财政教育支出概念范文

导语：如何才能写好一篇财政教育支出概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

改革开放以来，我国财政教育支出不断增加。2014年财政教育投入2.64万亿元，占GDP的4.15%，为1978年的1.989倍。对比东、中、西部数据，财政教育支出与人口发展和经济发展的适应度明显不同。2014年东部经济区人口占全国的45%，其GDP占全国的57.63%，但是教育支出占全国的49%。GDP占全国GDP27.08%的中部经济区，拥有全国33.28%的人口只享受了28.28%的财政教育支出。三大经济区之间和地区内的省级差异都导致了最终的全国差异。

本文的教育概念偏向人力资本，与人口数量和素质关系密切，与经济发展状况相辅相成。财政教育投入直接参与了社会消费投资，经济增长为进一步扩大财政教育投入提供物质支持。随着人口的增多和经济的发展，加大财政教育支出是必然趋势，但现阶段各经济区的财政教育投入不完全符合人口和经济发展的需要，在科学加大财政教育支同时实现区域间财政教育支出的公平。

二、文献综述

（一）教育公平。教育公平是社会意识形态的表现形式，实质为人们对教育领域中的人与人之间的利益分配关系，即对全国教育资源公平分配。陈凡在《教育公平：现状、原因及对策分析》一文中将教育公平解读为“全体社会成员能够平等、自由地选择和分配各层次公共教育资源”。在当代经济社会中，教育公平应该是起点公平、过程公平和结果公平相结合，起点公平是指每个公民拥有接受教育这一基本权利，平等受教育权的实现是教育公平的首要目标；结果公平是指从人的长远发展来看，每个人的智力和能力都能够得到自由全面的发展，为教育公平的最高理想（曾继耘），而财政教育支出在三个方面都有显著作用。陈钊等实证得出我国各省地区间收入差距的其中一个重要因素就是各省的教育发展差距，优质教育资源逐步流向东部经济发达地区。

（二）教育支出公平性的财政介入。要发展教育，必须有国家政府的参与，教育不是纯公共商品，不具有非排他性和非竞争性，但教育是积累人力资本的最主要途径，具有正外部性。投资科学和教育，有另一种间接形式的外部性（JosephE.Stiglitz）。公共教育存在市场失灵，政府介入到教育事业也是符合当代财政实现职能的要求。实现教育支出公平对于政府履行资源配置、收入分配和经济稳定职能有重要影响。教育资源在地区间的合理配置是起点公平，长远来看，教育对收入分配结果有间接作用，可在结果上实现公平。

（三）财政教育投入与人口、经济增长。教育以人为本，教育公平体现在个人身上。财政教育支出通过人力资本传导机制为社会提供高素质的劳动力，优化产业结构，促进经济区的经济发展。教育支出增长率与人口增长率和投资率呈正相关，通过人力资本积累发挥对经济的正外部性。人口增长和经济发展对财政教育支出正面激励反向制约，给财政教育投入带来明显的同向冲击（刘幼昕，2013）。财政教育支出从根本上来讲还是取决于经济发展水平。刘治松，贾凯威（2009）运用脉冲响应函数研究经济增长与教育投入的动态关系发现，经济的可持续增长，才能促使教育支出的平稳增长。

通过对文献的梳理，我们发现现有文献多集中于全国性教育投入对国民经济的影响，而少有对各地区财政教育投入经济效果分析，本文试图以人口和GDP为双权重来探究地区财政教育支出公平性问题，将财政教育支出公平性在宏微观进行定义，在宏观层面，财政教育支出以国民经济发展水平和人口整体发展速度为要求，在微观层面，将个人当作一个经济实体，有效地财政教育支出应该使个人达到教育结果公平。研究财政性教育投入公平性问题，可以帮助我们找到适度的教育投入规模，提高教育支出公平性。

三、数据选取与模型建立

（一）数据选取。泰尔指数（Theil，1967）是分析区域收入水平差异的一个重要工具，泰尔指数越小，各经济区的财政教育支出差异就越小。按照2014年《统计年鉴》对经济区的划分将31个省市划分成三个东中西部经济区。各省市的人口和GDP，财政教育支皆是直接数据，全国数据为各省市的加总，与直接的全国数据有较小差异但对结果影响甚微。

（二）泰尔指数计算公式。（1）以人口为权重的泰尔指数具体的计算公式为：

Pi表示第i省的人口，Ei为第i省的财政教育支出，Pg、Eg为全国人口和财政教育支出。T、TE分别表示全国、东部的泰尔指数，TM、TW同理表示中部、西部泰尔指数。

（2）以人口为权重的泰尔指数具体的计算公式为：

GDPi表示第i省的地区生产总值，其余同上。

四、实证分析

（一）以人口权重的泰尔指数分析。（1）计算各地区财政教育支出泰尔指数

全国的泰尔指数整体较小，逐年下降，2010-2012降幅显著，就三大经济区的财政教育支出公平性看，中部的泰尔指数维持在低水平且较为稳定，说明中部九省在财政教育支出上较为公平，差异较小，适应人口增长速度。中西部泰尔指数都较为平稳，说明国家的财政教育支出政策在中西部落实效果明显。相反，东部地区泰尔指数高，说明财政教育支出不能适应人口的发展，并且缺乏公平性。（例如河北省2014年人口占东部地区总人口约12%，但是财政教育支出只占东部总教育支出的8%，同时，北京3.5%的人口比例却享受了6.9%的教育支出）。

（2）人口增长速度与财政教育支出增加速度。2011年起全国人口增长速度保持在0.5%左右，但是东部的人口增长速度从2010年的1.54%下降到了0.65%左右，中部地区平稳在0.4%，西部地区2010年出现最低点-0.28%。与此同时，各经济区的财政教育支出增长情况区别也较大。中部的教育投入变化显著，例如黑龙江省的财政教育支出增幅由2012年的45.7%下降到2013年的-7.9%。对比教育支出增长速度和人口增长速度，前者增长速度远高于后者，且后者波动幅度明显前者，可见二者发展不均衡。（例如2014年天津，人口增速3.06%，但教育支出增速12.06%，相反，辽宁省的人口增长速度为0.22%，财政教育支出却为-9.7%。）

（二）以GDP为权重的泰尔指数分析。（1）各经济区财政教育支出泰尔指数计算

中部的泰尔指数维持在低水平小幅度上升，说明中部九省在财政教育支出上较为公平。西部地区泰尔指数显著高于中、东部地区，且不稳定，最低点出现在2012年，说明财政教育支出不能适应经济的发展，有所脱节。（例如重庆市2014年GDP占西部地区总GDP的13.63%，但是财政教育支出只占西部总教育支出的9.55%，同时，新疆维吾尔自治区GDP占比8.86%，财政教育支出占比11.52%）。

（2）GDP增长速度与财政教育支出增长速度。2009年全国GDP增长速度陡增，西部的增幅最大，2011年增速达到最大值23.24%，全国GDP增速2012年下降到7.88%，与此同时，各经济区的财政教育支出增长在2007-2008年同样陡降，2010-2013年第二次下降。说明财政教育支出增速与GDP增速有一定的同步性。但是，教育支出变化幅度明显大于GDP变化幅度，可见教育支出投入还不能完全适应经济发展规律。例如2014年福建省财政教育支出增速为10.38%与GDP的10%增速较匹配，但海南省2014年GDP20.17%的增速对应只有教育支出0.79%的增速，明显教育支出不足。）综上，财政教育支出的增长情况和GDP的增长情况不相一致，说明财政教育支出增长速度还不能完全适应经济增长速度，也不能满足经济发展对教育支出的要求。

五、结论与建议

（一）结论。（1）全国来看，泰尔指数变化趋势比较平稳，波动较小，说明近年来的相关财政政策，在教育投入方面有明显的效果。通过对东、中、西经济区的财政教育支出的双权重分析，得到各经济区的财政教育支出存在的不公平性，以人口为权重研究，东部的泰尔指数最高，说明财政教育支出的变化与人口的发展不一致，人口增长速度处于高水平，但财政教育支出的增长速度却并不高。以GDP为权重，西部的泰尔指数最高，可见西部的教育支出增长与经济发展情况不一致，西部GDP增速较高，但财政教育支出的增速处于较低水平。

（2）东、中、西部经济区由于自身的区域特点，在财政教育支出问题上也呈现了不同的问题。东部经济区经济最为发达，GDP占全国的57.63%，但是人口只占45%。西部经济区21.71%的人口比重，GDP却只占15.29%。人口和经济发展情况并不一致，这种特殊性导致虽然东西部的财政教育支出占全国的49.13%和22.59%，与人口的占比相似，但与经济发展情况差距甚大。

（3）财政教育支出增长速度和人口、经济增长趋势不一致。就2014年数据来看，GDP增长速度普遍高于财政支出的增速，但是人口的增速低于财政教育支出的增速。说明，教育支出以人口为权重，支出的增加使人们的教育质量和水平得到了更大的提升，受益人群增多，受益程度加深，但是却没有与经济发展速度保持高度的相符性，经济增速快于教育支出，并且近几年的经济形势波动较大，一定程度上掣肘了教育支出的发展。

（二）建议。（1）教育资源的有效配置，缩小经济区之间的教育支出差异对于人口和经济发展是必要的。经济区之间教育公平的实现一定程度上依赖财政教育的支出，其中最为突出的问题是义务教育阶段的财政教育支出，因为义务教育的正外部性强，侧重教育公平，受益人口众多，所以在继续加大财政投入的同时还要注重对支出对象的观察和研究，进行结构调整，在高等教育和学前教育、职业教育方面也要适度加强财政教育的支出。东部经济区加强人口发展和财政教育支出增长的互通性，西部地区加强财政教育支出与经济发展的协调性。

（2）引导教育从起点公平到结果公平的转变，在往后的实践中，在增加教育支出绝对数基础上，支出更应该着眼于过程和结果的公平性，还要充分利用这些支出，提高经济效率。以人为观测对象，评价教育支出的绩效。让个人不仅有权受教育，还能够实现自由发展。

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[关键词]职业教育 财政绩效 绩效预算

[作者简介]张德力（1975- ），女，河南南阳人，长江三峡技术经济发展有限公司，经济师，研究方向为经济评价与审计。（湖北 宜昌 443002）许正中（1967- ），男，河南孟州人，国家行政学院，教授，博士生导师，研究方向为财政改革与创新、职业教育理论与政策。（北京 100089）

[课题项目]本文系2010―2011年度国务院委托课题“以创新、创业带动就业的公共经济政策研究”的阶段性研究成果。（课题编号：1760900020）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）11-0017-03

绩效评估是发达国家自20世纪90年代以来政府改革所普遍采用的一种提高行政效率、改善公共治理业绩的工具，是一种衡量政府在实现既定目标时所取得绩效的方法。近年来，随着我国政府对教育等民生支出的日益重视，财政教育投入快速增加，并逐渐达到占国内生产总值4%的目标。作为国家教育体系的重要组成部分，职业教育已进入现代职业教育体系建设的新阶段。在这样的背景下，科学、合理地评估财政职业教育经费的绩效成为今后促进职业教育可持续发展的必然要求。通过设定职业教育的财政绩效评估指标体系，针对职业教育目标的执行情况、目标本身的有效性、绩效标准的可行性进行检验，进行评估结果的绩效反馈，有利于帮助政府部门制订新的促进职业教育发展的绩效计划和绩效改进方案，进而推动职业教育的财政绩效改进和提升。

一、财政绩效评估是促进职业教育可持续发展的制度“引擎”

20世纪90年代以来，英国、美国、澳大利亚、新西兰等主要发达国家相继掀起了一场声势浩大的政府改革运动――“新公共管理运动”。这次政府改革运动以管理主义、市场化为基本主旨，倡导把企业管理或市场办法导入政府管理改革中，改进政府服务效率。绩效评估正是这次政府管理改革的有力工具之一。绩效（performance）是一个组织、群体或个体在一定环境中表现出来的成绩和贡献。绩效是一个多层次、多维度的复合系统，其内容包含效率、效益、效能以及效果的外在表现。运用“绩效”概念来衡量职业教育财政投资，不是衡量政府发展职业教育的政绩，而是从行为、产出和成果等三方面找到财政促进职业教育发展的基本规律。

1.我国财政社会公共支出规模扩大，财政绩效评估势在必行。在新公共管理改革理念下，政府财政绩效与企业财务绩效管理一脉相承。财政绩效是在政府战略目标的指导下，为合理利用政府公共资源，提高政府公共产出，对政府的财政资金支出效果进行总体衡量。一方面，财政绩效强调结果导向，在政府财政管理过程中引入对工作效果的评价和综合评估，并将其作为下次财政拨款的依据；另一方面，财政绩效通过调整旧有公共资源配置模式和格局，提高政府财政资源的使用效率。改革开放以来，我国提出并实行“构建公共财政框架”的财政改革命题。这种公共财政是针对计划经济时期的“生产性财政”或“建设性财政”而提出的，以满足公共需要为标准进行财政定位，不是搞“吃饭财政”。公共财政框架下，财政支出从“办自家之事”转向“办众人之事”，政府财政社会公共支出规模扩大。以财政教育支出为例（如下表所示），2011年我国国家财政性教育经费增长至16，497.33亿元，占国内生产总值比例从2007年的2.67%增加至3.52%。随着财政社会公共支出的扩大，科学评估财政社会公共支出绩效，提高财政社会公共支出效率成为财政管理面临的新问题。

2.作为社会技能扩散平台，职业教育是新时期我国社会发展的公共需要，财政投入职业教育理所应当。社会公共需要是财政公共投入的理论基础。社会公共需要是相对于私人的个别需要而言的，社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，满足社会公共需要是政府的基本职责。目前，我国学术界对职业教育定位和讨论存在一些争论，多数学者认为义务教育是纯公共产品，除此以外的教育类型都是准公共产品，多数学者认为职业教育是一种准公共产品。事实上，社会公共产品和公共需要的界定具有动态性。现阶段而言，职业教育具有很强的公共产品特征，尤其是农村职业教育几乎是纯公共产品。社会对职业教育需求具有普遍的社会性和共同性，需要财政积极投入职业教育。尤其是农民的教育培训问题不仅关系到个人的生存发展，还关系到整个社会的和谐稳定和经济的发展①。

3.以结果为导向，开展财政绩效评估是促进职业教育可持续发展的长效机制。长期以来，我国财政预算管理实行预算、执行、决算“三步曲”，缺少对财政支出结果的追踪评估。财政资金管理中普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题，存在着财政支出规模与支出效果脱节的缺陷。财政的主要任务被误解为要最大限度地满足各部门的资金需要而不是社会公共需要，各部门把大量时间和精力放在争项目、争资金上，财政支出效果却往往无人负责，造成财政支出效率较低，甚至出现大量的资源浪费现象。在职业教育经费方面，短缺的同时还伴有未有效利用的现象，职教经费被挪用和教育腐败使有限的职教经费不能真正用于职教，也直接影响了职业教育资源整合和优势的发挥②。职业教育在我国已有 50多年，中国职业教育有了较大发展③。据财政部数据，2012年全国公共财政职业教育投入2053亿元，比2006年增加了4.45倍，年均增长28.3%。但由于我国职业教育财政支出绩效评价工作尚处于起步和探索阶段，还未建立绩效评价体系，一定程度上制约和影响着未来职业教育长期可持续快速发展。

二、构建促进职业教育发展的财政绩效评估指标体系

绩效评价的核心是围绕战略目标，层级分解出绩效目标，并在绩效目标的指导下，建立起一套行之有效的绩效指标体系，推动政府绩效改进。在职业教育财政绩效管理中，建立起相应的教育财政投入评价指标体系，将有效推进职业教育可持续快速发展。

1.财政职业教育支出绩效评估的目标定位。确定职业教育发展目标是对财政绩效评估的第一步。政府公共部门绩效水平受制于诸多限制性因素，实现高绩效管理强调能够达成“共识”的绩效计划，而绩效管理的前提是达成共识的绩效目标和标准。对职业教育财政投入绩效进行综合评估，以既定的职业教育发展目标为指导和方向。结合发达国家职业教育的实践，应将职业教育发展的目标定位如下：一是提升职业技能，培养具有高级技能或技术的人才，促进人与产业匹配；二是培育创新创业能力，造就技术创新和创业人才，推动产业动态升级与创新；三是推动社会融合发展，为我国经济社会复合转型过程中农村转移人口以及刑满释放人员等社会非主流人员提供基本的职业教育，降低整个社会的运行成本，提高社会和谐度。

2.职业教育财政评价指标体系设计。职业教育财政绩效评价指标体系是反映职业教育财政绩效总体现象的特定概念和具体数值，是衡量、监测和评价教育投入的经济性、效率性和有效性的重要量化手段。财政部门、教育部门、经费使用部门通常有着各自不同的目标，所以绩效评价体系需要多维绩效评估指标。同时，指标体系是动态的、可扩容的、弹性的，随着绩效评价工作的深入开展，指标体系也将随之不断调整和完善。

本文基于对职业教育成效的绩效评价过程，结合财政绩效的闭环控制系统（见下图），对职业教育经费的立项、投入、执行、产出、成果、效益进行评价。其中，最重要的三个指标是“投入、产出、效果”。由此，在职业教育财政绩效评价指标设计上，按照“投入―产出―成果”这一逻辑程序，将指标体系分为投入类、产出类和效果类指标。在此基础上，由于每年的项目投入占据了总投入的极大份额，增加了一类“教育重点项目建设评价指标”，用于对每年的大型项目进行评价。最后，考虑到教育工作有很多效果无法量化，本文设置了一类“教育定性（评议）指标”，用于考虑上级和公众的评价。

第一，职业教育投入类指标。一是对职业教育投入总量进行评价，主要分析职业教育投入总量是否满足区域社会经济和教育发展的需要，包括职业教育支出占教育支出的比例和占GDP的比例两个指标。通过评价职业教育支出占GDP和财政支出的比例是否合适、是否符合本地区特点，评价职业教育投入总量的规模和结构是否合理。二是财政职业教育经费分类情况，包括教育基建费、教育事业费、公用经费、教学费用、教师人员经费、教师培训经费、教学研究经费、文化体育活动经费、宣传和外联活动经费占教育支出的比重以及当前基础设施投入增长额占前期基础设施投入的比重等指标。三是评价职业教育投入增长速度是否达到政策性的规定及社会发展需求，包括职业教育财政拨款增长率、生均职业教育支出增长率等指标，评价财政职业教育支出的增长情况，反映国家和地方政府对职业教育投入的发展趋势。

第二，职业教育产出类指标。20世纪80年代以来，先发国家政府从政府支出绩效评价实践中总结出进行绩效评估的“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。根据这些原则，职业教育产出评价指标主要包括以下几个方面：一是职业教育产出经济性指标，主要强调职业教育经费投入的经济、节约利用程度，包括学校校舍利用率、图书利用率、教学设备利用率、教学设备完好率、职业教育支出合规情况等。二是职业教育产出效率性指标，主要指职业教育物力资源利用效率，包括固定资产增长率、固定资产收益率（服务净收益/固定资产总值）、成本收益率等指标。三是职业教育产出有效性指标，是衡量职业教育直接性客观产出大小，包括毕业生合格率、毕业生升学率、师生比增长率、新增校舍面积、新增教学设备、新增容纳学生入学人数等指标。

第三，职业教育效果类指标。基于本文对职业教育提高技能、培育创新创业能力和推进社会融合等三项基本功能的定位，职业教育效果类指标是在职业教育产出类指标的基础之上，衡量实现职业教育发展目标的程度。职业教育财政投入效果类评价指标主要包括以下几个方面：一是提升职业技能指标，包括学生一次就业率、职业培训规模、“双师型”教师比例、生均实训基地建筑面积等。这是职业教育效果的决定性指标，财政在完善现有职业教育和培训的财政支出结构的同时，还应配合职业技能鉴定制度的推行，逐步实行以职业教育和培训的合格人数核定补贴的制度，促进职业教育技能培训质量的快速提高④。二是培育创新创业能力指标，主要衡量学生从事科技创新、创业的能力，包括学生素质特长发展、学生专利获奖情况、学生科研获奖情况、学校获奖情况、学生创业相对成功率等。三是促进社会融合和区域发展指标，评价职业教育在服务地方区域发展、促进社会融合中的贡献，包括科研成果对当地科技进步贡献程度、农村劳动力转移培训情况、边缘人群培训情况、教育支出对其他社会资源的吸引聚集程度、家长对学校的满意度、学校的社会声誉等。

3.合理分配绩效指标权重。围绕职业教育发展目标，在绩效评估的指标体系中，各指标对绩效目标的重要程度是不同的，要衡量并表示出各指标对目标的贡献，就应赋予不同指标以不同权重，重要者赋予较大权重。权重的确定是绩效评估体系构筑中难度最大的一项工作，往往需要从整体上多次调整、反复归纳综合才能够完成。常用的确定权重的方法有专家直观判断法、德尔菲（Delphi）法、两两比较法、环比评分法、层（级）次分析法（AHP）、熵权法、因子分析法等。在职业教育发展指标体系的基础上，开展财政职业教育经费支出绩效评价，有利于为政府进一步调整和优化财政职业教育支出提供科学依据。

总之，发展职业教育是实现富民强国的重要支点，也是我国推进社会融合发展的重要机制。长期以来，过度重视高等教育、轻视职业教育已经严重影响我国教育体系的整体健康发展。当前，就业市场高技能人才相对匮乏。社会上出现的大学生“回炉”现象表明，职业教育在提升个体技能方面具有不可替代的重要功能。因此，在改变“望子成龙”和“学而优则仕”的社会心态的同时，需要增加财政职业教育经费投入，不断提高财政职业教育绩效，大力推进我国职业教育的可持续发展。

[注释]

①俞雪琴.社会流动视角下的农民工教育培训[J].当代教育论坛：宏观教育研究，2007（9）：41.

②方芳.我国中等职业教育财政和财政制度现状及面临的问题[J].职业教育研究，2007（1）：8.

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（一）教育部高等教育经费支出统计方法

根据教育部最新的《中国教育经费统计年鉴(2011)》统计方法，国家对高等教育经费支出的统计包括事业性经费支出和基建支出两部分，其中事业性经费支出又分为个人部分支出和公用部分支出。事业性支出通常表述为高等学校作为部门预算单位的预算支出，其经费来源主要来自于两个部分。一是各级财政对高等教育的拨款，二是学校的事业性收费（教育收费）。而基本建设支出是在部门预算资金外作为专门项目发生的专项支出，属于非经常性支出。教育部经费支出统计方法力求包括所有与高等教育经费投入相关的支出，学生的教育成本只是其中一部分，从测算学生生均教育成本的角度看，这种方法不适合直接应用于生均教育成本的测算。

（二）国家发改委教育成本确认方法

2005年国家发改委专门出台了《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》（以下简称《监审办法》），将高等教育学生教育成本分为人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出以及固定资产折旧四个部分。考虑到不同层次的学生教育成本有所差异，《监审办法》在明确学生教育成本受益对象为折算后的学生标准人数的同时，也规定了各类不同层次在校学生折算为标准学生的当量系数。《监审办法》还对具体构成高等学校学生教育成本的详细内容及如何进行计量（比例计入或定额计入）作出了详细的解释。《监审办法》结合高等学校会计制度，明确了高等学校学生教育成本的口径。《监审办法》考虑到了不同学历层次学生教育成本耗费存在差异的状况，设定了当量系数，将不同层次学生数折成标准学生数。《监审办法》纠正了高等学校会计核算中以收付实现制为基础的局限，改为以权责发生制为基础，大型修缮和固定资产购置等一次性支出，不再计入当期学生教育成本，而以折旧的形式计入。但由于《监审办法》并非实际用于核算生均教育成本的会计方法，因此，如果将《监审办法》直接用于核算生均教育成本则存在不足。

二、高等学校学生教育成本范围界定

（一）教育成本内涵

教育成本本质上是给受教育者提供教育服务所耗费各项教育资源的经济价值，这种经济价值的耗费应该属于价值的转移，即把在教育过程中耗费的各项劳动力、物力等等资源的价值转移到人才培养中去。高等学校教育成本的概念有广义和狭义之分。广义的的教育成本应该从社会、学校和个人进行考量，包括：（1）显性的公共成本，即国家、社会、学校投入到教育领域用于培养学生的各种可通过支出计量的耗费，如教师工资、图书资料、仪器设备、高等教育中的科研投入等。（2）隐性的公共成本，即公共资金的机会成本，即用于教育的资源、土地、房屋建筑物等可获得的租金、收益等。（3）显性的个人成本，即学生以及家庭需要负担的学生的生活费用和学习费用，如为住宿、伙食、学习需要的工具、费用而花费的开支。（4）隐性的个人成本，是学生个人因选择上大学而放弃的获得其他收入的机会，即学生个人的机会成本。狭义的高等学校教育成本即指培养学生所耗费的，用货币可以计量的成本，不包括机会成本。包括培养学生所发生的直接成本和间接成本两个方面：（1）直接成本：即教育事业支出，主要为高等学校各院系教学机构、教辅机构、以及各类学生思政教育部门为培养各类学生发生的支出；（2）间接成本：行政管理支出和后勤保障支出。固定资产折旧应该按所在部门分别计入教育事业支出和行政、后勤保障支出。如科研事业支出应该分析科研活动开展与学生培养的关系，作为间接成本加以分析计入。

（二）学生教育成本内涵

生均教育成本指高等学校培养学生所需要的平均教育成本。可以进一步明确为：（1）高等学校生均教育成本应该以高校实际支出的教育成本作为基础，即在人才培养过程中实际发生耗费所转移的成本。（2）高等学校生均教育成本与全日制在校学生的标准学生数直接相关。不同的高等学校存在着不同的学科以及不同的学历层次，由于培养方式的差异性，其教育成本也应该有所差异。在核算生均教育成本时，首先应对不同学历层次的学生数进行当量折算，换算成标准学生数。国家发改委《监审办法》中折算系数是：博士生为2，硕士研究生为1.5，本科生为1，高职生或专科生为0.75，在实践中已得到业界普遍认可，在换算标准学生数时可以参照此方法换算。在按照标准学生数核算的生均教育成本的基础上，以同样的方法确定不同学科门类系数，再分类确定不同学科门类的生均教育成本。

三、高等学校学生教育成本核算方法构建

（一）高等学校教育成本计算单构成

教育成本项目分为教育事业支出、行政支出、后勤保障支出及部分科研事业支出；纵向为教育成本支出的具体用途，通常为学校下达执行的各预算项目。如人员经费、公用经费、学生经费、购书经费、物业费、房屋租赁费等。固定资产折旧费用按照使用部门，分别计入教育事业支出和行政、后勤保障支出的公用经费中。

（二）高等学校生均教育成本计算

生均教育成本的计算，是在按上述方法确定出教育成本总计后，可参照《监审办法》的学生标准人数的当量折算方法，计算出该年度标准学生人数；以教育成本总计作分子，以标准学生数作分母，两者相除的结果即为每标准学生需要支出的教育成本，即生均教育成本。

（三）高等学校分学科类别生均教育成本计算

在高等学校生均教育成本确定的基础上，再考虑不同学科教育投入的不同，设定学科门类系数，乘以生均教育成本，即可得到分学科门类生均教育成本。某直辖市教育部门对市属高校教育拨款制定的学科门类系数，可作为计算分学科类别生均教育成本的参考。

四、结语

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    教育成本核算不仅是一个经济学概念,而且是一个社会概念,涉及到政府、学校、家庭三个方面,事关社会和谐问题。基层学校和县区财务部门以核算主体身份直接参与基础教育成本核算,是加强公办中小学教育成本核算的有效措施,具有重要的理论和现实意义。

    (一)有利于创建节约型学校

    我国的公办中小学是国家全额投入,学校不存在任何意义的亏损或破产的威胁。这种状况造成的结果是:公办中小学不太考虑怎样合理使用教育资源,也没有成本核算意识,导致单位人员质数严重超编,人浮于事、学校教学设备重复购置且利用率低等不良现象。公办中小学实行成本核算,控制培养学生过程中所发生的耗费,能打破学校“只重要钱,只想用钱,不计成本”的现状,真正做到勤俭办学,优化资源配置,不断提高教育经费的使用效益。

    (二)有利于政府确定合理的收费标准和补贴

    目前中小学教育成本逐年增加,国家实行“两免一补”后,学生缴费收入在学校收入中的比重不断降低,政府的财政拨款逐渐扩大。以小学为例,目前的政府补助标准是每生每年300元,尽管如此,公办中小学仍然感觉“手头紧张”,很多教育活动因缺钱而停止,而教育活动经费实际上是被非教学开支挤占了,比如昂贵的花草、日益增长的水电费等是省政府教育成本预算中没有的。作为政府方面,政府“两免一补”的标准主要是由教育成本决定的,而公办中小学的收费标准又要照顾学生家庭的支付能力,在这种情况下,政府补贴的标准应当与时俱进,要结合公办中小学的实际情况,要让公办中小学与基层会计核算单位参与研讨,这样产生的补贴标准才更实际更合理。

    (三)有利于提高学校教育质量和办学效益

    经费紧张是公办中小学普遍存在的问题,也是制约学校进一步发展的重要因素。目前,我国公办中小学的资金来源主要为财政拨款和社会捐赠。各学校为了生存与发展不得不开源节流,成本核算势在必行。各学校教育经费的使用是否合理,培养的学生质量是否合格,以及学校教育培养成本的确定,为学校之间提供了一个可以横向比较办学效益的标准,从而有利于从价值形态评价公办中小学的办学效益,使各学校树立起成本核算观念,加强学校的理财意识和学校的财务管理。

    二、公办中小学教育成本核算的现状

    目前我国公办中小学的成本核算还没有真正进行,很大程度上是因为上下脱节,核算单位缺乏基础数据,基层学校是给多少钱办多少事。有些县区财会部门虽然有一些数据,但多多少少存在一些制度与操作层面上的问题。

    (一)制度缺陷

    主要体现在现行学校财务制度与学校教育成本核算的要求相背。公办中小学是事业单位,执行的是事业单位会计制度,按收付实现制进行收支核算而没有按照成本核算的要求——权责发生制进行成本核算。收付实现制对于进行教育成本核算存在以下缺陷:一是不能真正体现教育投入和教育成本的配比原则,或者说不能正确反映学校的办学效益;二是会计报表里的数据不是按配比原则得到的,仅仅是一种现金流入及流出的表象,并不能真正说明教育成本问题。

    (二)操作失实

    长期以来,学校对于购建的教学设备支出都是一次性列入当年教育成本,然而固定资产购建是一次性投入,而且投入金额较大、多年受益。如果将当年固定资产购建一次性列入当年教育成本支出,就会造成当年教育成本偏高,不利于准确计算当年的教育成本。因此,会计科目设置不能准确反映各个会计核算期间费用。

    三、公办中小学教育成本的基本构成

    公办中小学教育成本可分为直接成本和间接成本。直接成本包括直接教学成本(如教职员工的基本工资、补助工资、其它福利费、社会保障费)、为教学直接服务的教务管理成本(如公务费、业务费、助学减免费等)、必要的教学设备运转与维修成本(如教学设施购置费、维修费、水电费等)。这些费用与提供教育服务直接相关,没有这些学校将难以维持正常的教学活动。间接成本指教务管理成本之外的行政管理费、公用设备、公务用房(如教学楼、教学设施、图书馆、实验室、多媒体、公务车)等固定资产基建费、购置费、折旧费的支出。这些花费与培养学生的关系是间接相关的,没有这些耗费,学校不能提供有效率的教学服务。

    四、启动公办中小学教育成本核算的建议

    (一)建立教育成本核算制度

    通过建立成本核算制度,实行成本对象化,改进会计科目,细分成本项目,设置能准确反映各个会计核算期间费用的会计报表。

    (二)建立成本绩效评价制度

    把目标成本进行分解,使教务、政教、后勤等处室明确各自的责、权,对责权范围内的可控成本进行考核,有利于分析影响成本的因素,挖掘降低成本的潜力,激励教职工主动、自觉地控制成本。

    (三)明确成本核算范围

    即规定教育事业支出中哪些属于教育成本,哪些不能计入教育成本。教育成本应该是指实际已经发生且与学生获取知识、技能、提高能力有关的直接成本和间接成本。与培养成本无关的支出如校办企业支出、后勤部门实行社会化(学生食堂)后的支出等都不能列入实际的教育成本。

篇5

1现阶段我国高等教育成本分担的现状分析

从总体上看,随着高等教育成本分担制度推行的深入,个人及家庭所承担的比例不断提高,政府对高等教育的财政投入力度也在不断加强,社会及企业对于高等教育的成本分担正在逐渐加强。但仍然存在许多问题影响着我国高等教育成本制分担的有效运行。

1.1政府对高等教育的财政拨款比重不足

目前政府的财政预算体制中,财政教育支出占GDP的比重上升较慢,距原定4%的目标相差较大。2007年我国国内生产总值(GDP)为246619亿元,比上年增长11.4%,该年的国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32％,比上年的3％增加了0.32个百分点,全国教育经费为12148.07亿元,比上年的9815.31亿元增长23.77％。而接下来的2008、2009年中,财政性教育经费支出占GDP的比例分别为:3.48％、3.59%,这也说明了教育支出与财政收入、财政支出不能同步增长,这使得高等教育在发展过程中所需的费用无形中转嫁给了教育者,成为学费增长的重要原因之一。

1.2企业及社会分担高等教育成本比例较低

从我国目前的实际情况来看,国有大中型企业、一些有实力的外资企业和合资企业对高等教育捐助额较大,但主要集中在名牌大学,且总量占我国整个教育经费支出的比例很低,需要大大提高。大多数企业尤其是中小企业对于高等教育的成本分担几乎为空白状态。这样的社会资助只会使得更多的资源向少数名牌大学聚集与倾斜,而真需要社会关注的一般院校、欠发达地区高校将会长期处于社会资助的真空状态。

1.3缺乏有效的高校成本管理约束机制

一方面,导致成本分担的依据缺乏准确性和规范性,由于我国区域经济发展的不平衡,很多高校收费政策的实施过程中出现了地区性的差异,这就使得统一的教育收费缺乏刚性的约束。同时,由于相关政策法规的滞后和不完善,法律制度的规范力度也存在很大障碍。另一方面,缺乏一套科学合理的高校成本使用监控体系。主要表现为高等教育高收费和乱收费禁而不止,国家治理效果不如人意,其背后的深层次原因就是缺乏完善的法律依据和制度规范,同时,对于教育成本使用的监督没有形成合力,媒体、大众、学生缺乏对于高校成本使用过程中的监督话语权,这也是监督效应大打折扣的重要原因。

2云南省高校学费政策对城乡学生影响的实证分析

2.1大学生对高等教育成本分担的态度及理解调查

科学的高等教育成本分担机制是高等教育发展的合理趋势。那么,受不同家庭背景影响的学生,对于高等教育成本分担是否接受？他们对于高等教育成本分担又有什么样的理解和看法？为深入了解这些问题,笔者在调查问卷中涉及相关问题,以获取大学生对以上问题的看法。同时,本次调查的大学生是指全日制下的专、本科学生,不含研究生。本次问卷调查选取了云南大学、云南师范大学、昆明理工大学、云南财经大学、云南民族大学、西南林学院等不同类型、层次的公办高校在校大学生作为调查对象,每个高校发放问卷50份,共发放了300份,回收问卷278份,回收率达92.67%,其中有效问卷271份,有效率为97.48%。从调查对象的性别分布情况来看,男生143人,占52.68%,女生128人,占47.32%,男女比例持平,具有代表性。从学生的家庭所在地的情况看,来自大中城市(指地级以上城市)的共51人,占总比例的18.82%;来自县城(含城市户口的建制镇)的共94人,占总比例的34.69%;来自农村(含集镇和农村)的共126人,占总比例的46.49%。样本基本反映了云南省各高校的学生主要来自于农村及小城镇的事实,符合云南省农村人口占多数的省情。

2.2调查结论分析

(1)高等教育成本分担理念已为云南省大多数大学生家庭所接受,大多数家庭对上大学的付费意愿比较强烈,但对具体应承担的成本比例并不清晰。大多数人仍然认为政府是高等教育的主要承担主体,对社会企业也应分担高等教育成本认识的不够深刻。

(2)从大学生家庭付费能力的角度来看,目前云南省大学生家庭的付费能力偏低。为了供孩子上大学,大学生家庭将不得不节衣缩食,减少其他家庭设备和服务的开支,或者求助于亲朋好友的资助。

(3)由于城乡家庭的实际经济收入状况存在较大的差距,在相同高等教育成本分担情况下,农村家庭的承受能力普遍比城市家庭的承受能力要低,高等教育成本分担给农村家庭带来的负担明显高于城市家庭。

(4)目前国家资助政策对大学生家庭的付费意愿有重要的影响,但学生及其家庭对目前国家的资助政策并不十分了解,相关部门对国家资助政策的宣传力度还不够。国家资助政策对于城市家庭的帮助作用要低于农村家庭的帮助作用。在资助政策的实际实施过程中,农村家庭的学生由于受到自身现实条件的制约,获得的国家资助往往不容易落实到位。

(5)学费水平的提高对学生继续上学的可能性具有显著的消极的影响,在大幅度提高学费水平的情况下,学生的付费意愿会随着学费水平的提高而急剧下降。农村家庭对于学费上涨的承受能力明显低于城市家庭,来自农村的大学生在不获得其他成本分担方式帮助的前提下,更容易受到高校学费上涨所带来的消极影响。

2.3调查结论对家庭所产生的经济学效应

（1)高等教育成本分担所带来的挤出效应。所谓挤出效应在这里是指由于家庭对于高等教育支出而使家庭消费总量减少或制约其增长的结果或趋势,挤出效应可分为绝对的挤出效应和相对的挤出效应,前者是指家庭高等教育支出使家庭消费总量的绝对量出现减少的现象和趋势;后者是指家庭高等教育支出使家庭消费总量增长幅度降低的现象和趋势。在对高等教育成本分担的过程中,我省的农村家庭往往出现绝对挤出效应的情况。这是由于我省农村的整体经济发展水平较低,学费对于大部分农村家庭的负担都比较重,一些偏远地区及城市低收入水平的家庭往往自身无力支持孩子上大学所需要的费用,这使得举债上学成为了唯一能接受高等教育的办法。在这样的情况下高等教育的学费使得这些原本还可以勉强维持基本生活支出的家庭不得不节省开支,降低生活水平,以使孩子可以完成学业,早日清还债务。而这样的家庭由于广泛分布于农村,使得农村家庭在整体上表现出对高等教育成本分担能力的较低。

(2)高等教育成本分担所带来的替代效应。所谓替代效应,是指家庭高等教育支出的挤占和替代了家庭的其他消费,也就是将原本用于其他消费的支出用于了高等教育消费,从而使其他消费减少或降低了其增长幅度。替代效应家庭收入和家庭消费结构有着密切的关系。在不同收入家庭中,教育支出产生的替代效应有所不同。在高收入家庭中由于教育支出只占其家庭消费的很小一部分,不会对其他消费产生什么影响,因而几乎没有替代效应。但对中低收入家庭来说教育支出的大幅上涨可能产生一定的替代效应。越是收入低的家庭替代效应可能越大,因为对所有家庭而言消费是收入的一定比例,收入是消费的前提和基础,在收入也就是支付能力的制约下,当消费中的某一部分增加较快时必然会对其他消费产生影响。

3完善我国高等教育分担机制的建议

3.1加强高校的成本管理

由于成本的空间限制的特性,使得成本控制受部门大小及多少的限制及部门不同而随之不同,一般来说,可控空间越小,成本控制的可控性越强。在高校中,系的成本控制比整个学校的成本控制能力更强。所以在实际工作中,为了提高成本控制的能力,可控空间应该尽可能缩小,把成本指标层层分解落实到下级部门或岗位。在实践中,至少应分为三个层次进行:基层进行任务控制,中层进行管理控制,高层进行运行控制,不同层次,职能不同。而在评估过程中,应该着重考虑培养人才的质量问题。利用一定量的资金培养出更多更好的人才,防止因缺乏效益观念而导致工作的失误。

3.2建立企业对于高等教育成本分担的机制

企业对高校的捐款都属于公益性捐款。在我国现行的所得税征收规定中,企业和个人除了通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育捐赠可以在税前的所得额中全额扣除(财税【2001】103号),其它的对教育的捐赠,企业在年应税所得总额3%以内的可税前列支予以扣除,超过应税所得3%的部分则全额计税,而且未通过教育主管部门直接向高校的捐赠则一律不准税前列支。显然,这规定为了防止偷税行为却把大额捐赠拒之门外了。在国外,如英国,法律规定财团对教育的捐赠不仅不需纳税,而且对其资本免去增值税。政府对于设立教育基金的企业实行优惠的税收政策,仅征收15%的投资收入附加税(常规的税收是40%的所得税)。因此,借鉴国外经验,制定适合我国国情的税收优惠政策,对鼓励企业增加对高等教育的投入可以为高校找到一条可持续获得资金的渠道。

3.3建立高等教育成本分担属地化机制

大学生毕业后的工作收入是高等教育投资回报的主要形式,而区域间经济发展的不平衡决定劳动力市场化程度的区别,使得东部地区的劳动力市场流动性更大。从劳动者个体来看,如果自身所具备的知识和技能与产业结构相适应,则生产活动会促进劳动者知识技能的发挥,进一步提高劳动生产率以及劳动者自身的专业知识的积累。相反,如果不相适应,则会导致人力资源的流失。因此,在经济发达地区的就业者往往能获得更多收益,这对于个人和家庭在选择高等教育投则的需求上产生了更大的吸引力,并对高等教育的付费意愿产生了强化功能。

4结语

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关键词：人力资本；经济增长；研究综述

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0069-02

一、人力资本概述

人力资本作为主要的生产投入要素之一，在现代经济增长理论中占有重要地位。因此人力资本理论的相关问题研究是国内外学者关注的热点。关于人力资本的概念，确切地说还没有一个准确的定义，人力资本理论创始人舒尔茨、贝克尔在人力资本的定义上也有细微的不同。总而言之，有以下几点是明确的：第一，人力资源是一切资源中最重要的资源，是一个人所拥有的体能、知识、技能等各种能力的综合体现；第二，人力资本的形成是一个长期投资的过程；第三，一个人所拥有的人力资本不是与生俱来的，而是通过后天学习接受教育获得的。因此，提高人力资本水平的核心是提高劳动者的素质，增加教育投资。

二、国内外研究现状

人力资本是一种生产性投资，其作用也大于物质形态的投资。各国的实践经验表明科学技术是第一生产力，科学技术首先要人才来掌握，其次更需要人才来提高科学技术水平，国家的经济增长其实是人才能力发挥的体现。人力资本作为一种生产要素，一方面直接对经济增长做出贡献，另一方面它又通过促进科学技术的进步来促进经济增长。

内生增长理论的主要观点认为：经济增长是经济系统内生因素作用的结果，而不是外部力量推动的结果，作为内生要素存在的技术进步是推动经济增长的决定因素。

名塞尔关于人力资本与经济增长的研究主要是建立了广为采用的人力资本收入模型。名赛尔提出著名的名塞尔收入函数，名塞尔模型的突出特点就是，受教育年限是收入的决定变量，因此受教育年限的数据可以被用来估计不同教育体系的国家的教育回报之间的比较。同时，名塞尔认为收入差别之所以发生是因为个人在人力资本质量上存在差异。

20世纪90年代中后期国内越来越多的学者专注于人力资本理论的研究。在对人力资本与经济增长的实证研究方面，有学者测算出人力资本投资对经济增长的贡献的非常显著的，也有关于该问题比较独特的看法。

温静的《人力资本投资与中国经济增长关系的实证研究》建立相应的经济增长与要素变量之间的关系模型。根据Solow模型和Lucass两部门内生增长模型的基本框架，构建人力资本外部性增长模型方程为：Yt=AtKα

tLβHχ

teε，该模型增加了随机扰动项相对是比较严密的。得出的结论是中国初等教育上的人力资本投资对经济增长的影响较大，而中高等教育的影响并不明显甚至出现负影响。

王芳等在《人力资本与经济增长关系的研究——对福建省的实证分析》一文中对福建省教育经费和地区生产总值之间的关系进行计量分析，以协整理论为依据，对该地区生产总值和财政教育经费年度统计进行实证检验。结果表明福建省经济增长与人力资本之间不存在协整关系，没有长期稳定的均衡关系。

李发昇和张维在《人力资本对经济增长的作用机理》一文看法比较独特，认为人力资本并不是直接的投入要素，将其作为投入要素进行定量分析得出的结论是有失偏颇的。文章中采用AK模型，把人力资本作为影响要素而非投入要素处理。得出的结论是人力资本对经济增长的作用主要是通过自身承载的智慧作用于创新、劳动工具承载的智慧作用于生产来实现的。

胡乔林和李思在《中国经济增长中人力资本作用研究》中在基本的内生增长模型及出生构建一个模型，得出结论，在经济增长中，人力资本对经济增长起着重要的作用，人力资本不仅内生于劳动投入的有效劳动（体现在人力资本存量方面），还具有显著的外部性作用（体现在人力资本水平方面），人均受教育年限增加，能较大幅度地提高产出量，从而有效地促进经济增长。

三、相关评述

尽管人力资本与经济增长的关系在理论上已经取得了较为一致的观点，即人力资本的积累有利于经济增长。但是我们可以看出在实证研究分析中还有一些问题的存在。

首先，人力资本指标的选取不一致，有些从投入的角度分析，有些是从产出的角度分析。从产出的角度分析，由于劳动者实际提供的人力资本与应得的报酬存在较大的差异。从投入的角度分析一般有这几种选择：政府的公共财政支出、各级教育的入学率、平均受教育年限和学历指数法等。一部分学者认为人力资本投资是指花费在受教育者身上的所有教育经费投入，一个劳动者的人力资本存量就等于他从受正规教育开始，到受最终教育层次毕业时，花费在他身上的所有教育经费总和。根据舒尔茨对人力资本的的定义，教育投资只是人力资本形成的多种形式之一，如果只考虑教育的作用，而其他投资要素进行综合估计，这样在测量人力资本对经济增长的贡献实际上就变成了测量教育对经济增长的贡献。在赵雪梅的《中国人力资本对经济增长的实证分析》一文对指标的选取就克服了这个问题。文中指出贝克尔通过论证指出：人力资本投资主要由教育投资、培训投资、卫生健康投资、人力资本流动投资构成。通过教育支出可以提高劳动力的质量，即提高劳动者的技术水平、工作能力、熟练程度，进而增加未来收益；卫生保健支出可以提高劳动者的身体素质，从而增强工作能力。因此如果分析中国经济增长与人力资本投资之间的关系，由于人力资本流动投资和培训投资的数据缺失，可以将教育经费和卫生总费用作自变量用来用。对于该模型的认识是完全可以将教育经费和卫生总费用这两者相加作为人力资本投资的变量，再选择合适的生产函数扩展模型。当然并不是说所有的人力资本投资变量的选取都应该按照这样的方法进行，如果研究的对象是整个国家，我们可以这样考虑，毕竟国与国之间人才的流动性还是低于国内人才流动性的。但是如果研究对象是某一地区比如某个省份，那么将教育经费作为变量就不一定能准确反映人力资本的投资了。比如陕西省作为中国继北京、上海之后的教育大省，但是有一点是明确的，教育经费的投资占相当大的比重，然而陕西省的经济发展却远远不及北上广地区。不像自然资源，教育成果即人才有着很强的流动性，陕西省财政支出支持发展教育事业，但是这个结果不是仅由陕西省享用的。所以这时候把教育经费作为人力投资的变量就不能准确反映人力资本与经济增长之间的关系，这时候我们可以选择用从业人员的平均受教育年限作为人力投资资本的变量来构建模型。

关于概念的选择问题。人力资本投入量有些论文定义成劳动力数量投入。本文认为这种方法是不妥当的。劳动力投入量反映的是参与劳动的人员，这些人员中包括接受过教育的和没有接受过教育的，未接受教育的劳动力所具有的劳动力是没有经过教育和培训的。卢卡斯的人力资本积累指的就是会引起外在效应的专业化人力资本的积累，并且他认为只有专业化的人力资本才是经济增长的“发动机”。因此，如果我们把未接受教育的劳动力不认为是人力资本投入的成分的话，那么在讨论人力资本对经济增长影响的模型中这个变量也是可以不加以考虑的。

其次，对于人力资本投资于经济增长关系是研究的方法比较多。在模型的选择问题上，大多数以道格拉斯生产函数及其扩展模型作为模型的基础。也有部分学者以一元线性回归来分析两者之间的关系。赵雪梅的《中国人力资本对经济增长的实证分析》运用格兰杰因果检验法检验两者之间的因果关系得出的结论是，教育费用那个和卫生总费用对中国经济增长具有促进作用，反过来经济增长也对教育费用和卫生总费用具有促进作用，它们之间具有双向促进作用。

第三个问题是统计资料的不完善和数据的不精确性。一个好的计量模型不仅需要好的指标而且需要相对准确的数据。由于获取数据途径的缺乏，我们得到的有些数据很难准确反映我们的指标。再者，统计资料的不完善也是影响数据质量的原因。

参考文献：

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关键词： 城乡教育差距 教育公平 城乡差距

教育能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，被视为实现社会公平的“最伟大的工具”，接受教育已成为现代社会公民的基本人权。我国近90%的文盲集中在农村，88%的农村劳动力教育程度在初中及以下，仅有0.56%在大专及以上，依靠这样的农民素质实现农业现代化和农村经济腾飞显然心有余而力不足，这恐怕也是我们目前“三农”问题陷入困境的症结所在。没有农民素质的提高，农民增收、农业劳动生产率的提高、农业产业化经营的扩大、农村富余劳动力的转移、农村的城镇化都会变得困难重重，全面建设小康社会也将成为一句空话。但我国教育制度设计和教育投入机制主要以城市为中心，农村教育长期得不到重视，城乡教育之间形成了很大差距。

一、城乡教育差距的一些表现

1.城乡教育经费分配不平等。

目前我国教育投资以政府投资为主，在教育投资体制上实行“分级办学、分级管理”。我国义务教育投入资金的筹措、分配主要由地方政府或较低一级的政府负责，中央政府和较高级别的政府只发挥一定的补助作用。义务教育由地方负责，其投入完全视地方经济发展水平和财政收入状况而定。结果义务教育这种国民性教育在全国范围内的普及难以均衡发展。1994年我国实行分税制改革后，中央、省级财政所占比重不断增长，地方（市、县）级财政所占比重逐渐减小。县乡财政承担着义务教育投入经费短缺的重大压力。在城乡经济发展水平存在巨大差异的情况下，义务教育经费投入差距呈不断扩大趋势。在我国贫困地区，县乡财力有限、赤字严重的情况十分普遍，最贫困的县财政靠上级的转移支付来维持基本的行政职能的运转，经费大量用于人员开支，对教育的投入、尤其是对公用经费的开支少而又少。这严重阻碍了贫困地区农村义务教育的发展速度和规模，导致严重的义务教育地区性差异的形成。由于教育经费的紧缺，导致农村学校的办学条件及师资力量的配备与城市存在巨大差距。

2.城乡教师收入待遇差距明显。

2003年9月召开的“全国农村教育工作会议”要求“进一步规范农村中小学‘保工资、保安全、保运转’的制度”，由此足以证明农村教师与城市教师经济地位存在很大的差距。据调查，以同届毕业、同职称的教师为例，农村教师的工资与本地城镇的工资相差300多元。而工资以外的福利差距更大，农村教师，尤其是县城以下地区的农村教师的医疗保险、住房公积金、班主任津贴等政策利待遇普遍不能得到完全保障。近几年教师的收入虽然有所增加，但主要惠及城市教师，绝大部分的农村教师生活依然清贫，此外，农村教师的工资经常被直接或变相地拖欠。

同是站在三尺讲台，同样从事“天底下最神圣的职业”，城乡教师两个群体的收入及待遇却存在明显的差距。一些边远山区的农村代课教师20年的工资总和只相当于公办教师1年的收入，不及城市教师年收入的一半。一般来说城区教师工资一直以来都是足额发放，而农村教师只能领取应领原额的部分工资，所扣工资没有补偿，并且一般存在延迟发放现象。城区的住房津贴一般都是基本工资的35%，而农村以前根本就没有什么住房津贴。城乡教师配备严重失调，都是以上原因造成的。在城区的实验小学、实验中学等学校的很多教师一星期的工作量平均为6―10节课左右；而很多偏远乡镇的教师工作量大约为15―24节课。我们可以简单地计算一下，6节课与24节课是个什么概念？同样是一天24小时，农村教师一整天的时间都是在教室度过，根本没有时间批改作业、备课、编写计划，哪里还有时间来帮助哪些学困生呢？城市教师超编，农村教师缺编，导致城区教师资源闲置，而农村教师资源紧缺，不得不以合并班级的方式来解决教师资源不足的窘境。农村与城市师资数量质量的差距导致了学生受教育过程的不平等，进而导致了教育结果的差异。

3.城乡学生受教育情况存在差距。

教育结果公平是指每个学生在接受教育后，都能获得学业上的成功并得到均衡发展机会。教育起点公平和过程公平是结果公平的前提与基础。起点和过程的不公平必然导致或决定结果不公平。以城市学生为基准的大学录取分数线的划定，降低了农村学生进入大学的机会，加剧了农村学生辍学的现象。由于政治、经济、文化等多种原因，长期以来城乡差距、城乡二元对立格局一直存在。在这种情况下，跳出农门，进入城市工作，有一个好的工作环境和职业就成为农家子弟上学的初衷和为之奋斗的目标，而接受教育是实现这种转化的首要条件。正因为如此，农村家长才心甘情愿地把孩子送到学校接受教育，期望他们能考上大学，实现做城里人的愿望。但是，农村学生要想进入城市，就要通过严酷的高考升学考试竞争。如前所述，由于农村学生与城市学生相比，在基础教育方面享受的资源有很大的差距，在竞争的起跑线上他们就输给了城市学生，导致他们在公平的高考面前更多地成为失败者。我国高校在地域上分布也不均衡，名校基本上集中在像北京、上海这样一些全国有名的城市，北大、清华、复旦等全国名牌大学在每年的招生计划中，分配到外省的名额很少，使其他省份的学生被录取的希望很小，如山东、安徽、湖北等省的考生必须比北京、上海的考生多100多分才有被录取的可能。这使农村学生考一个好的学校，找一个好的工作，给家庭和自己摆脱农村困境的期望变得极其渺茫。由于这些原因，农村学生与城市学生相比争取大学入学机会竞争力相对不足。据资料显示，农村学生主要集中在一般高等院校和地方院校，而城市学生则主要集中在重点院校。由于一般院校与重点院校在办学理念、办学条件、管理水平、师资力量等方面存在的巨大差距，教育资源的相对落后必然会影响到农村学生的全面发展，也势必影响到农村学生走向社会的竞争力，使得农村毕业生要想争得良好的社会待遇和享受较好的文化生活，就要付出更加艰辛的努力。

二、缩小城乡教育差距的建议

1.加大力度发展乡镇经济，缩小城乡经济差距。

农村城市化进程要以发展农村生产力为依托，现阶段国家要适应世贸组织对农业的需求，加大对农业和农村基础设施建设的投资力度，积极支持农业科研和科技成果在农村地区的推广，并按照市场机制的需求大力发展农村第二、三产业。城乡教育差距的缩小依赖于城乡差距的缩小，城镇化进程每推进一步，城乡差距就缩小一步，城乡教育差距也会相应缩小一步。

2.政府应调整教育投资体制，促进教育公平。

政府促进教育公平，实现教育资源在不同地区、不同学校的公平配置的最重要的手段之一是改革财政教育投资体制：实行相对集中的以中央政府为主，地方政府为辅的财政教育投资体制。这是消除目前不规范的中央转移支付制度对教育投资、对各地区间教育发展不均衡以及实现义务教育公共化的重要手段。建立规范的以纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付制度，加大向落后农村地区的基础教育资金转移支付力度，实现教育水平均等化；将基础教育经费纳入预算统编，公平配置资源，提高农村基础教育财政支出使用效益，加强农村基础教育财政资金管理；引入市场机制，建立多渠道的农村基础教育经费筹集制度，形成基础教育投资的多元化。

3.缩小城乡教师收入差距，加强城乡教师交流。

提高农村教师待遇，甚至为了鼓励教师向农村流动，农村教师待遇可适当高于城市教师。建议对支付农村教师工资的制度进行改革，由省级财政统一支付基本工资，县级财政支付津贴、奖金和其他福利待遇，且规定下限上不封顶，省财政和县财政可根据自身财力以及对教师的需求状况进行调整，这样既可以避免拖欠工资，又能促进师资在全国范围内以及县镇之间流动。另外，应鼓励教师到农村，建立城市与农村教师定期轮换的制度。

4.改革高校招生制度，缩小城乡高等教育机会差别。

首先，继续改革现行的分省定额，划线录取制度，努力建立起以高校为主，政府宏观调控为辅的新型高校自主招生、独立录取的新体制。其次，在高校收费方面要采取灵活多样的收费方式，如根据学生家庭经济来源状况来确定收取学费的时间和每次收取的数额；按学分收取学费，一个学分有一定的收费标准，学生按自己所选学分数交纳学费等。第三，适当减免那些来自城市贫困家庭和农村家庭学生的部分学费，同时完善助学贷款、奖学金、勤工俭学及绿色通道制度。

三、缩小城乡教育差距的意义

缩小城乡教育差距，就是要实现城乡教育公平，这对我国社会经济的持续稳定发展、社会的安定团结，具有重要的意义。

教育公平是社会公平在教育领域的延伸与体现，教育公平的实现程度是社会发展进步的重要标志，是社会民主化进程的重要体现。因此在全面建设小康社会的今天，政府必须树立教育公平的理念，把教育公平理念贯穿于教育决策制定和实施的过程中。提供公平的教育机会就是提供公平的开发个人潜能的机会，也就是提供公平的发展机会。只要使农村儿童和青年能像城里学生一样从小接受到良好的教育，就等于给了他们公平的发展机会和发展平台。我国农村青少年占全国人口很大的比例，这部分人口健康地成长成才会极大地提高我们民族的人口素质，有助于我国经济的发展。同时，由于农村青少年也有了像城市青年那样的教育条件和成长机会及发展机会，就会大大增强中华民族的向心力和凝聚力。这种种变化，无形之中就化解了无数的社会矛盾，城乡一起共建社会主义和谐社会。

目前，中国的发展开始进入一个关键的阶段，随着社会经济结构已经和即将发生深刻变化，中国社会群体利益结构的调整必然会达到相当的程度，必然会不断出现各种各样的、大量的矛盾，中国社会的稳定安全运行面临着严重挑战，而社会不公最有可能加剧社会矛盾。为了防患于未然，为了实现社会的安全稳定运行和健康发展，顺利渡过发展的临界点，需要做很多事情，其中，实现城乡教育公平，就是其中的一环。因此各级政府和各级教育机构应当重视城乡教育不公的存在，应有目的有计划地着手解决城乡教育不公的问题，从而使教育成为和谐社会的有力支柱。

参考文献：

［1］张爱梅.关于教育公平的几点思考［J］.江苏高教，2003，（1）.

［2］张乐天.教育差别的制度归因与缩小差别的政策建议［J］.南京师大学报（社科版），2004，（3）.

［3］苏选良.农村教育存在的问题及解决对策.教育探索，2003，（2）.

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普通人最期待京津冀协同发展给自己的工作、生活带来哪些改变？日前，《中国经济周刊》、经济网联合进行的网络调查显示，网友最期待京津冀协同发展能在环境治理（25.33%）、交通（20.67%）、教育（18%）与医疗（14%）方面，给自己的生活带来改变。

建设“轨道上的京津冀”

北京市民小李今年在河北固安购买了一套商品房，但在北京国贸上班的他没有选择住进新房，他对《中国经济周刊》记者坦言，“住到河北对自己来讲还不太现实，哪怕固安仅仅与北京市大兴区隔着一条永定河”，如果选择开车上下班，即使在不堵车的情况下也要花两个小时才能往返两地。他的愿望便是作为连接固安与北京城区主干道的京开高速可以再扩宽些，同时“最希望北京地铁通到河北”。

同样期盼北京地铁到来的，还有生活在河北三河燕郊镇的京城上班族。与固安相似，位于潮白河东畔的燕郊与北京市通州区也是“一河之隔”。据统计，目前有15万通勤族在每个工作日往返于北京与燕郊之间，他们之中的很多人都视跨省运营的930路公交为“生命线”，而930路的拥挤程度也早已声名在外，“千人挤爆930路公交”的视频也一度在网上热传。

生活在燕郊的京城上班族最期盼的，莫过于北京地铁可以最大程度地“接近”燕郊，目前北京地铁6号线东端首站草房站距燕郊18公里，而在今年年底6号线二期线路投入运行后，燕郊距离北京地铁的距离将被缩短到3公里。

在《中国经济周刊》、经济网的网络调查中，“在公共交通层面，您最期待哪些具体举措出台”一项，得票最多的两项是“开通更多的城际铁路”（38.60%）与“北京的地铁线路与新建环线延伸到河北境内”（31.85%）。百姓对于更为便捷的轨道交通的渴望由此可见一斑。

其实京津冀三地实现交通，特别是轨道交通的互联互通，无疑是三地协同发展的题中之义。京津冀三地目前也已经开始行动，从今年11月21日起，为满足京冀两地市民上下班通勤需要，北京铁路局开行一对北京南至廊坊的“始发终到”临客高铁列车。廊坊7时23分发车，20时41分北京返程，全程仅需21分钟。

在京津冀协同发展论坛上，北京市交通委员会主任周正宇透露，今年8月，由两院院士组成的专家组在调研京津冀协同发展时曾提出，未来要建设“轨道上的京津冀”。周正宇表示，这一概念已经得到三地主管部门的认可。

周正宇表示，未来“轨道上的京津冀”应包含四个层次：第一是国家的干线高铁；第二是城际铁路，除了已建成的京津城际铁路，未来应该还有京唐、京张城际铁路，而为了配合申奥工作，京张城际铁路的筹备工作正在紧锣密鼓地展开；第三是所谓的区域快线，原来在北京也叫市郊铁路，现在把它放到了更大的区域，可以把它叫做区域快线；再一个就是城市自身的地铁系统。

除去发展轨道交通外，实现三地公路的对接也是协同发展在交通领域的重要任务，不同省际之间不能对接的公路通常被称作“断头路”。据周正宇介绍，在北京与津冀两地的交界地带共有30多条“断头路”，目前已经确定其中的10条要完成对接，其中，两条与天津对接，8条与河北对接。

把分院、分校建到河北去

关于京津冀医疗资源的分布现状，有这样一组统计数据：2013年京津冀每百万人口拥有的三级医院数量分别为3.2家、2.9家与0.9家。

类似的情况还出现在教育资源的分布上。2012年京津冀人均公共财政教育支出分别为3038元、2680元与1188元，北京拥有“211高校”24所；天津则有3所；河北唯一一所“211高校”――河北工业大学，还位于天津境内。

医疗与教育资源过度集中于北京，这不仅限制了河北人享受优质医疗与教育资源的权利，反过来也给北京带来了人口上的压力。据统计，2013年北京市内三级医院每天接待外地就医人口70万人，而来自河北的患者就占到三分之一。

在京津冀协同发展论坛上，中国社科院工经所原所长吕政也对于把大学都集中在北京表达了不解，他表示，“中国科技大学搬到合肥去了，并没有影响它是中国著名的大学。”他建议，北京今后对文化教育事业的发展应当严格控制，北京的水资源、空间资源都是有限的，资源的过分集中会给北京带来难以承受的人口压力。

在三地协同发展的过程中，京津一些优质的医疗、教育资源必然要分流到河北，这不仅是为了补齐短板，也同时是在帮助京津两地“瘦身”。京津两地的百姓希望看病挂号不用再排那么长的队，而河北人则渴望在家门口享受到更为优质的医疗与教育资源。

北京市目前已经明确提出，五环以内区域，高校、公立医院规模不扩，体量不加，新增部分转向远郊区县和周边卫星城。

今年4月，北京市卫计委表示，北京今年将统筹调整医疗资源在京津冀地区布局，推动有条件的医疗机构向北京周边地区发展，并采取多种形式推动医疗资源在津冀的合作和疏解。目前，301医院已经将其肿瘤治疗中心选址河北涿州，从北京坐高铁不出一小时即可到达。北京朝阳医院则选择与位于河北燕郊的民营医院燕达国际医院合作，每周一、周六，朝阳医院13个科室的15名专家，坐诊燕达医院；北京医保患者到燕达医院看病，可就地报销。而天津肿瘤医院则将其分院布局在河北沧州，到天津车程90分钟。

6月17日，京津冀三地卫生部门签署“突发事件卫生应急合作协议”。此前，三地已就疾病预防控制达成合作协议，一地出现疫情，其他两地共享信息、联动处理。

类似的故事还发生在三地对教育资源的统筹上，更多的北京学校开始把分校建到河北：北京交通大学把滨海学院办到了河北沧州黄骅港，学院生源主要来自河北，专业设置也与当地产业对口；今年7月，北京八中固安分校也正式揭牌；8月22日，京津冀教育主管部门签署了职教协同发展框架协议，河北省教育厅副厅长贾海明表示，三地职教的协同发展，是区域一体化发展的必然趋势。

合力留住APEC蓝

APEC期间北京良好的空气质量让人印象深刻，而APEC蓝的实现不仅仅得益于北京市实行的机动车单双号限行措施，更值得一提的是，APEC期间，河北停产限产企业达到8430家，停工工地5825家。

加强大气污染防治协作机制与生态环境保护合作也是京津冀协同发展过程中的重要议题，而加强环境治理合作也是《中国经济周刊》、经济网的网络调查中，网友们最为期待的合作领域。

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[关键词]小金库 成因 表现形式 危害 应对策略

一、“小金库” 形成的原因

“小金库” 俗称“私房钱”,归纳起来其形成的原因主要有两方面:

(一)财经法纪意识淡薄,价值观念扭曲,对“小金库”的认识缺位

从笔者多年审计情况了解到,多数机关事业单位的负责人是从业务岗位走上领导岗位的,没有接受过财经法律法规方面的系统培训,习惯于按个人的喜好处理财务问题,对“小金库”是违法违纪的行为概念淡薄,认识缺位,错误地认为只要“小金库”的钱不是落入个人腰包,大家一块花就不算违法;部分干部职工没有树立正确的价值取向,对社会负面现象缺乏正确的认识,经不住诱惑,为了满足一己需求,利用掌控的“小金库”资金打点个人前途;更有甚者将“小金库”化公为私、侵占私分,中饱私囊,这些问题的存在都与当事人法治观念不强,无视财经法纪有关,这也成了“小金库”屡查不纠,屡禁不止的主要原因。

(二)相关法律制度、监督与控制机制不够健全,处罚力度不够大,为“小金库”提供了生存条件

随着市场经济的发展,原有的法律法规已经显得滞后,部分机关事业单位内部对于财务收支缺乏监督制约机制,没有全面推行内部财务公开,监督检查流于形式,使某些别有用心者轻而易举地截留上缴款、收钱不入账和虚报开支,为设立“小金库”提供了生存条件,现在财务制度中的“一支笔”控制的监督方式,过分强调领导的权威,势必会造成财务人员“顶得住的站不住,站得住的顶不住”的现象发生,权力的过分集中,弱化了财务人员职业判断和责任心,使得会计内部监督有名无实。“小金库”大多打着“为职工谋利、给单位办事”的旗号存在, 即使发现了也很难对责任人完全按照《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》和相关的党纪政纪予以严肃处理,往往是以罚代刑,只侧重处罚单位,不侧重责任追究,如此避重就轻的处理方式,在一定程度上助长了一些部门和单位“顶风违纪”的不良风气,也使得“小金库”现象难以得到有效遏制,客观上助长了“小金库”现象的蔓延。

二、“小金库”的表现形式

有效遏制机关事业单位“小金库”问题的前提条件就是要摸清“小金库”的各种表现形式,目前,“小金库”的存放形式主要不外乎以下几种方式:

(一)隐瞒、截留收入形成“小金库”

把应纳入预算管理和应上缴的符合规定的收费、罚款,违反国家财政收入上缴规定予以隐瞒、滞留、截留,主要有:党政机关和事业单位资产处置收入、事业单位出租出借国有资产收入未列入符合规定的单位账簿;公款私存的利息收入;把单位的正常收入先记入往来账户,虚列出结算中的债务,再伺机将其转入“小金库”中;将收回抵欠款的实物,不冲减应收款项、增加库存材料等,而是将实物变价不入帐,形成“小金库”;将经物价部门批准的收费项目、标准、范围擅自提高、扩大,采取收大缴小,截取差价等形式,把多收的资金截留下来,变成可以任意开支的“小金库”。

(二)虚列成本,套取资金形成的“小金库”

以虚假的经济业务事项列支,套取国家资金,“虚假”, 一是指形式上的虚假,二是指实质上的虚假。如以假发票列支未实际发生或超范围、超标准的餐费、会议费、劳务费、培训费和咨询费;虚报人头,利用从劳务公司开具的劳务发票套取现金工资、奖金、福利等;为了逃避国家税收,部分事业单位的所属企业经营者利用虚假发票列支与经营事项相关的成本、费用,套取资金设置“小金库”。

(三)转移资金设立“小金库”

以支付水电费、会议费、邮电费的名义将资金拨付到单位的后勤中心、宾馆等,或以项目合作的名义将财政资金转移到关联、下属单位,并在关联、下属单位开支、报销应由上级单位承担的支出;将中央或地方财政资金转移到本单位的未经财政部门批准设立的非法账户,使得大量财政资金游离于财政监督;上级单位将资产委托给下级单位经营,资产经营收益未上缴或未足额上缴上级单位;通过借款方式注册公司,在账上未反应对外投资,公司成立后通过抽回投资或上缴款的方式将借款冲销,使事业单位账上既不反映对外投资,也不反映对公司的借款,形成账外公司,以上这些均形成实质上的“小金库”。

三、“小金库”存在的危害

“小金库”虽“小”, 容量却大得惊人 ,它是滋生腐败的温床。国务院和中央三令五申严禁私设“小金库”,一是说明“小金库”现象颇“顽”,二是说明它危害甚大。总的来说,“小金库”具有以下危害性:

(一)使国有资产流失,损害国家利益,削弱部门财力

“小金库”就是化大公为小公,使资金游离于财务核算体系之外,脱离政府监督,资金大多用于所属单位少数人的个人消费,很少用于单位发展,这必然会挤占部门经费损害整体利益,削弱部门财力,导致国有资产严重流失。

(二)滋生腐败,损害党和政府形象,腐蚀领导干部,损害干群关系

由于“小金库”是依据少数领导干部出于某种不光明的目的搞出来的,可以随意开支,不受监督和制约,一些人就拿着手中掌控的“小金库”将公家的钱转换成联络感情、拢络人心、捞取“政治前途”的筹码,造成群众对我党和党的领导干部发出种种猜测、议论和不信任,损害了政府与机关事业单位领导干部形象,在群众中造成恶劣影响,同样也严重损害了干群关系,助长了“拜金主义”思想 。

(三)导致会计信息失真,严重扰乱了正常的社会经济秩序

“小金库”的收入、支出均不进入单位的财务系统统一核算,长期体外循环,自收自支,在公开的账面上反映不出来,属于监管的盲区,导致出现“两本账”、“多本账”,甚至假账,由此造成了单位财务会计信息失真,这不仅影响了单位对各项经济事项的决策和管理,而且还严重扰乱了正常的社会经济秩序。

四、整治和杜绝“小金库”的相应策略

要整治和杜绝机关事业单位“小金库”这一现状,如何制定相应政策,才能使其不再发生或少发生?笔者认为,应本着标本兼治的原则,抓住关键解决问题,应采取以下措施:

(一)建立健全法律法规体系,完善内部控制制度

建立健全与市场经济相适应的相关法律法规体系,完善单位内部控制制度,强化法律法规的“刚性约束”,从制度上、机制上、管理上堵塞漏洞,从源头治理,用制度来保障。

(二)加强警示教育,提高思想认识,构筑思想道德防线

增强廉政教育的经常性、针对性和实效性,加强《会计法》和有关财经知识的学习。机关事业单位各级领导干部要从思想上“正本清源”,充分认识“小金库”问题的严重性和危害性,自觉抵制“小金库”的产生,同时也要培养财务人员强烈的事业心和责任感,坚持会计诚信原则,强化职业道德教育,进一步规范财务管理和会计核算,遏制个别人滥用权力私设“小金库”的违规行为。

(三)强化监督,加大处罚力度

建立一套各执法部门能相互利用检查信息的有效机制,充分发挥各监督部门的作用,加强事前、事中、事后的监督,加大处罚力度,对查出的“小金库”严格按照有关规定进行处罚,同时还要追究第一责任人和直接责任人的经济责任和行政责任,情节严重构成犯罪的还要移交司法机关处理,彻底扭转过去那种只对单位处罚、不对个人处罚,以补代罚、以罚代刑的现象。

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【关键词】教育公平；学前教育；村级幼儿园

【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2013）05-0016-04

随着中国经济体制改革的逐步深入，社会不公平现象也越来越突出，其中，教育的不公平日益受到人们的关注。学前教育是基础教育的基础，教育公平的起点是学前教育的公平，只有起点公平，才能保证整个教育体系的公平，否则，教育公平无从谈起。当前我国学前教育的不公平主要体现为巨大的城乡差距，因此，改善农村学前教育状况是缩小城乡学前教育差异、推进教育公平的关键。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》指出：要重点发展农村学前教育；努力提高农村学前教育普及程度；着力保证留守儿童入园；采取多种形式扩大农村学前教育资源，改扩建、新建幼儿园，充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园（班）；发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用；支持贫困地区发展学前教育。本文在教育公平的视野下，从城乡二元的角度分析我国农村学前教育的发展情况，梳理村级幼儿园的发展现状、城乡幼儿园建设差距背后的机制以及村级幼儿园建设存在困境的原因等，以期为发展农村学前教育、促进村级幼儿园建设、保障教育公平提供策略思考。

一、教育公平话语下村级幼儿园的发展现状

公平是一种质的规定性，属于规范性概念。所谓教育公平，是人们对教育资源配置和教育机会供给的认识和价值判断，它是社会公民在受教育权方面的具体表现。学前教育公平重点体现在起点和过程两个方面，具体来说，一是受教育机会的公平，主要表现在入园率上；二是教育过程的公平，主要是指资源配置、受教育质量的公平，包括师幼比、教师学历、教师工资和生均公用经费等资源的均衡配置等方面。

（一）城乡幼儿园建设存在差距

1.幼儿入园机会权的差距

截至2002年底，我国农村地区幼儿园数量为4.9l万所，县镇幼儿园3.33万所，占全国幼儿园总数的73.7%。1995年城市入园率为63.3%，城镇入园率为44.1%，而农村入园率为34.2%；2002年城市入园率为58%，城镇入园率为52%，农村入园率为27.4%；2008年全国学前三年儿童毛入园率为47.3%，城市近60%，农村仅为37%。统计数据表明，农村地区2008年入园率虽有所上升，但我国仍有60%以上的农村孩子没有接受过学前教育。至201 1年，全国学前三年毛入园率达到62.3%，比2009年提高了11.4个百分点，但是农村地区幼儿入园率仍是很低。由此可见，我国学前教育发展严重不平衡，城镇学前三年儿童入园率显著高于农村地区，广大农村和贫困地区孩子接受不到优质的学前教育，甚至没有接受学前教育的机会和条件，这都有悖于我国当前强调教育均衡和社会公平的价值取向。

2.幼儿受教育质量的差距

城乡幼儿受教育质量的差距首先体现在师资方面。农村幼儿园师资极度缺乏，师幼比远大于城镇，且大部分班级都没有区分教师与保育员，而是参照小学的做法，只配备一名教师按教材教学。这种以教师为中心、教材为中心、课堂为中心的“三中心”主义，使得教学随意性大，“小学化”、“放羊式”现象严重，教学质量无法保证。此外，我国《教师法》明确规定“取得幼儿园教师资格应该具备幼儿师范学校毕业及其以上学历”，但从目前从事幼儿教育的教师队伍来看，很多幼儿教师不具备上述学历，这种现象在农村幼儿园中尤其突出。

从我国2010年幼儿教师的学历情况表（下表）可以看出，城乡幼儿教师在学历上存在巨大差距，这种差距至今未得到根本改观。如，城市幼儿教师中研究生的人数是乡村幼儿教师中研究生人数的19倍，而高中以下学历的幼儿教师在乡村幼儿园所占的人数比该学历人群在城市和县镇的总数还要多。

城乡幼儿受教育质量的差距，除体现为师资差距外，还体现在幼儿园的教学器材、教学设施、园舍质量等硬件条件的差距上。我国对于学前教育的投入，主要采取地方负责的原则，中央财政并没有专门的幼儿教育经费，而地方政府则会将有限的学前教育经费较多地投入到城市幼儿园的建设中，尤其是那些少数由政府或教育部门举办的幼儿园。与此相反，农村幼儿园多为集体投资建设，教育经费主要靠收费解决，缺少稳定的经费来源。由于缺乏教育经费的支持，许多村级幼儿园设备简陋，活动场所、教学条件均得不到保证。

（二）村级幼儿园建设深陷困境

1.生源逐年萎缩

村级幼儿园的生源存在逐渐萎缩的现状，具体体现在两个方面：第一，由于农村人口密度小，居住相对分散，生源密度不及城镇，加之村级园普遍教学条件差、教育质量低，许多家长都将孩子送到临近的乡镇或县城就读。第二，目前农村地区外出打工人数比例较高，有一部分孩子跟随父母在外就学。这些使得近年来村级园招收的幼儿人数呈现出明显下降的趋势，这对村级园的建设规模和模式提出了挑战。

2.“小学化”教育倾向严重

在我国广大农村地区，大多数幼儿园附设在小学内，“小学化”教育倾向严重。虽然实施小学附设学前班在资金投入上具有一定的保障，也有利于搞好幼小衔接，为幼儿入小学做好准备。但是，作为小学的附属机构，附设在小学内的学前班无论是教学管理还是教学内容，都不同程度地受制于小学，“小学化”教育的特征极为明显。

二、制约村级幼儿园发展的因素透析

学前教育的不公平并非是独立现象，而是一种伴生现象，它是社会不公平的直接后果。学前教育中的诸多不公平是一种长期的历史性现象，它既来源于当代社会的差异，尤其是制度安排、资源配置与政策的差异，又受到农村经济、社会、文化等各方面因素的影响。纵观制约村级幼儿园发展的因素，我们将从观念和政策制度两方面进行分析。

（一）教育观念层面

1.各级政府对幼儿教育的长期忽视

政府的行为对于基层政府或民众有示范和导向作用，会在观念上强化人们看待学前教育的价值取向。由于政府对幼儿教育整体上不够重视，对幼儿教育的支持与投入欠缺，致使村级幼儿园的建设难以提上议事日程。一些乡镇政府对幼儿教育作为基础教育之基础的重要性认识不到位，造成农村幼儿教育发展迟缓，村级幼儿园建设严重滞后，与整个基础教育的发

2.家长对幼儿教育缺乏正确的认识

家长对幼儿教育缺乏正确的价值取向，阻碍了农村学前教育的发展。幼儿教育作为基础教育的基础，其目的是让儿童在充满童趣的环境中通过游戏、合作、交往，学会基本的生活习惯，初步认识社会、自然，为今后进入学校学习奠定基础。但农村家长的幼儿教育观念较为落后，有的家长认为学前教育可有可无；还有的家长认为幼儿教育就是读书认字、做计算题，缺乏对幼儿教育的正确认识。为此，很多农村幼儿园为了迎合家长的期望，无视幼儿教育的独特性，忽略幼儿教育对儿童今后发展的重要性，采用“小学化”的手段教育孩子，极大地损害了幼儿的身心健康。

（二）制度与政策层面

1.学前教育的相关法规欠缺

我国学前教育相关法规欠缺，目前关于学前教育的中央立法只有1990年开始实施的《幼儿园管理条例》和1996年出台的《幼儿园工作规程》。随着时代的发展，这两部法律已经严重滞后，致使实践中的很多问题得不到法律的规范，亟待增加的公共投资也无法寻求立法性依据与程序性规范。学前教育立法的欠缺，使得村级幼儿园的建设、学前教育公平在很大程度上难以寻求保障。

2.政策设计中的城市偏向

从城乡二元的角度来看，国家的教育投资是不均衡的。我国的教育经费来源主要是教育附加费，但这些经费多被投放到城市教育的发展中，而乡村则实行“人民教育人民办”，通过集体集资的方式募集教育经费。这一政策也导致了我国当下城乡学前教育发展中的各种不公平现象。政策设计中的非均衡取向使得城乡之间在自然条件、经济发展上的不均衡进一步转化成社会资源、社会资本上的不均衡。学前教育在投入和资源分布上向城市倾斜，使得村级幼儿园的硬件设施和教学质量都难以得到保障，出现校舍破旧、教室紧张、教师流失等现象，严重影响了农村学前教育的保教质量，并加剧了城乡学前教育发展的差异。

3.“效率优先，兼顾公平”的社会选择

20世纪90年代后期，国家提出了“效率优先，兼顾公平”的原则，在这一原则的导向下，地方政府将有限的经费更多地投入到了公办优质幼儿园中，以迅速提升窗口形象。也由于这一原则，中心小学才会“理所当然”地将附属幼儿园的收费用于小学教师的福利支出。而所有这一切造成的不公平后果都由弱势阶层来承担，政策导向使他们原本就危机重重的受教育状况更充满了不确定性，村级幼儿园建设发展艰难。

三、加强村级幼儿园建设，保证教育公平的策略思考

（一）加强宣传教育，让农村学前教育走出思想误区

随着农村生活水平的不断提高，人们思想认识有了明显进步，社会对学前教育也产生了前所未有的关注。但仍然存在一些思想误区，主要呈现出以下两种趋势：一是不让幼儿入园；二是幼儿教育小学化。为此，相关教育部门应加大宣传力度，通过专家讲座、教师引导、家长座谈、发放知识册等多种途径和手段，让家长了解学前教育的目的、内容和意义，提高家长对学前教育重要性的认识，帮助家长走出思想误区，提高他们对农村学前教育事业的接纳程度和参与度，共同促进农村学前教育事业的发展。

（二）加强立法保障，为农村学前教育提供法律支持

学前教育公平是一个长期被忽视的重要问题，亟待通过立法加以保障，而现今学前教育的相关法律还很欠缺，尤其是保障农村学前教育发展的法律内容。当前我国的学前教育存在巨大的城乡差距，需要构建促进学前教育公平的法律保障系统。通过立法保障对农村地区和落后地区学前教育的投入，解决历史遗留的学前教育发展不均衡问题，保障这些地区幼儿的入园机会权和受教育质量，以期实现教育公平。在学前教育立法过程中，应重点解决影响学前教育事业发展的根本性的深层次问题：第一，学前教育的性质与地位，中央和各级地方政府应当承担的职责、相关政府部门职责及其相互关系；第二，政府的财政投入责任和学前教育资源公平分配的财政投入方式，各级财政性学前教育经费在本级财政教育经费中所占具体比例；第三，保障幼儿教师尤其是农村幼儿教师的合法地位和待遇，维护幼儿教师权益，明确幼儿教师资格准入标准等。

（三）明确政府职责，对农村学前教育适度倾斜

政府是促进学前教育公平的主体，要实现学前教育的公益性，需要教育政策的支持与充足的教育投入予以保障。各级政府在制定和实施教育政策时，应遵循城乡学前教育共同发展的思路，将教育公平摆在重要位置，对农村学前教育适度倾斜，解决好村级幼儿园的师资和硬件配备问题。这样，才有可能缩小农村学前教育发展的城乡差距，促进城乡学前教育的均衡发展。同时，要积极探索农村学前教育经费投入体制，建立以政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担成本的投入与保障机制。国家应将学前教育经费纳入中央和地方各级政府财政预算中，逐步加大各级政府财政性教育投入中学前教育经费的比例，中央和地方各级财政每年新增教育经费应向学前教育倾斜，特别是要优先投向农村学前教育，还可设立学前教育专项经费，重点支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区。在农村和贫困地区，受地理环境的限制，生源固定且较少，农民收入水平低，只能依靠县市区政府、乡镇政府、村民委员会发展学前教育，应形成以财政投入为主，以公办幼儿园为主，以公办幼儿教师为主的发展模式。

（四）因地制宜，探寻村级幼儿园的合理办园模式

在当今村级幼儿园的建设中，凸显出“办园体制不顺、管理网络不健全”的问题，要么办园主体各样、办园模式不合理，要么存在多头管理。如，有的园所属于村委会管理，有的则属乡镇管理，造成各自为政、责任不清，责任不清又致使相关单位在工作上互相推诿，效率低下。由于人口分散、生源不足，许多村级园存在“三个一”现象，即一个村只有一个幼儿园，一个幼儿园只有一个班，一个班只有一个幼儿教师。针对这种状况，可以采取小学附设幼儿园的办园模式。但需要引起重视的是，切勿将小学附设的幼儿园视为小学“预备班”，要严防小学附设幼儿园的“小学化”倾向。村级幼儿园的建设应根据农村学前教育发展的实际情况，综合考虑地理、经济、交通等因素。一般而言，在交通便利、离乡镇中心园较近的地区采取“就近入学”原则，在离乡镇中心园较远的地方可单独设园，或促使距离较近的几个村联合办园。而在交通不便、人数较少的地区，可将幼儿园附设于小学，以便利用村小学的富余校舍等资源。

另外，乡镇中心幼儿园是由乡镇政府举办的公益性事业单位，是农村学前教育的核心机构，负责管理和指导全乡镇的幼儿园，其质量与水平关系到农村学前教育发展的全局，在农村学前教育中承担着承上启下、示范带动、发展导向、实践创新、管理指导等职能。教育相关部门应大力推进农村乡镇中心幼儿园在本地区幼儿园的“中心”地位，发挥其示范、指导、管理、辐射功能。在乡镇中心园的作用下，村级幼儿园可实行多元办学，并接受乡镇中心幼儿园统一管理，让乡镇中心园带动整个农村幼教事业的发展。

【参考文献】

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