廉租房的弊端范文

导语：如何才能写好一篇廉租房的弊端，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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现行住房体制缺陷决定“二次房改”势在必行

我国目前的城镇居民住房体制存在以下三大缺陷，必须进行深入改革。

货币化补贴政策与市场房租房价严重脱节住房分配货币化的实质是将职工工资收入中本应包含的住房消费部分以货币形式返还给职工本人。切实可行的住房货币化，必须具备以下两个条件：一是住房实物供给充分，二是货币化住房补贴的数额能够跟上房价和房租的实际涨幅。在1998年决定实行货币化改革时我国尚不具备上述两个条件，禁止实物分房的一个重要动因是为国企甩包袱、减负担。现在看来，这～将大多数城镇中低收入家庭住房迅速推向市场的重大举措，从一开始就没有把住房货币补贴机制与住房市场价格机制有机结合起来，二者严重脱节。这导致许多中低收入家庭包括年轻公务员，即使拿了货币补贴也租不起房，更买不起房。这一矛盾已经十分明显，将来会更加突出。解决不好这一矛盾，理想中的住房货币化难免在现实中沦为空话，甚至成为政府和用人单位共同推卸住房保障责任的借口。因而，如何完善货币化补贴政策，必将成为下一阶段我国城镇居民住房保障体系改革的重点和难点。

保障性住房建设与供给缺乏制度保障尽管城镇居民住房保障问题已经受到举国上下高度重视，但保障性住房的建设并没有纳入政府的公共财政体系，没有列入财政预算，从而缺乏稳定的财力支持。保障住房建设的投资支出具有刚性，一旦设立就会成为地方财政的固定负担，因而各地政府都采取谨慎态度，对保障性住房的建设缺乏积极性。在个别地方，由于保障性住房的供给对房地产市场造成冲击，地方政府甚至动用行政力量禁止城镇居民集资建房或合作建房。

我国现行住房保障制度的供给对象定位模糊，供给方式和程序存在制度性漏洞从原则上说，城镇居民住房保障对象应当包括城镇中低收入家庭和进入城镇的长期务工人员。但在实施过程中，许多城市都面临无法准确界定住房保障对象的问题，政府很难有效地核实经济适用房购房者的实际收入水平。随着城市化进程和人口流动加快，我国的城乡分割状态基本上已经被打破，大量向城镇转移的农村剩余劳动力(多为中低收入人群)中将会有很大比例转变为城市常住人口，如何针对这一庞大人群制定住房保障标准成为住房保障难题。禁止单位提供住房实物保障存在弊端现行住房保障体系原则上禁止用人单位向职工提供住房实物保障，这产生了至少以下五个弊端：一是无法就近上班的城市职工与日俱增。二是增加了城市交通量和能耗，加重了空气污染，不利于可持续发展。三是职工上下班时间长，增加疲劳，降低了效率。四是削弱了保障性住房的周转性、流动性与分配使用的合理性。五是保障性住房建设与供给的责任全由政府承担，漏洞百出。

“二次房改”的目标

职工居住半就近　无论是对于偏远工矿企业还是对城市来说，职工就近居住都很重要。特别是对大城市而言，职工靠近单位居住符合科学发展观，有利于缓解交通压力，节省能源，降低污染，从而优化人生，提高城市的宜居性。因而，优良的城镇居民住房体制应当使得职工就近居住，而不是相反。当然，由于夫妻双方未必在相邻单位工作，要使得城市全体职工都就近居住并不现实。然而，同一个单位职工由于职位和工资较高的缘故，很可能愿意为改善居住条件而购买离单位远一些的房子。综合分析以上因素，现实可行的考虑是将“职工居住半就近”作为“二次房改”的一个重要目标。

住房保障全覆盖　从技术层面看，在生产力水平发展到如今高度的中国，实现居民有住处并非难事，真正的问题在于体制和政策。体制和政策有问题，需要通过改革来解决。因此，应该将实现“住房保障全覆盖”，作为“二次房改”的又一重要目标。

住房升级有节制　在住房有保障的基础上，应当鼓励一些收入水平较高的家庭适当改善自己的居住条件。但是我国人均土地面积很少，住房建设不宜占用过多土地，人均住房面积不能无限扩张。因此，从总体上说，我国城镇居民住房升级需要有一定的节制。要使多数具有改善住房动力的居民的意愿有可能实现，又要抑制少数高收入家庭过度扩大住房面积，这应当成为“二次房改”的目标之一。

住房流转更规范　规范的住房流转应当有助于提高城市宜居性，而不是相反，其中最基本的要求是对城市职工就近居住具有维持作用，至少不会起破坏作用。

“二次房改需要遵循五项原则

城镇住房保障“单位为主、政府为辅”绝大多数职工的住房应由用人单位保障，剩下少数户籍在本城区的既无固定工作单位又无住房的居民则由政府为其提供住房保障，如此则政府财政负担不重，也不会造成税负不公平问题。遵循“单位为主、政府为辅”原则，便于实现城镇住房保障全覆盖。

单位住房保障“实物安居、货币宜居”实物安居是指用人单位通过提供集体宿舍与廉租房等住房实物保障，使职位与工资较低的职工能够有住所。而货币宜居是指用人单位通过发放足够的货币房贴，使职位与工资较高的职工能够买得起商品房，改善居住条件。用人单位贯彻“实物安居、货币宜居”原则，可谓一石二鸟，不仅能够保证相当多的在岗职工就近居住，而且有助于规范住房流转，促使高职位、高工资、距离退休时间相对较短的职工购买商品房，迁出本单位廉租房，以供新职工租住。

政府廉租住房“街道代审、单位转租”　市、区政府供应保障性廉租房，应当通过以下两条渠道。其一，街道代审，即通过辖区内的街道办事处向既无固定工作单位又无住房的本城区居民提供廉租房。其二，单位转租，即直接将廉租房租给本城区无力购建保障性职工住房且管理层工资低的财务困难企事业单位，不加管理费，令其按政府租金转租给本单位职工。遵循这一原则，既可促进居民就近居住，又便于规范政府廉租房流通。

城镇商品住房“面积设限、税收优惠” 由城市立法机构规定本市改善型商品房的人均与单套两种控制面积，取其大者作为房产税豁免上限。在此界限之上，按面积征收个人房产税。贯彻这一原则，既可鼓励多数市民改善居住条件，又能抑制高收入家庭过度扩大住房面积，利用税收杠杆使得住房升级有节制。

建房用地“廉租定价、商品竞价，廉租优先、距离优先”　廉租定价，是指无论市区政府还是用人单位，都对建设保障性廉租房的用地区分地段，统一定价。商品竞价，是指商品房建设用地

需要通过拍卖市场来竞争定价。廉租优先，是指在规定半径范围内，如有廉租房与商品房两类用地申请者，则廉租房申请者优先。距离优先，是指在符合条件的多家廉租房建设用地申请者中，按距离地块远近排序，距离近者优先。遵循这条原则，有助于建设宜居城市。

实施“二次房改”的几个要点

鼓励用人单位就近为低收入职工购建廉租房　无论是对于保持城市宜居性还是对于落实单位住房保障责任来说，这一条都非常重要。单位就近拥有房产，只供廉租，永不出售，提职迁出，周转使用，有百利无一害，因而不宜禁止，而应当鼓励。单位廉租房的面积和厨卫设施，既要有符合时代潮流的最低条件，又需要有一定的限制性规定，以便于职位与工资达到一定水平的职工为改善居住条件而购买商品房。

用人单位给无廉租房职工发放足额货币房贴　用人单位履行自己应尽的职工住房保障责任，需要对限于房源而无法提供集体宿舍和廉租房的低收入职工发放与当地市场房租水平相适应的足额货币房贴。

市区政府为双无居民和困难单位提供廉租房　所谓双无居民，是指既无固定工作单位又无住房的本城区居民。此处的困难单位是指在本城区注册的无力为职工购建廉租房、并且管理层工资低的财务困难企事业单位。为实现城镇居民住房保障全覆盖，市、区政府有责任对上述居民和单位提供廉租房。

立法规定城镇个人房产税的税率和免征面积　在鼓励市民改善居住条件的同时抑制人们过度扩大住房面积的冲动需要充分而巧妙地利用税收杠杆。按一定的税率对超过规定面积的住房征收城镇个人房产税，可以对盲目扩大住房面积的行为产生抑制作用。立法规定适当的免税面积则可以收到鼓励住房升级的功效。在实际运用这一税收杠杆时，关键是根据本地情况，合理确定免税面积。

立法规定单位廉租房建设用地优先供给半径　单位廉租房集保障职工住房、规范住房流转、促进就近居住三种功能于一身，因而对其应当优先供给建设用地。为此，不仅需要明确按距离地块远近对职工廉租房建设用地申请者进行排序的原则，还有必要立法规定相对于商品房开发优先供地的适用半径。

立法规定廉租房建设用地的定价原则与程序　鉴于单位廉租房的巨大优越性，不仅应当优先为其提供建设用地，而且应当给予价格优惠。为使供地价格优惠有章可循，可以立法规定廉租房建设用地的定价原则与程序。

允许市区政府为单位廉租房购建提供贷款担保　对于单位廉租房建设，除了给予用地支持之外，还需要给予必要的资金支持。为此，应当允许市区政府对单位购建职工廉租房提供贷款担保，承诺在借款单位无力偿还贷款本息的情况下，由提供担保的政府收购欠款单位的房产，收购资金首先用于偿还银行贷款。

篇2

关键词：住房福利 需要 支持体系

一、我国住房福利体系的目标层次分析

（一）现有住房福利体系

周沛指出社会福利体系其内容涉及保障社会成员的基本生活、帮助社会成员解决问题，提供公共福利如教育和医疗、住房，提升他们的生活质量和福利水平等方面，是一个较为系统和全面的福利体系[1]。

为实现我国居民的“住有所居”，目前建设部初步形成了廉租房、经济适用房、租赁房、限价房等四个层次的住房保障体系，但因我国经济发展状况对地区差异性，决定了各地的住房福利实施情况有所不同。

目前发达地区，如福州市和北京市则形成了廉租房、政策性租赁房、经济适用房、市场性租赁房、限价房五个层次的分类住房保障体系的思路。其中对于不能买经济适用房而又买不起限价房的收入群体，实施市场性租赁房建设；对处于廉租房和经济适用房之间的群体实施政策性租赁房，解决“夹心层”问题。而经济欠发达的边远地区，住房福利体系则集中体现为经济适用房和廉租住房的实施。学术界的研究目前也集中于经济适用房和廉租住房。

（二）住房福利内容的争议分析

1.经济适用房的去留争议

经济适用房自推出起，姑且不谈其实施以来带来的弊端，它的存在就颇为争议。部分认为经济适用房制度应逐渐被取消，廉租房制度将成为未来我国住房福利的重要组成部分；而有的则强调今后我国将加强廉租房的建设，完善住房福利，但是这并不意味着要立即取消经济适用住房制度，经济适用房有其存在的合理意义，应是我国住房福利体系的主要组成部分。而少部分则提出经济适用房也可以出租，可分为租赁型和销售型两类（租赁型的经济适用房将主要针对“高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房”的人群；销售型经济适用房则主要针对中等偏下的收入者）。

建设部政策研究中心指出“有关经济适用住房制度可能做出调整，这是促进我国住宅租赁市场发展的一项措施，有可能以后经济适用住房将变以前的单纯销售为租售并举或者以租为主[2]。”

2.廉租住房的发展瓶颈

廉租住房尽管解决了城镇贫困家庭住房问题，但在实施中，有其不可避免的问题。贫困家庭的鉴定是其发展遇到的首要问题，而其能否解决的好又是廉租住房能否发挥其住房福利的主要表现；其次，廉租住房的市场出租现象大有存在，这严重影响了住房福利政策实施的初衷；廉租住房的选址大多均属偏远的城郊，所谓的“平民窟”在无形中形成，不利于和谐社会的发展。等等诸多的问题成为廉租住房发展存在的瓶颈。

（三）住房福利政策体系的发展趋势

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关键词　廉租住房制度　低收入家庭　住房保障

一、引言

廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。“廉租住房制度是指政府以补贴方式扶持特定收入家庭的住房租赁消费，提高其居住水平，从而实现住房保障目的的一系列的行为规则。”1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，第一次正式提出建立面向“最低收入家庭”的廉租住房供应体系。1999年，建设部了《城镇廉租住房管理办法》，上海成为首批试点地区之一。2003年，根据试点经验，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局5部联合《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，明确了资金来源、配租方式、补贴水平等几大主要问题的解决思路。

由于我国各地经济发展的不平衡和长久以来对于住房保障方面的思想误区，东部的廉租住房制度的发展步伐明显快于西部，其中上海作为首批试点城市之一，凭借其强大的经济实力和相对成熟的发展模式，成为了我国廉租住房制度实施的典型。因此上海廉租住房制度的建立与完善不仅对解决上海市低收入家庭的住房困难问题有着重要的意义，而且为全国其他城市的廉租住房建设提供了重要的经验。

二、上海市廉租住房制度的发展历程

(一)上海市廉租住房保障体系的起步

1998年，随着房改的深化，上海开始探索建立市场经济条件下有生命力的、长效的、面向社会最低收入家庭的住房保障制度。市解困办会同有关部门开展了上海市建立低收入家庭住房供应体系的研究，提出了在上海建立廉租房制度的设想。

1999年，根据建设部颁布的《城镇廉租住房管理办法》精神，上海市房地资源局成立了廉租房办公室，开始对全市14个区18万户困难家庭的住房情况进行调查摸底。通过调查持有“帮困卡”者中的住房困难户，了解到人均居住面积在6平方米以下并持有“帮困卡”的有1万余户，人均居住面积在5平方米以下并持有“帮困卡”的有4000户左右。

2000年9月，上海市颁布了《上海市城镇廉租住房试行办法》，同年10月，在闸北区、长宁区先行进行廉租房试点工作。2001年6月，长宁区、闸北区廉租住房试点工作取得了阶段性成果，随后在上海市其他区县进行廉租住房扩大试点。至2001年12月，上海市19个区县全面开展廉租房工作，在全国率先初步建立起廉租住房供给体系，并以此为基础形成社会住房保障体系的最低保障线。

(二)上海市廉租住房保障体系的发展

2002年以来上海市廉租住房政策进行了逐步完善。主要表现在三个方面：一是逐步降低廉租房申请标准，扩大保障范围，从最初人均居住面积5平方米、家庭人均收入低于上海市民政部门规定的城镇家庭到最低生活保障线280元，连续6个月拿“低保”的“双困”家庭标准逐步放宽。二是优先满足特殊困难家庭的实物配租，针对特困劳模、军烈属、一级和特等伤残军人等，在配套商品房中“切”出一块房源，加大对这些为社会作出较大贡献的特殊困难家庭的保障力度。三是改进动迁地区廉租对象的租金配租方式，对即将动迁地区的廉租对象，实行补贴租金积累方式，区廉租办对这部分家庭的补贴租金建立咨金专户，不计利息，待动迁时凭动迁协议一次性支出使用，对非动迁地区的廉租对象，统一确定租金补面积保底标准。

2002年2月。上海市将廉租住房工作列入政府重点实施项目，各区县建立了《2002年市政府廉租住房实施项目月报进度表》按月上报制度，将廉租住房工作进展与相关官员工作考核结合在一起，确保廉租房制度按进度完成任务。

“2005年9月的上海市城镇最低收人家庭住房状况的调查表明最低收人家庭中人均居住面积低于7平方米的有4万户，其中4平方米以下的有2.07万户，分别为上海家庭总户数的1％和0.51％，而住房成套率仅为65.5％，远远低于本市人均居住面积15.5平方米，住房成套率93％的水平。”2007年，上海市房地局、市民政局《关于本市扩大廉租家庭住房受益面试点工作的意见》的通知，提出了做好扩大廉租家庭住房受益面试点工作的九个方面政策意见，包括廉租住房申请家庭的条件、申请和审核程序、公示登记、配租办法和标准、退出机制、违规处理、资金保障等，至此上海市廉租住房体系基本确立。

三、近年上海市廉租住房制度建设取得的成效

上海的廉租住房制度不仅实施得最早，受惠家庭比例也最高，而且按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，不仅为解决上海市低收入家庭的居住问题发挥了重要作用，同时也为建立和完善全国的廉租住房制度进行了有益探索和经验积累。

(一)廉租住房面积标准符合当地经济发展水平

上海市规定申请家庭的住房面积按照其户口所在地的住房居住面积计算，申请家庭他处有住房的，应合并计算居住面积。申请家庭持有一本《房地产权证》或一本《租用公房凭证》但有两本及以上户口簿的，按申请家庭和其他家庭长期共同居住此处的合计户籍人口数计算人均居住面积。居住不成套住房或公有住房的，按照现居住面积计算。居住成套产权住房的，其建筑面积按换算系数换算成居住面积计算(住房居住面积=住房建筑面积÷换算系数)： 作为我国廉租住房政策实施最早最具代表的城市，在制定廉租住房实物配租的面积标准时，上海市参考了《住宅建筑设计标准》规定的中收入家庭的住房标准和上海标准《“八五”期间城镇职工住宅建筑设计标准》规定的低收入家庭的住房标准。我国其他许多城市也按照当地人均住房面积确定了保障标准，但往往不能准确反映实际的居住需求，面积标准不是偏高就是偏低，不适应当地实际的发展情况。上海市的基本住房保障标准以家庭为单位，高于国家建议的低收入家庭住房保障标准，为其他城市根据各自的经济发展水平制定廉租住房面积标准提供了借鉴。

高层建筑可增加建筑面积10％。

(二)廉租住房配租补贴方式有一定创新

近年来，各地都在逐步向“以租金补贴为主，实物配租和租金核减为辅”的中央政策导向过渡。相较其他城市目前仍然以实物配租为主，上海市在配租方式上已经实现以租金补贴为主、实物配租为辅。

上海市政府提供的实物配租主要针对孤老、残疾等特殊家庭。按配租标准与人员结构相当的普通住房，每月仅收取家庭总收入5％的租金。不过，这

些特殊对象也可以放弃实物配租，选择租金配租方式。目前上海市的实物配租主要分布在中心城区。配租面积为人均居住面积7平方米；对原有住房的家庭，按原住房人均居住面积与7平方米的差额面积计算配租面积，并实行面积上不封顶、下要保底的办法，即：每户补差面积超过10平方米的，按实计算配租面积；不足10平方米的，按10平方米计算配租面积。

另一方面，对大部分符合廉租住房申请条件的一般对象实行租金配租，按照区(县)住房保障中心确定的和地段级差给予规定的补贴额度，由其直接到市场租赁住房，并与出租人签署租房合同，区(县)住房保障中心通过银行把补贴款直接支付给出租人。目前，上海市每月每平方米居住面积租金补贴标准：9个中心区和浦东新区62元；闵行、宝山、嘉定3个区50元；其他6个区(县)32元。实行租金配租为主，既有利于充分利用政府有限的资金，减少政府一次性资金投入，可以覆盖更多的“双困”家庭，又有利于廉租家庭根据就业、看病和子女就学等实际情况自行选择租赁房源的地点，最大限度地满足廉租家庭的需要，防止新建的廉租住房区域可能出现的“贫民窟”等一系列社会问题。

(三)补贴方式运作的市场化

政府集中兴建廉租住房有两个主要弊端：一是占用资金量大，而资金缺乏已成为廉租住房制度发展完善的最大制约因素。二是后续管理复杂，物业管理等配套设施缺乏易使廉租房租住居成为城市平民窟。上海市从当前的土地征用与居住现状出发考虑，在市中心集中建设廉租房并不合适，而在偏远区县建设廉租房则会给廉租家庭带来种种生活不便。因此上海市的廉租住房以发放租金补贴由廉租对象直接到市场上去租房为主，辅之以少量的政府出资收购符合廉租住房标准的普通住房及接受社会捐赠和其他渠道筹集的符合廉租住房标准的住房。

(四)廉租住房管理机制相对有效

上海市房地局成立了专门的廉租房办公室，并探索出了一套“政府主导、市场运作、各方参与”的工作机制。市廉租办主管，区县一级政府承担主要任务，同时街道建立廉租住房工作办公室，积极动员居委会廉租工作站、中介公司、物业公司等各方力量，充分发挥社区作用，利用市场手段，积极筹集和落实房源，对全市困难家庭的住房情况进行“家计审查”，使目标定位有客观真实的依据，提高了廉租住房的配租效率。

在操作流程上，上海市努力建立“公开、公平、公正”的运作机制，实现廉租住房工作制度化、规范化、程序化。按照申请、审核、公告、复核、轮候、配租等六个环节，区、县廉租办在街道设点实行一门式受理，一条龙服务，统一受理廉租申请，方便居民。在落实实物配租上，区和街道、镇廉租办分工划块负责落实房源，组织廉租房租赁专场，加快了实物配租工作的进程，确保了相关符合条件登记的廉租对象在3个月内落实配租房源。

四、上海市廉租住房制度实施中存在的问题及原因

上海虽是我国经济最发达的地区之一，但中低收入人群的住房困难问题仍十分突出，亟待解决。上海作为我国最早实施廉租住房制度的城市之一，虽然取得一定成效，但上海廉租住房制度的在实施中还是存在不少问题。

(一)廉租住房制度的覆盖面仍然过窄

虽然上海市不断的放宽廉租住房申请标准，但现行的收入与住房面积的双重核定无法解决覆盖家庭过少的问题。“根据《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划(2008―2012年)》中公布的数据，至2007年底享受廉租住房政策的居民累计约30000户，而上海目前人居7平方米以下住房困难户约有48万户，即所占比例仅为6.2％。”目前，上海本地居民共计约426万户，而享受廉租住房的家庭仅占全市城镇总户数的0.7％，相比发达国家的10％的比例相去甚远。

从收入限定线的指标看，仍然过于严苛。申请家庭自申请之日的上月起连续6个月人均月收入低于800元，将一大部分家庭月收入略高于此申请标准，但却无力购房或租房有困难的城市居民，即所谓“夹心层”居民排斥出廉租房保障范围。同时，上海的廉租住房申请政策规定家庭成员必须具有上海市非农业常住户口且实际居住，并至少有一人取得上海市非农业常住户口3年以上，其他成员户口迁入此住处须满1年以上。这一严格的户籍限制使得大量非沪籍常住人口及非常住户口的流动人员被排斥在外。随着城市建设步伐的加快，毕业大学生、外来务工人员、城乡结合部土地被征后的农民等大量进入城市，数量甚至超过了户籍人口数。而这一庞大的群体由于经济收入低、流动性高等客观因素，在一定年限内难以依靠自身力量解决住房问题，但却又未被列入廉租房保障体系的范围内，而且往往是社会保障制度下的边缘人，于是不可避免的成为了城市中的新住房弱势群体。随着这一群体规模的不断扩大，若不对他们的住房问题给以充分的重视很可能会导致一系列的社会不稳定、不和谐因素产生，制约城市的良性发展。

(二)收入标准划分困难，监督难度大

目前我国各城市包括上海的廉租对象一般为经民政部门认定的低保家庭中的符合廉租房申请标准的住房困难户，而根据国家的文件内容，廉租住房制度不仅应该保障低保家庭中的住房困难户，也应保障那些买不起房又非低保的住房困难户。目前由于我国没有建立起个人信用制度和个人收入申报制度，居民的“隐形”收入没有办法统计，因而划分居民收入线的基础实际上是很薄弱的。虽然上海市正在考虑以家庭年均总收入来划分，但由于不完善的监督机制，目前只能停留在理论阶段。

(三)实物配租比例与租金配租补贴标准偏低

上海市在配租方式上以租金补贴为主，实物配租为辅，虽然符合中央政策导向，但目前上海的这两种主要配租方式比例悬殊，实物配租居民比例偏低，配租方式趋向单一。由上文表4可以看出，截至2008年6月，已落实租金配租家庭数为32659户，占实际已落实家庭数的91.84％，而已落实实物配租家庭数为2903户，只占8.16％，实物配租的覆盖家庭远远低于租金配租的收益家庭数。2004年10月，已落实实物配租家庭数258户，占实际已落实家庭数的2.05％，实物配租发展进程缓慢，究其原因，主要是受到土地资源紧缺和廉租住房建设资金不足的严重制约。

租金补贴在实施过程中存在的最大不足是租金补贴标准严重滞后于市场租金标准，补贴资金难以实现改善居住困难的目的。“同一时期市场的房屋租赁价格几乎是廉租租金补贴标准的2倍甚至超过2倍。从2000年到2007年的8年间，廉租租金补贴标准仅仅微调，而房屋市场租赁价格却上涨了1.5倍。”由于两者差距甚大，只持租金补贴根本无法从市场上租到房屋，据此推断，在已落实租金配租的相当比例的廉租家庭很可能因此并未能真正租到住房。

(四)廉租住房房源严重紧缺

随着上海房地产市场的迅猛发展，土地出让收益水涨船高，房价不断飙升，廉租住房建设资金和房源紧缺矛盾日益突出，直接加大了廉租住房制度的推进难度。首先就目前的房屋供给渠道来说，造成房源缺乏的原因主要有以下几点：一是闲置、可腾退的公房数量有限。在实行住房分配货币化改革前，单位公房几乎都已分配给职工居住。由于存量公房提租步伐缓慢，加之公房按成本价或标准价出售的举措，使得居民不愿腾退公房，即使腾退的少量公房也多是使用年限很长，需要大规模修缮后才可使用的住房。二是政府缺乏兴建、收购廉租房的长效机制。客观来说，在上海住房市场“高房价，高租金”的条件面前，兴建和收购廉租房的一次性资金投入量大，政府的财政负担重，短期内要大量扩容廉租住房具有相当大的困难，需要一个适应社会各收入水平家庭住房承受能力的城市住房构成结构，为廉租房源的具体落实提供基础。三是社会人士捐赠等其他来源极少。其次，中介服务体系落后，政策激励不得力也是影响廉租房供求矛盾加大的重要原因。即使市场中存在着一些比较合适的房源，由于缺乏专业高效的中介机构提供足够的信息，其也不能得到有效的利用。

(五)廉租住房资金来源渠道单一，缺口依然较大

根据《上海市城镇廉租房试行办法》的规定，上海市采取多渠道筹集廉租房资金的方式，主要包括：(1)市和区政府的专项资金；(2)住房公积金的部分增值资金；(3)直管公房出售后的部分净归集资金；(4)接受社会捐赠和通过其他渠道筹集的资金。

但从实际来看，上海市廉租房的资金主要来源于市和区政府的专项资金。由于财政资金的拨付比例并无硬性的指标规定，地方财政能够拨付多大比例的廉租住房专项资金主要取决于地方官员的重视程度和地方财力，这使得廉租房建设资金的供给缺乏长期、稳定的保证。造成财政拨款不足的直接原因就是财政支出重经济建设而轻社会保障，财政资金往往运用于收益更快，能促进地区经济发展的市政建设和经济建设项目。而廉租住房属于社会保障性质的公益项目，对地区经济的发展显性作用较小，因此各城市在安排财政预算支出时，通常将廉租住房建设资金的安排放在次要地位，致使廉租住房资金不能得到保证。

为了解决廉租房资金短缺的局面，包括上海在内的许多城市都试图采取多种渠道来筹集资金，但结果往往是杯水车薪，资金缺口依然巨大，最终依旧依靠单一的财政资金供给。就从不断受到关注的两种筹集渠道来说，一是让各地政府从土地出让净收益中安排一定资金(5％)用于城镇廉租房建设。这种资金量的大小取决于土地净收益的大小，具有很大的弹性，无法保证资金的额度。二是住房公积金的增值收益。上海市提取的住房公积金增值收益的部分逐年增加，但住房公积金增值收益能够安排用于廉租住房建设的部分非常之少，必须扣除完贷款风险准备金和住房公积金管理费用，节余部分方可作为建设廉租住房补充资金。“截至2006年底，上海用于廉租住房建设的公积金增值收益为6049万元，而同期支出的政府财政预算资金为2.47亿元，公积金增值收益在廉租房资金中的比例不足20％。”

(六)廉租住房制度本身法律效力不足

世界主要国家的住房保障法律都通过法律对住房保障制度进行了规定和保护，并明确保障居民的基本居住条件是政府的基本职能。目前我国《住宅法》尚未出台，各地执行的廉租住房政策无法得到法律层面上的支持，基本还是国务院住房与城乡建设部等部委和各省市区政府部门颁布的部门规章和地方政府规章。上海市到目前为止也只颁布了《上海市城镇廉租住房试行办法》，仅属于地方性法规，而且过于简单，没有明确廉租住房制度在资金的筹集使用、建设和监管上的一系列问题。

五、建立和完善我国廉租住房制度的对策建议

有观点认为要完善廉租住房制度就要引入市场化机制，但本文认为在我国目前的住房保障体制下，政府仍应在廉租住房制度实施中发挥主导作用，而在筹集廉租房资金和提供房源上可以积极运用市场化手段。

(一)提高政府对廉租住房制度实施的认识，明确职能定位

提高政府对廉租住房制度的重视度主要做到两点：一是落实目标责任制，将廉租房建设纳入考核体系。通过目标管理的实施，增强部门的责任意识，强化管理措施，部门可以根据全市最低收入家庭的现状和财政可用于安排廉租房的资金，制定切实可行的进度安排和工作措施，将政府工作目标进行量化，层层分解，以确保目标任务的完成。建设廉租住房是民生工程的一部分，随着社会经济的发展进步，政府官员的考核指标不应只以GDP来衡量，要将廉租房建设纳入政府的考核中，上级政府和行业主管部门特别要督促资金和土地供给到位，确保政策执行不走过场。二是各部门要明确职能分工，而政府现阶段的当务之急是认识廉租房制度建设过程中的各种利益关系，协调好民政、财政、公安、城区街道办等相关部门之间的关系，各司其责、互相配合，共同做好廉租房制度建设。

(二)针对低收入家庭制定专门性的住房保障法律，建立和完善我国廉租住房制度法律体系

鉴于我国目前的廉租住房法律还停留规章政策的层面上，当务之急就是要提高廉租住房的立法层次。没有国家层面的立法，就不能对住房保障制度进行整体上的设计，也无法规定适当的法律责任。从上海的廉租住房实施中就可以看出，出台的政策性文件非常笼统，在实施中常出现无法可依，具体细则朝令夕改的问题。因此既要制定出符合我国国情的针对低收入家庭专门性的住房保障法律，各地又要结合本地经济发展的实际，制定出地方性的廉租住房保障法规。以法律规范构筑廉租住房制度的基础，以法律的形式明确住房保障体制的基本目标、各级政府在解决居民住宅问题中的责任，设立专门机构负责住房保障政策的制定和实施。廉租住房的立法应注意与社会保障法律制度相衔接，明确把住房保障资金列入财政预算，特别要注意制定关于住房保障基金的管理规定，完善具有可操作性的有关财政、税收、土地和金融等方面的廉租房制度法规，形成一整套完整的廉租住房制度法律体系。

(三)完善廉租房申请家庭的收入统计与动态监管机制，实施严格的准入退出管理制度

香港的“公屋”制度中，申请人在递交的申请表中必须申报家庭收入及拥有的资产，包括土地、房产、车辆、可转移的汽车牌照和投资类别的资产等，接受严格的财产审核。“如果公屋住户家庭收入及拥有的资产净值均超过规定限额，就必须迁出所住的公屋，公屋住户每两年必须申报家庭居住情况一次，拒绝或忽略提供“居住情况申报表”的，属于违法行为，可被检控，房委会也可以根据规定终止租约并收回公屋。”为保障公屋资源的合理分配，房屋署于2004年成立特遣队，专门负责调查滥用公屋单位的富户。

在廉租住房的配给机制上，合理划分收入线，确定受补贴对象是现行廉租房分配模式下的一个难点。借鉴香港公共住房制度中严格的准入退出管理机制，结合各地的具体情况，街道廉租住房工作办公室及社区工作站要发挥监管优势，对辖区内的低收入家庭住房状况进行调查并建立档案，建立有效的个人财产收入审核体系和严格的资格审查制度，确定给予补贴的优先顺序和补贴档次，从而控制不同保障手段和水平的适用对象与范围。其次要建立完善的个人诚信管理体系。目前，我国的个人诚信数据极端分散，各部门都保有部分的个人信息，相互屏蔽，没有形成完整的个人诚信管理体系。因此要联合金融机构与税务、财政部门共同建立个人信用制度。在个人信用系统中，应该记录廉租房申请人的基本个人信息和家庭情况、个人银行账户和收入来源、个人可支配可用于抵押的资产等。

廉租房监管机构要对租户进行定期复核、回访，对个人及家庭变动情况实行动态监管。所有租户要定期向廉租办申报家庭经济状况，若经济状况改善，已超过租住廉租房资格标准的人群，应在给定期限内退出，让更多的人受益。如发生虚假申报和隐瞒实情，一经查出，廉租办有权立即收回住房，取消其租房资格并追加罚款，直至追究法律责任。所有符合条件的廉租房申请家庭集中由管理部门统一进行摇号配租，摇号前通过媒体公布摇号时间及参加户数和配租户数，摇号活动由电视台直播，接受社会监督。

(四)扩大廉租住房制度的覆盖范围

目前，各地低收入家庭的住房困难问题仍是一个庞大的工程，廉租房保障范围仍然严重偏低。根据上海实施中的经验，扩大廉租房的覆盖面是一项长远性与综合性的工作，只能循序渐进，不能一蹴而就。根据保障家庭住房和收入的不同情况，按照分层次推进的原则，建立多渠道的住房保障体系。第一层次对最低收入的特定家庭扩大廉租房的实物配租；第二层次针对“夹心层”群体启动“住房帮困”，给予补贴，通过动拆迁和成套改造等多种方式改善困难家庭的住房条件；第三层次放松户籍限制，将流动人口纳入廉租住房申请体系。根据收入水平实施“逆向递减”的补贴办法――收入稍高者少补，收入较低者多补。

(五)确定合理的租金补贴标准，完善廉租房租金补贴方式

确定合理的租金补贴标准，可以借鉴美国的“住房券”租金补贴政策，即政府发给低收入者用于领取住房补贴的凭证。持券人可以根据自己的职业特点，自由选择居住地，只需缴纳不超过自己收入30％的房租，不足部分由政府负责支付。“住房券”政策的启示是租金补贴标准的制定既要适应政府在廉租住房建设管理上所能承受的最大资金限度，又要适应最低收入家庭在住房支出上的承受能力，使其能够运用补贴来租房。

上海同样是通过市场方式来解决廉租房的房源问题，可以根据申请者家庭收入和居住情况发放一定金额的优惠券，明确规定优惠券只能用于支付租金，不得私下转让出售。优惠券的发放额度参照不同城区平均租金，高出部分自己承担。同样申请者如租赁质量较低的住房，就可以减少自己的租金支出。针对部分廉租家庭有自己独立的住房，但是几代人同堂，人均住房面积不足的现状，可以通过差额补贴的方式，即以定额的人均使用面积为标准，其不足部分按每平方米给予一定的租金补贴，补贴标准参照市场价格。这部分家庭可以用补贴直接另外租房提高个人住房面积，也可将原住房出租后再用获取的租金及补贴资金租房改善居住条件。因此廉租房租金补贴标准要与市场标准相适应，根据市场租金的变化及时作出调整。租金调整的幅度和次数要与当地居民的收入水平相适应，使租金支出在最低收入家庭支出中占有合理的比重，不致因租金调整影响居民家庭生活。

(六)拓宽房屋供给渠道，增加房源供应，提高廉租房实物配租比例

上海的实物配租比例非常低，其中一个制约因素就是房源的严重缺乏。由于上海的人地矛盾非常突出，土地资源非常紧缺，廉租住房的建设应科学规划合理布局。在中心城区小规模分散布局，提倡混居，郊区则采取在新建的商品住房项目中配建一定比例的廉租住房，单独进行管理的方式。既避免资源闲置浪费，又要避免出现城市“贫民窟”问题。同时，廉租房的面积与套型结构也要进行充分的论证，以小户型为主，重在实用性，做到和谐宜局。政府可以建立一个网上廉租房租赁平台，实现廉租房网上信息共享。

任何国家与地区，政府收购市场上的空置商品房和新建廉租房都是廉租房主要的两大来源。政府出资新建廉租房往往碰到资金紧缺的问题，可以运用市场化手段，借鉴香港政府的土地支持政策。在私人卖地的交易中，政府要尽可能从中获得最大化收入，为新建廉租住房提供资金支持并且免费划拨土地，但是要避开在城市中心地段上兴建公屋，避免公共房屋用地和私人土地用途之间的冲突。同时提供资金、税收上的扶植来降低开发商的开发成本。在廉租房建设完毕后，由政府保证这些房屋的出租，并对租金的正常支付进行担保。在运营期结束以后，再由政府以一定的价格购买这部分廉租房。这样既解决了相当一部分低收入者的住房需求问题，同时在一定的期限以后政府拥有了这部分房产的产权，储备了更多的廉租房房源。

加大对市场空置商品房的收购力度，拓宽房屋供给渠道。一是差价换房换取已出售的公房。经过20世纪90年代的公房出售，上海市许多家庭以优惠的政策购买了公房。其中一部分家庭出于经济考虑，无力改善住房条件，这些房屋有许多处于主城区，地段较好，但面积较小，房屋设施条件相对较差。政府利用差价调房既实现了这部分家庭改善住房的愿望，又以较低的成本筹集了一部分原有公房成为廉租用房，增加了廉租房的供给，也有利于房屋资源的重复利用。二是改造旧住房成为廉租用房。在地段环境较好、条件相对成熟的旧住房集中小区，政府授权专业公司进行改造。先由政府部门提供配套商品房，与居民居住的不成套旧住房实施易地置换动迁。然后对置换出来的旧住房，也可以考虑借鉴新加坡“组屋翻新”的做法，进行改造，结合加层、扩建一起进行，改建成配套设施完善、环境整洁的廉租住房小区，从而有效拓宽房屋供给渠道。

(七)通过税收筹集廉租房资金，实现政府引导下的多元化融资，拓宽资金来源渠道

发达国家(地区)的公共住房政策中，财政和金融机构都是实现住房保障的强有力的资金支撑。我国廉租房的资金现状是单一的财政支持，负担极重，其他的资金筹集渠道则是形式重于内容，融资体系发展滞后。要改变资金来源渠道的单一的状况，就要建立政府引导下的多元化融资体系，运用创造金融工具为政府从资本市场筹措资金投资公共住房建设。

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一、公共租赁房的性质问题

公共租赁住房并不是中国的发明，西方国家早就施行过。最典型的是英国，在第二次世界大战以后，英国的住房短缺情况十分严重，为解决住房困难，曾由政府出资建造了大量公共住房，以优惠租金出租给无房或住房困难的群体。这一政策获得了良好效果，基本满足了住房需求。但在实施25年之后，发现这种住房生产上的补贴，使政府的财政负担太重，逐渐改为住房消费补贴。一方面，推行住房私有化政策，把原先的公有住房按折扣价卖给原住户，当时就出售了几百万套，据报道近期又将半价出售200万套；另一方面，对低收入者实施廉租房政策，进行租金货币化补贴。西方国家的住房保障方式，一般都经历了从大规模建造公共住房到对低收入者实施货币化补贴的政策转变过程。由此可见，大规模公共住房建设源于住房短缺，是带有福利性和过渡性的一种住房保障方式。

我国目前推行的公共租赁住房，是住房建设由政府主导，具有租金水平低、租赁关系稳定、设施完善、环境安全等优势的保障性住房，能够满足“夹心层”群体的过渡性住房需求，是解决中等偏下收入家庭住房困难的有效途径。

公共租赁住房与房改前福利性公房有原则区别。在计划经济体制下，住房分配的实质是无偿的实物福利分房，分到住房的职工具有无限期的使用权，只缴纳微乎其微的房租，政府和单位连房屋维修费都收不回来，形成只有投入没有产出、投入越多、补贴越多的恶性循环，造成住房建设迟缓，住房困难户反而越积越多。而目前实行的公租房性质上是非福利房，是住房保障的一种方式，不是人人都可享受，只有中低收入户住房困难户才能享受。房租水平可达到保本微利，有利于实现良性循环，推动住房建设发展。在大规模建设公共租赁住房的过程中，千万要注意，不要把公租房搞成福利房，回到房改前的老路上去。

公共租赁住房与商品性租赁住房也有明显区别，前者房租有优惠，低于商品房房租，且要具备一定条件才能享受；后者则自由租赁，房租也随行就市。所以公租房的房租水平确定十分关键，定得太低有沦为福利房的可能，而定得太高与商品租赁房差距太小，则又会失去吸引力，出现租赁困难。

有人主张公共租赁房与廉租房并轨，笔者认为不可取。因为廉租房是针对低收入家庭实施的住房保障方式，是住房社会保障的重点对象，房租十分低廉，且以货币化补贴为主，实物配租为辅；而公共租赁房是为中低收入家庭设置的，享受的条件宽松得多。这两种不同住房保障方式决不能混淆。

总之，从性质上分清公共租赁住房与福利分房、商品房租赁、廉租房租赁的区别，对于实际操作意义重大。

二、公共租赁住房供应对象问题

公共租赁住房的供应对象总体上比较宽松，包括中低收入家庭、新就业人员和外来务工人员。2007年以来，我国加大住房社会保障力度，大力推行保障性住房建设，对低收入家庭供应廉租房、对有一定买房能力的中低收入者供应经济适用房，棚户区改造力度也逐步加大，这几部分住房困难户的住房问题已得到改善。而城市中等偏下收入家庭、新就业人员和外来务工人员，既买不起商品房、甚至经济适用房，又不符合廉租住房申请条件，成为两头不落实的“夹心层”。这部分人的住房问题凸显出来，大力发展公共租赁住房就是为解决他们的住房困难而设置的。因为这部分人面广量大，具体掌握上仍需细化。

这里首先涉及经济适用房问题。经济适用房的供应对象也是中低收入家庭，以购买产权房或共有产权房为主。对此存在争议，有一种观点认为，既然是保障性住房，只能保障住房使用权即租赁住房，而不可能保障购买产权房，因而主张经济适用房改售为租。在发展公租房过程中，已有广东、重庆等省市决定今后停建经济适用房，而在公共租赁房中列一个层次来代替，此观点有一定道理。笔者一向认为，住房保障的本意是“住有所居”，公共租赁住房、廉租房都是使用权房。经济适用房的前途，一是与公租房合并改为只租不售的公共租赁房；二是改为共有产权房。

外来务工人员纳入住房保障是一个需要慎重研究的问题。因为此类人员人多、面广、占的比重大，情况又比较复杂。以上海为例，目前全市常住人口已达2347.46万人，其中外来常住人口达935.36万人，占全市常住人口总量的39.8%，平均年龄31.6岁，15岁以上的占87.4%。他们务工收入都比较低，如果以收入标准来衡量都属于住房保障对象。同时考虑到他们在农村原有产权房，两头保障。加上居住年限长短差别也很大，租房入住的情况也千差万别。如果都要由城市政府提供房租补贴，全市住房保障范围仅此一种对象就将达到40%，政府财政实际上是承受不起的。所以，只能设定对居住若干年以上、收入低、住房困难者加以解决。

新就业人员主要是大学、中专、职校等院校毕业生。他们刚参加工作，一般工资收入不高，且大都是单身或刚结婚的小夫妻，基本上属于成家立业前的过渡性住房需求。对这部分对象可适当放宽些，多建些小户型租赁住房来满足其需求，大的单位和公司企业也可建一些集体宿舍，供本单位青年职工租住。

三、公共租赁房准入标准和条件问题

由于公租房供应对象的多样性，在准入标准和条件上也应有所不同。

第一类是中低收入家庭租赁公租房标准。可以有两种考虑，第一种设想是大体按目前的购买经济适用房的标准执行。以上海为例，即人均住房面积15平方米以下，人均月收入5000元以下，拥有财产15万元以下。第二种设想是另立公租房准入标准，比经济适用房的条件放得更宽一些，让一般中等偏下收入家庭都能享受公租房。笔者倾向于第一种标准，便于经济适用房实行租售并举、相互衔接。

第二类是新就业人员的准入标准。考虑到这类人员多数属无房户，又积蓄较少，而且是过渡性住房需求，租赁条件可以再放宽一些，只设收入标准和准住年限，人均收入标准大体与经济适用房条件相仿，人均月收入5000元以下，租赁年限暂定为5年。

第三类是外来务工人员，由于人数多、流动性又大，要设一些限制性条件。可以不设人均收入标准，但要规定在城市的居住年限，可设定为获得居住证连续5年以上。家庭财产和在农村中的原有住房可不作考虑。

上述意见仅是初步设想，具体标准尚要视公租房的供应情况而作调整。如房源不足可适当从严掌握，如公租房供过于求租不出去可适当放松些。

四、公共租赁房的租金水平与补贴方式问题

公共租赁房的租金水平即租金价格是个很关键的问题，涉及享受对象的承受能力和吸引力的大小。不少地方出现公租房租不出去的情况，据报道，武汉市首批公租房七成无人问津。原因很多，其中租金太高是公租房受到冷遇的主要原因。

公共租赁住房租金水平确定的总原则有两条：一是租金略低于市场价，符合中低收入家庭的承受能力，具有吸引力。一般可考虑低10%～30%。二是开发经营者保本微利，保本才能良性循环，微利才能有开发经营的积极性和动力，经营利润额一般可考虑为3%左右。尽力避免原有体制下公房只有投入没有产出的恶性循环弊端。在实际操

作确定租金时，还必须考虑到住房新旧程度和装修档次以及地段等因素。目前供应的主要是新建的公共租赁住房，全装修，可以拎包入住，比起旧公房来条件好得多，相比之下，租金不见得低，甚至还高些，所以，只能与周边新建的商品房租金对比略低些。

公租房是含有政府补贴的租赁房，所以才成为住房保障的一种方式。这就有一个如何补贴的问题。一种方式是将补贴含在房租里，即房租比市场价租金低；另一种办法是单独设置货币化房租补贴，如北京市前不久在公开征求公租房租金补贴意见时，曾考虑按收入水平分6档给予补贴，最高租金补贴占房屋租金比例达95%，最低占10%。这种补贴方法，把廉租房也归并在一起了。

天津市是实施货币化房租补贴比较成功的典型。该市从自身的实际出发，按照“区别对待、分层补贴、租补分离”的原则，向最低收入、低收入和中低收入3个不同收入层面的住房困难家庭发放3种标准的住房租金补贴，资助其租赁公共住房或市场租房，形成梯次保障，改善群众居住条件。具体做法是：按照市场租金每月每平方米建筑面积18元、一套50平方米的公共租赁住房月租金为900元进行测算；对最低收入家庭廉租住房实物配租补贴家庭，只承担每平方米1元月租金，差额部分由政府补贴，补贴量大致相当于月租金的94%。对低收入廉租住房补贴家庭按照月均补贴额550元计算，政府的房租补贴大体相当于月租金的61.1%。对中低收入者经济租赁房租房补贴家庭按月均补贴额290元计算，政府的租房补贴大体相当于月租金的32.2%。这三类家庭的房租支出分别占该家庭月收入的4.8%、16.5%和15.3%。三种住房租赁补贴的好处：一是细分了住房保障层次，充分体现公平原则；二是减轻承租家庭的租金负担，使家庭租房支出在可承受范围内；三是变暗补为明补，也有利于退出机制落实。

住房补贴究竟补在住房生产上，还是补在住房消费上，这是长期争论不休的问题。笔者认为，从简便、公平合理的角度考察，宜补在住房消费上，按收入水平标准，从低到高设置若干等级，收入低多补，收入较高少补、甚至不补贴。让不同收入家庭享受不同层次的房租补贴，做到公平合理。

五、公共租赁房管理问题

公共租赁房管理的总原则是政府主导与市场化运作相结合。由于住房社会保障是政府的责职，因而政府主管部门对公租房的生产建设和分配、消费中带决策性的内容，应发挥主导作用。但是公租房的经营管理等运作机制必须按市场经济规律运行，实行市场化运作。

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关键词： 住房公积金； 增值收益； 分配

住房公积金制度最早是在1991年的上海实施，随后住房公积金制度在我国大部分城市流行开来，经过二十多年的发展，取得了很大的成效，也得到了广大市民的关注，尤其是增值收益分配问题和人们的利益有着直接的关联。由于我国经济发展迅猛，制度的修订有时候跟不上经济形势的变化，相应问题也逐步产生。这些问题得不到有效地解决，势必会阻碍住房公积金制度的顺利发展，给房产行业带来不必要的麻烦。下面笔者将针对这一问题展开探讨。

一、住房公积金增值收益的含义

住房公积金增值收益指的是住房公积金形成过程中业务收入和业务支出之间产生的差额，这部分差额就叫做住房公积金增值收益。而住房公积金形成的业务收入主要指的利息收入，包含公积金存款利息收入和委托贷款形成的利息收入两部分，还有少部分的国债利息收入；业务支出包含利息支出和手续费。由此我们能够容易的看出利息无论是在收入方面还是在支出方面，都是重要的组成成分。

二、住房公积金增值收益分配使用现状

根据目前我国相关条例的规定，目前住房公积金增值收益主要用在了以下三个方面，分别是：贷款风险准备金、管理费用和城市廉租房建设补充资金。近几年由于经济的快速发展，原有的住房公积金制度已经不能适应当前的发展节奏，在各方面都暴露出一些问题，导致住房公积金的发展停滞不前，具体的问题表现在以下几个方面：

（一）住房公积金贷款风险准备金提取过程存在问题

在住房公积金贷款风险准备金提取方法上有两种方式，一种是准备金的比例按不低于住房公积金增值收益的60%提取，另一种是按不低于年度住房公积金贷款余额的1%计提，每个地区都可以根据本地区的实际情况选择提取贷款风险准备金的方式。按道理采用的方式不同，目的应该是相同的，但是在实施的过程中发现这两种方法提取出来的准备金数额上存在较大的差异。有专业人士进行过统计，采用不同的提款方式会在很大程度上影响廉租住房建设的补充资金。如果提取的风险保证金超出范围，就会过多的占用城市廉租房建设补充资金，而提取数量过少又不能将风险降到最低，这二者的矛盾充分显示出目前我国的住房公积金制度存在很大的漏洞。

（二）住房公积金管理中心管理费用存在问题

国家在管理费用标准的制定方面的政策上是预算标准可以稍微高于事业单位的费用标准，但是缺乏具体的实施细则，在具体的施行过程中各地财政部门对于稍微高于这个词语的理解不同，很容易造成费用管理标准不同，宽松严谨程度不同，因此各中心提取的管理费用差异巨大。

（三）城市廉租房建设补充资金存在问题

住房公积金增值收益在上述两种方式分配完后，剩下的余额将作为城市廉租房建设补充资金使用，上交给财政部门，这一项内容在当前住房公积金使用过程中受到的争议最大。很多从事住房公积金管理方面的人士认为住房建设补充资金是住房公积金缴存人的公积金产生的，它的所有权人应该是全体住房公积金缴存人，而交给财政部门和我国的物权法等相关法律的有关内容产生分歧，不能体现出住房公积金具有的保障性、互、长期性的原则。

三、住房公积金增值收益分配优化的对策

（一）对贷款风险准备金提取的对策和建议

首先，国家应修订现有的住房公积金管理条例，明确贷款风险准备的提取标准，从风险防控的角度考虑，对于上年末住房公积金委托贷款率高于85%的住房公积金管理中心，应按照住房公积金增值收益的60%提取，反之可以按照上年度住房公积金贷款余额的1%提取。其次，对于贷款的核销问题要出台管理条例，杜绝呆账的产生。核销过程要经过严格的审核审批，审核条件应严谨并且具有可操作性，核销程序要做到环环相扣，相互制约，减少舞弊事件的发生。贷款核销以后，住房公积金管理中心应保持对贷款的追索权利。最后，住房公积金监管部门要规定公积金管理中心定时提供贷款核销情况统计表和准备金提取情况表，可以采取定期和不定期的方式核查准备金的提取，评估准备金的充足率。

（二）对管理费用的提取对策和建议

国家在管理费用标准的制定方面的政策是预算标准略高于事业单位的费用标准，但由于缺乏具体的实施细则，一些地方的财政部门在核定住房公积金管理中心管理经费总额时，基本上是按照国家规定的事业单位费用标准核定。鉴于住房公积金行业的特殊性，从有利于住房公积金管理中心的长远发展出发，应修改现行的住房公积金管理条例，明确住房公积金管理中心管理费用的标准应高于国家规定的事业单位费用标准，同时建立相应的考核激励机制，与住房公积金管理中心的业绩考核相挂钩。住房公积金管理中心的人员劳资福利标准应由同级人社部门按公益二类事业单位的管理办法审定，管理费用标准由同级财政部门审核并报经同级人大批准。同时应建立奖励机制，各住房公积金管理中心奖励资金总额按其上年度增值收益的一定比例（建议为5%）提取。

（三）对城市廉租房建设补充资金的对策和建议

住房公积金很大的一个特点就是互，它通过对余额的调剂，能够解决很多缴存职工购房困难的问题。当前的政策是住房公积金增值收益属于财政，在现有政策暂时无法改变的情况下，如何在从增值收益提取城市廉租房建设补充资金的同时不影响缴存人的切身利益，成了住房公积金管理中心关注的焦点。例如上海市政府将城市廉租房补充资金用于廉租房收储，收储社会闲房作为廉租房，大大能够改善贫困家庭人员的住房条件，是在城市廉租房建设补充资金利用中较为成功的一步。租金收入属于政府性基金收入，必须按规定及时足额缴入国库，支出通过政府性基金预算安排，严格执行“收支两条线”管理。租金收入专项用于廉租住房（公租房）和非住宅的维护、管理以及人员工作经费（含临时工工资）等支出。其他省市完全可以在这一做法上适当改进，结合自己地区的需求实现补充资金的最大化利用。

四、如何优化增值收益配置

目前我国的住房公积金增值收益按三项配置分配，即：提取贷款风险准备金、提取管理中心的管理费用、提取城市廉租住房建设补充资金。该模式已实施近二十年，随着国民经济的快速发展，这一模式渐渐显现出弊端，所受争议较大，社会上对修订增值收益分配方式的呼声渐高，住房和城乡建设部起草了《住房公积金管理条例（修订送审稿）》，并由国务院法制办于2015年11月向社会公开征求意见。其中第三十一条提出住房公积金管理中心将增值收益存入专户，提取住房公积金管理中心的经费后，全部用于建立住房公积金风险准备金。但笔者认为并不妥当，主要是这样的分配方式容易造成提取的风险准备金过高，并不能提高增值收益的利用率，容易造成资金的沉淀，大额资金沉睡在账户里，不能提高资金的使用效率，这与当前国务院盘活财政存量资金的精神也不相符。目前最好的方式是增加更多分配项目，下面将对此展开论述。

（一）为中低收入的缴存人提供贴息贷款

目前在增值收益的分配过程中对，缴存人并不享有增值收益，对缴存人而言并不公平，为了增加公平性，满足低收入者的购房需求，可以将增值收益的一部分拿出来为低收入缴存职工提供贴息贷款，对于符合城市低收入标准的缴存职工在购房时，住房公积金对其提供贴息贷款（职工购房地贷款只用偿还本金，利息由住房公积金管理中心承担）。有了这一政策支持，这部分有贷款购房意向的低收入公积金缴存职工就能极大地缓解购房压力。

（二）为住房公积金缴存个人账户分红

住房公积金管理中心成立多年，在实际运作过程中有些年份的住房公积金增值收益超出预期，针对这种情况，政府可以考虑让广大缴存职工也享受到这一成果，具体的做法是每年的按上述四种分配方式分配完住房公积金增值收益后，余额作为住房公积金的分红，比例按职工个人住房公积金存款账户余额占住房公积金缴存余额的百分比确定，将分红所得直接打到缴存人的个人账户。

参考文献：

[1]伍静瑛，曾庆荣，陈晓燕，叶志锋.柳州市住房公积金增值收益实现途径优化研究[J].中外企业家，2013（06）.

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关键词：房改；住房保障；住房消费

一、住房保障制度概述

（一）住房保障制度的内涵

住房保障制度是国家通过立法对国民收入进行分配和再分配，对中低收入家庭，特别是生活有特殊困难的家庭的基本住房权力给予保障的制度。它是社会保障制度的重要组成部分，也是国家住房政策的组成部分，是随着经济社会的发展、居民收入的两极分野及住房政策的改变而产生的，其实质是政府利用国家和社会的力量，采取多种保障方式，解决中低收入家庭的住房问题。

（二）住房保障制度的特点

1、全民性

全民性一方面是指任何一个社会都有住房保障问题，不仅现代社会有，古代社会也有；不仅资本主义国家有，社会主义国家也有。另一方面是指住房保障涉及到每一个社会成员的切身利益，是广大人民群众普遍关注的问题。

2、互济性

互济性是指人们在社会生活中互相接济，包括自发的及非正式的相互帮助与直接参与者的利益合作。如住房公积金，既为他人提供帮助，又享受他人为自己提供的帮助。

3、福利性

福利性是指住房保障必然给被保障对象带来一定的生活补偿，物质文化待遇以及其他派生收入。这是住房保障的一个重要特征。

4、安全性

社会保障作为一种社会安全制度，是通过对人们基于生活的保障，向社会成员提供一个安全保护。

二、我国住房保障的发展及现状分析

（一）我国住房保障的产生及发展

经过20多年的住房制度改革，住宅建设迅猛发展，城镇居民的居住条件得以改善，人均住房面积大幅度提高，住宅质量显著提高，居住环境不断优化美化。但随着房改的深入，与此同时，与社会领域收入差距不断扩大相对应，城镇居民的住房差距越来越大。面对住房制度改革出现的这些情况，在1994年的《房改决定》中，全面规定了住房体制改革的基本内容，第一次以政策文件的形式明确了我国的住房保障体系建设要求。1998年在《房改通知》中也明确了“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”,并明确“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品房”。建设部《建设事业“十五”计划纲要》更加明确地提出了“加大政策支持力度，建立较为完善的适应不同地区、不同收家庭支付能力的住房保障制度，形成商品房、经济适用住房、廉租房合理比例的供应体系。”所有这些为建立我国住房保障体制指明了发展方向，奠定了政策基础。

（二）我国住房保障存在的问题

我国的住房保障体系虽然已基本建立起来了，然而在实际的运行中，在具体的实施方式、住房金融及法制保证方面都存在着相当多的问题。

1、经济适用住房存在的问题

第一，定位不清晰。《房改通知》中明确了经济适用住房的地位，在国发[2003年]18号文《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中除强调经济适用住房外，又增加了一条“要增加普通商品住房的供应”。在2005年[2005]26号《关于做好稳定住房价格的意见》中对于改善住房供应结构中又强调了“住房建设要以中低价位普通商品住房和经济适用住房为主”。这就与《房改通知》中确立的我国经济适用住房供应为主的供应体系相互矛盾。这也给许多地方不建或少建经济适用住房提供了很好的理由。

第二，供应数量远远不足。近几年来，在需求和成本的推动下，全国商品住房价格不断上升，开发商在高额利润驱使下，大量开发建设中高档、大户型的商品房，中低价位的商品住宅供应明显不足，许多城市中低价位商品住宅只占供应总量的10%左右。从我国经济适用房的开发来看，从2000年开始，经济适用住房的投资增长幅度、占商品住宅比重以及新开工面积、销售面积等比重等各项指标均呈大幅度下降趋势，部分城市甚至停建了经济适用住房。

第三，经济适用住房分配环节不规范。经济适用住房的分配也是近几年来争议较大的一个方面。许多地方经济适用的分配管理不到位，甚至是由开发商负责审查购房资格，分配的程序不透明，分配的标准不公开，分配的秩序不规范，使得“走后门”之风盛行，而那些真正的中低收入者恰恰由于门路不多，往往无法取得购房资格。

2、廉租房存在的问题

第一，廉租房发展不平衡，总体覆盖面过低。由于廉租房是针对城镇最低收入户的住房保障制度，各地的经济发展水平差异较大，导致了保障的标准和覆盖面存在着较大的差异。从保障标准看，各个地方在在补贴对象的标准与补贴水平上存在较大差异。经济实力较强，保障力度较大的城市已提出把补贴对象调整到12平方米以下的住房困难户，而大部分城市只能先行解决6平方米以下、甚至是4平方米以下的双困家庭住房问题。特别是租金补贴标准差异更大，有些城市只补到10平方米，有些城市已补到近30平方米。从保障对象看，有些城市已把保障范围上调到低收入家庭（核定收入线标准），保障比例达到居民家庭总数的10%左右；同时，也有一些城市对双困家庭都难以做到应保尽保，保障面不到1%。

第二，廉租房的资金来源存在问题。当前影响廉租住房工作向前推进的最主要障碍就是资金瓶颈问题。除少数城市建立了制度性的财政资金供应计划外，大多数的城市都是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道，由于这部分资金灵活性较大，后续资金没有保证，致使这些城市不敢推行租金补贴的保障方式。因此，大部分的城市只能是筹集一批资金，建设或购买一批廉租住房，解决多少算多少，使国家的廉租住房保障政策难以真正得到落实，导致廉租住房保障面过小。

3、住房金融发展不够

随着经济的发展和住房制度改革的深化，这种单一的政策住房金融模式越来越难以满足新形式下的住房保障要求。

第一，公积金的目的与实际实施存在矛盾。目前大量下岗职工，效益不太好、规模较小的企业职工及大量的私营企业雇员等中低收入群体，普遍未建立公积金制度，或者虽然已建立公积金制度，也不缴存住房公积金，因而失去了申请公积金贷款的基本条件。这就使得实际上最需要政策性住房金融支持的群体反而处于政府住房保障的覆盖面之外，使这一部分人无法享受政府的金融政策优惠，这显然与建立公积金的初衷相违备了。

第二，政策性住房金融体系不完善。我国目前除公积金外，尚未有第二种直接面向中低收家庭发放的低息或无息的政策性住房贷款，也没有与之相适应的专业性的住房金融机构。住房金融体系发展的滞后，制约了中低收入者购房的能力。

4、住房保障法制不健全

从综合性法律来看，在我国的《宪法》和《民法通则》中都没有公民住房权利的任何相关规定。从专门性的法律来看，我国至今还没有出台一部相关的专门性住房保障法律，大多数存在的都是以政府的红头文件、政策、规定、办法以及行政命令等形式，缺乏建立住房保障体制的强有力的法律依据，使住房保障工作缺乏规范性和稳定性，也缺乏应有的权威性，使政府许多住房保障的具体措施不能得以很好的落实。

三、完善我国住房保障体制的对策

构建住房保障制度是一个复杂的系统工程，建立和完善城镇住房保障制，需要有方方面面的协调和配合，才能使住房保障政策有效的运行。

（一）确立政府管理体制

政府作为一国经济的宏观调控者，担负着社会全面发展的责任，理应成为构建住房保障体系的主体。因此，建立住房保障体系，保障千家万户中低收入者的居住权是政府义不容辞的责任。

1、明确和建立各级政府的住房保障决策委员会

住房问题是各级政府必须解决的长期存在的问题，是必须承担的社会责任，加上住房问题涉及面广，协调部门多，要想切实解决好住房问题，落实国家的各项住房保障政策，必须要成立一个常设的政府直属的住房保障委员会。具体来说，这个委员会要由政府的计划部门、财政部门、建设部门、规划部门、土地部门、房管部门、税务部门、法制部门、人民银行等组成，住房保障委员会，主要职能是依据相关的住房保障法律法规，制订本地区的住房发展计划，制订本地区的住房保障性法律、法规、规定、政策等，依法协调各部门的住房保障职能和责任，监督和保证本地区的住房发展计划和住房保障政策的实施。

2、建立明确的住房保障实施执行机构

各地区的住房保障委员会作为一级政府的常设决策机构，不应该也不必要直接参与住房保障的微观管理。因此，必须在该委员会下设置住房保障执行机构，具体实施政府相关住房保障政策。避免目前住房保障实施部门杂乱无序的局面，确保住房保障实施的连贯性和统一性。如许多地方，廉租房的实物配租由房管处负责，廉租房的房租补贴由财政局会同民政局发放，住房货币化的购房补贴由房改办实施，经济适用住房的建设实施又由建设局下属国有开发企业负责。因此，我国目前必须尽快建立专门的住房保障执行管理机构，其主要职能应包括：具体实施本地区住房保障委员会的住房发展计划；负责本地区经济适用住房、廉租房等公共性住房的建设、分配、管理；负责住房补贴资金的分配、管理；负责各项住房保障优惠政策如税费优惠、低息贴息、政策性抵押担保等的落实和协调。

3、建立专门的政策性住房金融机构

住房金融机构在国家解决住房问题上起着重要的作用。政策性住房金融机构主要是为解决中低收入阶层的住房问题而设立的。我国目前除公积金具备初步的政策性金融机构雏形外，还没有建立类似的政策性金融机构，对于解决中低收入阶层的住房贷款困难问题非常不利，应该尽快成立，也可以将公积金中心进行完善和改进。

（二）规范政府干预住房市场的方式

我国实行的是市场经济，在市场经济中，市场对住房资源起着基础性的配置作用。就我国目前而言，政府关键要从住房发展计划、加强财政税收优惠等方面进行干预。

1、制订住房发展计划

通过目标明确的住房发展计划来实现其住房发展目标，最终达到住房保障的要求。目前，我国各级政府亟需制订住房发展计划。避免住房建设发展的盲目性和随意性，确保住房发展的系统性。同时，定期向社会公布政府住房发展计划，使社会居民及时了解政府的住房目标、发展状况和趋势，从而稳定社会对住房市场的预期，避免住房市场的大起大落，确保房地产业健康、稳定、协调地发展。

2、加强财政、税收、金融优惠政策的实施

当前我国政府应该尽快出台系列的财政税收优惠政策，为解决中低收入阶层的住房问题提供良好的财政支持。

（1）出台政策鼓励社会资金投资兴建廉租房并按指定的价格出租，大量增加廉租房的供给量，减轻政府直接建设廉租房的财政压力。可给予开发商提供优惠利率的贷款，并对其租金收入实施相应的税收抵扣优惠等。

（2）出台中低收入居民贷款购房的税收抵扣政策，如可以向政府申请优惠利率贷款，由财政进行贴息，并可用每月的贷款还款额进行所得税的抵扣等。

（3）进一步降低房屋出租税费，鼓励居民出租多余的房屋，以增加出租房屋的总供给量。

（4）加强政府财政资金的补贴量，扩大最低收入居民享受租金补贴的覆盖面。

（三）建立健全住房分类供应体系

近几年来，我国政府也意识到住房分类供应体系存在的问题，多次下发文件强调落实住房分类供应的主体和比例。当然，要真正解决好中低收入家庭的住房问题，还必须进一步完善和改革现有的住房分类供应体系。

1、改革和完善现行的经济适用住房制度

从目前我国的经济、社会现状来看，作为经济还比较落后的发展中人口大国，经济适用住房在我国的住房保障体系中至关重要，对解决占我国大多数的中低收入家庭住房问题起着关键性的作用，对于稳定社会、发展经济、提高人民的居住水平，建设和谐社会有着巨大的作用。而现行的经济适用住房制度存在的各种弊端已严重阻碍了其进一步发展，亟需改革和完善。

（1）重新定位经济适用住房的性质

由于各地经济适用住房建设量的日益减少，致使我国的“以经济适用住房供应为主”的住房分类供应体系始终无法建立起来，中央政府意识到了这个问题，但又无法很好地解决现行政策下的经济适用住房建设问题，于是，在2003年以后的各个规定中，又提出了建设普通商品房、中低价位商品房为主的供应要求，造成了我国住房政策体系的混乱。因此，当前关键是要统一对经济适用住房的认识，国家应将经济适用住房与普通商品房、中低价商品房等政策性商品房合并总称为经济适用住房。

（2）大力发展重新定位的经济适用住房

在政策上定性准确、定位清晰后，就应该大力增加和完善经济适用住房的供给：

第一，转变供给方式。目前，我国许多地方的经济适用住房都是由政府所有的国有开企业开发建设经济适用住房，负责建设、分配、管理一揽子工作，这种做法并不妥当。作为一个经济主体，这些开发企业在本质上同样追求最大的经济效益，再加上分配、流通、管理等工作的合并，事实上营造了暗箱操作、滋生腐败的土壤。因此，在重新定性经济适用住房后，大量的经济适用住房建设就应该在全社会范围内实行限定销售房价的土地及项目拍卖模式，让社会上的所有开发商一起参与竞争，谁的管理水平高，谁的竞争能力强，谁就能取得经济适用住房的建设，获取合理的利润。从而改变政府部门或下属国有企业独占经济适用住房建设的垄断局面，有利于经济适用住房质量的提高和环境的改善。

第二，大力增加供给数量。我国当前应大力增加经济适用住房的供给量，力争使针对中低收家庭的经济适用住房的建设量所占社会开发总量的比重与中低收入家庭占社会家庭比重基本相符,这个比重应该达到50%以上。应该说，在明晰经济适用住房的定性，推行社会化的限价土地拍卖方式后，我国各地政府完全可以使经济适用住房的供应比例达到住房总供给量的50%—70%以上。可以预见，这对于稳定房价，抑制房地产投资过旺，引导住房合理消费，保持房地产业健康持续发展将起到关键性的作用。

第三，改变供给结构。在原有的经济适用住房供应模式下，供给结构还是存在着相当多的问题。许多地方不顾自己的实际情况，片面追求大户型，许多地方虽然规定了要建中小户型，但在实际管理中，又未加以严格控制，从而在事实上造成了经济适用住房面积过大的状况。这显然与建设经济适用住房针对中低收入阶层的本意相违备了因此，我国在现阶段的住房建设更应该以中小户型为主，尤其是针对中低收入的经济适用住房而言，更应如此。必须严格控制户型，改变现存的经济适用住房供应面积过大、结构失衡的状况。

2、改革和完善廉租住房制度

廉租住房供应体系作为城镇住房新制度的重要组成部分，作为我国住房保障的最底线部分，受到城镇最低收入居民的关注。因此，当前，从全面建设小康的目标出发，要想更好地发挥出廉租住房体系的效用，必须尽快完善现行的廉租住房制度。

（1）改革和完善廉租住房的供给方式

廉租住房的供给决定了廉租住房的覆盖面，体现了政府解决最低收入居民住房困难的程度。

第一，坚持发放货币补贴的原则，取消实物配租。当前关键是要求各级政府尽快做好本地区廉租对象的调查、建档工作，确立符合本地区实际情况的廉租补贴发放范围和标准，尽快全面实施廉租住房货币补贴发放政策，停止政府投资建设廉租房。

第二，转变原有的政府一元化供给为社会多元化供给。当前，我国应尽快出台相关的政策支持文件，鼓励社会资金投资建设廉租住房，明确可以享受的优惠条件，如低价或划拨土地、低息或财政贴息贷款、税收减免和抵扣等，从而吸收广大的社会资金投资廉租住房，有效增加廉租住房供给量，减轻政府的压力。

（2）落实廉租资金来源

当前要建立完善的廉租房保障体系，就必须解决好这个问题，明确要求各级政府根据本地区的廉租对象的范围和补贴标准，详细测算每年所需的廉租补贴资金，并在当年的财政预算中单项列支，建立以财政预算为主的住房保障专项基金，使廉租住房资金来源稳定可靠，切实保障城镇最低收入家庭的基本住房需求。

（3）大力发展住房租赁业

我国近年来，各地房价飞涨，其中一个原因就是可供租赁的房屋太少，居民对于住房的选择空间太小，导致了对于住房的需求基本上集中在了购房需求上。由于我国今后将对廉租住房全面采用货币补贴的方式，而要较好实现这种方式的前提就是住房租赁市场必须规范、发达，必须有大量的住房特别是中低档的住房可供出租。因此，可以说，要想使我国的廉租住房制度得到很好地执行，必须充分发展我国的房屋租赁业：

第一，政府出台相关政策规定，鼓励房屋业主拿出多余的住房进行租赁，政府进行税费优惠。

第二，鼓励社会开发商投资建设低标准的低收入住房，政府提供相关的优惠政策；

第三，鼓励房屋租赁中介行业的发展，促进房屋租赁业的规范、发达。

第四，加强租赁登记备案的管理。可以实行政府货币补贴直接拨付给房主的方式，避免货币补贴资金被挪用，这就要求房产管理部门做好租赁登记备案工作。

3、改革和发展住房金融体系

一个完备的房地产市场，离不开房地产金融的支持，一个完善的住房保障体系，更是离不开政策性住房金融的保证。当前，我国在住房保障中主要推行了公积金制度，取得了比较好的效果，但总体来看，作为一个完备的住房保障体系的重要部分，现行的住房金融仍需大力改革和完善。

（1）强化公积金制度

第一，强化公积金的强制储蓄力度。2002年修订的《住房公积金管理条例》中规定“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度平均工资的5%”，从现在来看，这个比例太低了，应该适当提高缴存比例。虽然现在不少地方的比例已提到8%的水平，但仍然偏低。按我国目前的实际状况看，应该将缴存比例提高到25%左右比较合适。

第二，提高公积金的互。当前应尽快加强公积金的互，放宽对中低收入居民的贷款条件，不仅能给更多的中低收入家庭购房提供支持，也有利于提高公积金的资金使用效率，有助于公积金的保值增值，为政府解决住房问题提供更多的资金来源。

（2）建立政府住房金融机构

作为商业性的住房金融机构，其行为受市场机制的制约，其目的是趋利避害，不愿经营低利润、高风险的贷款服务。相比高收入家庭的商业住房贷款，中低收入居民的贷款正表现为这种特征。因此，必须建立非营利性的政府住房金融机构作为商业住房金融金构的补充。专门的政府住房金融机构其主要职能应该包括以下几方面：

第一，为投资建设面向中低收入阶层的经济适用住房、廉租房等的开发商提供政策性的优惠利率贷款，从资金上鼓励支持经济适用住房、廉租房的兴建，降低其投资资金成本，以有效增加公共性住房的社会供给总量。

第二，为中低收入阶层购房贷款提供政府担保，可以建立专门的风险基金，解决中低收入家庭购房贷款难的问题，增强中低收入家庭的购房能力。

第三，为其他专门性的住房金融机构提供财政贴息或低息贷款。

（四）健全住房保障法制建设

由于我国长期以来的住房福利化，现代意义上的住房保障是最近几年才产生的，法制明显滞后，目前已经制约了我国整个住房产业的健康发展，应尽快加强住房保障法律的体系建设。

（1）在宪法和民法中强调公民居住权的规定。我国现行的《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”完全可以在此基础上增加“国家保障公民的居住权，国家致力于改善公民的居住条件，保障公民的基本居住条件。”等有关公民居住权的条文，从而提高国家和社会对于公民居住权的重视和责任，也为专门性法律的制订提供最基本的依据。

（2）制订专门性的住房保障法律。当前，我国亟需建立此类的《住房法》从根本上明确我国的住房保障发展目标、计划，住房保障实现的方法、机制，政府的责任等原则性的法律规定，只有这样，才能使我国的住房保障真正进入有法可依的发展轨道，确保整个住宅产业的健康有序发展。

结束语

完善的社会保障体系是全面建设小康社会战略目标的一个重要内容。住房保障制度作为社会保障体系的一个重要组成部分，更应将作为现阶段的政策目标，并在实践中努力寻求自身的完善与发展，不断提高房地产行业的发展能力。只有这样才能实现建设全面小康社会的目标。

参考文献

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篇7

【关键词】低收入家庭 保障住房 廉租住房

党的十七大从构建和谐社会的全局高度出发,将住房保障作为加快以改善民生为重点的社会建设的重要任务之一,将健全廉租住房制度、加快解决城市低收入家庭住房困难作为完善社会保障体系的重要内容。下面本文将以镇江为研究对象,针对城市低收入家庭住房保障问题进行研究。

一、镇江地区低收入家庭住房保障的基本现状

1、保障家庭界定

镇江地区享受住房保障的家庭分为最低收入家庭和低收入家庭两类:最低收入家庭是指市区范围内享受城市低保或特困家庭;低收入家庭按家庭人均收入700元为界。住房困难家庭是指最低收入家庭人均建筑面积不足18平方米、低收入家庭的住房建筑面积不足15平方米的城镇家庭。只有既符合收入限定又符合住房困难标准的“双困”家庭才能享受廉租住房的保障政策。

2、低收入家庭住房保障实施情况

镇江市2003年度开始实施廉租房保障制度,近两年的实施规模如下:2007年全市廉租住户保障家庭为1359户,受益人数为3599人,廉租住房保障户中涵盖了的低保家庭813户1950人、特困家庭28户74人、低收入家庭518户1575人;2008年实施廉租住房的规模达到1741户,其中丹阳333户、句容42户、扬中4户,在市区(京口、润州、丹徒、新区)1362户保障中,租赁补贴户为679户、实物配租户为156户、租金减为527户。

2008年底,镇江地区廉租住房的保障范围扩大到城镇低收入住房困难家庭,基本上响应了中央的政策号召。

二、镇江市城镇低收入家庭住房保障存在的一些问题

1、保障对象覆盖面相对狭隘

目前能够享受镇江廉租住房的条件非常苛刻,除了要符合上述“双困”标准外,而且必须是具有本市市区城镇常住户口满5年的住户,即使这样的条件也不够,要想得到廉租住房的救助,还必须持有民政部门签发的《镇江市城市最低生活保障金领取证》或市总工会签发的《镇江市特困职工证》,同时其有效签发日期必须连续6个月以上。这样的标准将许多低收入的住房困难户拒于门外,覆盖面过于狭隘。廉租住房制度的保障对象,从狭义上讲是低保户和贫困人口;从广义上讲是所有无法从市场上获得住宅的最低收入且住房困难的居民家庭。具体讲,既包括城镇居民,也包括城市中大量流动的并常住城镇的农业人口。政府援助的对象不应当仅仅是当前具有“城市身份”的居民,还应包括已经长期居住在城市里的“农民工”。

(注:数据来源为镇江市2008年和2009年国民经济和社会发展统计公报,其中城镇月人均可支配收入由年人均可支配收入除以12所得。)

2、缺乏对解决特殊群体住房困难的近期目标和长期规划

这里的特殊群体主要包括“夹心层”、外来务工人员和新就业人员。所谓“夹心层”,就是收入略高于当地最低生活保障线,无法享受当地廉租房保障,也无力购买经济适用房的部分居民。2007年11月,建设部等9个部门联合发出了《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》,《廉租住房保障办法》提出的主要任务是逐步解决城市低收入家庭的住房困难;《经济适用住房管理办法》提出经济适用住房是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分,经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。从国家宏观政策制定上已经可以看出住房保障政策的衔接性,但由于这是2007年11月才下达的文件,其对于过去政策设计缺陷的弥补收效甚微。同时,在地方政策执行过程中,由于经济适用房要求一次性购买产权,低收入家庭的经济情况使其根本负担不起,他们只有寄希望于银行的按揭贷款,可是银行信贷又要求贷款者必须有稳定的收入,这与低收入家庭的收入不稳定是相矛盾的。因此,现在经济适用房还是面向中低收入者的。

镇江处于苏南地区,这里集中了大量的工业和服务业,每年来镇江务工的人员接近50万,这些人有的是新就业人员、有的长期工作于此、有的已经落户,他们的住房困难问题都十分严峻。解决这些人的住房问题不仅能够促进社会的和谐,而且可以促进本地区经济的发展。从国外情况看,美国公共住房最初的目标是那些被劳伦斯・弗里德曼称为“淹没的中产阶级”人群,例如因为不可控制因素而缺少足够收入在私有市场上购买住房的勤劳工薪家庭,只是后来公共住房住户越来越穷,低收入人群才成为美国公共住房的目标对象。“夹心层”住户、外来务工人员和新就业人员的住房困难问题在镇江地区没有得到重视,其仅仅将目光锁定在低收入家庭的住房保障问题,这不利于城市的长远发展。

3、老城区的住房困难户改造力度不足

镇江老城区的住房多是上个世纪的建筑,房屋老旧,且采光、结构设计都已经不符合现代人的住房要求。老城区中租住公房的住户大多已购买了公房的房产权,虽然这些房屋已经不太符合他们的住房要求,但由于目前市场上房价太高和自己出售已有住房这两方面都有太多的顾虑,他们都还在犹豫是否要搬出旧住房,购买新住房。在旧城区的调查中还发现有很多住房困难户,他们有的虽然已经得到了廉租住房的救助政策,但也有不满情绪,主要原因就是他们的居住房屋较差、小区环境差、配套实施不全。镇江市2008年共完成118处20800平方米危旧房改造任务,465户1250人的居住条件得到改善,这种改造力度与镇江这么多的老城区相比明显不足。

4、政府在政策执行上缺乏对廉租住户的人性化考虑

政府通过出资新建或是购买企业新建的小户型住房解决廉租住房房源的问题,这样不但投入大,而且解决对象有限,这对于目前城市中急需住房保障的低收入家庭来说不是一个好的方案。同时,从调查的资料显示,2008年镇江市市区低收入家庭大多集中于康泰花园、学府康居苑等安居工程小区,大量低收入人群集中在一起,它会带来一系列问题。政府在分配房源时缺乏针对低收入特殊家庭的具体考虑,其在分配实物配租住房时是通过“摇号”方式来确定廉租住房房源的,这虽然可以保证公平、公正,但也会给一些廉租住房户带来新的困难,例如身体残疾住户分到了高层的房屋。

三、共有产权制度、经济租赁住房、房屋置换模式的研究

针对上述问题,本文对已建立的相对成熟的共有产权制度、租赁经济住房和房屋置换模式进行研究,认为其对于完善当前住房保障体系具有借鉴意义。

1、共有产权制度

共有产权住房起源于英国,其共有产权住房是政府对有一定的购房支付能力,但难以完全承担从市场途径购买住房的部分群体的一种资助。购买人先购买房屋的部分产权并对剩余产权缴纳租金,在具备能力后,购房人可逐步购买余下的产权。

(1)优势:第一,共有产权制度可以进一步激发廉租住户中享受租金减免和租金补贴的住户向共有产权房过渡,同时又进一步降低了购买经济适用房的门槛,使更多的低收入者和中低收入者买得起属于自己的住房。第二,政府与住户拥有的产权不仅可能会保值,而且还可能增值。第三,拥有部分产权的住户将比租房者更加爱惜自己的房屋。第四,从中国人的住房心理特点来看,购买共有产权住房的住户会努力购买余下产权。

(2)劣势:政府部门要投入的时间、精力会比较多一点。

2、经济租赁住房制度

经济租赁住房就是低租金的周转型保障性住房,其实质是为将来有可能购房的中低收入者或是新就业人群提供过渡性居住住房,表现形式是低租金的周转出租房。其按照经济适用房的标准进行建设,但与经济适用房最大的不同就是其不让渡产权。

(1)优势:第一,政府拥有产权,可带来增值的收益。第二,可以减少腐败现象,即使通过暗箱操作租住上租赁经济住房,也不会拥有其房产,这个就会避免经济适用房的主要弊端。

(2)劣势:住房者可能不爱惜自己房屋,增加房屋的维修、管理成本。

3、房屋置换模式

房屋置换模式开始于厦门,厦门市的置换方式是指政府廉租住房主管部门负责兴建商品房,先在承租置换过程中获得许多廉租住房的房源,然后再把这些廉租住房租金标准提供给双困难户。现在的置换模式可以借鉴厦门市的方式,通过房屋置换来取得部分符合需求的房源。

(1)优势:第一,通过置换方式得到的廉租住房房源比起新建需要的投入要少的多,即在相同的财政投入下能解决更多低收入家庭的住房困难问题,能提高财政投资的效益。第二,置换的房屋大多分散,这样就会避免低收入家庭集中居住的问题,也就可以避免人们所担心的“贫民窟”现象的出现。

(2)劣势:第一,置换的房屋必须有一定的限制,这样符合标准的房屋就会减少,进而就会减少房源。第二,政府要投入精力去审核、估价等。

四、解决镇江市城镇低收入家庭住房保障问题的对策建议

1、完善城市住房体系,综合考虑城市的住房需求

目前镇江地区乃至全国大部分地区都缺乏对“夹心层”、外来务工人员和新就业人员住房问题的政策规划,这构成了政策上的一个盲点。本文针对扩大廉租住房房源、增加其受惠面的考虑,结合城市各方面的住房需求,设计出如下的解决方案(见图3)。

在廉租房和经济适用房之间建立共有产权住房和经济租赁住房来解决城市“夹心层”、外来务工人员和新就业人员的住房问题。同时,对于廉租住房中经济情况已经改善的住户,政府以一定的的激励措施让其走上共有产权住房和经济租赁住房道路;对于租赁经济住房户,如果收入状况改善,激励其购买经济适用房或商品房;让共有产权住户逐步购买房屋产权。

对于城区旧房住户,如果他们有新的住房诉求,且愿意出售自己的旧有住房,只要符合一定标准,政府可以通过优惠价格来购买他们的住房作为廉租住房的房源,提供给不同的廉租对象。

根据旧有住房户的住房条件和实际状况提供不同的住房,符合保障标准的可以享受共有产权住房、经济租赁房或经济适用房。家庭收入较好的,让其到市场上购买符合自己需要的商品房。

(1)这种模式有以下优势。第一,政府在廉租住房和经济适用房之间设立共有产权住房和经济租赁住房,这样就可以有效地解决上述三类人群的住房问题。有利于维护社会稳定,同时也有利于地区经济的发展。第二,政府通过收购旧有住房作为廉租住房的房源,就会避免集中兴建的高成本、廉租住户集中居住等一系列问题。这样收购旧有住房可以节约大量财政投资,使相同投入解决了更多的低收入家庭的住房困难保障问题。第三,对于向政府出售旧有住房的住户,其购买商品房也必定会增加新的社会需求。

(2)这种模式有以下不足之处。第一,这套收购旧有住房的模式适用于拥有大量旧城区的城市,对于新兴的城市不大实用。第二,需要政府部门人员在收购过程中投入更多的精力和时间,保证收购及时、到位。同时,这一模式要求地方政府积极探索本地区实际情况,发展共有产权住房和经济租赁住房。

2、提高补贴对象的“造血功能”

解决城市低收入家庭的住房保障问题的关键是提高低收入家庭的收入水平,而提高其收入水平只能靠低收入者本身。政府提供的住房保障措施只是暂时解决其面临的困难,若要使其真正与社会发展一同进步,就必须改善他们的“造血功能”。对于廉租住房对象中享受租金补贴和资金核减的住户,他们中有许多是失业家庭,并非是缺乏劳动能力,必须对他们进行职业技能培训,让他们重新回到工作岗位。同时,政府应该采取积极的措施拓宽他们的收入渠道,增加他们的就业岗位,如城市环保、绿化等。

3、加大对城市旧城区的改造力度

加大改造城市旧城区的力度是要提高旧城区居民的生活质量。旧城区存在着大量的住房困难家庭,积极进行旧住宅区房屋维修养护、配套设施完善、环境整治和建筑节能改造,可以解决部分住房困难户的居住问题,提高他们的幸福生活指数。社区环保可以委托给在城市廉租住房政策中享有租房补贴和租金核减住户中的失业家庭,这样不但可以提升社区的环境质量,解决社区中“脏、乱、差”现象,而且还可以为社区中部分廉租住户提供工作岗位。

4、要以人性化的手段解决低收入家庭的住房困难问题

政府要积极地收购二手房来解决房源问题,这样不仅可以节约大量的财政投入、在相同投入下保证急需救助的家庭在较短时间内住上保障住房,而且也可以活跃二手房市场、带动二手房市场的发展。在分配房源时,可以借鉴新加坡公共住房分配制度的选择方式,措施是所有符合分配条件的同一区域的申请者,按其轮候顺序从可分配的公房名录中依次选择其满意的公房。我们也可以有优先选择的对象,但需要根据家庭的特殊性,例如家庭结构、家庭人数、人员年龄及交通问题等来决定优先顺序。这样就在保证公平、公正、公开的基础上做到分配房源的人性化。

(注:本文资金项目为江苏省教育厅创新实践大赛资金。)

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关键词：住房公积金；住房保障；作用

前言

住房公积金是企业事业单位为员工缴纳的住房储蓄金，它的作用就是为员工在买房的时候进行帮助，带有一定的强制性特点。住房公积金的出现是我国城镇住房制度的一项改革，能对民众在买房的时候提供一定的资金支持。因此对住房公积金的住房保障作用来进行深入分析，找出影响住房公积金的因素和住房公积金的实践价值。

一、住房公积金制度起到的作用

（一）增强员工的房屋购买力

对于人民的生存和发展来说，最重要的保障就是有一个属于自己的房子，早在党的十七大报告中就提到，要从根本上解决人们的住房问题，这也说明民生问题对国家的影响是非常大的，住房公积金已经成为我国的一项重要社会保障体系，在强制缴费和长年累月的积累下，民众的买房能力大大提升。住房公积金的利率明显低于商业银行，减轻民众的还款压力。

（二）支持了公租房和廉租房的建设

最近几年，国家对公租房和建租房的关注度也与日俱增，这项工作的顺利开展需要大量资金的支持，而住房公积金的其中一项重要作用，就是对公租房和廉租房的建设进行资金支持。在公积金的工作开展中，就要将公积金的安全运作、资金保障纳入工作的重点，尽最大的努力为中下等收入的职工提供住房优惠，使这一类职工能充分的享受到国家提供的优惠政策。

（三）促进住房的货币化发展

住房公积金的问世在一定程度上减轻了民众的买房压力，增加了买房的信心，对住房建设工作的开展打下了坚实的基础。提高职工的住房消费水平。住房公积金制度的开始实施，就取得了显著的成果，我国民众的消费心理也得到了改变，不在担心因为还不上住房贷款而不敢买房。因为住房公积金本身就带有强制性，所以就要求单位集体必须为员工缴纳公积金，这就在很大程度上解决了民众的住房问题，促进了住房制度的货币化发展。

二、影响住房公积金保障作用的因素

（一）住房公积金的收益率问题

从住房公积金的问世，我国的这项制度就存在的一些欠缺。我国住房公积金缴存的对象往往是国家机关和大众型企业，很多民营企业没有参与其中，这就无法发挥住房公积金的作用，所以在实际运用中，公积金账户的资金收益并不高，而且有资金贬值的情况发生。

（二）地区收入差异过大

住房公积金是根据职工的工资比例来进行收缴的，由于各个地方的收入水平不同，公积金的储存率也出现了差异。经济发达的地区人民购买力强，公积金的储存率也高，对公积金的使用情况也非常的好，还有一些发展的好的企业公积金的储存率也比较高，但是我国一些发展缓慢的地区，因公积金的储存率低，使用公积金的现象也非常少。各个地区收入差异太过明显，这种差异还没有向好的方向发展。

（三）金融优势不明显

目前各种商业银行之间的竞争已经进入了白热化的状态，银行为了提高自身的竞争力，对住房贷款也越来越重视，针对这一情况银行制定了不同的优惠利率，虽然公积金贷款比商业银行贷款有着更优惠的利率，但是公积金的制度比较强硬单一，没有商业银行的灵活性。

三、提高住房公积金的保障作用的有效措施

（一）提高资金收益

随着城市的发展，房价越来越高已经成为了一种必然趋势。但是收入高的人群还是不多，普通民众面对高昂的房价，只能选择望而却步。住房公积金的实施能够给普通职工家庭提供资金支持，这给了民众买房增加了信心。要使住房公积金发挥最大的保障作用，就要先解决现阶段公积金上存在的弊端，促进制度的改革，在改革后住房公积金的服务定位更加明确。要做好公积金账户的管理、增值、保险和补贴工作。改变资金的存款利率，进一步的提高资金收益。

（二）加大覆盖力度

全国的大数据显示，只有60%的人才能享受住房公积金。从数据中可以看出很多职工是无法享受这一制度的，说明先阶段政府的相关政策还不够完善，一些个体工商户和农民工一直都o法享受这一制度。基于现状，政府需要对这一情况展开深入的调查，通过建立合理的制度来提升住房公积金的使用率，使更多的人能享受公积金的福利待遇，加大人民群众对公积金的重视程度，在买房的过程中不忘公积金这一福利政策。

（三）严格进行管理监督工作

住房公积金的工作效率决定于公积金部门的监督管理。公积金部门的监督管理必须将自身的职责发挥到工作中去，制定出完善的监督方案。而住房建设部门和财政部门也要对公积金的管理部门进行监督，制定出工作绩效来进行考核，使住房公积金管理制度能顺利的落实。

（四）合理的宣传

住房公积金是解决职工住房问题的重要渠道，现代很多人们对于住房公积金的了解不够深入。导致住房公积金不能很好的发挥其应有的作用。所以对住房公积金进行合理的宣传是很有必要的，宣传的形式方面也要多种多样，这样能达到良好的传播效果。让大众都对公积金的政策优势和作用有进一步的了解、尤其要针对林场等单位的合同工、临时工的宣传，鼓励各个范围缴存公积金。严格按照政策法规的要求来制定系统的公积金缴存体制。在全国范围内加大执法力度，使公积金能帮助更多的买房人民。

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关键词:农村劳动力;城乡转移;制度障碍

中图分类号:F241 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)08-0057-02

从发达国家经济发展的实践看,一国经济发展的过程表现为人均GDP持续增长,并且产业结构发生由以农业为主逐渐向以工业为主并最终向以服务业为主的转变,同时大多数人口在这一过程中实现由农村向城市的空间迁移｡也就是说,经济增长､产业结构升级､城市化内在地统一于经济发展的过程,是经济发展过程的不同侧面的反映｡

农业产出比重缩小､农业就业人数减少是经济增长过程中一个已得到普遍验证的一般规律｡由于农业生产率增长相对缓慢,因此受利益驱动,生产要素将自发地由边际收益较低的农业,流向边际收益较高的非农产业,从而带动经济的增长｡而且在这一过程中,由于非农产业(工业和服务业)具有鲜明的聚集发展特点,因此在现实中,农村剩余劳动力向非农产业转移的过程,通常表现为农村劳动力向城市转移的空间迁移过程,即城市化过程｡

从许多先行国家的发展实践看,人口的城乡迁移在市场机制充分发挥作用的情况下一般都是自发完成的,它有利于农业实现规模化经营和保持经济的持续发展｡而在我国,由于1978年以来的改革开放具有体制转轨和渐进性的特点,因此我国农业剩余劳动力向城市非农产业转移的途径并不顺畅,虽然农业生产效率提高和城乡生活差距加大等经济因素对这一过程起到了重要的“推”､“拉”作用,但在不合理的管理体制和僵化过时的政策法规管制下,阻碍我国农村人口向城市迁移的制度障碍长期存在,这已成为目前制约我国产业结构升级､农业绩效提高和城市化可持续发展的深层次因素,如何消除这些制度障碍直接关系到我国经济发展的全局｡

一、不合理的户籍管理制度是限制我国城乡人口流动的刚性最强的制度障碍

我国从1958年起开始实施严格的户籍管理制度,户籍管理原本是国家以居住地为原则给予城市居民和农村居民以不同的户口并对居民的异地迁移进行登记的管制制度,但是与户籍管理相配套的是国家对城市居民和农村居民实施了差别极大的社会福利政策｡城市居民可以无偿地享有国家提供的多种社会福利,如城市就业､生活必需品的低价供给､基本的养老和医疗保障等,农村居民则完全被排斥在这些福利政策之外｡因此,户籍事实上不仅是城乡居民身份的重要标志,而且成为一个人能否在城市正常生活的关键性因素｡

20世纪90年代,长期限制我国人口流动的户籍制度出现了明显松动｡在国家层面,1997年国家放开了小城镇户口,规定凡是在县级市区､县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所､固定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学､参军､就业等方面享受与城镇居民同等的待遇｡对于要求迁往大中城市投靠配偶､子女､父母生活的人口,国家降低了迁移条件要求｡此外,对在城市经商､投资､购买商品房达到一定金额和面积的人口,允许其本人和亲属将户口迁入城市｡

除国家的户籍改革措施外,各级地方政府纷纷推出更大的改革措施,如广东､湖南､福建分别宣布取消户口分类,统一称为居民户口;还有一些大中城市如北京､上海､苏州等对高学历人才和专业技术人员放宽迁移限制,允许自由迁入;石家庄､宁波等城市规定即使在城市没有亲属,只要有合法身份､有工作､有居住场所,就可以迁入城市落户｡总体来看,目前我国小城镇的户籍管理已经完全放开,中小城市和部分大城市的入户门槛也显著降低,但是一些特大､超大型的经济政治中心城市,如北京､上海以及各省省会城市等仍保持着较严格的户籍管理,而这些城市正是对农村人口吸引力最大､规模经济和聚集经济效应最强的城市,因此,20世纪90年代以来我国户籍制度改革仍不彻底,还处于局部试点阶段,实现人口在全国范围内的自由流动还任重道远｡

由于户籍管理是一种行政管理,它具有极强的制度刚性,因此它是计划经济时期乃至目前阻碍我国城乡人口流动的最直接和最主要的障碍之一｡

二、城市内的城乡就业歧视政策是阻碍城乡人口流动的长期隐

谋求就业是我国城乡人口流动的一个最主要原因｡城市较高的收入和现代化的生活吸引着农村人口大量流入城市,其中青壮年是城乡人口流动的主体,也是推动我国城市经济持续发展的主要力量｡拥有稳定的职业､获得高于农村的收入是农村人口进入城市并最终留在城市的主要原因｡20世纪90年代中后期,由于我国国有经济布局的调整和国有企业经营机制改革的深入,国家“抓大放小”､调整国有经济布局､鼓励兼并､规范破产､下岗分流､减员增效等改革措施使城市的下岗､失业职工数量大幅增加,城市就业压力骤增｡为解决城市居民的就业难问题,各级地方政府纷纷想方设法创造就业､缓解就业压力,但这些优惠的政策措施和新增的就业岗位几乎都是提供给具有城市户籍的居民的,根本没有照顾到已在城市长期生活和工作的农村迁移人口,甚至一些原本可由农民工从事的工作岗位也被收回,从而对农村人口在城市的就业产生一定的排挤作用｡

目前,我国城市在就业方面存在着普遍性的城乡歧视,许多城市就业岗位仅提供给拥有本地户籍的居民,外来人口尤其是农民工只能从事当地居民不愿干的､又脏又累､收入较低的工作,并且常常享受不到应有的工资待遇和社会保障｡这加大了农村人口向城市迁移的总成本,扩大了城乡收入差距,不利于农村剩余劳动力在城市谋求长期就业,并有可能使一部分农村迁移人口重返农村,加剧我国农村发展的问题｡

三、滞后的农村土地流转和使用制度是羁绊城乡人口流动的又一重要隐

土地是农民最重要的生产资料,农民进程就意味着要放弃土地这一重要的生产资料,因此,决定农村土地使用和流转的制度规定,对农村人口的城乡流动具有直接的影响｡1978年,我国通过推行极大地激发了农民的生产积极性,提高了农业生产效率,但90年代以后,这种小规模､分散化的土地承包和经营方式的弊端不断暴露出来,成为制约我国农业向规模化､机械化和专业化方向发展的主要障碍｡

在我国农村,由于近年来大量轻壮劳动力进入城市,导致土地闲置的现象在一定程度上发生,与此同时,一些需要实施规模化经营的农户却面临着土地不足的问题｡农村土地流转制度的不完善,使农村的闲置土地无法流转到需要土地的农户手中,造成我国农村土地不足和土地闲置的现象并存,妨碍了农业的规模化生产｡此外,进城农民的承包土地虽然被闲置,但土地的潜在价值却是无法否认的,它们给进城农民提供了返回农村的重要生存基础,因此对进城农民具有很大的羁绊和吸引作用,促使他们频繁“往返”和“摇摆”于城乡之间,成为事实上的两栖居民,这对农村经济和城市经济的长期发展都是不利的｡

四、城市的限价房廉租房供给制度没有考虑进城农民的居住需要

20世纪90年代末,我国取消了福利分房制度,导致城市住房价格在短短几年内出现了大幅上升｡目前,我国大多数城市的住房价格都在居民家庭年收入的20倍以上,远远超过国际经验中7至8倍的合理水平｡面对如此高的房价,从2006年起我国政府开始在各地强制推行限价房和廉租房制度,主要是为城市中低收入阶层提供价格适宜的住房｡这一制度安排虽然有望改善城市住房困难的问题,但它的不足是只将拥有城市户籍的居民纳入了住房供给的范围,没有考虑事实上在城市生活和就业但还没有取得城市户口的农村迁移人口的住房需要,农村迁移人口只能购买价格较高的商品房,这对于大多数收入水平本来就较低的农民工来说几乎是不可能的｡因此,目前我国推行的城市限价房和廉租房供给制度沿袭了计划经济时期的城乡分割的老思维,给农村迁移人口在城市的安居乐业带来了较大的困难,不利于城乡人口的正常流动｡

五、消除城乡人口流动制度障碍的对策建议

1.深化户籍制度改革,降低大中城市的入户门槛

在我国大中城市,外来人口的数量众多,对城市经济发展具有重要的贡献｡这些人长期工作和生活在城市,已经成为事实上的城市人口,但是由于大中城市严格的户籍管理,使他们被排除在合法的城市人口之外,这给城市发展带来了许多不利影响,如城市消费市场萎缩､住宅市场发展缓慢等｡为促进城乡人口的顺利转移,保持农村和城市的持续发展,我国应尽快降低大中城市的入户门槛,对凡是达到一定居住期限,拥有固定工作､固定居所的外来人口都给予城市户籍,使这部分人在城市实现安居乐业｡

2.取消城市就业的城乡歧视政策,促进城市人口聚集,提高城市经济效率

对于就业领域存在的城乡歧视,应由中央政府通过立法形式,要求各级城市政府及各行业部门尽快取消就业的城乡歧视政策,开放城市就业市场,对农村人口和城市人口提供同样的就业机会和工作待遇,激发两者的就业积极性,促进城市经济的持续发展｡

3.加快农村土地使用和流转制度改革,解除农民进城的后顾之忧

我国应加快农村土地流转制度改革,政府一方面要加强对土地流转行为的规范,强化农村居民对土地依法流转的意识,另一方面要在因地制宜的基础上,建立地区性的农村土地租赁流转市场,探索和发展适宜的土地流转方式,提高土地流转的成功率和土地的使用效率,促进农业的长期发展｡

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2010年6月12日，住房建设部、国家发展和改革委等部门联合印发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，指出“某些地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市住房价格偏高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出”，明确要求加大公共租赁住房建设力度。住房建设部同步表示，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系、培育住房租赁市场、满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措。以上意见反映出，公共租赁住房成为继廉租房、经济适用房后的重要保障措施，保障房运作体系从“低端有保障、高端有市场”转向了“中端有支持”。

1 深圳市公共租赁住房运营现状

2009年，深圳市已开始探索如何针对性地解决“夹心层”群体的住房问题，并进行了早期积极尝试。2011年，《深圳市保障性住房条例》明确将公共租赁住房列入保障性住房范围，将廉租房与公共租赁住房的建设条件、保障对象划分为两类不同体系，进一步确立了公共租赁住房“夹心层”群体的保障地位。

深圳市公共租赁住房按照筹集建设资金来源和产权隶属关系不同，划分为：市政府投资建设公共租赁住房、区政府投资建设公共租赁住房、企业投资建设公共租赁住房、政府和企业共同出资混合建设公共租赁住房。按照“谁建设，谁管理”的原则，深圳市由政府运营管理的公共租赁住房存在以下管理方式：市级公共租赁住房由深圳市住宅租赁管理服务中心负责运营管理；区级公共租赁住房由各区住房和建设局直属机构负责运营；企业筹集建设公共租赁住房由企业自主管理；政府与企业共同出资混合建设公共租赁住房由政府委托企业代为管理或者由政府收购后统一归政府主管部门负责管理。

从运营现状看，深圳市公共租赁住房多数由政府管理，由于缺乏成熟的经验和足量的专业管理人才，相对于企业来说，其经营效率有待提高，管理成本有进一步下降空间，亟须引入专业、高效的公共租赁住房管理团队。“十三五”末期，深圳市公共租赁住房将达到运营高峰。面对海量的公共租赁住房分配和后续运营管理工作任务，住房保障部门行政资源相对不足的问题日益凸显。如何充分利用社会资源和市场机制，创新公共租赁住房运营管理模式，保证公共租赁住房管理的高效性成为深圳公共租赁住房实现可持续发展的重要因素。

2 深圳市公共租赁住房运营管理积累的问题

2.1住房管理任务与行政资源不匹配

按照《深圳市住房保障发展规划（2016-2020年）》的要求，“‘十三五’期间，深圳市将计划新增筹集建设保障性住房和人才住房40万套（新增建设21万套，多渠道筹集19万套），总建筑面积约2600万平方米，计划供应保障性住房和人才住房35万套（含十二五’续建项目13万套）”。目前地铁上盖约有1.1万套保障房正在建设中，计划于2018年竣工交付使用。位于前海开发区东端南侧的龙海家园公共租赁住房项目，为地铁前海车辆段上盖保障性住房。

深圳市公共租赁住房由深圳市住宅租赁管理服务中心（以下简称市租赁中心）负责管理。其中，市本级公共租赁住房由深圳市租赁中心接收管理。截至2013年5月底，市租赁中心共计接收市本级公共租赁住房12700套；至2015年年底，市租赁中心接收的市本级公共租赁住房将达到88000套。

面对“十三五”期间大量的市级公共租赁住房运营管理压力，深圳市租赁中心的行政资源却相对不足。目前，深圳市租赁中心平均每个在编员工管理的公共租赁住房数量为1257套。深圳市市级公共租赁住房运营管理行政资源配备与繁重的公共租赁住房运营管理工作任务产生巨大偏差。

2.2公共租赁住房运营管理政策制度不健全

根据《广东省住房保障制度改革创新方案》的规定，“逐步将全省现有的廉租住房、直管公房和公共租赁住房等保障性住房合并管理、并轨运行，统一归类为公共租赁住房（以下简称公共租赁住房），只租不售。通过建立以公共租赁住房为主要保障方式的新型住房保障制度，解决住房保障对象基本居住需求。除已批准立项的项目外，暂停新建经济适用住房，将其供应对象纳入公共租赁住房供应范围”。而《深圳市住房保障制度改革创新纲要》明确提出，“大力发展公共租赁住房，将廉租房统一纳入公共租赁住房管理体系，逐步实现以租为主。”

随着深圳市近年来公共租赁住房的建设速度不断加快，建设力度不断加大，公共租赁住房在“十二五”期间将形成供应高峰期。然而，深圳市公共租赁住房相关政策制度仅对公共租赁住房的如何建设、筹集、轮候、分配做出具体规定，对于公共租赁住房在配租工作完成后的运营管理却未做详细规定。后?m运营管理配套政策和细化规定处于缺位状态。

2.3公共租赁住房运营管理成本升高

深圳市租赁中心在公共租赁住房的日常管理过程中，存在着管理成本过高的弊端。公共租赁住房在投入使用的过程中，房屋建筑本体及共用设施需要日常养护、公共租赁住房小区的日常清洁、绿化养护、安保等工作统一由市租赁中心维修工程科和物业服务科负责单独组织实施或者委托供应商提供服务。在管理实践过程中，市租赁中心相关科室负责组织协调多个物业管理公司参与日常物业服务工作，实施监督管理。由于公共租赁住房公共设施日常维护管理工作和承租户保修工作内容庞杂、手续繁琐、管理费用支出较高，加重了深圳市公共租赁住房管理的财政支出的负担。市租赁中心未将相同或者相近的专业化服务内容外包一家或数家专业化管理机构实施，采取市场机制中的规模经济效率、降低运营管理成本。相反，公共租赁住房管理服务运营成本高、服务效率低，引发承租人的不满，承租合同到期后，承租人弃租现象严重，导致政府住房资源的浪费。

2.4公共租赁住房租金收缴难

首先，深圳市公共租赁住房没有针对不同保障对象，实施差异化的租金价格体系。目前，深圳市公共租赁住房实行的是针对具体的公共租赁住房项目实施不同租金标准，如龙悦居一、二、三、四期、梅山苑二期等公共租赁住房项目租金定价不尽相同，也没有考虑承租群体的类别。对低保家庭、低收入家庭、外来务工人员、各级各类人才等保障对象实行统一的租金收取标准，导致各个保障群体对租金标准不满意，引发房屋使用者不满情绪，进而拒绝缴纳公共租赁住房租金。市住房保障主管部门在处理拒缴租金的事件时无相关政策和法规依据。

其次，公共租赁住房租金缴纳系统不完善。深圳市公共租赁住房一小部分承租对象因违法违规行为长期占用公共租赁住房，拒不交纳租金或退出，因住房保障主管部门至今未成立住房保障执法机构、缺乏足够的行政资源，难以对承租人?`法行为进行主动执法。同时，市住房保障主管部门未建立完善的公共租赁住房保障对象档案，也没有和公安、银行、社保部门等单位建立信息资源共享机制，导致公共租赁住房承租人租金不能强制及时扣划。截至2016年底，深圳市住宅租赁管理服务中心管理的保障性住房相关租金应收未收金额达到1500万元，直接影响深圳市公共租赁住房的运营经费收支。

3 企业参与深圳市公共租赁住房企业运营管理的思考

3.1企业具有融资渠道宽、管理效率高等优势

资金是公共租赁住房后期管理可持续发展的前提条件，后续资金难以为继必然导致管理混乱，甚至导致公共租赁住房演变为“贫民窟”。因此，如何解决公共租赁住房后期管理中资金供应不足的问题是关键。引入企业参与住房运营和管理，可以有效解决目前公共租赁住房运营成本过高、运维能力有限等方面的问题，有效提升后期资金良性循环，提升管理水平，实现公共租赁住房运营管理的自体循环，实现政府从管理者向监督者角色的转变。

3.2鼓励企业参与保障房建设运营并减免税收

财政部印发了《关于做好2013年城镇保障性安居工程财政资金筹措等相关工作的通知》，要求各地进一步做好财政资金筹措与保障工作。按通知出的保障举措，首先要保障安居工程的资金，拓完廉租住房、公共租赁住房、城市棚户区改造等保障性住房项目资金来源。同时，通知还鼓励采取投资补助或贷款贴息方式支持企业参与公共租赁住房建设运营管理，切实减轻保障性安居工程建设和运营管理费用。按照以上通知要求，积极尝试引入企业参与公共租赁住房运营管理，既为企业拓展业务来源，也可进一步为企业减负增收，有效地实现公共租赁住房的良性运营。