息资源协作网,再建横向跨系统档案馆信息资源共享网络,最后,与发达的东部地区联网。东部地区:第一步,应分别在系统内实现档案馆信息资源共建共享;第二步,以省、自治区、直辖市为单位实现地区性跨系统共建共享;第三步,各省、自治区、直辖市之间联成档案馆信息资源共享网络实现地区间共建共享。当然,在东、西部地区实施档案馆信息资源共建共享计划之前,应首先建立主导型的国家级档案馆信息资源网络(由中央档案馆牵头,与一些特大型档案馆联合共建),指导、协调各系统及地区级档案馆信息资源网络建设,这样,全国的资源共建共享工作就会健康顺利地发展。上述模式可以简述为:以国家投资为主,以国家级档案馆信息资源网络为主导,东、西部地区分别分步实施,先系统内共建,后地区性共建,实现集中与分散管理的过渡型档案馆信息资源共建共享。待这一过渡型模式实现后,再建立全国性跨系统跨地区的真正的无边界档案馆信息资源共建共享网络,实现全国档案馆信息资源共享。

参考文献:

[1]方宝花.关于浙江省信息资源共建共享体系建设的思考[J].浙江师范大学学报(社会科学版),2005(1).

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零缺陷管理的基本要素有5个：公开，目标，界定缺陷，测量缺陷，奖励。所谓公开，即每个职工都要用书面或口头形式公开做出自己对致力于无缺陷工作的承诺。所谓目标，即公司为每项工作和个人确定现实的可操作的工作目标。在界定缺陷时，考虑到每个公司情况以及每项定货要求不同，对缺陷的理解也是多种多样的。如西屋公司界定的缺陷有12个：

(1)没有按照计划工作；(2)在送货之前重复性工作；(3)从事了本来完全可以减少费用的工作；(4)低于用户或公司质量标准的工作；(5)高于用户已经确定为合理实用的质量标准的工作；(6)没有完成规定的具体任务；(7)没有事先具体计划、指导工人实行这些具体计划，并且没有事先采取必要的纠错行动；(8)没有有效管理成本；(9)从事了虽然能被接受但以某种方式导致其他高成本或延误送货结果的工作；(10)设立比实际报价要高的预计成本项目；(11)对预计成本项目的忽略；(12)没有满足预算要求。

测量缺陷也有各种方式。有的通过目标完成情况来确定缺陷数量。西屋公司的无缺陷测量公式为：绩效＝100－有缺陷项目数／无缺陷项目数×100。如果有缺陷项目数等于无缺陷项目数，绩效值为零；如果有缺陷项目数多于或小于无缺陷项目数，绩效值就为负或为正。

全面质量管理(totalqualitycontrol,TQC)来自日本企业管理实践，20世纪80年代大力引入我国。日本企业结合科学管理和零缺陷管理的理论，提出过程质量控制的理念，即将产品的质量缺陷消灭在产品的制造过程中，这样最终产品必然是符合质量要求的。为了做到这点，生产过程的每个环节都是一个质量控制点，每个环节的操作员工都是质量控制人员。为了保障每个质量控制点不出废品，每个质量控制点都设立了严格的质量控制标准和客观检测手段。按照这种控制要求操作，最终生产出来的产品不用检测都是合格产品。

个别工商组织推行的零缺陷管理或全面质量管理在经济全球化过程中已经显得不够通用和规范，适应全球经济一体化进程的需要，1988年由国际标准组织推行的ISO9000系列的质量认证体系，融合零缺陷管理和全面质量管理的管理理念，成为保障质量管理更加规范的国际化标准。ISO9000实施的是已经具有的制造业和服务业质量国家标准，它适用于整个生产过程，而不是某一具体产品。该体系认证在市场上标志着质量，国际购买者往往会坚持要求其固定供应商获得这种认证。ISO9000质量体系认证有严格的程序及考核要求，按照系列分为ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行业设立，但制定质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件是其核心。其中ISO9001标准的用途是：当合同要求进行设计，并对产品性能要求有原则规定或有待制定，只有当供货方充分证实了其设计、开发、安装和服务的能力时，才能相信产品符合规定的要求，应要求供货方按ISO9001提供质量保障。该质量体系得到国际社会的普遍承认与尊重。因而，只要企业通过考核达到ISO9000质量体系并严格按照这一体系的要求去做，其产品质量就是可靠的，其服务就是值得信赖的。

ISO9000质量体系认证代表着规范化管理的方向，迅速从工商业领域推广到其他领域。在用企业精神、市场原则改革政府组织的新公共管理理念影响下，规范化管理的思想以及成功经验也开始推广到公共管理领域，国外许多公共机构如医院、学校、非营利组织和政府组织也开始推行规范化管理。在我国，2000年9月深圳市国税局蛇口分局通过了ISO9001税收质量管理体系认证，以后河北省地税局也开始学习深圳的经验，在基层机构进行ISO9001体系试点建设。

综合起来，规范化管理的特点就是程序性管理、标准化管理、质量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府组织规范化管理的含义

应当说，在政府组织内部推行规范化管理还是一件新鲜事物。尽管在实践中已经取得一些好的经验，但是理论上的探讨还不够充分，因此有必要对政府组织推行规范化管理的含义及其相关理论问题进行深入讨论。

规范化管理是对政府行为的一种约束或自律。政府作为一种社会组织的显著特质，诚如美国学者斯蒂格利茨所说：“第一，政府是一种对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两个特性，决定了政府行动必须受到约束。约束的形式多种多样，法律和社会舆论是对政府的外在约束，或政府他律，而规范化管理则是政府的自身约束，或政府自律。推行政府规范化管理能够有助于消除政府失灵。

20世纪90年代，西方国家开始将工商组织的质量管理理念引入公共机构，政府作为公共服务的提供方，按照工商管理的原则和理念，向社会公众作为公共服务的需求方提供高质量的服务，政府规范化管理应运而生。在80年代，我国曾经在政府管理中大力推行过目标管理(managementbyobjective,MBO)。实践证明，目标管理比起规范化管理有许多不足。由于目标管理强调终极结果，容易导致政府行为短期化弊端，而规范化管理强调的是过程结果，能够促使政府持续不断地改进管理质量与效率，因此规范化管理更符合政府组织的特性。

政府规范化管理就是按程序办事。所谓规范化，就是政府按照事先的规定行动，这种规定实际上就是程序。简言之，政府按程序办事，就是规范化管理。政府组织本身就是依照程序建立和运行的，但是由于法制不健全和信息不对称，政府组织并没有完全按照程序办事，主观随意性、长官意志以及以职谋私等现象大量存在，以致出现许多不规范行为，严重的还发生犯罪行为。严格按照程序办事，就可以大量减少这种不规范行为和犯罪行为，最终提高政府服务社会公众的质量与效率。推行政府规范化管理的目的，就是要增强政府的管理效率和提高管理质量。应当将这个目的作为统帅政府规范化管理工作的最终目的，不能为规范而规范，以致走向规范化管理的消极面，搞形式主义。

规范化管理要有制度和考核标准。规范化是一个制度建立和强化考核标准的过程。一般说来，制度建立的依据是法规和惯例。法规比较明确，也容易执行。在建立具体的规章制度过程中，要特别注意不要与现行党和国家的有关法规条文相冲突。而惯例是一个只可意会、不可言传的东西，而且从行为结果上看具有利弊双重性特点。过去在没有规范化管理要求的时候，实际工作也按照许多工作惯例来运作，并取得成效。因此，政府规范化管理应力求将惯例趋利避害，将好的惯例转化成制度安排，将不好的惯例通过制度安排革除。有了制度，还需要对制度执行的情况进行考核，为此就需要设立独立的考核标准以及考核机构。首先，标准应是指标化、量化和可操作的。而且标准起着导向的作用，需要下功夫来设计一套标准体系。ISO9000引入公共组织，就是一种标准体系的建立。除ISO9000以外，还可以根据各个机构的实际情况设立其他标准化体系。其后，对运行情况需要有外在的独立机构对政府组织进行考核。政府同级组织或上下级组织之间由于形成了一定的利益共同性，比较难以做到考核的客观性和公正性，考核容易流于形式。目前在这方面的工作尚未真正制度化，任重而道远。

三、政府组织规范化管理的难点及解决

全面推行政府组织的规范化管理也有一定难度，这与政府组织的自身特性和承担功能有关。政府是非生产性组织，非营利组织，因此在理解政府管理质量、管理效率方面与工商组织有许多不同，这直接影响政府规范化管理考核标准的设立。政府的行为绩效应当不同于工商组织绩效，不能以政府机构取得的收益当作考核标准，或政府基层组织不能只是以完成上级交办的任务作为考核标准，而应以社会公众对政府服务的数量及质量的满意程度作为绩效考核标准。进一步说，由于政府面对的社会经济事务错综复杂，瞬息万变，因此不是所有的政府行为都能够走程序，实行规范化管理。实事求是地说，政府规范化管理不是万能的。

推行规范化管理在实践中会遇到两个突出的矛盾：第一，政府行为合法与合理悖论问题。要么政府行为合法但不合理，比如事事都要按照程序办结果导致不合理行为的发生；要么政府行为合理但不合法，比如为了便利服务对象的需求，省去繁琐的办事程序，结果违反了国家的有关法规。到底以哪种标尺来规范政府行为，没有统一意见，要通过实践来检验。一是依据现行法规来规范政府行为，如火车站内厕所收费；以改革精神来合理规范政府行为，如对娱乐、休闲场所服务人员征收个人所得税。第二，工作讲求实际效率和办事遵从程序形式的矛盾。应当说，一个好的制度安排可以将效率与形式有机结合起来，有效的制度形式有助于管理效率的提高，但是在政府组织规范化管理过程中，由于不可能事事都提前考虑，特殊情况时时出现，需要具体情况灵活处理才能得到合理的结果。因此，刻板地遵循已有的制度规定，也不利于管理效率的提高。进一步说，制度是由人创造的，并由人去遵守。而人是具有创新能力的，在规范化管理中也要给发挥人的主观能动性留出空间。21世纪的最新管理理念是以人为本，由于这种理念的传播，使得许多具有创新特性的工商企业开始推行弹性工作制以及创立学习型管理组织。作为侧重程序性管理的政府组织，当然不可能照搬这种弹性工作制，必须推行规范化管理。但是政府组织也会遇到如何处理效率与形式的矛盾，为此，需要上级关注来自基层的创新思维与创新做法，及时地将一些不符合惯例或已有规定的做法纳入到制度创新中。不能忘记，规范化管理的终极目的，还是提高政府组织的管理质量和服务效率。

建立政府组织的规范化管理，可以考虑以下做法。

1.建立具有可操作法和可检验性的制度。ISO9000是一个可供选择的制度，但是需要有相关条件的具备和落实。毕竟，按照ISO9000的要求，需要制定比较繁琐的质量管理手册、程序文件和作业指导书等三个通用文件，许多政府机构还不具备制定这三类文件的条件。美国学者詹姆斯·Q·威尔逊将政府组织机构分成四种类型：付出和成果二者都能观察得到的生产型机构；可以观察到付出但观察不到成果的程序型机构；可以观察到成果但观察不到付出的工艺型机构；付出和成果二者都观察不到的应付型机构。显然，只有生产型和程序型的政府组织才具备条件实行规范化管理，对于其他类型的政府组织实施有效管理就需要寻找新的解决方案。一般说来在我国，窗口服务性的政府机构可以参照服务业的ISO9000体系进行规范化管理制度建设，政策制定和调控性的政府机构主要围绕决策的科学化和民主化建立相应的规范化管理制度。

2.细化制度，责任量化到人。政府组织都多多少少建立了管理制度，但是缺乏实施细则，就使得既有制度不能落实。实际部门的经验比较看重领导的重视，以及抓落实就是领导重视，组织到位，实际上制度细化和责任量化到人也能起到落实的作用。为了将制度细化和责任量化到人，需要有一套考核政府组织管理绩效的指标体系。但目前国内对政府组织的管理绩效及相关指标体系的研究还比较粗糙和不具体，今后这应是政府组织理论研究需要突破的难题。

3.尽快建立独立的政府业绩考核机构。对政府组织行为是否规范，从根本上讲不能由政府组织自身说了算，而应当由政府提供服务的受益方社会各界来评价。目前我国政府组织规范化管理及其考评主要是来自政府自身的努力，这是适应新的社会经济环境政府做出的积极努力，值得高度评价。但是从长远看，对政府行为的规范化约束应当是两个方面的共同努力：政府自律和社会他律。实现社会他律的一个重要途径就是建立相对独立的政府业绩考核机构。

4.强化政府信息的透明度。政府规范化管理固然是政府内部的事情，但是由于与服务的对象社会公众有直接联系，因此需要将政府规范化管理的相关信息向社会公众公开，让社会公众了解政府相关服务的质量要求和标准，这样从外部增加了一条对政府规范化管理的督促和检查渠道。实际上，政府规范化管理的最终受益者是社会公众，让这些受益者了解政府规范化管理制定规定，会更加有利于政府行为的规范化。

5.提高政府管理人员的个人修养与管理素质。制度再好，也需要人去执行。因此政府管理人员的个人修养和管理素质对完成规范化管理有重要意义。搞ISO9000，首先需要人人掌握相关规定和知识，通过学习而获得更多的知识，提高管理的自觉性。

6.加快电子政务的建设。利用计算机网络技术来推进政府规范化管理，是适应社会经济发展的潮流的需要。未来我国经济社会将加快信息化进程，信息化本身就需要有规范化的信息输入与输出，同时基于互联网平台构建的电子政府可以满足政府改革的多种目的和要求。因此，把电子政务纳入政府组织规范化管理的构成要素是顺理成章的事情，应当从这个角度审视政府组织规范化管理工作，对电子政务给予充分的重视，加快建设进程。

【参考文献】

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[2]刘瑞.政府经济管理行为分析[M].北京：新华出版社，1998.

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[4]CarHeyel.TheEncyclopediaOfManagement[M].VanNostrandErinholdCompany,NewYork,Cincinnati,Toronto,London,Melbourne,

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