廉租房管理存在的问题范文

导语：如何才能写好一篇廉租房管理存在的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：廉租房；制度；问题；对策

近些年，各地廉租房建设步伐较缓。但作为我国保障性住房体系的一个重要组成部分，在我国当前中低收入阶层比例较大的背景下，其建设和发展是必不可少的，如何分析并完善当前的廉租房制度，是一个重要的问题。本文以天津市廉租房项目为例。通过调查分析，试图对这一问题进行探索。

一、我国廉租房制度发展历程

1998年，《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》这一文件的颁布标志着廉租房制度建设拉开序幕。

1999年4月，建设部了《城镇廉租房管理办法》，首次对廉租房的的房源做出了明确的规定。

2003年底，我国正式实施由国土资源部、建设部等五部委共同印发的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》。新“办法”相对旧“办法”来说。更完善了实施的可操作性。

2007年12月1日，建设部等9部委联合颁布了《廉租房保障办法》，标志着廉租房制度的全面启动。

2008年3月，住房和城乡建设部在总结个别地区廉租房建设过程中的经验教训后，下发了《关于加强廉租住房质量管理的通知》。

2010年十二五规划中建议“强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度。加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给。”

二、天津廉租房建设基本情况

(一)天津市住房保障制度发展历程

天津市住房保障制度发展历程分为三阶段。

第一阶段：20世纪90年代初至2002年底，起步和探索阶段。其中1998年至2000年，在北辰区普康里建设了2万平方米的廉租房。

第二阶段：2003年至2007年上半年。逐步搭建住房保障体系。2003年天津市集中建设了4个项目、48万平方米、7282套廉租住房。2006年向“低保”和低抚家庭发放租房补贴，发放补贴近4300户。

第三阶段：2007年下半年至今，进一步完善住房保障制度。2008年5月1日，出台了廉租房、经济租赁房、经济适用住房以及限价商品住房管理办法，同时公布了住房保障工作五年发展规划和年度计划。“十一五”期间，新建各类保障性住房2400万平方米、33.5万套，发放租房补贴7.5万户。天津市十二五期间计划新增“三种补贴”7万户。其中。廉租住房实物配租补贴0.5万户，廉租住房租房补贴2.5万户。

(二)目前天津市廉租房的补贴方式

天津市采取的补贴方式有三种：1、租金补贴。天津市国土资源与房屋管理局依据公布的廉租住房实物配租租金标准与住宅租赁指导租金的平’均值的差额、住房保障能力和城镇居民住房水平等因素，确定租房补贴标准及租房补贴面积标准。2、实物配租。即规定一个家庭仅限配租一套廉租房；2或3人的家庭，原则上配租一居室的单元房：超过3人的家庭，能配租二居室单元房。若3人家庭中属于三代同居或家有年满16周岁异性子女，也可配租二居室的单元房。3、公有住房租金核减。

(三)廉租房资金来源及房源情况

目前主要有五个方面的资金来源保障廉租房的建设：1、财政预算中的廉租房保障资金：2、住房公积金扣除贷款风险准备金和管理费用后的增值收益余额：3、土地出让金中的专项资金；4、廉租房自身的租金收入：5、社会捐赠及其他来源。

廉租房的房源主要有以下方面：政府新建、收购的住房；社会捐赠的住房；腾退的公产房；其他。

三、典型廉租房调查研究

笔者深入天津市河北区的北翔家园和宜白路北明新苑小区的住房，对其享受廉租房住房保障的家庭进行了访谈。

北翔家园和北明新苑廉租房相对而立，分布在宜爽道两侧。附近有津工超市、天馨养老院天意分院、中国体育彩票和天津市河北圣贤门诊部等。交通方便，附近有仓联庄站，公交车线路很多。

(一)访谈对象的家庭情况

访谈对象的年龄基本上在四五十岁左右，主要靠天津最低生活保障金维持基本生活，均有《天津市最低生活保障金领取证》。住户大致分为三种情况：1、夫妻二人均没有正式工作，有的甚至还要供孩子上学，孩子的生活费成为家庭最大的花费支出，生活过得很是艰辛。2、单亲家庭，只能与自己的宠物为伴。3、没有劳动能力，持有残疾证。无论哪种情况，低保金(2011年由月人均450元提高到480元)均是每个家庭唯一的经济来源。

(二)现在廉租住房的问题及分析

通过调查，居民们对于廉租房的朝向、交通、物业、租金表示比较满意(调查显示物业费基本不拖欠)，但也反映了一些廉租房的不足之处：

1、申请周期长，退出机制不完善

居民们普遍反映入住时间太长，有些家庭从旧住房被拆到入住现在廉租房，长达了六年时间。

目前，廉租房房源与资金来源相对短缺的情况下，如何最大化这些资源的利用效率，使得资源确实能满足确有需要的人，是廉租房制度建设的重要出发点和重要目标。按目前有关规定，主要是通过严格审查申请者的实际生活情况。但现实中仅靠这一手段难以保证该目标的实现。另外。对于入住廉租房之后，必须实行严格的退出机制，才能切实保证稀缺的廉租房资源不被特定团体之外的人所占用。与获得入住资格的审查核准相比，退出机制的审查貌似没有得到相应的重视。使得资源用错了地方。

笔者在北翔家园进行访谈时，小区中的廉租房住户多次提到该小区廉租房的审查退出机制颇为不完善。执行力度不够。开小轿车进出的很多，也不乏开高档小轿车进出的，居住人群并不完全符合廉租房的要求。

2、生活配套设施不健全、生活不便利

(1)周边就业机会少，难以使家庭收入得到提高。住廉租房虽然使住户租金支出减少。但由于目前廉租房一般居于较偏僻的地理位置。周边就业机会大大减少。

(2)看病难。由于小区附近缺乏社区诊所，许多居民反映就医困难，就医成本高的问题。

(3)小区配套设施不完善。其一。健身器材缺失。在调查中，大多数小区没有看见任何锻炼身体的设备。这也引起了居民们的不满。其二。治安存在问题。调查中发现小区中丢失自行车的问题比较严重，尽管社区居民反映多次，要问题一直没有很好的解决。其三，公共厕所、路灯缺少。小区内公共设施不完善，造成了居民生活的不便。

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[关键词] 廉租房 问题 对策

一、引言

廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供的一种社会保障性质的住房。从1998年国务院23号文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》第一次明确提出“廉租房”的概念起，到2008年11月5日国务院总理主持召开国务院常务会议，再次强调“加快建设保障性安居工程”，“加大对廉租住房建设支持力度”，我国的廉租房建设已经经历了十载春秋。然而，截至2007年11月底，我国尚有900多万户廉租房缺口。“没钱建”、“不愿建”一直是制约我国廉租房建设的“老大难”问题。

二、廉租房政策执行中的问题分析

1.地方政府缺位。廉租房是具有保障性质的住房，廉租房制度是住房保障制度的重要组成部分。作为社会管理者，地方政府部门在廉租房建设中具有不可推卸的责任。然而，实施廉租房制度，地方政府不仅要牺牲土地出让收入，更需要拿出资金投资建房。据权威分析，廉租房与房价成反比关系，廉租房供给每增加5％，就会迫使房价下降3%～4％。其后果必然影响当地的土地出让金收益和GDP增长速度，加之没有明确的问责机制，地方政府严重缺乏建设廉租房的积极性。

2.房源供给短缺。目前，我国的廉租房源主要来自：腾退的原有公房；最低收入家庭承租的现有公房；政府和单位出资兴建、购置的廉租房；社会捐赠；其他渠道筹集的房源。然而，目前我国城市中的公有住房多数已在住房改革过程中出售给了个人，能够腾退的并不多。政府和单位兴建或购置的廉租住房受到资金制约，社会捐赠房源的数量也很有限。至于其他渠道的廉租房主要是租用的社会房源，随着旧城改造速度加快，符合廉租标准的住房往往被划入拆迁范围之内，这部分房源的数量在持续减少。房源的缺乏己经成为制约我国廉租房制度发展的一个瓶颈。

3.缺乏足够的资金支持。我国廉租房资金来源主要有：住房公积金的增值收益、财政预算拨款、直管公房的销售和出租收入、福利彩票销售收入和社会捐赠等。其中，财政拨款是我国廉租房建设资金的主要来源渠道，政府压力较大，经济欠发达地区更是能力有限，无法提供充足的资金补贴廉租房的发展。住房公积金运作效率低下，增值收益普遍较低。其他资金渠道也同样面临资金数量有限，不足以支持廉租房建设的困境。发展资金的压力是我国廉租房制度发展的又一瓶颈。

4.运作管理不完善。(1)准入、退出管理不到位。首先，廉租房的申报、审核、公示制度不健全；其次，难以对廉租家庭收入变动情况进行跟踪管理；再次，让廉租户腾退住房存在现实困难。(2)保障范围过于狭窄。廉租房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即满足低保条件同时人均居住面积低于某一标准的家庭。许多地方政府的政策并未将城市流动性低收入人群住房问题纳入政策范围。(3)监督管理存在漏洞。对廉租房使用状况监管力度不够, 尤其对配租家庭违反廉租房政策、改变廉租房使用性质, 将廉租房转租、转让或者闲置等行为的制约措施滞后。

三、完善我国现行廉租房制度的对策

1.明确地方政府职责。(1)提高地方政府对廉租房建设重要性的认识。落实目标责任制，明确责任部门，增强部门的责任意识，将廉租房建设纳入对地方政府的考核中。(2)根据中央精神制定具体的做法和政策。建立专门的廉租房办公室承担廉租房的后期管理工作，负责廉租房的经租、物业、维修等工作；落实住房保障工作机构和专职工作人员的财政编制。

2.保证房源供给。(1)收购空置的存量住房。我国目前空置房的数量很大，若政府出资以成本价或低于成本价收购符合规定的空置住房，既可盘活空置住房资金，又可省去兴建廉租住房所带来的各种成本。(2)新建廉租房。除了政府，可以考虑将企业、社会团体和个人纳入到廉租房建设中来。运用BOT、PPP等模式，既发挥私人部门在公共品建设中的作用，又可减轻地方政府负担，实现双赢。(3)鼓励个人、社会捐赠。如对住在各单位公房中的最低收入者实行由各单位负责减免或补贴房租、房地产公司按开发量的20%上缴平价房源、利用“差价换房”置换出空余公房等。

3.拓宽廉租房融资渠道。(1)各地政府应根据年度建设目标，明确规定每年用于廉租房建设和租金补贴的财政预算资金、土地收益比例、公积金增值收益，从制度上保障每年用于廉租房建设的资金。(2)在财政资源有限的情况下，政府可以给予适当的政策优惠或贷款担保，鼓励房地产商积极参与到廉租房的开发中来。(3)可以考虑建立廉租房建设专项资金, 如房地产信托投资基金、住房债券的留存资金、按商品房建筑面积提取的廉租房基金,以及发行住房福利彩票等。

4.完善廉租房运作管理机制。(1)建立严格的准入、退出机制。对不同层次的家庭收入线进行定量分类，加快建立以个人消费信贷、资信评估等信用制度为主的社会信用体系。通过信用信息数据的采集、查询等，进行定期检查、动态管理。(2)适当扩大廉租房覆盖范围。根据地方政府情况，将城市流动性低收入人群纳入政策保障范围。对不符合廉租住房条件，又没有能力购买经济适用房的居民，可以推出“租赁型经济适用房”，给予相应财政补贴，鼓励其自置住房或租房。(3)加大监管力度。建立廉租房管理监督机构、个人信用制度与个人收入申报机制, 大力推行廉租房管理运营信息披露制度, 鼓励全体社会公众及媒体参与政策监督, 促使廉租房制度公平、公正、公开地全面推广。

参考文献：

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关键词：保障性住房；制度建设；监管机制

中图分类号：F293.3

文献标识码：A

文章编号：1007―7685（2014）04―0020―04

我国保障性住房主要面向中低收入者，为其提供中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用房和廉租房，有效解决这部分群体的住房问题。但我国保障性住房制度设计仍存在一定问题，导致保障性住房相关政策在实施过程中出现偏差。因此，研究建立保障性住房监管与法律制度，是我国保障性住房建设亟待解决的重要问题。

一、保障性住房制度建设现状

（一）我国保障性住房制度体系已逐步建成

保障性住房是专门针对中低收入家庭建设的具有社会保障性质的特殊住房，通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。目前，我国保障性住房包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房，这种类型的住房有别于完全由市场形成价格的商品房。与保障性住房建设实践相适应，我国住房保障制度建设方兴未艾，形成由几部较为重要的低位阶立法和各级政府的规范性文件为主的法律体系，基本形成以不同类型保障性住房为调整对象的廉租房制度、经济适用房制度和公租房制度。较具代表性的立法及相关文件有《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》等。目前，保障性住房的分配、退出、责任约束机制等已初步作出规定。

（二）积极探索保障性住房管理手段

随着保障性住房建设立法的陆续出台、建设资金的逐步增加，保障性住房资金管理以及竣工后的准人、退出和运营等问题成为需要各级政府解决的首要任务。经过多年积极探索，目前，上海市建立的信息化核对机制、成都市建立的住房保障管理信息系统具有一定的借鉴意义，但相对于保障性住房制度建设需求而言，相关管理机制仍处于滞后和不规范的摸索阶段。

二、保障性住房制度建设存在的问题

我国保障性住房制度建设的问题主要体现为制度供给与需求之间存在缺口。一方面，现有保障性住房法律制度缺失，难以为后续管理工作提供法律保证；另一方面，保障性住房管理手段存在局限性，无法有效解决保障性住房领域存在的复杂问题。

（一）保障性住房法律制度缺失，无法为管理机制的建立提供支撑与保证

目前，我国保障性住房相关法律制度框架已初具雏形，但在形式上仅体现为一些低位阶立法和规范性文件，相关法律条款规定模糊，缺乏可操作性。

第一，保障性住房法律建设滞后。一般讲，较完备的保障性住房法律体系包括关于住房、金融、税收相关的法律及保障性住房的进入标准、保障方式、资源筹集等具体管理模式。而我国保障性住房相关法律政策多是各地政府以通知、指导意见或办法等形式，存在较大的随意性和不确定性。虽在2007年针对廉租房、经济适用房的管理出台了相关办法，但层次较低，仅为政策性法规文件，在实践操作过程中导致执法依据不足、责任约束不强等问题。

第二，中央及地方政府的责任缺失与职能错位。按照我国保障性住房筹资制度相关规定，地方政府是筹资主体，中央财政支出位居其后。2011年，全国计划建设城镇保障性住房1000万套，所需资金约1.3万亿元。其中，中央政府投入仅占11.7%，地方政府筹资压力巨大。同时，在“土地财政”和以GDP增长为代表的政绩考核制度下，我国地方政府将土地、资金和政策支持过多倾注到商品房市场，对于保障性住房的供给明显不足。如，在供地比例上，按照2010年全国土地供应计划规定，商品住房用地总量高达67%，棚户区改造占20%，而廉租房和经济适用房仅占4%和9%。从保障性住房用地完成情况看，据相关数据显示，2007年和2008年，全国仅有上海市达到保障性住房规定的用地完成率；2009年，仅上海和天津达标；2010年，除武汉、上海、天津、北京、深圳等城市达标，其他城市均未达标。

第三，在退出环节缺少法律保障和政策扶持。在保障性住房的退出环节，法律制度的“硬约束”缺乏是导致保障性住房管理机制无法顺利实施的重要原因。一方面，我国现有法律规定仅以合同的形式对保障性住房的进入和退出进行相关“软约束”。对不再符合廉租房条件的居民仅以“责令限期退回”、“按合同约定，调整租金”、“5年内不得再申请保障性住房”等方式进行处理，没有明确规定对逾期不退回者的强制措施，制裁力度不够。相关处罚机制在执行过程中由于缺乏具体的可操作性的实施细则及相关部门的积极配合，使得退出制度形同虚设，无法对保障性住房市场供给状况进行有效管理。另一方面，对不再符合享受保障房条件的低收入家庭缺少过渡性扶持政策，也是导致退出机制实施低效的重要原因之一。大多数低收入家庭在退出保障房后短时间内尚不具备购买和租赁商品房的资金实力。这部分群体处于中等偏下收入阶层，在无外来支持时有可能“居无定所”，因而容易出现违规不退出行为。

第四，我国保障性住房需求旺盛和供给乏力矛盾的根源在于制度设计缺陷。在保障性住房需求层面，一方面，分税制改革、房地产市场监管制度不健全以及商业银行的信贷政策，均在不同层面助推商品房价格居高不下；另一方面，住房公积金制度不完善、现行收入分配格局不合理制约我国居民对商品房的购买能力。在保障性住房供给层面，民营企业进入保障性住房建设遭遇制度瓶颈。如，2007年《经济适用住房管理办法》规定：房地产开发企业实施的经济适用房项目利润按不高于3%核定。这显然对民营企业的进入缺少积极有效的鼓励和支持。

（二）保障性住房管理机制缺陷，影响制度建设目标的实现

首先，准人机制不健全导致公平受损。保障性住房的供给对象并非全体居民，而是那些缺乏基本居住条件的低收入群体。为此，必须对保障性住房的准入条件进行严格设定，把好分配关。然而，我国保障性住房进入机制不论在最初设计、执行过程还是在事后监管中都存在不足。目前，各大城市对保障性住房进入标准各有不同，但主要以家庭收入作为主要划分依据。由于我国尚未建立完整的个人收入核查体系，在执行过程中，囿于“低收入”、“中低收入”等标准都是较宽泛的概念、居民就业及居民收入的多元化、中低收入群体工作及收入水平的不稳定性以及我国个人家庭信息制度不健全等因素，导致家庭收入统计工作难以准确进行，虚报瞒报收入骗取保障性住房现象在一定范围内存在。

其次，价格监管机制设计不合理。一方面，经济适用房定价不合理。我国经济适用房实行“被减免掉的成本加成”的价格监管模式，即在减免经济适用房部分开发成本的基础上，加上3%的开发利润、管理费、利息和税金等，用成本价格而不是市场价格作为经济适用房的监管价格。但实际中，居民可支配收入与住房支出之间仍存在较大差距。另一方面，廉租房租赁价格监管不到位。廉租房实行政府定价，政府制定监管价格的核心是解决家庭收入与租金标准之间的关系问题。我国廉租房租金在宏观层面受到政府相关政策支持和财政投入、房地产市场结构、相关法律及行政调节政策以及通货膨胀因素的影响，在微观层面受到城镇低收入家庭收入水平以及同期房地产市场价格等因素的影响。并且，在租金标准制定过程中还要综合考虑折旧费、维修费、管理费、利息、房屋价格等方面因素，因此，相对复杂，监管较难。目前，城市廉租房建设进展缓慢，覆盖面积小，部分地方政府缺乏建立和完善廉租房供给制度的积极性。由于资金筹集渠道狭窄，缺乏稳定规范的资金供给，廉租房的建设和管理无法顺利进行，无法有效发挥廉租房的保障作用。

再次，地方政府推行保障性住房的激励机制设计不合理。一方面，现有土地财政制度下，地方政府更倾向于将土地以挂牌招标的方式进行高价出售，提高地方财政收入，缺少将土地用于保障性住房建设的动力；另一方面，中央对地方政府的绩效考核制度更多倾向于cDP等经济型指标，反向刺激地方政府将土地、财力和人力投入到更符合“成本――收益”效益的项目工程，导致中央每年制定的保障性住房建设计划都无法按期完成。

复次，保障性住房管理体制不健全，后续运营专业化程度较低。随着保障性住房陆续建成，后续运营管理问题日渐凸显。保障性住房后续运营涉及房屋维修、租金收取、物业管理等多方面工作，具有较强的政策性、动态性、连贯性以及专业性，需要专门的运营机构保障运营。然而，目前我国大多数城市均未设立明确而专门的保障性住房运营管理机构，相关办事机构往往挂靠在市、县的房管局，也没有专门的从业人员，导致该项运营管理工作无法顺利开展。

最后，监督错位与缺位是导致我国保障性住房制度实施低效的原因。长期以来，既当“裁判员”又当“运动员”的保障性住房行政监督机制，不仅无法对保障住房建设进行有效管理，也缺少对公共权力的有效制约，导致公共权力监督缺位。不论在立法监督、司法监督还是社会监督层面，都存在法律制度不健全、监督机制不完善以及实施机制不合理等问题，极易导致公共权力运行错位，保障性住房建设制度运行最终偏离公共性轨道，违背实现公共利益最大化的设计初衷和本质要求。

三、改进保障性住房制度的对策建议

基于保障性住房制度的经济学特征及目前我国保障性住房建设中存在的问题，推进保障性住房建设的关键在于：一方面，在充分认清保障性住房“准公共产品”属性的基础上，以“公平正义”为价值原则，以“住有所居”为核心目标，完善保障性住房监管机制；另一方面，将最优监管机制设计转化为具体、可操作性的法律制度，实现监管机制设计与法律制度建设的有效对接。

（一）通盘考量保障性住房制度建设与监管机制设计

保障性住房制度应彰显公平正义的价值原则，可从三个层面人手，分别解决地区不公、城乡不公和城市群体不公问题。一是建立全国统一的保障性住房管理机构，实现对户籍、产籍、地籍等信息的统一管理，逐步建立全国范围内统一的保障性住房制度。二是逐步消除城乡二元结构，以实际居住地和工作性质为居民户口划分依据，实现农村宅基地制度和城镇保障性住房制度的互通，有条件的可双向切换。三是加大针对“夹心层”群体的公共租赁房建设，降低外来人口户籍准入门槛，满足不同收入群体的多元化需求。据此，可以将我国保障性住房制度建设规划为两个发展阶段：一是在5―10年内，对现有制度进行统筹与整合，构建适度集中、有序组合、无缝衔接的多元制度。二是在下一个10～20年内，在全国范围内进行保障性住房制度的统筹与整合，实现城乡统筹可切换、制度内部可流转，并最终实现“住有所居”的价值目标。

（二）完善保障性住房监管机制设计

第一，健全准入机制。一是根据各地实际情况，制定科学、合理的申请标准和价格、租金水平，以实际居住和工作地而非户籍所在地为依据划分申请对象。二是构建多部门、逐层级联动审查机制，加强公示制度和群众监督机制的建设。三是适时取消摇号制和排队制，以家庭综合生活水平为主要标准对符合条件的申请者进行科学排序，对特困、残障等特殊群体优先考虑。第二，强化保障对象管理，严格执行退出机制。一是建立定期审核和不定期入户检查相结合的动态监控机制。由专设核查机构负责执行，同时疏通社区群众监督、举报和辅助调查的渠道。二是制定奖惩结合的激励机制。一方面，加大对违规申请和违规不退还行为的处罚力度。另一方面，加大政府税收减免、贷款优惠以及经济补贴力度，提高居民退出的主动性。第三，实现住房补贴多样化。将保障性住房补贴直接发放给购房户或租房户，而非住房供给方即开发商，以此直接提升居民的购房或租房能力。第四，完善公共权力监督机制。一是加强以行政监督为主导的内部监督。二是实现立法监督、司法监督和社会监督相结合的外部监督。

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[关键词]审计调查 廉租住房建设 关注民生 保障方式

为了全面了解全市廉租住房保障制度的落实情况,确保专项资金落到实处,保证惠民政策发挥其应有的作用,着重反映全市解决低收入家庭住房政策的执行情况,揭示廉租住房资金在筹集、管理、使用等环节可能存在的问题,提出可行性建议,促进住房保障体系的健康发展。笔者对全市廉租住房保障资金的筹集、分配、管理、使用情况进行了审计调查。

一、审计调查中发现存在的问题

(一)政策法规不完善。住房保障制度目前还没有专门的公共住房政策法规,保障对象、标准、水平、资金来源、管理机构及职责范围等方面没有法律依据,靠政府成立临时机构去抓,会出现职责不清、执行不力的问题,影响了保障工作的具体实施。同时,在实际操作中,无法核实入住对象的家庭真实收入、住房状况,容易出现非保障对象混入保障范围,引起部分真正需保障对象的不满。

(二)建设资金缺口大。国家对中西部地区实物配租专项补助比例为300元/平方米,约占廉租住房单套建造成本的20%(以8万元/套计算),地方财政需负担80%,资金的筹措压力大,再加上居住点的路、水、电等配套设施的不完善以及老、旧小区的改造,作为大多数是“吃饭财政”的地方政府更是负担沉重,无以为继。

(三)保障方式有缺陷。上级要求继续加大廉租住房的新建力度,采取实物配租的主要保障方式,地方政府由于土地、资金等问题影响建设进度,投入资金多,解决保障对象的数量有限,难以达到理想效果。拿市城区举例,到2011年要实现“应保尽保”目标,还需要建设廉租住房8016套,仅建造成本就达6.4亿元(8万元/套计算),还不包括征地拆迁、配套设施、必要的装修等费用,仅靠地方政府投资是个不可能完成的任务。

(四)工程质量有隐忧。廉租房建设的具体要求是当年计划、当年征地拆迁、当年建设交房。但由于多种原因,每年按程序把前期工作完成后,要到8月份才开工,最迟的10月份才开工,而此项工作又是省市考核的十件实事之一,要求春节前必须交钥匙入住,因此现场施工日期很短,很难保证工程质量不出问题。

二、今后发展建议

(一)建立财政投入和社会筹集相结合的廉租住房投融资体制。一是地方财政将住房保障资金纳入年度预算;二是住房公积金部分增值收益可用于廉租房建设;三是提高土地出让金收益中用于廉租住房保障资金的比例;四是廉租房租金实行专户管理,专款专用。

(二)建立常德市住房保障体系建设管理领导小组与各责任部门合力共建的建设管理新格局。对市城区廉租住房建设,在管理上逐步建立一城四区联动机制,实行计划统筹、分片建设、社区管理、通力协作的新模式。

(三)完善保障方式。考虑到地方政府负担过重的问题,建议将廉租住房管理推向社会,由物业公司进行后勤管理等工作,政府给予一定的补贴。也可视情况采取对廉租住房进行出售的模式,由保障对象购买廉租房,拥有产权,政府给予一定的购房补贴,居住点管理实行市场化。再有对部分保障对象直接采取政府给予定额货币补贴的办法,由保障对象到市场上去购房、租房,以缓解目前房源短缺的困难。

(四)配套法律法规。建议上级部门制定《住宅法》,从立法上规范住房保障对象、标准、资金、管理等内容,不能让地方政府成为慈善机构;制定《住房保障对象收入认定办法》等相关法规,明确机构职责和收入认定方式、手段,确保对申请对象进行收入的真实认定,让惠民政策切实落到实处。

三、审计部门在廉租房体系的建设过程中应当发挥积极作用

结合工作实际,如何做好廉租住房建设工程审计工作,成为摆在我们审计人面前的一项重要课题。推行廉租房制度的最大困难,就是资金缺口。资金,才是廉租房的“地基”,所以说推进廉租房建设关键是保障建设资金,同时建立起切实可行、行之有效的审批制度。审计部门应当发挥其监督职能,对廉租房体系建设的各个环节开展检查及评价。

一是要全面掌握廉租住房的资金来源渠道和规模、资金的管理和使用情况。我们重点要对资金筹集渠道是否合规,资金到位是否及时并满足工程建设的需要,有无建设资金不落实、不到位的问题。建设单位是否按照国家规定合理、合法地管理、使用建设资金,有无挤占、转移、挪用和重大损失浪费问题。

二是要加强廉租住房工程建设程序的审核。建设程序是指基本建设项目从决策、设计、监理、施工到竣工验收整个过程中各个阶段及其先后顺序。它们之间有着严格的先后次序,各级承担廉租住房的建设单位必须按照国家法律、法规相关方面的规定“按部就班”的进行。

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1我国廉租房制度问题现状及原因分析

作为我国住房保障制度的重要组成部分，国家对廉租房制度非常重视，也配套出来了一系列相应的法规政策，许多地方也推行了针对性的地方性廉租房政策。在政策制度的指引下，各地开展了行之有效的廉租房制度。但囿于种种因素制约，廉租房制度依然躺在襁褓之中。困扰廉租房建设踌躇不前有其深刻的制度原因:

1.1土地和资金瓶颈制约廉租房制度实施

廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的GDP增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。另外还有一个重要的情况就是廉租房源的供应量和当地的房价成反比，供应越多，房价就越不可能上涨，这也意味着也越不可能为当地政府带来更多的税费收入。另外，在廉租房建设过程中，公共住房的购建和维修、租金补贴等都需要有大额、稳定、持续的资金作保证。因此，我国虽然在很多城市建立了廉租房制度，但由于城市土地资源的有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。

1.2廉租房准入与退出机制尚未完善

（1）廉租房准入机制尚不完善。

廉租房准入机制尚未解决租住标准的制定、申请资格的认定这两个技术性问题。廉租房的现行保障对象的确定是根据建设部2005年制定的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的有关条款。该办法规定申请廉租住房保障的城市家庭应具备一系列条件:申请保障家庭其人均收入应符合当地结合当地实际制定的收入标准：申请保障家庭现在的人均住房面积应该符合所在地政府确定的面积标准：申请保障家庭成员中最少要有一人是非农业常住户口：申请保障的家庭成员之间应该具有法定的抚养、扶养或者赡养关系以及符合各地结合当地实际制定的各自的保障标准。根据这些标准，我们国家现在的廉租房保障对象，约占整个城市家庭的十分之一左右。国务院在2007年下半年颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中计划到2010年即“十一五”规划期末，将廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。城市最低收入住房困难家庭和低收入住房困难家庭二者合计达整个城市家庭的五分之一。随着覆盖面的扩大和实现日期的日益临近，廉租房保障任务的压力也越来越大。不完善的廉租房准入机制为廉租房建设发展设置了障碍。业形象并加以宣传倡导。

（2）廉租房退出机制尚不完善。

廉租房退出机制必须进行科学的设计，以避免有人从中谋取不当利益。这是因为廉租住房的市场租金有可能存在巨大的利益差价，这也意味着其中具有巨大的获利空间。廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。然而目前我国廉租房退出机制还存在许多不完善的地方，从而影响廉租房建设的发展。

（3）保障对象覆盖率偏低，城乡一体化保障体制缺失。

根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租住房主要解决最低收入家庭的住房困难。按照中国统计年鉴采用的城镇家庭收入分组方法，最低收入家庭占城镇家庭总户数的10%。这种方法只能测算出最低收入家庭的大致数量范围，无法提供具体哪些家庭是最低收入家庭。这也就是说，最低收入家庭实际上只具有概念意义，没有明确指向，因而无法具体指导廉租住房政策的实施。在各地实践中，在没有其他更科学的衡量标准的情况下，城市居民最低生活保障金提供了一个判定城市居民贫困程度的收入标准。这对于在短期内确定廉租对象提供了极大的便利。但是，廉租对象普遍被限定在城市低保户范围之内，这在一定程度上缩小了廉租住房保障对象的范围。

2对策分析

（1）加大对政府参与监督力度，保证廉租房制度的实施。

廉租房制度浓厚的保障色彩决定了政府在廉租房制度中的主体地位。其主体地位意味着两点一是政府必须积极的参与，以解决低收入家庭的居住问题为己任，认真履行其主体地位。因此必须加强对地方政府的监督，将廉租房制度作为考核其地方政绩的一部分：二是不能仅仅依靠政府来完全解决廉租房问题。地方政府一方面利用其对土地所有权的控制，通过优惠条件与开发商、其他金融机构合作共同完成廉租房建设，同时对廉租房地段进行控制，避免廉租房集中建设现象的出现：另一方面通过税收的形式实现对低收入家庭的住房补贴，防止贫富差距的拉大，实现社会公平。

（2）不断完善实物配租退出机制。

各地政府要建立动态管理制度，特别是加强统计和调查工作，全面、准确掌握低收入住房困难家庭的基本情况，完善廉租住房申请、审核、公示、轮候制度和退出机制。对廉租房保障对象实行动态跟踪管理，用更加灵活多样的手段建立、完善廉租房租赁管理体系。要切实加大审核力度，联合社区、街道、民政部门等，每年对廉租房住户进行审核，对不再符合保障条件的家庭，可以考虑给予一定的过渡期。在过渡期内，政府给予一定的租金补贴，增加其造血功能，促使其到市场上去租房，打破在廉租房保障过程中的“终身制”现象。对确实不愿意搬出的住户，可以考虑将廉租住房市场化，以市场价格出售给租住户，政府可以利用这些售房资金继续修建廉租住房。同时，进一步发挥公众的监督作用，鼓励群众举报他人瞒报收入的行为，将个人收入纳入社会监督网络。建立有效的惩罚机制，一旦发现虚报收入，通过非法渠道租住廉租房的，要严厉惩罚，并与个人信用挂钩，记入个人档案。通过完善可行的退出机制，让更多真正有困难的家庭居有其所，从而确保廉租住房制度的顺利实施和国有资产的有序使用。

篇6

关键词：廉价房；经济适用房；设计

中图分类号：S611文献标识码：A 文章编号：

一、廉租房、经济适用房相关概念

1 廉租房

所谓廉租房，顾名思义廉租房是政府为了低收入人群提供的最低保障房，此房只租不卖，并且有特定的租赁人群。政府象征性的对其收取“租金”或者是用实物配租的方式，一般都是以租金的方式为主，实物配租的方式为辅。

2 经济适用房

这类的房子我们可以分开来看，经济是第一部分，既然提到经济，那么经济适用房就是以商品进行出售的，但是这类型的房子是根据国家经济适用住房建设计划安排的，是由国家统一下达计划、用地实行由地方政府进行划拨，是免收取土地出让金的，同时对国家经过各项批准的收费实行减半征收、出售价格按照微利的原则确定的。

3廉租房、经济适用房特点

廉租房具有比较鲜明的特点，它的福利性决定了它的特点，一般是只租不售。然而也正是由于这些特点的存在，廉租房的开发与运作面临新的困难。廉租房一直是中国房地产市场中重要的住房制度之一，虽然建立时间不短，但是因为种种因素的制约发展程度有限，成为当前房地产市场结构性失衡的关健问题之一。

经济适用房则具有经济性和适用性的特点。经济性是指住宅价格相对市场价格而言，是适中的，能够适应中低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而不是降低建筑标准。它是国家为解决中低收入家庭住房问题而修建的普通住房。这类住宅因减免了工程报建中的部分费用，其成本略低于普通商品房，故又称为经济适用房。随着时代的发展，经济适用房的适用性也会发生质的变化，即随着经济发展水平的提高而不断的提高住房质量。因而经济适用房的建设在数量上必须满足不断增长的住房需求，在质量上要通过精心规划、精心设计和精心施工，使经济适用住房的建设达到；标准不高水平高，面积适中功能全，造价不高质量高，占地不多环境美。

4经济适用房与商品房的比较

两者从定义上就可以分辨的出来，经济适用房是根据国家的有关规定建造的，为了给城镇低收入人群提供最低生活保证的。而它与普通的商品房在本质上有所区别。我们购买房屋其实是买到建造本房屋的土地使用权，那么对于经济适用房来说，既然是国家政策性的房子，所以在土地使用权上是不予以转让的，而普通的商品房我们是可以购买到建筑本房屋所需土地的土地使用权。

经济适用房不是随意建筑的，从它建筑的规划位置、环境、户型国家都是有明文规定的，但普通的商品房相对来说没有那么很严。经济适用房所有的购买情况都要符合国家的相关规定，这点与普通的商品房就截然不同了。经济适用房在购买价格上也是由国家统一调控的，不是随意定价的，但是普通的商品房国家一般是不会随意干涉的。经济适用房的转让也有相关的规定，一般在规定年限内是不允许转让的，并且在转让过程中国家会收取一定的土地转让费。

总的来说，经济适用房虽然和普通的商品房一样都是在市场上出售的房子，但是经济适用房在户型、购买、居住等方面国家都是有明文规定的，居住者也有一定的条件限制。

二、建筑廉租房、经济适用房所需要满足的情况

1建筑廉租房需要满足的情况

首先廉租房性质决定了它不是作为商品进行出售的，是为了满足人们最低的生活保证。所以在设计上就会受到面积的限制，既然是要满足生活的需求，那么在房屋格局的设计上，在满足政策性规定的同时，还要满足《住宅建筑规范》的要求，还要求我们做到经济、适用、简洁、大方，但是要想做到这些是非常困难的。

国家根据现行住房政策，对廉租房做出了明文的规定，规定：廉租房面积控制在50平方米以内。这种小户型在满足使用功能上就会出现各方面的问题。如采光、通风、交通组织等都不易处理。这就在设计上更讲究平面布局和不同功能区的关系，流程要紧凑合理，并有功能转换的可能，使其具有较好的适应性。以某小区廉租房设计为例，该住宅为一梯四户，每户建筑面积为49平方米，一室一厅。此套方案有以下特点：功能分区明确，公共性与私密性、动与静的分区。客厅和卧室相隔较远，可以减少相互干扰。交通面积集中、紧凑、交通组织合理。将某些功能分区合并，不做明确限定，如客厅和餐厅合并，使得户型具有很强的适宜性，空间感更具有弹性。随着人们生活水平的提高，要保证廉租房基本使用功能30年不落后，有可改造的余地。可以将两户合并为一户，成为三室两厅，以适应社会发展。

2建筑经济适用房需要满足的情况

经济适用房是根据国家的相关标准进行建筑设计的，在建筑设计上户型不能够太大但同时又要考虑其客户群，所以要考虑经济适用性。既要考虑到近期，也要考虑到长期，实际上小户型的面积并不就代表是少设施的简陋装修，而是要考虑到建筑物年龄期间,能分能合的户型结构,要充分重视远期利用的可能性,要体现一种时代特征。

三、建筑廉租房、经济适用房所需要遵循的相关法律

1 建筑廉租房所需要遵循的相关法律

根据建筑部2005年制定的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的有关条款。该办法规定申请廉租住房保障的城市家庭应具备一系列条件：申请保障家庭其人均收入应符合当地结合当地实际制定的收入标准：申请保障家庭现在的人均住房面积应该符合所在地政府确定的面积标准：申请保障家庭成员中最少要有一人是非农业常住户口：申请保障的家庭成员之间应该具有法定的抚养、扶养或者赡养关系以及符合各地结合当地实际制定的各自的保障标准。根据这些标准，我们国家现在的廉租房保障对象，约占整个城市家庭的十分之一左右。国务院在2007年下半年颁布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中计划到2010年即“十一五”规划期末，将廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。城市最低收入住房困难家庭和低收入住房困难家庭二者合计达整个城市家庭的五分之一。[1]

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关键词：廉租房政策；导向作用；政策选择；发展演变

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-02

在十七大报告中，同志提出了：“努力使全国人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，除此之外还要建设廉租房制度，加快解决我国低收入群体的住房问题”，住房保障工作被中央作为重要工作来抓，着体现了我国政府以民为本的思想，充分显示了对民生的重视和对民意的尊重。

一、廉租房制度的建设及其积极意义

1.有利于实现社会公平和社会稳定

廉租房制度的有效实施，不但可以减少低收入家庭的社会问题，还有利于人们人格的完善和良好心理的达成，促进社会整体风貌的建立，更有利于传递人们之间的友爱，推动和谐社会的建立。目前我国正处于转型的关键时期，低收入者贫困的原因除了其自身原因外还有一些其他因素，因此，实施廉租房制度、建立和谐的社会环境对于社会来说是百利而无一害。廉租房制度的实施不仅表现出政府对于民生问题的重视，也体现出出政府对实现社会公平和低收入群体的关心，帮助低收入群体解决住房问题，不仅可以解决一系列社会矛盾，还有利于推动房地产行业的转型，拉动我国经济的发展。

2.有利于维护人民基本权利的实现

廉租房制度的实施将有利于保障人民基本居住权的实现，因此，廉租房制度是维护人民基本权利的基本手段，我国政府曾在联合国大会上指出：“享有适当的住房是我国每一个人最基本的一项人权，是人们生存权和发展权的一项重要内容”，对于那些没有能力满足自身基本住房需求的低收入群体，政府有责任帮助其满足自身住房需求，以保障其人权的实现。廉租房制度是住房保障制度的最核心内容，在保障人民的基本居住权的过程中，无疑会发挥出不可替代的作用。由于城市中地价和房价上涨较快，所以实施廉租房制度不仅有利于缓解人们的住房问题，更加有利于政府处于主动地位，减少政府的财政负担，将土地价格和房价上涨带来的风险减少到最低，因此，廉租房制度的实施是符合社会主义市场规律的。

3.有利于构建和谐社会，实现科学发展。

到2020年为止，我国的住房标准应该达到“满足人们的生存需求、完成向舒适型的转变、户均一套房人均一间房”，为此，我国正在实施廉租房制度，意在通过政府的有效扶持，解决低收入群体的住房问题，以保证社会的和谐安定，随着我国城市化进程的加快，农民工、失地农民以及拆迁户等一系列弱势群体的队伍还会逐渐扩大，假如政府不重视他们的住房问题，那么就有可能影响社会的稳定和谐。廉租房制度的实施将有利于提升低收入群体的住房水平，如此一来，我国的整体住房水平也就有了新的提升，因此，建立健全的廉租房制度体系、解决住房问题将关系到我国的科学发展，关系到我国全面小康社会的建立。

到目前为止，廉租房制度已经在全国范围内实施开来，也有了一定的成效，但是，廉租房制度的作用还是有限的，因为在廉租房政策的实施过程中还存在一系列问题，例如：“落实难、覆盖面窄”等，而且在我国还有一些城市未启用廉租房制度，还有的城市虽然已经启动了廉租房制度，但是，为了其在自身利益，将廉租房的面积和资金补贴标准制定的偏高，与“基本保障”相悖，类似的问题还有很多，因此国家应该加大监管力度，以保障廉租房制度的顺利有效实施，真正做到“权为民所用、利为民所谋、心为民所系”。

二、当前廉租房制度中存在的主要矛盾

1.供不应求

目前，我国存在这两种群体，他们是廉租房的主要需求群体，这两大群体是：“住房困难家庭和住房特困家庭”，最低收入家庭是享受最低保障的而且其居住面积处于当地平均水平的60%以下的家庭。大多数是残疾人或孤寡老人以及丧失劳动能力的人。住房困难家庭是指其家庭当中的主要劳动力月收入在当地最低工资标准线上的20%～30%之间，而且，其居住面积还要在当地人均居住水平的60%以下，目前，我国的住房困难户数量仍然很多，如此多的住房困难户就导致了对住房的需求量大大上升，供需之间的矛盾是目前廉租房制度当中的主要矛盾之一。过去我国没有固定的财政资金预算渠道，因此住房保障资金来源不稳定。随着我国经济的快速发展，地方财政政策的颁布，以及国家相应政策的出台，我国住房保障性资金逐渐的充足了，保障性住房供应不上的原因一个是资金来源不稳定，另一个就是城市中多数公共住房已经倒卖给个人，低收入家庭根本没能力购买那些公共住房，因此就导致供需矛盾突出。

2.分配机制不合理

其一，保障性住房的保障对象模糊，现行政策规定的标准条件过于笼统，不易界定，操作有一定难度。从原则上说，城镇住房保障对象应该面向全部常住人口而不仅仅关注户籍人口，即住房保障对象除了城镇低收入家庭以外，还应包括城镇长期务工人员。另外，公务员显然不是低收入阶层，但公务员住房一直列入经济适用房政策管理。由于我国社会保障性住房供给对象界定的不合理，在实际实施过程中，许多城市都面临无法准确界定住房保障对象的尴尬局面，出现保障不足和过度保障共存的问题。

其二，住房保障面和保障房种类面临结构性调整。一方面，一些地方将中等偏下收入家庭纳入住房保障范围，并主要通过经适房、限价房方式予以保障。我国城镇居民大多是中低收入者，政府目前要全部解决他们的保障房，显然是不现实的；另一方面，大量农业转移人口真正进入城市以后属于无房户，迫切需要解决住有所居的问题。同时，保障房种类趋多。目前，基本保障房形态有廉租房、公租房、经适房、限价房等类型，而一些省市区还将集资房、团购房等纳入保障房范畴。保障房种类越多，管理的难度就越大；差价越大，寻租的空间就越大，越容易滋生分配不公、骗租骗买、寻租等乱象。

其三，我国社会征信信息平台建设滞后，由此带来保障性住房的申请资格难以核实，准入机制不健全。目前，在保障性住房分配中，虽然实行市、区和街道办事处“三级审核”和区、街道办事处的“两级公示”制度，但由于住房保障、民政、公安、工商、地税、社保、银行、证券、住房公积金、车管等部门还没有做到资源互通共享，多部门共同审核把关却无法有效整合分散在各部门的社会信用信息，保障性住房申请人的收入、存款、证券、高档消费品等资产情况存在核而难清问题

三、完善我国保障性住房制度运行机制的政策建议

1.增强保障性住房政策的计划性与责任性

住房作为商品不同于普通商品：其位置固定不能移动，受到土地供给的制约，住房建设需要巨额资金，作为普通消费者难以承担，等等。因此住房市场供求的平衡不仅关系到居民福利，还会对宏观经济发展产生直接影响。目前的住房建设尽管已经被纳入各级政府的规划中，但问题在于，一是年度计划居多，集中体现在各级政府每年的“两会”文件中；二是地方政府的政策往往又是来自中央政府的压力驱动，带有临时性质。直到今天，对于我国究竟有多少闲置住宅、为什么闲置、还有多少无房户（包括进城农民）、未来五年需要多少住房等，有关部门未必很清楚。经济发展计划作为宏观调控的一种手段，有其存在的合理性，这在西方发达国家也得到了证实。日本早在1950年鸠山内阁就制定了住宅建设10年计划，自1965年以来已实施的了八个“住宅建设五年计划”，每个计划都是在充分调查需求的基础上制定了详细发展目标。如第一个五年计划（1965-1970）的目标就是达到一户一套房、一人一居室。“十二五”期间，我国明确要加强宏观调控以确保经济平稳发展和安全，因此对住房市场应该制定合理的计划。这就要求：必须进行充分的住房调研，对当前住户的住房情况、收入情况、住户家庭的变动情况、无房户以及未来五年将大约增加多少新的需求等进行调查摸底，在此基础上制定为期五年的住房建设计划，把政府资金、民间资金的建设均纳入计划之内，力求做到住房的供求平衡。

2.尽快出台社会保障性住房的专门法律法规

完善住房保障立法，是解决城镇居民住房问题的重中之重。政府应尽快制定与住房保障有关的专门法律法规，提高住房保障的法律地位，明确住房保障的目的、目标，政府与组织管理机构的权利、责任、义务，确定住房保障的融资方式和资金来源、税收减免政策；结合《城乡规划法》、《土地管理法》等相关内容制定保障性住房土地供应、土地规划细则，规定对城市政府与组织运营机构在住房保障工作实施状况的考评细则，制定保障性住房的发展与投资计划、建设标准、住房补贴实施管理办法、确定准入审核标准、退出机制等。通过法律、法规的强制约束力要求政府、保障性住房管理运营机构依法进行投资、组织、运营、管理等活动，加大对弄虚作假、隐瞒家庭收入资产、人口和住房情况等欺诈行为的惩治力度，以此提高住房保障的运行绩效。要通过立法、制定配套的政策等措施，明确有关违法、违规行为的民事、行政、刑事责任，打击骗取、套取保障性住房的行为，遏制保障性住房分配过程中的腐败现象，促进保障房分配公开公平公正，保证保障性住房真正落实到困难群体和低收入群体身上，做到群众满意、社会公认、政府认可。

市场经济强调法治的重要性。政府作为国家的管理者，首先应该遵纪守法，维护政策的严肃性。日本经济高速增长时期实施的住宅金融公库、公营住房、公团住房、公社住房等公共住房政策时首先就制定了相应的法律作为依据。因此在“十二五”应该制定相应的法律法规，如廉租房法、经济适用房法等，明确中央与地方各级政府的责权利，确保公共住房政策实施所需要的资金到位以及资源的公平分配。一旦出现问题，必须追究有关人员的责任。

3.科学界定住房保障面和保障方式，合理安排不同层次的保障性住房

住房保障面的界定应该从社会主义初级阶段这个基本国情出发，不能过窄，但也不能过宽。从当前实际看，保障房应该主要面对城市困难群体和低收入群体。低收入群体的收入标准界定要做到科学和实事求是。标准太低，享受保障房的面会很广，难以满足需求；标准太高，享受保障房的面会很窄，达不到住房保障的政策效果。目前，部分地区廉租住房存在空置现象，主要是申请廉租住房有较严格的准入条件，而目前各地急需解决住房的是外来务工人员、新参加工作的大中专毕业生等，受条件所限他们无法申请廉租住房。准确界定社会保障性住房的供应对象，明确住房保障的范围，将包括长期务工人员在内的全部常住低收入家庭纳入住房保障的范围，公务员不宜统一纳入住房保障体系，对于“夹心层”的住房问题，必须明确不包含在住房保障的范围之内，对这部分家庭可考虑采取优惠财税政策进行住房补贴。

结语

综上所述，住房保障是新时期的一项重要的民生工程和民心工程，保障性安居工程建设一头连着民生，一头连着发展，既能增加投资，又能带动消费，对扩内需、调结构、转方式具有重要作用。推进保障性住房建设，不仅对全局发展有利，而且对地方发展有利；不仅对眼前有利，而且对长远有利。通过实施保障性安居工程特别是推进棚户区改造，既可解决贫困人口集中成片居住的问题，促进社会结构优化，又可改善城市环境和形象，吸引各类生产要素集聚，有利于实现产业再造和经济转型。

参考文献：

[1]韩丹，许宁.我国廉租房制度的主要矛盾和政策选择.福建论坛（人文社会科学版），2008（08）：85-88.

[2]邓世缘，田亦尧，郭学鸿.廉租房社会保障功能的实证研究.社会科学家，2010（10）：123-126.

篇8

一、我国廉租房法律制度现状及存在的问题

（一）立法层次偏低

廉租房制度是住房保障制度的重要组成部分之一，主要是指国家以住房租赁补贴、实物配租住房以及进行租金核减等方式向住房困难的低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭所提供的一种住房保障。我国廉租房方面的立法起步较晚，1999年建设部出台了《城镇廉租房管理办法》，提出由政府实施住房社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供租金相对低廉的普通住房，以保障公民的基本居住权利。此后在2005-2009年间，各部委单独或联合了《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》、《廉租住房建设贷款管理办法》等10余个规章性的文件来管理我国的廉租房建设问题。根据我国《立法法》的规定：上位法的效力高于下位法，即规范性法律文件的效力层次由其制定主体的法律地位所决定。这些主要法律制度基本都是由相关部门以管理办法的形式进行规定的，其制定主体的法律地位相对来说较低。低等级的法规在执行的过程中由于效力低下，因此在协调与保障方面都不如高级别的法律或法规。同时住房问题随着工业化和城市化的发展，会日益加剧，牵涉面会更广，层次会更深，效力低的法规恐怕难以进行有效调控。

（二）收入核准困难，监督难度大

建设部2005年制定的《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》的有关条款规定申请廉租住房保障的城市家庭其人均收入应符合当地实际制定的收入标准，现在的人均住房面积应该符合所在地政府确定的面积标准。根据这项规定，各地方政府规定申请人向政府申请廉租房时必须由拥有城镇户口的申请人持民政部门出具的最低生活保障、救助证明或政府认定有关部门或单位出具的收入证明和申请家庭成员所在单位或居住地街道办事处出具的现住房证明以及其家庭成员身份证和户口簿向户口所在地街道办事处或乡镇人民政府提出书面申请。从上述规定中我们可以得知在廉租房的申请中一个非常重要的核准因素就是申请人的收入状况，只有符合城镇低保的人才能够提出申请，但是由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，所以我们很难对居民的真实收入状况进行核准。此外，申请廉租房的居民还必须没有住房或是人均住房面积不符合当地政府所规定的面积标准，但是目前这方面并没有形成行之有效的监管措施。

（三）保障覆盖范围狭窄

随着城乡一体化进程的加快，城市周边出现了大量的的失地农民，这些失地农民丧失了房屋但由于基本都保留了农村户籍，因此他们不符合申请廉租房的条件。此外除了失地农民外，我们在城市中还存在这样两类人，一类是收入高于低保户，但是没有固定工作，不能够购买经济适用房，同时又没有能力购买商品房，另一类是虽然拥有住房，但是住房面积达不到城市人均住房面积标准。这两类人属于城市生活的“夹心层”，这部分人群该如何解决他们的住房问题，这在我们国家现行法规中是没有提到的。

（四）承租人所承担的法律责任轻微

2007年12月1日中央实施的《廉租住房保障办法》指出：（1）对不再符合廉租房保障条件的，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。（2）城市低收入住房困难家庭不得将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途。（3）城市低收入住房困难家庭违反前款规定或者有下列行为之一的，应当按照合同约定退回廉租住房：无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住的；无正当理由累计6个月以上未交纳廉租住房租金的。（4）城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，建设（住房保障）主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理。从这个法规中可以看出各级政府要对享受廉租住房保障的最低收入家庭定期进行核查，并按核查结果确定是否对租赁住房补贴或廉租房进行调整。如果享受廉租住房保障的承租人有违反法律规定的行为，则由房地产行政主管部门收回其承租的廉租住房，或者停止发放租赁补贴，或者停止租金核减。我们可以看出法律在面对承租人违反法律规定时的惩处措施是相当轻的，这就很难形成约束机制，这极容易造成了有人利用法律在审查和监管方面的漏洞利用廉租房谋利。

二、其他国家和地区廉租房法律制度经验总结

廉租房问题目前在世界范围内广泛存在着，由于发达的资本主义国家立法较早并且对于法律的实践检验时间较长，因此经验较丰富，下面我们就来看一下，这些国家和地区是如何对廉租房进行立法的。英国于1919年英国便颁布了《住宅法》，是世界上最早实施住房保障的国家。1924年，工党政府提出《住宅金融法》，对住房建设进行大规模的投入。1950年后，英国采取房租补贴替代原来的建筑补贴政策，使穷人成为补贴的最大受益者，被称作“真实租金政策”。1962年，政府为规范当时民间兴起的建房社团的活动，颁布了《建房社团法》，规定建房社团的宗旨是为社团成员筹集资金，并以完全所有或租赁保有房地产证券形式贷给社员等。美国对低收入家庭住房保障的特色就在于其各项保障措施的法制化。美国政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，对住房保障作了相应的规定。对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税；对出租屋的家庭实行税收减免政策。法国早在1894年，法国政府就出台了建立廉价住房制度的法律。1906年，政府颁布的法令对廉价房的建设作了补充规定。日本早在1951年6月，日本就颁布了《公营住宅法》，根据《公营住宅法》，东京都政府作为一项福利事业每年都在投资建房，由都政府建造并管理的这类公营住宅叫"都营住宅"。日本有超过220万公共“廉租房”，占全部住宅的4.7％，另这种公营住宅保障了日本的贫困家庭“居者有其屋”。可以说，法律保证了公房租赁制度的公平合理，保证了住房困难的低收入家庭普遍受惠。在香港，政府将土地免费划拨给房屋委员会，由房委会招标建设公屋并分配给有需要的市民。法律规定只要年满18岁并且在香港居住满七年且仍继续在港居住；没有私人住宅物业；家庭月收入不超过1.6万港币，家庭资产净值限额不超过38.4万港币的就可以申请；同时实行轮候配屋制，轮候时间平均为两年左右；实行公屋退出机制，当租户户主及其配偶去世后，其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查，才可获批新租约；公民住户须每两年向房屋署申报家庭资产，如家庭收入和资产净值超过指定限额，须迁出所租的公屋单位；维护公屋资源合理分配，居于公屋十年以上，并被界定为”富户”的住户，应缴交双倍租金。

三、关于完善廉租房法律制度的几点建议

（一）提高立法层次

如前所述美国的《国民住宅法》，日本的《公营住宅法》等，都是从法律上保证了住房保障制度的构建与完善。而我国目前关于廉租房制度的有关文件还没有上升到法律的高度，这是与“和谐社会关注最低和低收入家庭住房问题的战略架构是不相适应的”。同时立法层次的高低直接决定着法的执行的效力和覆盖面。因此建议高层次的立法机关在对我国城市化进程、人口流动现状及变化趋势、居民收入和财政收入的积累、城市土地和住房供应总体状况这几方面问题进行综合分析的基础上尽快制定出符合我国国情的统的廉租房保障法规，从立法上规定廉租房的保障对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立、以及骗取保障优惠行为应当承担的补偿性和惩罚性法律责任等。从而提高保障和执行的力度。

（二）制定行之有效的收入核准方案和法律监管措施

我们可以在民政局设立一个专门的收入申报系统，要求已经登记在册的廉租户定期申报的住户人口、住房面积、个人资产、收入变化等情况，从而准确掌握城市最低收入家庭状况，同时建立全国联网电脑系统监管居民住房动态档案。这样有利于对廉租房租户进行收入核准监督。同时还应当充分发挥社区的功能，每个街道办事处每个月必须负责核准本辖区内是否有新增加的城镇低保户，如果有，那么必须在第一时间上报民政局备案；对于已登记在册的低保户要进行严格审查是否仍然具备成为申请廉租房的条件，以保障最困难的人的住房问题。此外，在法律中明确规定，如果廉租户或者是新的申请人没有按照规定对自己的收入状况进行动态登记，或是在登记过程中存在恶意隐瞒等情况，将被罚在一定年限内不得申请廉租房，同时还要处以一定的罚款。

（三）扩大保障覆盖面

我们应当在有效的核准收入状况的前提下，对在本区域内生活的住房确实面临严重的人群进行保护，因此，我们应当对现行管理办法做出相应的调整，把覆盖面扩大。比如说，将失地农民和“夹心层”纳入保障范围。并且我们要在民政局建立专门的数据库系统，对于每年城市的双低人群进行复核，将新增加的双低人群加入系统，对已经不符合条件的清除系统，并且将不符合申请廉租房条件的人但仍然居住廉租房的，及时让其搬离。

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一、我国保障房制度存在的问题

（一）保障能力有限，相关数据缺失

第一，保障能力有限，导致保障对象存在盲点，部分地区中低收入人群无法成为分配对象。按照我国目前的住房保障体系，大多数城市的高收入者可购买商品房，本市户籍、中低收入者可按照自身情况申请经济适用住房、两限房、廉租住房或公共租赁住房，但对于数量庞大的外地户籍、中低收入人群的“夹心层”群体，如外来务工人员和新就业大学生等，既买不起商品房，又不符合保障条件，这部分人员的漏保现象已经成为了影响城镇持续稳定发展，实现“住有所居”目标的关键因素。

第二，相关基础数据缺失。我国金融制度没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，对于中低收入家庭“隐性收入”没有办法统计。比如完整统一的家庭住房信息、家庭收入信息、当地物价水平、保障房预计需求量等数据，在我国几乎是空白。基础数据缺失给我国保障房运营和管理带来很大挑战，导致部分管理人员利用职权或不法分子伪造资格去获得政府优惠，导致将部分保障房分配给不符合条件的家庭。

（二）设计滞后，质量存在隐患

第一，保障房规划布局有待改善，交通等外部配套设施的建设相对滞后。很多保障房项目选在离城市中心较远的地方，配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障房内部空间结构不合理，影响使用功能。第二，保障房工程质量有待提高。有的地方一些保障房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别工程还使用不合格建筑材料，存在质量安全隐患。“楼脆脆”“墙脆脆”等“保障房质量门”事件的发生，损害老百姓权益的同时，更是给政府公信力带来巨大创伤。

（三）资金需求量大，筹资渠道窄

目前保障房投入资金主要来源是地方土地出让金净收益、商业贷款、住房公积金贷款及其增值收益和中央财政扶持等。但是保障房资金使用情况无法做到公开透明，投资收益率低，无法给投资者以具有吸引力的回报。所以如果单靠政府的扶持和筹措，完成那么大数额的集资是项非常艰难的工程。建设资金筹措和征地拆迁压力比较大。一些地方资金筹措存在一定困难，中西部地区资金压力更大一些。有些地方的保障房用地未能及时完成征地拆迁，拉长建设周期。

（四）对保障房及保障对象的后续监管不够到位

第一，监督机制不完善。部分保障对象将申请到的保障房转租获取不当利益。由于保障房的租金远低于同地段同期市面平均租金，使得部分承租人会钻政策空子，特别是以虚假材料恶意骗租的不符合保障条件的承租人，将保障房以市价转租，以赚取租金差价。第二，有关部门对已享受住房保障家庭的后续监管不及时，导致部分保障对象资产、收入等情况发生变化已不再符合保障条件，仍未按规定及时腾退以及未经审批直接继续租住保障房等。第三，有关部门催缴监管不力，又缺乏必要的监管手段，导致部分廉租房和公租住房的保障对象未按规定及时缴纳租金，存在较为严重的欠缴租金现象。

（五）保障房相关法律滞后

当前的保障房的政策法规主要是建设部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件，地方政府出台的有关制度缺乏立法支撑，强制约束力不足，这使得住房保障工作在实施中，保障目标不够清晰、保障职能、保障范围、违规责任定位比较模糊，削弱了保障房政策的实施效果，出现的收租难、腾退难等问题均与住房保障法律的缺位有较大关系。

二、美国保障房制度演变

在过去多年探索实践中，在不同发展阶段美国出现三种针对低收入家庭的住房保障政策：住房存量缺口较大时期的公房建设计划、政府参与和私人主导的低收入家庭住房建设税收抵免计划、面向低收入家庭补贴的租房券计划。1970年后，公房建设计划逐步退出历史舞台，税收抵免计划和租房券计划成为相互竞争又相互补充的两种方案。从政策效果评估看，这三大计划政策出发点都是提供低成本的廉租房和降低低收入家庭住房负担，新世纪以来美国低收入家庭的住房支持政策不断进行校正，效果有所改进。

（一）公房大规模建设阶段

1929年经济危机后，为了扩大内需，带动经济发展，美国政府以住房建设为战略支点，对市场进行宏观调控。1934年美国公共工程局开始主导开发，直接主持住房建设选址、征地、设计、建造等事宜。1937年出台的公共住房法规定，美国公共住房由联邦政府出钱、地方政府建造。1949年住房法中，强调联邦政府对住房建设有不可推卸的责任，政府为低收入家庭提供了大量保障房，但后续出现很多问题，在1970年多种原因使此政策终止。

一是公共住房通常是偏离主流市场的住宅类型，很容易被辨认出来。与商品房相比，质量较差，几乎没便利的设施，公共住房住户收入远低于能在私人市场上购买住房的最低收入水平，资金缺乏进一步加剧公共住房质量的威胁。

二是对运行维护成本估计不足。在公共房屋新建时期，政府资金方面压力不大，但到上世纪70年代后，随着房屋使用年限延长，房屋运行维护成本提高，使得公共住房机构在财力上难以维持，国家财政赤字严重，凯恩斯主义主导下的保障性住房政策逐步显露出问题。

三是保障房社区发展使贫困集聚，产生新的社会问题。新建住房不断沦为新贫民窟和黑人隔离区，保障性住房管理和运营存在诸多问题。第一，它使社区失去了好的学习典范。第二，相互间缺乏可借用资源。社会问题加剧，居民失业率越来越高。高失业率、贫困加剧、缺乏榜样的力量和道德的引领，直接导致犯罪率增加。进一步影响下一代的教育和成长环境，最后出现失业和犯罪的代际传递。第三，对城市交通造成巨大压力。

四是新建住房被大量闲置。在前几十年大量建设保障性住房后，部分保障性住房使用效率低下，经济形势好转以后，低收入阶层人数减少，一部分人物质条件得到改善，很多家庭在联邦住房管理局提供的房贷帮助下，购买住房搬离公共住房。很多公共住房在这一阶段被废弃，最终导致公共住房变成城市最贫困人群容身之地。

五是政府与私人房地产开发商产生竞争，导致部分私人开发商减少对新住房投资，公共住房提供计划遭到私人房地产开发商强烈反对。政府最后妥协，在1965年和1968年的“住房与城市发展法”中规定，减少直接建设保障性住房的数量，主要通过政府购买、租赁部分私人住房，将其转化为保障性住房。

（二）租房券计划

该类计划是直接对低收入家庭进行财政补贴，保障模式从定点建设向住户自由选择、保障主体从政府主导向市场主导转变。20世纪70年代，经过几十年的保障性住房建设，美国保障性住房建设的主要矛盾已不是住房短缺，而是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。1974年租金计划规定，低收入群体可自己选择市场上不高于标准的住房，由地方住房管理机构负责与房主谈判，并由政府支付租金，居民在保障性住房选择上获得更大自由。1987年“租金优惠券”计划规定，享受补助的家庭必须拿出家庭总收入25%来支付房租，租金超出部分用租金优惠券抵消房租，若超出部分高于优惠券金额则自行补全，若超出部分低于优惠券金额，住户可保留下次使用。相比1974年租金计划，租金优惠券计划在保障性住房标准、区位选择上更灵活，能充分利用存量房源。租金水平提高使得出租房屋的房主有积极性提供一部分资金对房屋进行修葺，避免房产废弃问题。

（三）住房建设税收抵免计划

直接与保障房项目挂钩，针对住房供给方进行税收抵免和补贴。首先，开发商和地方政府共同决定项目建设具置；其次，政府为能提供廉租房的开发商提供税收抵免和补贴，地方政府及其管理机构还提供多元化的融资渠道。该制度有效扩大廉租房供给，1995―2007年，累计完成140多万套住房。计划支持的廉租房项目服务期限初始设定为15年，然而到期后，所有建筑都需要更换和升级主要系统，如何获取足够资金对其进行收购和改造是一个更大的问题。

无论是税收抵免计划和租房券计划都对开发商提出要求，一是按主流市场的标准，而非远低于市场水平的标准建造低收入者住房，即政府补助开发商为穷人提供质量不能低于市场水平的住房。二是分散穷人，实行混居模式。美国1998年住房法规定，租户中收入低于该地区平均收入30%（即贫困线）的家庭不得超过40%，就是为了不让穷人太集中。在商品房小区中配建公共住房，低收入者的住房均匀分布其间，使不同收入阶层的人住在一起，在空间上拉近他们距离，增加资源相互借用机会，消除部分社会问题。美国现在的保障房和中产阶级住的商品房质量相当，把它建在商品房中，从外表上绝对分辨不出来，而不像从前公共住房是耻辱的身份象征，租金不足部分由政府补贴。

三、我国保障房制度基本框架建议

我国正处于保障房大规模建设的初期阶段，需要明确保障房制度运行的基本框架，尽可能降低未来保障房制度运行、试错与校正成本。保障房制度通常涉及五个问题：（1）为何建，这是保障房需不需要建的问题。（2）为谁建，确定保障房覆盖范围，评估供给缺口，确定新建规模，明确分配对象。（3）建什么房，确定所建住房的类型和标准以及与居住人群的匹配。（4）如何建，这是建房主体和资金匹配问题。（5）建后管理，需从政府层面解决产权归谁、谁来维修、谁来管理的问题，从发达国家经验看，在大规模建设基本完成之后，这是最难处理的问题。

（一）为何建：保障房以民生为目标，纳入公共服务均等化

美国的《住房法》中明确规定，为低收入家庭提供住房是政府的责任，我国保障房政策要从注重发挥保障房促进投资、对冲商品房市场调整压力的政策导向，转为民生导向。1998年以来保障房政策变迁多发生在商品房房价高涨的背景下，保障房作为商品房市场调控政策的众多政策选项而存在，往往不是具有中长期政策目标和清晰法律规范的长久战略。保障房制度应转向民生，而非短期的对冲政策，即保障房的存在不是为了短期配合房地产调控而降低房价，而是政府应尽的中长期基本责任，是公共服务均等化的重要内容。

（二）为谁建：根据中等收入标准清晰界定保障对象

保障房在建之前，就应该清楚它的目标群体。在美国不同地区（通常是一个都市区），都由联邦根据普查数据确定各自的中等收入标准。政策清晰的界定了，所建房屋是提供给当地中等收入80%、50%，还是30%以下群体。如美国上世纪60年代末采用房贷利息补助方式，鼓励开发商建保障房，目标对象是地区中等收入水平80%以下的家庭。我国应建立中等收入衡量机制，完善相关基础数据，作为界定保障对象的依据。探索建立保障房资格审核平台，构建信息共享平台，完善个人信用机制，确保保障部门在对保障对象的核准、进入、退出进行监管时，能获取真实数据。

（三）建什么房：以廉租房和公租房为主体，保证质量和提供完善基础设施

第一，确立“适度居住权”保障制度。住房保障的基础是符合国家发展阶段与条件的“适度居住权”，这取决于城市化水平、人口结构、城市家庭收入阶层分布，针对符合经济发展阶段的最低、低及中低收入家庭满足基本住房需求。若基本住房保障标准超越一国城市化水平、超越城市平均住房标准，则难以持续。目标是实现人人有房住，而不是人人有住房。保障房以廉租房和公租房为主体，廉租房建设重在财政与金融政策支持，公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。廉租房主要针对的是最低收入家庭，公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工人员，且“只租不售、退出自愿”。

第二，保证住房质量和提供完善基础设施。保障房住的都是低收入者，如果配套设施不完善，教育、医疗、购物不方便，居住会很不方便，很容易破败。保障房质量应和中产阶级住的商品房一样，保障房应分散建设、混建，而且要建在交通和服务设施比较健全的地方。

（四）如何建：鼓励开发商参与保障房建设

鼓励开发商参与保障房建设要遵循市场原则，给予合理利润空间，否则不会持久。美国上世纪六七十年代采用补贴贷款利息方式，鼓励开发商建保障房，给的利润率是6%。上世纪80年代后，主要采用租金补贴的方式，政府补贴市场房租和低价房租间差价，保障开发商利润。

地方层面政策主要实行包容性规划法，规定开发商，如果建100个单元商品房，就必须将其中20个单元（即20%）拿出来作为保障房。可以是强制性的，也可以是诱导性的，政府允许开发商适当提高容积率，在规定楼层高度基础上加盖，在提供保障房后，商品房数量基本不减少。

（五）建后管理：明确支持保障房后续运营成本的合理政策

保障房建设是一个系统工程，不仅涉及建设、分配，还包括未来对房屋实体的维护以及相关配套基础设施建设，如交通、卫生医疗、教育等。后续资金配套能否跟进和管理是否得当，决定了保障房项目的可持续性。特别是在建设工程完成后，重要性会凸显出来。若无长远制度安排，很可能出现住房废弃，浪费社会资源。

（六）完善保障房法律体系

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一、我国现有保障房建造和运营模式分析

目前我国已形成多层次的保障房运营模式，即通过廉租房满足低收入群体租赁需求、公租房满足中低收入群体租赁需求，经济适用房和两限房满足中低收入群体购买需求，棚改房用以改善低收入群体品质低下的居住环境。以2011年政府计划建造的1000万套保障房为例，上述四类房产类型（经济适用房和两限房并为一类）占比分别约为20%、20%、20%、40%。剔除不增加总量而仅改善质量的棚改房外，经济适用房和两限房、廉租房和公租房分别代表购售和租赁两种不同经营模式。本文将从制度设计、运作难度、预期效果等方面分析现有保障房制度的可行性及优缺点。

（一）经济适用房和两限房

目前的运作模式为在政府的委托和监管下，由社会机构自行筹资并建造，然后由政府主导，以相对较低的价格出售给低收入群体。土地方面，经济适用房土地由政府无偿划拨，两限房土地使用权需要有偿取得。由于建筑所需资金全部通过社会方式解决，难度相对较小。

1.退出机制不完善，形成寻租和套利空间

经济适用房的申请和退出机制，由各地政府根据《经济适用房管理办法》等法规，结合当地具体情况制订。虽然多数城市经济适用房和两限房均制订了转让规则和补价措施，如5年内不得转让，5年后转让需要补价或由政府回购，但规定不细、尺度较宽，加之执行和监管并不到位，购房者能够以商品房价格出售并从中获取暴利,因而也随之产生了巨大的寻租空间，由此引发的不公平和腐败为社会所诟病。

2.对抑制房价效果不显著

退出机制宽松使经济适用房和两限房具备了商品房的属性，故其价格与商品房逐步趋同。这使得市场上低价房源供应十分有限，加之市场分割，使得购售型保障房对房价几乎不具有制约效果。

（二）廉租房

根据政策，廉租房项目资本金全部由政府筹集，形成巨大的财政负担。况且，由于廉租房租金水平很低，租金收入难以覆盖运营成本和融资成本。由于廉租房建设不可能带来经济利益，故社会资本无法参与，政府只能自行承担。廉租房对于商品房价格无影响，但对于稳定房屋租赁价格将有较大作用。笔者认为，由于资金压力很大，地方政府很可能会缺乏持续建设廉租房的意愿和决心。

（三）公租房

公租房的目标客户定位于城镇中低收入群体，既未达到廉租房申请要求，又无能力购买经济适用房和两限房的“夹心层”。根据政策，公租房的租金参考或低于市场租金水平。目前共有三种运营模式：其一，政府无偿划拨土地，政府融资建设，这与廉租房模式相同。其二，政府划拨土地，吸引社会机构参与建设，即政府出地、企业出钱。其三，土地由社会机构通过市场方式取得，然后自建公租房，并拥有所有权，租赁对象由政府核定，即政府指定用途，市场化运作。目前，各地 均结合自身情况研究和探索公租房运营模式，其中重庆、北京、上海等地的模式具有一定代表性，下文将就各模式进行分析探讨。

1.重庆模式

重庆模式相对成熟、可操作性强。根据重庆市政府规划，计划在未来3年内建造公共租赁住房4000万平方米，共计满足全市30%居民的住房需求。公租房租金水平确定为同区域市场水平的60%，约为10元/平方米/月。5年以后，部分公租房可以转为可售住宅，即变成有限产权（可以继承和抵押，但是不能出售和出租，如需转让，由政府以原购房价加利息回购）的经济适用房。公租房由政府运营或通过市属国有企业运营。

从资金来源方面看，4000万平方米的公租房建设需资金1000亿元（每平方米2500元），计划政府投入300亿元，融资700亿元。其中政府投入资金由多种渠道构成，包括中央拨付资金、地方财政资金、土地出让收益的5%、发行债券、房产税所得等。债务偿还的整体计划是，用公租房租金弥补债务利息和日常运营支出，通过配建商品房和公租房销售偿还本金。

截至目前，重庆已经进行了4次公租房配租摇号，共计完成8. 22万户的配租。目前尚有1. 71万户申请人未成功配租到公租房。按3年建设4000万平方米、约合70万～80万套的总建造量来看，后续供需差距可能会明显拉大，出租难度增加，并出现空置现象。

2.上海模式

上海公租房建设由市直属大型企业集团运营；或在各区县成立直属国资的建设和运营公司，承担公租房的建设和运营管理职能。公租房通过新建、改建、配建、收储、转化等多渠道获得房源。对于新建住宅，土地采用市场方式取得，需要按规定缴纳土地出让金。上海公租房定位为“只租不售”。根据制度设计，上海公租房建设始终将坚持“两个可”，一是老百姓可承受租金，二是可持续发展，即基本市场化运营，政府不进行大规模补贴。2011年12月底，上海首批公共租赁住房项目华泾馨宁公寓、新江湾尚景园项目正式供应，租金高达40元/平方米/月，由于运营时间较短，目前经营情况尚不明朗。但笔者认为，该公租房与同类商品房相比价格优势并不明显，市场需求存疑。

3.北京模式

北京市采用“三多一统一”的办法，即：多元的主体建设、多方式供地、多渠道筹集资金，实行统一管理。目前，北京公租房运营模式多种多样，有代表性的包括如下几类：（1）由市、区住房保障机构作为管理主体，负责融资、建设、收购、持有和管理。（2）经济技术开发区、产业园区管委会经批准作为公租房建造和运营主体，利用自有土地建设公租房，解决本园区符合条件家庭的住房困难。（3）国有企业、科研院所等单位，利用自有土地建设公租房，首先租给本单位职工，如有富余考虑对外出租给符合条件的困难群体。（4）引导有条件的农村集体经济组织，在符合规划的前提下，利用农村集体土地建设公共租赁房。

二、现有保障房制度存在的漏洞

整体来看，笔者认为，中国保障房制度设计仍存在漏洞，而这可能成为保障房难以长期有效贯彻下去的根源所在，最终将使保障房制度流于形式。

其一，房屋设计定位不清。保障房的运营初衷是为了满足中低收入群体的住宅需求，从经济学角度分析，必须形成差别化市场，这样才能防范中高收入群体挤占低收入群体住宅利益的情况发生。而目前许多城市保障房地理位置优越、房型奢侈、装修豪华，违背了保障房建设的初衷。比如，上海以区为单位进行保障房建设、保障房占用徐汇、浦东等核心区域，既不经济又不合理。

其二，受众人群界定不合理。主要问题是，经济适用房销售符合条件的居民买不起、能买的居民又不符合条件；廉租房和公租房符合条件的人不需要、需要的人不合规。如上海经济适用房的购买条件为“3人及以上人均月可支配收入低于人民币3300元、人均财产低于12万元；2人及以下申请家庭人均月可支配收入限额为3630元、人均财产限额为13. 2万元”，家庭收入和人均财产符合要求的家庭购买经济适用房仍存在较大难度。同时，公租房市场定位也不合理。以上海为例，目 前多数公租房定位为人才公寓，面向高学历、工作较优的白领，这一群体实际上具备以市场价格租赁住房的能力，并不应是公租房的保障对象。

其三，租赁性保障房租金设定欠考虑。目前，许多城市的公租房租金水平定为略低于甚至等于市场水平，这明显违背了公租房的本意。如上海已投入运营的公租房项目租金平均为40元/平方米/月，按此计算，50平方米房屋月租金为2000元，接近甚至高于同一地段商品房租金，保障房根本无“保障”。

其四，租赁性保障房长期运营难以为继。目前一些城市的廉租房和公租房均定位为只租不售。如前所述，廉租房势必成为长期的财政负担。而以上海、北京为代表的商业化运营公租房的思路难以奏效，虽然租金已接近甚至高于同一地段商品房租金，但由于中国租金收益率很低，租金收入仍难以覆盖日常经营管理支出和利息费用，更不用说投资成本的收回。在现有购售型保障房和租赁性保障房分割经营且购售型保障房无盈利能力的背景下，租赁性保障房将对财政造成严重负担，不可能长期持续。

其五，购售型保障房退出机制存在严重漏洞。《经济适用住房管理办法》规定了转让的基本规则，各地根据具体情况制订细则。通过分析我们发现，地方细则的设计根本没有堵住利用经济适用房获利的通道，反而成为这一操作的行政推手。按现有制度，满5年的经济适用房与商品房之间的增值收益，绝大部分被购房者所获取，中间形成极其可观的获利空间。目前这一现状得到广泛重视，各省市亦在研究制订相关政策。近期北京市住建委杨斌表示，北京经济适用房回购政策正在制定，大原则即按“政府定价”原则实行回购，未来上述问题有望得以纠正。

三、保障房制度的改革建议

基于上述分析，笔者认为，保障房制度的改革应秉承如下几点宗旨：

首先，保障房的产品设计必须具有社会层次性。香港和新加坡的经验告诉我们，保障房设计应当以集约、简朴为主，应考虑土地成本、经济价值、利用效率等方面的综合因素。国内保障房户型明显偏大，且地理位置良好，这与保障房的定位相违背，使保障房与商品房界定不清，客观上造成非保障对象对保障房资源的挤占。因此，保障房选址应考虑城市区域，而不应占用城市中心区域，户型应以50～60平方米以下的中小户型为主，建设风格符合经济、集约、简朴的特点。