地方债务危机解除范文

导语：如何才能写好一篇地方债务危机解除，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】PPP模式；地方政府；债务风险

目前，我国经济M入新常态，增速放缓，钢铁、煤炭、制造业等行业产能过剩。全面推进城镇化建设，但地方政府面临着财政压力，融资难度在不断增大。2016年10月，时任财政部部长楼继伟在G20财长和央行行长会议上阐明，中国中央政府债务非常健康，占GDP的18%，扩张较快的主要是地方债务问题。我国地方性债务风险慢慢凸显出来，地方政府应该给予高度的重视。十八届三中全会中，强调市场在资源配置中的重要作用，而将PPP模式中民间资本的引入公共设施和物品的建设，有利于发挥市场的资源配置作用，对化解地方性债务风险具有重大的影响和作用。

一、PPP模式的概念和特征

北京4号线的建设，借鉴刚刚地铁投资运营的经验，首次接受社会资本，投资额高达153亿元，是中国内地的社会资金首次参与公共设施的建设。PPP 融资模式是一种新的合作方式，是对公共部门与私人企业合作融资模式的简称，主要指政府和企业就某些项目，包括基础设施建设、公益项目等，达成的相互合作意识，能够最大化的实现预期效果。与传统的融资模式相比，最大的优势将风险分摊到不同的投资方，降低公共部门的风险，扩大资金来源，能够有效的帮助地方政府减少债务，提高公共服务的效率和质量。PPP模式有很多种，主要有管理协议、BOO/BOT/BLT/ BOOT、运营维护协议、非公共机构拥有等模式。相对BT、BOT，PPP模式的核心是项目管理，该模式的运用渗透在整个项目的环节和流程，是一种全新的模式，为政府注入大量的资金，使得企业参与政府项目的建设，政府在某些项目上慢慢放权，鼓励企业对公共项目进行投资，加大政府和企业间的合作范围，使得政府和社会公众之间的信息流通更快，最终提高公共服务的质量和效率，为社会服务和建设作出贡献。

二、PPP模式化解地方政府债务的路径选择

1.推进PPP立法进程

任何模式的运行都需要相应的规章制度来进行理论指导，PPP模式也不例外。因此我国应该加快《PPP管理法》的成文，不然地方政府在引进民间资本的过程中无法可依，无据可查，对PPP模式的正确运用具有一定的阻碍作用，不利于提高地方基础设施的建设。首先应该明确政府和民间投资方的责任，规范PPP模式的流程和规定相关部门的职责，对政府和投资方的行为进行约束和明确他们的职责，避免出现职责不明确的混乱现象，确保各参与方在项目的授权、设计、融资、建造、运营管理等流程中协议效力；然后构建PPP项目的监管机制，从项目价格到项目的监督最后到项目财务信息的披露等进行监督与管理，保障公共设施的顺利建设；最后加强PPP模式应用的顶层设计在与地方政府性债务风险管理机制的衔接、激励约束机制的设计、政府担保条件、合同履行的监管、争议解决机制等方面的研究，通过推行规范化、科学化的 PPP 模式达到有效化解地方政府性债务风险的效果。

2.基础设施方面

基础设施的建设是地方债务的主要来源之一，基础设施的投资量大，建设周期长，资金回收的效率慢。本文分别从现存已有的基础设施和新建的基础设施两个方面分析PPP模式化解政府债务风险。对现存的基础设施，地方政府可以采用转租或政府授权给民间企业的特许经营权等方式对项目进行管理，还可以通过建TOT形式将基础设置移交给私人部门，实质上是基础设施运营完全市场化运作，进而减少地方政府的债务风险，私人部门在经营过程中获益；对已有的基础设施进行扩建，地方政府BOT、OTO、TOT等形式与社会资本合作，既政府将改造升级的项目转让给民间资本，由其进行改建升级，之后授予其一定期限的经营权，经营权到期后移交政府，进而缓解政府的财政压力；对新建的基础设施，可以采用建设-拥有-经营（BOO），建设-转让-经营（BTO）、建造-拥有-运营-移交（BOOT）、民间主动融资（PFI）等PPP模式，项目选择过程中注意选择效应好、回报能力强的项目，同时对于回报能力弱的项目给予一定的激励和保障。

3.创新发展PPP模式

自全面推行 PPP 模式以来，中央及各部委下发和出台了一系列的文件和政策，同时财政部公布了第一批 PPP 项目30个，设计投资额达到1800亿元，2015 年公布第二批 PPP 项目206项，涉及总投资额 6589 亿元，第三批也于近期公布，共有 1070 个项目申报，申报计划总投资额达到2.2万亿元。当前我国关于PPP的管理和模式的规章制度还不完善，这需要地方政府多多关注，加快对PPP管理法的推进工作，为吸引更多的民间资本提供法律保障和物质基础。不同的公共设施、公共物品等具有不同的特征和特性，因此创新PPP模式对化解政府债务危机具有划时代的意义，在地方政府存量债务方面，PPP模式具有分担风险和收益的作用，以此可考虑建立PPP数据管理库，加强对地方性债务风险的管理；在地方政府增量债务方面，PPP模式将政府风险转移给私人部门，减少政府增量债务。同时，要不断对现存的PPP模式不断创新与探索，当前国家已经暂停BT模式，探索并应用新模式成为化解地方政府债务的最佳选择，如BOT、BOOT。

三、结语

综上所述，PPP模式为解决我国地方政府债务危机指明道路，为给社会和公众提供公共服务奠定资金来源，为推动城镇会的全面发展提供动力来源。PPP模式中各利益参与方分担政府的债务风险，减少政府债务存量和增量，因此PPP模式成为国内外学者不断研究和重视的热点。但传统的PPP模式不适应当前经济的发展，因此在解决政府债务危机中，要根据不同的政府项目，不断创新、完善PPP模式，加快推进PPP模式的立法工作，使得PPP模式能够有法可依，有法必依，从而PPP模式更加规范化、制度化、专业化。

参考文献：

[1]王曙光，魏来.PPP 模式下化解地方政府性债务风险的政策研究[J].管理观察，2016（5）：50-51.

[2]姚建兵.PPP融资模式在地方政府债务风险化解中的作用及风险分析[J].财经界（学术版），2015（18）：69.

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在布雷顿森林体系时期，美国单方面向盟国开放市场，削减关税，进行不对称的合作，试图促进商品的自由流通，体现了美国在贸易方面的多边主义。这种失衡的结构最终让美国无法承受贸易逆差，尼克松总统宣布美元与黄金脱钩，布雷顿森林体系在1971年崩溃。

在该体系瓦解前，即1970年代初，德国的马克成为美元走软以及美国充满极大变数的货币与国际资本流动的对手。美国1969年曾实施贷款限制，推高了利率，在欧洲美元市场获得了125亿美元的流动性；1970年货币政策却急转直下，130亿美元重新流回到国际金融市场，其中主要流向德国。

美元政策的“冷热交替浴”让德国稳定货币供应量与物价的努力遭到投机性资金的严重干预。1971年5月10日，德国联邦银行解除按照固定汇率购买美元的义务，并采用浮动汇率。投机资本随后流出，与此同时，整个1971年的日本外汇储备增加了100多亿美元，日元首次成为美元在国际货币舞台上的潜在对手。

这次流入日本的资金导致日本货币供应量猛增（有超过3兆日元过剩流动性），恰好与日本政府正在执行的《日本列岛改造计划》大规模财政投资同时，形成了日本股票和土地投机热潮，并产生了剧烈的通胀。

里根在第二任期的1985年9月，为了减少经常项目赤字，通过《广场协议》要求日元升值，美元开始了长达10年的贬值历程。

日元大幅升值冲击了出口业，日本官方为了应对升值带来的萧条，在1986年1月至1987年2月间连续5次下调官方利率，同时制定了4.3万亿日元的政府投资计划。日本银行还实行了“抛售日元购买美元”的持续干预，这一行动导致日本的货币供应量大幅上升。

此时的日本正在由实体经济向服务业转型的过程中，产能过剩且产业空心化现象抬头。再加上大企业倾向于海外直接融资，而银行业为了竞争和生存。忽略风险并降低利率向中小企业放贷，大量低成本的货币供给与产能过剩的背景，导致资本流向了土地、房产和股票等资产，制造了经济泡沫并最终破裂。

现在，由于中国拥有高达3万多亿美元的外汇储备以及实行严格的资本管制措施，因此，一种观点认为，中国不会重蹈以上国家的覆辙。但是这种盲目的乐观是危险的，因为没有考虑到国内债务与资产价格过高的问题。

由于实行长期的凯恩斯主义，中国依靠政府滚动式的借贷与投资以及大量贸易顺差占款，造成货币供应量过大，形成资产泡沫与通胀压力。另一面则是产能过剩与债务危机，这类似美国的“大滞胀”。

美国在危机后实行激进的量化宽松政策，日本随之跟从“日元贬值”，这使得大量国际资本进入中国进行套利活动，而这又推动国际收支盈余上升，货币升值压力增大，外汇占款增多，资产价格继续上升。

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近几十年来，美国在全球大量地寻求国际借贷，引起了世界主要经济区域之间国际资本运动分配的深刻变化，而且正是从这个时候开始，人们目睹了金融全球化过程的出现。20世纪60-70年代国际资本主要以南北为轴心流动，主要是美国、欧洲和日本为发展中国家的结构性赤字提供大部分资金。由于石油危机，资本的这种运动在1974-1982年进一步发展，主要是通过国际银行体系回收石油输出国组织各国积累的石油美元，为非产油发展中国家提供资金。这一时期，发展中国家出现负债过度。1983年之后，继利率急剧上升，美元全球泛滥之后，负债的发展中国家在停止偿还债务的情况下，因为利率上升与美元的泛滥不堪重负，压垮了发展中国家的经济。

为此，资本的国际流向从此按北-北的逻辑改变了方向，欧洲和日本的盈余为美国的庞大赤字提供资金。与此同时，国际货币基金组织强行调整政策，以消除发展中国家的赤字数额。与之相应，进入全球化与国际资本流向的变化并行发展。20世纪80年代以前，国际资本的借贷主要是经过银行的媒介，遵循某种国际银行债务的逻辑，美国财政与贸易赤字的上升、债务危机和国际资本流向的北-北变化使国际金融体系向直接金融的逻辑发展。从此，国际投资、贷款往往是直接进行，而不是经过银行媒介，这种活动的新方式是适应作为金融活动主体的借贷要求的。

新的金融逻辑的发展，机构投资者，主要指保险公司、养老基金、投资基金、国库、银行与跨国公司的财务部门，都更喜欢在证券市场上借贷或投资，因为这种方式更加灵活，并且去掉了中间成本而变得便宜。这样，投资或借款人寻求通过股票、币种的变换与支付方式，从欧元债券到美元债券，从股票到期权合约，从期权合约到期货交易，这些方式被投资者择优选择，以实现最大的收益。这些特殊市场的金融投资、外汇交易、期权合约和期货交易，成为世界性的整体金融市场的重要组成部分，国际金融市场成为一个巨大、统一的市场。

统一的全球金融市场，实现了金融自由化，由于有了现代的通讯网络，各个市场都互相连接起来。无论全球任何地方，跨越了时空，把亚洲、欧洲和美洲的金融市场紧密相连，全球24小时金融开放，交易不间断。国际金融体系这一深刻的变化，是20世纪80年代后发达国家实施金融自由化的结果。各国政府都逐渐取消对利率、贷款和资本流动的各种控制，这种控制的取消是旨在发展金融市场。很明显放宽金融管制，进入全球化得到迅速的推动，同时也是危机产生的源泉。资本的国际循环加快了，投机者也找到了许多冒险的新契机。20世纪80年代日本在美国的强大压力下，首先开放了金融体系，而后由于1990年资本统一市场的开辟，欧洲外汇市场控制体系被解除，又在美国与国际货币基金组织的促进下，新型工业化国家也跟着开始进入自由化的进程，这样便出现了新兴的金融市场。

更为具有时代特征的是，美国国债是当前全球市场投机最为活跃的领域，进入20世纪80年代以来，美国国债市场获得了十分迅猛的发展，国债市场业务大大超过了其他金融市场的规模。在美国的主导下，其他工业化国家几乎无一例外地靠持续性的公共财政赤字维持了债券市场的繁荣。债券二级市场的增长则由于投机的影响而更加惊人，交易规模增长了10倍以上。为保证全球债券市场，尤其是金融衍生工具，已成为今天从事投机的主要手段。

二、金融自由化是美国束缚全球经济的锁链

长期以来，一直作为世界最大债权国的美国，如今已经沦为世界上最大的债务国，并且日益陷入贸易和金融失衡的泥潭之中，难以自拔。在过去短短的几十年间，美国在经济基础设施和经济行为上发生了相当大的变化，由一个过去积聚、生产并创造可观财富的社会，一个曾经是世界上最大的出口国，如今却放弃了储蓄并从制造业让出市场无奈地转向服务业。在债务方面，不管是从国家角度还是从个人角度来看，美国经济都达到了前所未有的危机程度，他们负债累累，仍然沉浸在非生产性进口商品的过度消费的狂潮之中。从国家层面讲，美国现在的处境同那些继承巨额财富的富家子弟非常相似，从表面上看似乎非常风光，但他们这种风光实际上是建立在其祖辈所积累的财富之上的，一旦这些财富被挥霍，先前那种高雅生活方式也会随之消失。

然而问题就在于，大多数美国人包括大多数经济学家和投资顾问在内，都忽略炫耀性消费所带来的危害。以消费为主的GDP增长并不是衡量一个国家创造了多少财富的标准，相反它是衡量一个国家破坏了多少财富的标准。造成的结果是，美国现在是每年高达8000亿美元的贸易赤字，3000-4000亿美元的预算赤字以及8.5万亿美元的国债，如果再加上无资金准备负债、社会保障金，那么美国的国债将超过50万亿美元。在过去20年间，如果美国经历的是真正意义上的经济繁荣，那么它现在还会继续保持贸易顺差，并仍是世界上最大债权国，而不是最大债务国。令人预想不到的是美国正经历一场空前的金融风暴。

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[关键词]金融工具；创新；风险；防范措施

在金融发展的历史进程中，金融创新始终是金融业发展的内在推动力和持久动力源泉，从某种意义上说，整个世界的金融发展史同时也是一部金融创新史。但金融工具创新犹如一把双刃剑，在转移风险，规避金融管制的同时也产生了新的金融风险。

一　金融工具创新的理论内涵

货币主义学派的代表人物米尔顿・弗里德曼认为，金融创新主要是货币方面的因素推动的结果，20世纪70年代的通货膨胀，利率的放松管制，汇率的自由化所导致金融资产价格的剧烈波动，金融工具创新就是人们为了抵御通货膨胀，规避价格变动的风险所做出的必然选择。美国经济学家凯恩(E.J.Kane)认为，金融创新主要是金融机构为获取利润而回避政府管制所引起的。金融创新是指各种金融要素的重新组合，是为追求利润最大化而发生的金融改革。

二　金融工具创新的风险分析

(1)市场风险市场风险是指由于利率、汇率或者股票等市场因素发生变化而导致持有头寸的价值发生变化的风险。由于金融工具创新将社会上分散的风险集中在少数金融创新工具市场释放，所以风险很大。市场风险是金融工具创新最为普通也是最需要注意的风险。金融创新工具交易一般只要求支付一定比例的保证金就能进行数倍于保证金额的交易量，这种“准无本投机”，受到国际投资基金的青，然而，一旦发生失误也会导致灾难性的后果。美国加州郡事件就是典型的市场风险造成的。当加州

郡于1994年12月宣布郡投资组合基金之市价下跌15亿美元，向法院申请破产时，造成极大的震撼。郡政府素有“加州明珠”之称，被称为最不可能发生债务危机的地方政府，但后来基金经理将资金投入准政府公债，再以债券可购方式向金融机构融资，将所得基金买入衍生性债券使原始75亿美元基金在杠杆操作下，得到200亿美元的规模。当利率上涨时，郡不但面临融资利息费用增加，而且发生投资利息收益减少之两难问题，再加上债券价格下跌，损失严重而向法院申请破产。

(2)信用风险信用风险又称违约风险，指金融创新工具交易的债务人不能或不愿履行债务而给债权人造成损失的可能性。与传统的金融工具相比，金融创新工具的信用风险更为复杂；其次是金融创新工具交易的场所和结算方式，一般来说，在交易所交易的金融创新工具是以标准化合约方式进行交易的，并且有一套特定的降低信用风险的制度安排，因而其信用风险较小，在场外交易的工具信用风险较高；最后是交易对手的动机和策略，对手参与交易的目的是套期保值和规避风险，对手发生损失和违约的概率较小，如果对手参与交易的动机是为了投机，则发生损失和违约的概率就比较大。

(3)流动性风险流动性风险是指金融创新工具合约在市场上找不到出货或平仓机会，所造成的风险。交易者面临市场流动性风险和资金流动性风险两种风险。市场流动性风险是指交易者由于市场环境的急剧变化等原因未能迅速以足够的数量和合理的价格持有或者解除头寸而导致亏损的风险，对于有些创新金融工具，因为市场参与者很少，一旦遇到市场剧烈波动，更是难以寻找到交易对手。

(4)操作风险操作风险是指在金融创新工具交易的过程中由于内部系统的不完善或电脑、网络系统的偶发故障导致的风险。1995年2月，拥有233年历史的金融帝国

巴林，因为交易员里森的不当操作，而宣告破产倒闭。

三　金融工具创新风险的防范措施

(1)降低风险总量宏观经济的剧烈波动，会引起金融创新工具的剧烈波振荡，其振荡的幅度往往会超出任何精英模型所能做出的预测，在这种情况下，金融创新工具的交易者出现巨额的亏损，就成为一种必然，甚至连那些极为谨慎的投资者也往往难以幸免。宏观经济的波动会增加金融工具创新市场风险的总量。从宏观上管理就是要保证宏观经济的基本稳定，从而降低风险总量。为此政府首先应该实施促进宏观经济稳定的政策；其次外部冲击是宏观经济波动的重要原因，政府虽然很难直接影响外部冲击本身，但可以采取相应措施减少外部冲击发挥作用的条件，从而减少外部冲击的力度和出现的频率。

(2)改善对金融工具创新的监管金融监管目标的确定是金融监管的核心问题，它决定监管主体的临界监管和监管措施的制定与实施。各国监管当局充分认识到严格的金融管制度会影响金融的效率并相应调整监管目标，即从单纯强调安全性转变为寻求安全与效率的某种均衡。新的监管目标顺应了金融业发展的趋势，提高了金融机构的经营效率；同时，它也是建立在各金融机构内部风险控制能力的增强以及存款保险制度、贷款机制等安全保障体系日益完善的基础上的。

(3)加强金融监管的国际合作伴随着金融风险国际扩散性增强，一旦某一国家发生金融危机，极有可能引发“多米诺骨牌效应”，造成危机在国与国之际迅速传递，从而给国际经济带来极大的损失，最近美国次级债风波对各国金融市场的影响就是最好的体现。这客观上要求各国金融监管机构加强跨国监管和国际合作，制定统一监管措施和监管标准，实施统一监管。

参考文献

[1]王玉平，田光宁，货币金融学[M]，中国金融出版社，2005,307-319

[2]杜近富，郭田勇，货币银行学[M]，中国金融出版社，2005,187-208

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在专家看来，PPP对于当下中国经济有着特殊的意义。通过引入社会资本入伙基建，它能缓解政府财政支持的压力，切割地方政府和不规范债务的关系。同时，更能利用社会资本本身的商业化运作模式，提高中国基础建设的效率。

但现实是，各地推出的PPP项目固然多，但真正签约，吸引到社会资本的却并不多。与此同时，已有项目的社会资本多为国企，而真正的民营资本仍处在观望状态。究其原因，在于中国还缺一个良好的“PPP生态”，而营造这个生态则是未来的重点。 切割政府的风险

作为一个20多年前就出现的舶来品，PPP现在才开始在中国登堂入室。

9月30日，财政部宣布将推出一个基建领域的“大蛋糕”：财政部联合建设银行、中国人寿等10家大型机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金。基金总规模为1800亿元，将作为社会资本方，重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。

PPP（Public-Private-Partnership）被称为“公私合作模式”，是公共基础设施中的一种多方参与的项目融资模式。在这种模式下，鼓励非政府资金与政府进行合作，共同参与公共基础设施的建设。

在各类官方文件中，PPP模式的价值主要在于两方面：因为有社会资本加入，能一定程度缓解政府财政支出的压力。同时，不同于政府支出，社会资本具有“逐利”的天性，会更加注重效率，所以与政府在合作中，可以提高设施的建设的效率。

“蛋糕”的出台，很大程度就在于对各地PPP热潮的引导和激励。一项统计数据显示，目前中国各地推出的PPP项目约1800多个，总投资高达3.4万亿元。如果这些项目全部落实，将对目前的投资疲软产生极大的改善作用。

PPP项目遍地开花，但问题在于，很多项目都难以融到足够的资金，还处在纸上项目阶段。地方缺钱，而社会资本也在观望。在这种情况下，财政部的这个支持基金，其目的就在于助推地方政府和社会资本真正参与PPP的积极性。

资深PPP咨询专家、北京大岳咨询有限公司总经理金永祥对《南风窗》记者分析，财政部基金直接投资地方PPP项目的可能性不大，但可能将作为“母基金”来使用。所谓“母基金”，即用基金来解决项目的资本金问题。在解决了资本金的前提下，再通过负债的方式筹集项目剩余资金。金永祥认为，中央级的资金参与PPP项目，也会对地方政府形成一定的约束力，对PPP项目也是一种增信行为。

金永祥表示，目前一些地方政府可能正在观望，而PPP基金等中央政府“政策组合拳”的出台，有望撬动一场PPP大规模投资的热潮。

目前而言，中国经济的确太需要这样一场投资热潮了。投资一直是推动中国经济增长的“三驾马车”之一，但“马车”两个“轮子”都出了问题。

在资金投向这个“轮子”上，房地产和制造业投资是两大投资主干。但一项最新数据显示，今年1至8月，全国房地产开发投资同比增长仅为3.5%。而在2014年之前，房地产开发投资的同比增速都在10%以上，有的时间段甚至超过30%。此外，制造业的投资增速下滑更无须赘述，“中国制造”的危机由来已久。

融资方能投资，对资金来源这个“轮子”而言，跑起来并没有以前那么快了。中国基础建设的投资套路主要是，财政资金“撬动”银行贷款的模式，前者是杠杆，后者是主体。不过，现在的“杠杆”并没有以前那么强大了。

财政部长楼继伟在今年的一个公开演讲中透露，2014年，我国一般公共预算收入达到14.0350万亿元，增长8.6%;其中，中央财政收入6.449万亿元，增长7.1%;地方本级收入7.586万亿元，增长9.9%。楼继伟表示，这个增速水平是1992年以来我国财政收入的最低增速。

除了财政收入增速的下滑，堆积的债务风险更是大问题。楼继伟表示，未来需要对地方政府与新增的相关债务作全面、规范的分离与切割，而PPP就是一种较好的切割方式。他明确提出，通过政府和社会资本的双方合同，把今后的风险通过收费和补贴来长期分摊，政府债务变成企业债，缓释风险。

楼继伟的话其实已经相当明确，PPP对于保增长和防风险有着双重的意义，这也是财政部力推的重要原因。

楼继伟表示，未来需要对地方政府与新增的相关债务作全面、规范的分离与切割，而PPP就是一种较好的切割方式。 签约率最重要

但对于利益相关方而言，PPP却要显示出足够的吸引力并不容易。

去年以来，各地公布的PPP项目多如牛毛，但真正和社会资本签约成功，资金落实的并不多。今年4月，国家发改委投资司副司长罗国三直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%～20%左右签订了合同。

在全国范围内，湖南省是力推PPP较为积极的省份。该省财政厅统计，2014年年底推出的首批30个共计583亿元的省级PPP示范项目，目前已有17个项目和社会资本签约，签约率为57%，投资额超过300亿元，这个签约率领先于全国水平。

在业内人士看来，全国范围内的签约难，主要原因不外乎两个，一是项目太差，收益率低，且没有保证，对社会资本没有吸引力;二是制度不健全，利益相关方权益保证机制不足，让社会资本望而却步。

一些财力雄厚的地区，参与PPP的积极性并不高，因为它们从银行贷款并不难，它们更乐于采取以财政投入为主的投资模式。相对而言，另一些经济落后、财力不振的地方政府，可能将并不符合要求的项目包装成PPP，以便于项目融资或者套取补贴。

制度建设方面的问题更为急迫。对社会资本而言，其更看重投资权益的保障。打个比方，某市要修一座桥，但是社会资本参与修好后，地方政府为了拉动更多的投资，可能在银行信贷宽松时，再修一座。这种重复建设既浪费资源，更会导致先前的投资项目营运困难，投资收回遥遥无期。

在这种情况下，就必须签订一个排除性的条款，比如多大的范围内不允许重复建设。如果地方政府违背协议，将对社会参与方予以赔偿或回购项目。但这样的条款，要么地方政府不愿意签，或者根本就谈不拢。

湖南省之所以签约率较高，和该省推出的PPP项目质量较高和相关制度较为完善有关。2014年，该省印发了全国首个省级PPP指导意见，对具体操作进行了规范，也对社会资本的进入的权益保障有了制度设计。同时，湖南也是第一个成立PPP领导小组的省份，还专门成立了政府与社会资本合作管理中心。

在中国PPP沙龙（湖南）第二期论坛上，湖南省财政厅副厅长刘文杰表示，该省将设立PPP融资基金，资金规模初定为100亿元。市县联动，由财政出部分资金，再向银行、保险等社会资本募集部分资金，主要用于解决项目资金缺口，降低项目融资成本。

刘文杰还透露，目前，对于省内的“两供两治”（供水和供气、污水治理和生活垃圾治理）项目，已经下发了1300万贴息奖补。

对于民营资本的进入问题，刘文杰表示，民营企业的确存在观望情绪，但也有参与的热情。要推动民企参与，一方面需要有法律保障，另一方面还需要有利润回报。PPP项目周期长，回报率可能只有7%～8%左右，民营资本未必感兴趣。

但刘文杰也告诉《南风窗》记者，该省对民营资本没有限制，只要他们感兴趣的项目，都可以参与。

实际上，在全国范围内，参与PPP项目的社会资本也多为国企，真正的民企并不多。因此，也有观点认为，PPP（Public-Private-Partnership）中的“Private”翻译为“社会资本”其实相当贴切，因为翻译为私人资本，其实并不符合中国的实情。

尽管目前的PPP项目参与者多为国企，但国企参与也有其价值所在，比如会为项目增信，从而降低项目贷款的利率。同时，作为非政府力量介入，也对地方的“盲目上马”有一定的制衡。

一位参与中部PPP项目的国企人士对《南风窗》记者表示，国企毕竟是企业，不是政府，也会考虑项目的科学性和一定的回报率。“这对项目是一种促进，也是中央推动PPP的政策目的之一。” “PPP生态”

民营资本兴趣不大，PPP沦为国企和地方政府的游戏，这无疑说明中国的PPP市场环境还需完善。金永祥曾供职于北京市计委，其创立的大岳咨询曾为北京地铁四号线、兰州威立雅水务等国内标志性PPP项目提供咨询。在他看来，中国的PPP曾经走过很多“弯路”，未来还需要不断营造一个良好的“PPP生态”。

今年9月，金永祥作为中方咨询机构代表参加了中英经济财金对话PPP圆桌会。他对《南风窗》记者表示，英国的PPP模式之所以相对规范，和该国第三方咨询机构的发达不无关系。对中国而言，独立咨询第三方对PPP生态的构建具有更重要的价值。

目前，国内PPP多为国企作为社会资本参与。金永祥认为，在一些地区，由于央企能拿到大量的银行贷款，因此成为PPP的主角。很多时候，地方党委书记和央企董事长吃顿饭就解决了项目规则问题，缺乏足够的调研和论证，这意味着竞争、透明的市场规则被抛于脑后。

在这种情况下，PPP项目“游戏规则”的制定对其他参与的社会资本可能是不公平的。如果要鼓励民企加入，那么必须让相对权威和独立的第三方咨询机构加入这场多方博弈，对项目的前期规划、规则制定提供客观的第三方意见。只有这样，才能解除民营资本的后顾之忧，让PPP不断吸引更多元化的社会资本进入，而不是让国企一直唱独角戏。

除了微观生态之外，宏观生态也是PPP所必须。金永祥曾经手一个中部大城市的地铁PPP方案，该项目需要100亿元资金，本来计划吸引社会资本进入。但到了最后，该城市竟然不再需要社会资本了。因为，有几家银行突然愿意直接贷款给该项目，而且银行自担风险。原来，当时中央刚推出4万亿经济刺激计划，银行信贷的“大蛋糕”来了。

更让金永祥感到离奇的是另外一个城市。该市的引水项目正在准备PPP方案，忽然咨询人员联系不上客户了。原来，知道中央的经济刺激政策之后，客户都跑到北京来等“大蛋糕”了，最后资金轻松解决。

目前，PPP的宏观环境已得到很大改善，在中央层面，国家对PPP的推动是积极的。在2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，PPP被明确定位于解决地方债务危机的工具之一，获得了中央政府给予的“法律地位”。

另一方面，“四万亿”式的信贷狂潮可能正在成为历史。法国里昂证券认为，目前中国银行业的坏账率可能高达8.1%，这意味着中国银行业将有7.5万亿元人民币的资本缺口，超过中国GDP的1/10。

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黄金不出意外地暴跌了，2013年4月12日，黄金暴跌了5.67%，1560美元/盎司开盘，1476美元/盎司收盘，最低价收盘。从2012年10月的1780美元高位已经下跌了17%。黄金的投资周期一般很长，1986年代曾经上涨到860美元，然后开始持续16年的熊市，到2004年跌破260美元。从2004年到现在的牛市已经持续了8年之久，2013年黄金以进入跌势，虽然4月15日之后有所回升，但未来5到8年都将持续下跌。

黄金与房地产对中国人来说是非常类似的投资品，两者都是富豪们最热衷的资产配置和风险抵御投资。两者都具备实用价值，黄金在电子业、首饰业里具备无可取代的地位，实用功能之强是很多人所不熟悉的，黄金在集成电路封装领域用途非常广泛，特别是LCD设备的驱动IC，Gold Bump工艺是唯一可用的。虽然很多封装业者都在提升铜线邦定的比例，但金线邦定比例还是高于铜线。此外在连接器的焊接领域，黄金仍然无法取代。实际上，每个人的手机里都能挖出不少黄金。从实用角度讲，黄金比买房子更实用，毕竟租房的还是大多数，裸婚的人还是有，房子绝不是必需品，只是有钱人的必需品。黄金在电子工业里，可是绝对必需品。黄金的避险能力更强，兵荒马乱时，你的房子绝对是累赘。黄金保值功能更强，中国的房子产权只有70年喔，黄金可以传给后代，1千年甚至1万年。房子最多传两代。

黄金与房地产最大的不同是房地产实际就是地皮，政府控制了地皮地价，地价是推高房价的主要因素之一。黄金则有各个国家的央行，黄金无论涨跌，各国央行都会时不时地着手买一点。黄金是全球交易，房地产则是中国特色。

2013年的黄金看起来有很多支撑因素，南北韩局势危机，有战争疑云。日本央行极度宽松货币，大力印钞，制造通货膨胀。美国就业数据看起来也不是太好，美元支撑不稳。欧元区债务危机还未解除，塞浦路斯乱局还有可能在南欧上演。你能为黄金上涨找出很多理由，那为什么黄金还暴跌了？房价会不会也暴跌呢？

黄金投资者因为受到连续8年金价上涨的影响形成了一种幻觉，那就是地球上只要有风吹草动，黄金就备受避险资金的追捧，黄金可以永远上涨。这跟中国买房人的心理一样，央行的货币超发不会停止，资金会源源不断地进入房地产市场，房价会永远上涨，房价已经连续上涨了13年之久。

黄金的下跌有三个原因，一是美国经济早已经强劲复苏，即将进入爆发期，连续上涨的股市是投资者对美国经济信心高涨的表现，虽然近一个月就业数据不佳，但长线极好，道琼斯指数2年内预计突破2万点。美元强势回归。2013年下半年QE（量化宽松）就极有可能退出，2014年就可能加息。美国这次经济复苏之一就是将原本投资中国的制造业回流本土，第二是页岩气带来的能源革命。第三是网络革命还在继续，其创新能力仍然是绝对的全球第一。

第二个原因是黄金估值太高，就像中国房价，即便是富豪也觉得高了，特别是跟拥有永久产权的海外房价比，价值简直高得离谱。这几年如春笋般冒出了很多黄金、白银现货、期货交易平台，每个交易平台都吸引了无数资金跟进，就像集资游戏，后来的资金幻化成先来的资金的利润，这种财富幻象推动了更多的资金进入，黄金市场空前繁荣。当这个游戏滚动太大时，后续资金跟不上了，首先是那些大资金就会反应过来，率先高位撤离，留下散户在里面挣扎，大资金（政府或央行、机构）为了一头羊剥出三张皮，还会欺骗、诱使散户反复割肉、追高、再割肉，直到散户们彻底亏光走人。

第三个原因，QE导致的通货膨胀并非那么显著，换句话说，QE无法支撑金价。除了中国的极度量化宽松导致的资产价格大幅度上涨外，全球其他地方的QE实际都比中国要温和的多，比如美国的QE，主要购买资产和债券，流动性易于控制。而中国用房地产和效率极其低下的投资吸纳了大部分M2（广义货币），结果通货膨胀在日常消费领域不明显，猪肉价格近期还下跌了。PPI（生产者物价指数）连续13个月为负，实体经济通缩严重，资产和虚拟经济则极度通货膨胀。

黄金是人类最喜欢的财富，中国古代自匈奴人起，黄金成为财富的代名词，古代匈奴人把自己所有的财富都换成黄金随时带着。游牧民族对黄金有一种极度热爱。辽国墓葬当中，金银器都极多。差不多每个墓葬都有1-50公斤黄金，后来这些墓葬被女真人彻底清洗。黄金的主人如果知道是这个结局，何苦当年辛苦攒黄金呢？事实上，即使黄金，也不是乱世的最佳投资标的，战后西德，1公斤黄金买不了50公斤大米。什么是硬通货，地球上只有一个，那就是粮食。将来一袋大米或许能换两套500平米的别墅。

中国房地产与黄金极其类似，中国房地产还有一个极其强大的支撑，就是政府的高地价与天量货币增发，但天下没有不散的筵席，黄金牛市了8年，房地产牛市了13年，一旦下跌，至少是5年的熊市。

月盈必亏，水满则溢，投资就是流水，水流的方向就是资金的流向，水向估值洼地留，直到把洼地填满，然后还有傻子资金继续流向所谓的价值洼地，实际是估值高地了，这时候就有先知先觉的资金流出来，水满则溢，这些先知先觉的资金会流向下一个估值低地，我认为是海外房地产。再大的洼地，对几乎无穷无尽的水量来说都不值一提，总会填满的时候，中国的资金填不满，会有美国的资金，欧洲的资金。

篇7

一、脆弱的贸易收支平衡是发展中国家发生金融危机的经济基础

在虚拟经济运行日益独立于实体经济的今天，金融危机的发生固然有金融市场运行自身的原因，但最根本的原因仍然是实体经济的失衡。从贸易收支在国民经济运行中的地位和作用来看，只有保持贸易收支的平衡，发展中国家的国内经济资源才能确保继续参与到全球资源的重新配置进程中去；如果能长期保持贸易收支顺差，则意味着通过参与国际分工，发展中国家加强了对本国经济资源的利用，其经济增长、充分就业和币值稳定目标的实现将更有保障。这种情况下，金融危机在发展中国家发生的可能性微乎其微。问题在于发展中国家的贸易收支极不稳定，贸易平衡通常很难实现，全球也只有少数几个国家和地区做到持续的贸易收支顺差；相反，贸易收支逆差成为发展中国家的常见现象。持续的贸易收支逆差使发展中国家的经济资源大量闲置，导致国内经济全面失衡，并进一步引发金融危机。从这个方面看，脆弱的贸易收支平衡已成为发展中国家发生金融危机的内在原因。

发展中国家贸易收支的不稳定性来自于其所拥有的竞争优势的相对性。当前，发展中国家经济发展的过程也就是其经济全球化的过程，发展中国家必须遵循比较优势的原则参与全球资源的重新配置，这就决定了发展中国家在国际分工中所获取的只能是一种相对竞争优势。这种相对竞争优势与发达国家所拥有的绝对竞争优势相比，具有以下三个明显的特点：

第一，相对竞争优势本身具有一种内在的不稳定性。与绝对竞争优势相比，相对竞争优势具有极强的可替代性。依靠这种竞争优势所取得的成本优势、质量优势和效益优势等随时随地会被其它国家和地区的竞争对手夺走，因而在拥有相对竞争优势的国家和地区之间，竞争非常激烈。

第二，相对竞争优势所带来的比较利益有越来越少的趋势。比较利益的存在是以生产要素的不流动为前提条件的。然而随着经济全球化水平的提升，生产要素的流动性大大增强，比较利益的空间明显地受到压缩。在缺乏足够效益支撑的情况下，发展中国家的贸易收支更有可能出现恶化的局面。

第三，相对竞争优势的不稳定性常使发展中国家贸易结构跟不上比较优势的变化。随着经济理论的成熟和实践经验的丰富，发展中国家为发展经济而展开的竞争也越来越激烈，这大大缩短了比较优势和相对竞争优势变迁的时间。当比较优势发生变化而经济结构调整滞后时，发展中国家贸易收支出现赤字就不可避免。

发展中国家在全球分工格局中只能拥有相对竞争优势，而相对竞争优势具有内在的不稳定性，这并不意味着发展中国家在贸易收支上必然处于长期逆差的状态，而是仅仅提供了这种可能。事实上，真正摧毁发展中国家相对竞争优势并使发展中国家贸易收支长期处于逆差状态的是伴随着资本项目自由化而来的短期资本无序流动。

二、短期资本的无序流动是发展中国家发生金融危机的外部原因

所谓资本项目自由化，尽管国际上对其还有争议，但目前比较一致的看法是它指“国际资本交易本身及其支付和转移均不受限制，并且不仅支付和转移的作出，而且居民接受非居民的支付和转移也可自由进行”。[1](P.48)出于对自身经济发展的需要，20世纪70年代以来，发达国家纷纷推进资本项目的自由化，从而大大促进了国际金融市场的发展，发达国家在国际金融市场上也始终占据着主导地位。国际金融市场发展的历程表明，尽管已经有发展中国家的参与，然而当今高度自由化的国际金融市场却是建立在绝对竞争优势基础之上的，资本自由流动特别是短期资本的流动仅仅是适应了发达国家国民经济发展的需要。受金融深化理论的影响，发展中国家尾随发达国家不仅在国内实施金融自由化，在对外的资本项目领域也快速解除管制。但由于发展中国家经济比较落后，国际资本的流动特别是短期资本的流动客观上极易对建立在相对竞争优势基础之上的国民经济形成一种有效的金融抑制，从而阻碍和破坏发展中国家的经济发展。

汇率机制本来是发展中国家调节贸易收支平衡的最主要手段，但在短期资本无序流动的影响下，失去了它应该发挥的传统作用。首先，由于贸易收支不再是发展中国家外汇市场上决定汇率的惟一因素，有的甚至已不是主要因素，只拥有相对竞争优势的发展中国家为了减少对外经济交往中的风险和成本，通常只能实行固定汇率制，至少也是有管理的浮动汇率制。其次，由于比较优势的充分发挥和相对竞争优势的形成是一个系统且长期的过程，而短期资本的反应迅速得多，发展中国家调整汇率往往未得其利，先受其害。第三，由于外汇汇率与贸易收支的关联度大大下降，发展中国家调整汇率并不一定能够达到调整贸易收支平衡的预期效果。第四，由于货币市场的灵敏度远高于商品市场，汇率在政府干预下常常会出现超调现象。第五，由于预期在短期资本流动中的巨大作用，发展中国家调整汇率取得成功往往不是在贸易收支恶化而是在贸易收支状况还比较好的时候。所有这些都意味着，短期资本的自由流动已经大大压缩了汇率机制在发展中国家发挥作用的空间。

再从资本流动机制上看，短期资本流动对发展中国家的经济发展甚至更为不利。第一，总体而言，发展中国家在资本项目收支上处于绝对劣势地位，属于资本净流出地区。相对竞争优势也许会带来较高的收益，却伴随着极高的风险，发展中国家利用资本流入来弥补贸易赤字只能作为一种特殊情况来处理。第二，短期资本在发展中国家停留时间的长短完全取决于发展中国家相对竞争优势的大小。当比较优势未充分发挥时，发展中国家经济发展饱受资金短缺之苦；当相对竞争优势较为明显时，短期资本一拥而入，经济发展又会受到过热的困扰。第三，实践证明，短期资本的大规模流动除了使汇率过高或过低、变幻不定外，还会不适当地抬高利率，使有限的资金不是流向具有相对竞争优势的商品和劳务生产部门，而是流向不具有比较优势又发展滞后的虚拟经济部门，增加发展中国家经济发展的泡沫，从而削弱发展中国家的相对竞争优势，恶化发展中国家的贸易条件，抑制发展中国家的经济发展。第四，短期资本自由流动最直接的危害是掩盖发展中国家贸易收支失衡的事实和严重性。由于短期资本在表面上维持了发展中国家国际收支的总体平衡，发展中国家对贸易收支失衡引起的国内经济失衡普遍重视不够，导致国内经济矛盾日积月累。当短期资本的这种弥补功能达到一定极限而经济结构又尚未根据比较优势的变化进行调整时，仅仅是短期资本的停止流入就足以引发一场金融危机了。从这种意义上说，贸易收支失衡是表面现象，只要发展中国家的相对竞争优势失去，金融危机就开始酝酿，短期资本流动发挥的作用不过是使金融危机的酝酿时间有长有短，金融危机爆发的严重程度有强有弱罢了。

短期资本的无序流动之所以在很长的一段时期内肆无忌惮地破坏发展中国家的相对竞争优势，使发展中国家国民经济长期失衡并最终成为引发金融危机的罪魁祸首却得不到发展中国家应有的重视，根本原因在于对美国经济学家钱纳利和斯特劳特提出的储蓄和外汇“两缺口模式”的误解。传统理论认为，资本自由流动能够吸引到更多的外资。事实证明，资本自由流动所吸引的大多为短期资本，真正对发展中国家提升竞争力有帮助的长期资本流入与资本自由流动的关联度极小，而短期资本的流入不仅不能弥补储蓄缺口，相反还会对国内储蓄产生挤出效应。另一种观点认为，资本自由流动能提高国内经济效率及生产力。实际情况是，智利、日本、中国大陆及台湾等经济体均是在没有实行资本自由流动的情况下获得经济高速增长的。其实资本项目自由化带来的资本流动在什么情况下才有利于发展中国家的经济发展早有定论。日本著名学者小岛清教授提出的“切合比较优势原理”的实质就是国际资本的流动必须与本国的比较优势结合起来才能有效促进经济的发展。[2](P.444)美国经济学家丹尼·罗德瑞克的实证分析则干脆得出资本项目的自由化与经济增长之间并没有任何关联的结论。他明确指出，“当一个国家缺乏正确控制、规制手段和宏观经济管理框架时就贸然向国际资本流动开放金融市场是特别危险的”，而“即使具备上述保障，短期资本流入也是极不稳定并具有较大风险的”，[3](P.23)由此可见，让资本流入发挥正面的积极的作用是有条件的，相反，脱离现实的资本项目自由化特别是短期资本的自由出入对发展中国家的危害却是巨大的。作为“金融深化”理论主要倡导人之一的麦金农近年指出，对于发展中国家来说，“资本项目的外汇自由兑换通常是经济市场化最优次序的最后阶段”，[4](P.14)很大一部分原因恐怕就在于此。从目前情况看，一国推进资本项目自由化最有可能带来的好处大致有三点：①有助于建立地区或全球金融中心；②有助于使本国货币成为国际货币；③有利于本国居民对冲来自国际贸易的风险。然而，由于发展中国家的经济发展过于落后、全球化程度低、金融市场规模过小且发育不完善等原因，这些好处发展中国家根本无法享受。发展中国家推进资本项目自由化最主要的后果只能是降低短期资本的流动成本，使短期资本可以在发展中国家大进大出，随心所欲。这种短期资本不仅不利于发展中国家的经济发展，相反它通过削弱发展中国家本就很不稳定的相对竞争优势而对发展中国家的经济发展形成了一种事实上的金融抑制。而如果要避免这种抑制，发展中国家就必须做到使短期资本流动带来的风险与本国竞争优势的大小强弱协调起来。

三、资本项目的自由化在发展中国家应是一个渐进过程和最终目标

从长远角度来看，发展中国家在发展经济、实现赶超发达国家目标之前，充分发挥比较优势、形成相对竞争优势这一基本格局是不会改变的，这也意味着发展中国家在国际资本市场上将始终处于防御地位，贸然让落后的本国经济与高度自由化的国际金融市场全面接轨，只会不利于发展中国家的经济发展。发展中国家即使想通过资本项目的自由化来引进短期资本，也应与本国的经济发展水平和对短期资本的利用能力结合起来，因此资本项目的自由化在发展中国家只能是一个渐进的过程和最终的目标。

目前，发展中国家在推进资本项目自由化时，应侧重处理好以下三个方面问题：

第一，牢牢把握相对竞争优势这个中心，以具有比较优势和比较利益的贸易收支平衡作为抵御经济发展过程中各种风险的基础。发展中国家的贸易收支平衡虽然具有内在的不稳定性，却是发展中国家惟一有可能有效加以控制并用于弥补非贸易逆差特别是资本逆差的国际收支项目，它是发展中国家经济稳定增长的最主要的保证。在条件许可的情况下，发展中国家应确保贸易收支带来的盈余足以抵挡短期资本恐慌性流出给国民经济带来的冲击，本国的外汇储备和外汇资产足以偿还一切形式的外债特别是短期外债。

篇8

我国自1979年开始体制改革，并着手探索有计划的商品经济在的运用。1986年12月，我国颁布了《破产法(试行)》。后在1991年修改《民事诉讼法》时，我国又补充增加了第十九章“企业法人破产还债程序”。但由于诸多原因，我国的破产立法在形式上呈现出多样化、在上呈现出立法条文简单化，以致我国破产立法中的程序制度和实体制度设计及其在实践中的运用存在众多，已经远不能够适应我国建立主义市场经济体制的客观需求。在这样的背景下，我国重新制定破产法势在必行。但新破产法的起草工作自1994年开始至今，尚未颁布施行，笔者会感触良多。以下仅就我国重新制定破产法时遇到的几个问题谈点个人看法，以期能够引起有关方面的重视。

一、关于破产法的功能

我国界和实务界长期认为，破产法的功能在于促进我国的经济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和。这样的认识集中反映在我国《企业破产法(试行)》第1条中。现时在重新起草破产法过程中，仍有不少意见主张破产法应当以促进社会主义市场经济体制的建立、加速产业结构的调整和优化产业配置为目的。

这种认识实际上模糊了破产法的功能，对我国重新起草破产法有害无利。任何法律都必须有利于社会生产和生活关系的健全与发展，否则，就不可能有生命力。在我国现阶段，制定破产法在客观上应当有利于或者促进市场经济体制的建立和健全，这是不言自明的事情。但是，我们不能把破产法客观上所能起的作用，归结为破产法的功能。否则，我们将模糊对破产法的认识，不适当地扩充破产法的功能，从而对破产法所能起的作用寄予过高的期望值，以致于因破产法的实施困难而对破产法产生怀疑。例如，我国《企业破产法(试行)》颁布这么多年了，大家有目共睹破产法对国有企业的改革并没有产生多少促进。这说明破产法的功能并不在于促进经济体制改革。

在重新起草破产法时必须认识到，破产法的功能，如同民事诉讼法，在于通过国家的公权力来清理不能清偿的债权债务关系。破产法只是市场经济法律体系中的组成部分，相对于民商事基本法只具有补充意义，因此不能负担促进改革的过巨重任。事实上，我们在制定破产法时却使得破产法负担了本不应负担的功能。诸如以下两个问题的解决，实际与破产法的功能无关，但却深深地着破产法的制定。

因破产法不具有改善国有企业的经营的功能，而国有企业所具有的特点似乎使得部分国有企业不能适用破产法。国有企业破产难，这其中除了企业破产后的人员安置没有好办法以外，其他的原因还有：国有企业和政府的关系一直没有彻底理顺、国有企业的财产权属及范围不清晰、国有企业的债权债务发生的原因复杂等。总之，凡是没有按照公司法改组的国有企业，它们并不能真正成为参与市场竞争的独立实体，它们在法律上已取得的法人地位就难以完全落实，如果我们希望处于这样境地的国有企业也和其他真正具备法人地位的企业同样适用破产法，显然是不现实的。国有企业的破产不可能普遍推开，这其中的原因相当复杂，涉及到我国国有企业的的体制改革、劳动用工制度的改革、社会保障制度的建立、以及银行商业化进程等多个方面，这恐怕是我国制定破产法时所不能彻底解决的问题。

众所周知，破产企业的职工如何安置，已经成为我国推行破产制度的最大难点。由于这一障碍的存在，很多人认为制定新破产法时应当考虑破产企业职工的安置问题。破产企业职工的安置，涉及到失业者的重新就业和社会保障。失业者的重新就业，不仅取决于社会对劳动力的需求，而且依赖于劳动力市场的有效运作，这恰恰又是我国劳动就业制度的不足之处。我国尚未建立有效的社会保障制度，破产企业职工的社会保障则更为乏力。但这两个层面的问题，恰恰是破产法所不能提供解决方案的问题。破产法为债权债务关系的清理法，所要解决的根本问题为人民法院审理破产案件的程序问题，至于劳动者的就业权利和物质帮助的保障问题，并不属于破产法的规范内容，应当由其他法律(如劳动法、社会保障法)加以规范，并通过其他途径来保障劳动者的就业和物质帮助利益。这个问题，在我国1986年12月制定《企业破产法(试行)》的过程中就已经讨论过了。现在的问题是，我们不能寄希望于破产法来解决劳动者的就业和社会保障问题，故不能在新破产法中规定劳动者的就业和社会保障利益；但并不是说破产程序就不关注劳动者利益的保护，劳动者的工资报酬请求权以及社会保障费用请求权，在破产程序中受到优先的保护。

二、关于破产法的适用范围

如何启动破产程序，首先面临的问题是什么样的债务人可以适用破产程序。依照我国现行破产法的规定，只有企业法人可以适用破产程序。[1]破产立法例对债务人的适用范围的规定，是适用破产程序的条件。什么样的债务人可以适用破产程序，更具体地说应是，什么样的债务人可以适用破产程序中的清算程序、和解程序以及重整程序，恐怕应当有所考虑。不同类型的债务人，在破产程序的适用上是否应当有所不同？有无必要设计不同的破产程序以适应不同的债务人？总体上说，并非所有的债务人均可以适用破产程序。在我国当前的法律体系下，这个问题似乎较为简单，只有企业法人能够适用破产程序。非企业法人负债不能清偿的，不能适用破产程序清理其与债权人之间的债权债务关系；自然人更不能依照破产程序清理其债务。但是，惟有企业法人可适用破产程序，似乎并不足以解决我国实践中大量存在的债务不能清偿的问题，破产程序的适用范围在实践上有扩张的必要。[2]

在我国起草新破产法的过程中，破产程序是否应当适用于企业法人以外的债务人，曾经引起了广泛的讨论，归纳起来主要有三种意见：第一种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有企业法人和自然人。第二种意见认为，破产法应当适用于在中国境内的所有企业法人，而不能适用于自然人。第三种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有的企业法人和依法核准登记的非法人企业。[3]关于破产法的适用范围的分歧，主要在于自然人是否可以适用破产程序？若自然人可以适用破产程序，则自然人在多大范围内可以适用破产程序？第一种意见将企业法人和自然人作为平等的民事主体，而主张适用统一的破产法，破产程序应当适用于所有的不能清偿债务的自然人。第二种意见否定自然人可以适用破产程序，实际上否定了自然人的破产能力。第三种意见没有明确主张自然人的破产能力，但因主张非法人企业的破产，非法人企业的破产势必涉及非法人企业的设立人或出资人的破产，实际上承认部分从事商业经营活动的自然人，可以适用破产程序。现在的实际情况是，新的破产法草案支持第三种意见。例如，《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第3条规定：“本法适用于下列民事主体：（一）企业法人；（二）合伙企业及其合伙人；（三）个人独资企业及其出资人；（四）其他依法设立的营利性组织和从事工商经营活动的自然人。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕的，在本法规定的程序范围内视为存续。”

是否允许自然人破产，在理论上不应当有任何障碍。考虑破产法对自然人的适用，必须充分认识破产法的功能。前已言之，我们不能给破产法附加任何额外的功能，诸如促进我国的经济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展，促进我国社会保障制度的健全等多方面。[4]在考虑破产法适用于自然人这个问题时，人们已经间接地模糊了破产法的功能，并希望破产法能够彻底杜绝自然人的恶意逃债行为，如果破产法适用于自然人而不能杜绝因为自然人财产不透明所可能产生的恶意逃债，则不便适用于自然人。当我们清楚地认识到破产法的功能就在于清理债权债务关系时，自然人的财产状态是否透明、自然人是否会有逃债行为，不应当成为阻止破产法适用于自然人的借口。破产法应当尽其所能来清理债权债务关系，并建立相应的机制保障破产程序的顺利进行。破产法为清理债务清偿不能的程序法，它的运作不因为债务人为法人还是自然人而有所不同，在破产程序中，自然人和法人的差别，惟在于其受破产程序支配后的财产范围和债务清理方式可能有所不同，但不应当影响破产法扩大范围适用于自然人，自然也没有必要专门为自然人设计其特有的破产程序。破产法适用于法人，也应当适用于自然人，可以真正做到自然人与法人在债权债务清理程序上的平等。

扩大破产法的适用范围而包括自然人与企业法人，我们必须设计灵活多样的程序制度。我国的破产程序包括清算、和解以及企业重整程序。因为不同的程序其复杂程度以及耗时、耗费的程度不同，应当有区别地适用于负债状态不同的债务人。总体上说，自然人的负债状态较法人的负债状态简单，故破产清算与和解程度应当适用于自然人，若将企业重整程序适用于自然人，实益可能并不显著。灵活多样的程序制度，可以最大限度地满足负债程度不同的债务人清理债权债务的要求，而不论债务人是法人还是自然人。我国破产法除了设计有可供债务人选择的破产程序外，在破产程序的开始以及进行的诸环节，我们都要考虑破产程序进行的灵活度，审理破产案件的法官应当依照法律规定享有足够的自由裁量权，以便做到适用破产程序的及时、公正和有效率。在起草破产法时，对于破产案件的审判组织、破产程序的启动、财产管理人、债权申报、债权人会议、司法文书的送达等诸多方面，都考虑到自然人与法人的区别而增加法官的裁量幅度，即使扩大破产法的适用范围，也不会有不能克服的程序操作上的问题。我国在制定新破产法时，扩大其适用范围于自然人，更不存在立法技术和实务操作上的极度障碍。[5]因此，新破产法应当适用于自然人。

若将破产法适用于自然人，则在程序制度上设计上必然会遇到以下两个无法回避的问题：

第一，破产免责问题。破产免责，指在破产清算程序终结后，依照破产法的规定免除破产的自然人未依破产程序清偿的债务的继续清偿责任。自然人破产后，是否免除其未清偿债务的清偿责任，立法例上有两种主张：免责主义和不免责主义。以法德传统破产法为代表的立法例[6]，多倾向于不免责主义；与此不同的英美法系国家，普遍实行破产免责主义。日本、韩国、我国地区的破产立法对于自然人也实行破产免责主义。我国现行破产法适用于企业法人，不存在破产免责制度。重新制定破产法而适用于自然人时，不可避免地会面临是否给予自然人破产免责的问题。如何对待破产的自然人的免责问题，尚未在我国引起广泛的讨论，还有待于进一步的。但从文明国家的发展这个角度来考虑问题，我国未来对自然人的破产采取免责的立场，应当是一个选择。我国重新起草的破产法草案，对于破产免责已有相应的规定，所采取的基本立场应当是推行有条件的许可免责主义，即破产的自然人清偿债务达到法定的比例，可以申请法院许可免除其未清偿部分的债务的清偿责任。[7]但破产免责不适用于破产的债务人的保证人或连带债务人。

第二，复权问题。复权制度，是指破产的自然人依据法律的规定或者请求法院依照法定的程序，解除其因破产宣告所受破产程序以外的公私法上的权利限制的一项制度。自然人受破产宣告的，其身份地位受破产程序的约束而受到相应的限制，这些限制随着破产程序的终结而失去效力。但破产的自然人所受破产程序外的限制，并不会因破产程序的终结而解除。在破产程序之外，出于种种原因、特别是公益的考虑，其他法律会对破产的自然人附加身份地位的专门限制，以约束破产的自然人为或者不为相应的活动。我国现行破产法不适用于自然人，故不存在自然人破产而其地位受法律限制的情形，但对于破产的法人负有责任的自然人，其身份地位则依法受到限制。如公司法第57条规定：担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年，不得担任公司的董事、监事、经理。若我国新破产法适用于自然人，则其他法律自然应当对破产的自然人的活动范围或方式加以限制，就有必要建立复权制度。英美法系各国实行破产免责主义，复权制度与破产免责制度相关联，有破产免责的发生，就有当然的复权。我国立法可以予以借鉴。

三、关于破产原因

破产原因是法院对债务人适用破产程序的原因。因我国新破产法规定有清算、和解与重整程序，故破产原因应当与这些程序相关联，而不能单纯归结为破产清算的原因。

关于破产原因，我国《企业破产法(试行)》针对清算与和解程序，以三元结构、民事诉讼法以二元结构加以规定。[8]这样的规定给人民法院审理破产案件、认定破产原因造成了一定的障碍。在起草新破产法时，有关破产原因的规定出现了不同的声音，即：第一种意见认为，目前国有企业亏损面比较大，不能清偿债务的情形复杂，有必要对国有企业“不能清偿到期债务”附加一些限制性的条件，如亏损的程度、负债率、不能清偿债务的时间等量化标准。第二种意见认为，破产原因为法院宣告债务人破产的唯一依据，在认定的标准上对所有类型的债务人均应当同一；在立法上，破产原因为法院审理破产案件需要认定的事实问题，各种不同类型、行业、规模的企业，不能清偿到期债务的具体情况各不相同，也不能对破产原因予以量化。第三种意见认为，法人不能清偿到期债务、并且已经“资不抵债”的，才能构成破产原因。[9]但破产原因应当实现一元化，即“债务人不能清偿到期债务”，已经成为破产立法起草人员和学界的主流观点。“不能清偿到期债务”是指债务的履行期限已届满，且债务人明显缺乏清偿债务的能力。

除债务人不能清偿到期债务以外，尚有以下的债务人的行为，应当认为构成破产原因：

第一，停止支付。债务人停止支付债务的，推定为不能清偿到期债务，可以适用清算程序、和解程序或者重整程序。在此情形，债务人得以其具有清偿能力的事实，“破产原因”的推定，从而避免适用破产程序。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第31条第2款规定，债务人停止清偿到期债务并呈连续状态，如无相反证据，可推定为不能清偿到期债务。

第二，债务超过。债务超过为法人的破产原因，在我国实务界常被称为“资不抵债”。企业法人的负债额超过其资产额的，为防止其债务继续膨胀而损害债权人的利益、增加社会生活的不稳定因素，有适用破产程序对债务超过的企业法人加以规制的必要。《德国支付不能法》第19条明确规定“债务超过”为法人开始破产程序的原因。我国尚无以债务超过作为法人的破产原因的立法和实务，而且鉴于现实生活中国有企业“资不抵债”的现象突出，估计将债务超过列为破产原因，立法技术上有一定的困难。我国新破产法草案对此尚未做出规定。合理的选择应当是，企业法人的负债额超过其资产额的，不论其是否能够支付到期债务，均构成企业法人开始破产程序的特殊原因。

第三，有不能清偿到期债务之虞。债务人存在不能清偿到期债务的危险，即债务人的财务状况足以使人预见到其不能清偿行将到期的债务的，构成“不能清偿到期债务之虞”，应当给予债务人适用破产程序的机会。此等破产原因对于发生财务困难的企业法人具有意义。尚未发生不能清偿到期状态的企业法人，若已经有财务困难，则没有必要非等到该企业不能清偿到期债务的事实发生时才适用重整程序；否则，该企业将丧失重整成功的机会。德国在修改其破产法时，专门增加规定“行将出现支付不能”为债务人申请开始支付不能程序的原因。[10]故针对企业法人的重整，我国有必要在新破产法中将“有不能清偿到期债务之虞”规定为企业法人重整程序开始的原因，以更加方便债务人启动和运用重整程序。

四、关于破产程序的模式结构

破产法在性质上为实体法和程序法的结合，但主要还是程序法。我国实行破产程序受理开始主义。依我国现行破产法的规定，破产程序分为破产宣告前的程序和破产宣告后的程序两大部分，具体由破产案件的受理程序、破产案件的审理程序、破产宣告程序、破产清算程序组成；在破产程序进行中，还存在避免破产宣告或者破产分配的和解程序。[11]但我国现行破产法所规定的破产程序存在诸多缺陷，并以清算债务人的财产为主要目的，不符合破产立法改进运动的发展趋势。破产观念自近代产生防止或者避免破产清算的和解制度开始，日益具有了更为丰富的内涵，只不过其变革或者化的程度在各国并不完全相同，但是，破产制度向破产清算制度、和解制度和重整制度协调作用的方向发展的趋势，应当是不容怀疑的。如何设计破产程序成为我国破产立法不能回避的问题。

破产程序的开始以申请主义为原则。当事人申请破产而非法院以职权适用破产程序，应为我国破产立法的基本价值取向。在这个前提下，我国破产程序的模式结构体现为重整程序、和解程序与破产清算程序的结合。债务人有破产原因的，债务人或者债权人可以向法院申请重整，或和解，或破产清算，以求法院能够裁定开始破产程序。不论债务人申请的程序目的差异，法院受理破产案件的，破产程序对于债务人的财产和债权的清理均具有约束力[12]，有关的利害关系人应当通过破产程序行使权利。重整程序、和解程序以及破产清算程序相互间，应当具有法律规定的可转换性，破产清算程序开始后至破产分配前，当事人可以申请适用和解程序或重整程序；和解程序开始后，当事人可以申请适用破产清算程序或重整程序；重整程序开始后，当事人可以申请适用破产清算程序或和解程序。关于破产程序应当包括清算程序，理论和实务均没有异议，引起争论的问题是破产程序应否包括和解程序或重整程序、以及如何设计和解程序或重整程序。以下仅就重整程序与和解程序作些说明。

1．重整程序

重整程序为一种新型的破产程序，是在对传统破产清算制度进行变革的基础上发展起来的企业再建型的债权债务清理程序。起初，重整制度以公司重整制度(CorporateReorganization)为限。股份有限公司因发生财务困难，有停业的危险时，经法院裁定予以整顿而使之复兴的制度。公司重整制度是美国联邦破产法最先创立的，现已普及到世界多数国家。

各国法律规定的重整制度在适用范围、条件和强度上有所不同。但是，现代重整制度的适用已经呈现出超越股份有限公司范围的必然趋势。美国在制定1898年破产法时，首次将破产清算制度和企业再生制度相结合，开始了美国公司重整制度的创建；其后1933年和1934年对破产法中的重整规定予以多次修正，于1938年通过坎特拉法（ChandlerAct）完成了重整制度的革新，创立了美国的现代企业重整制度。重整制度自其产生时起，注意力就不在于如何避免公司被关闭清算，而在于公司现状的维持和未来的发展，从而促使有破产危险的公司尽快复苏以求壮大。经过上个世纪七十年代改革后的美国破产法规定的重整制度，可以适用于个人、法人以及合伙。[13]

重整程序和和解程序具有类似的功能，但它摆脱了和解程序消极避免适用破产清算的不利方面，是一种预防破产清算的积极制度。和解程序不能代替企业重整程序，企业重整程序要比和解程序挽救企业更为积极，重整的手段和目标是多方位的。重整程序将社会利益放在第一位，个人利益和社会利益的冲突更加突出；[14]实际上，在重整程序中，当事人自治的地位还是相对较弱的。再者，重整程序的特点还在于，债务人的重整计划是促使企业积极复兴的必要条件，经利害关系人表决接受和法院裁定认可后，具有终结破产程序的效力；重整计划批准后的债务人不再受破产程序的约束，但应当按照重整计划经营事业和清偿债务。

我国《企业破产法（试行）》没有规定重整制度，该法第四章规定有和解与整顿制度，但该法规定的整顿制度不同于严格意义上的重整制度。一方面，我国国有企业的亏损面比较大，濒临破产清算的企业比较多，存在的问题各不相同，让所有符合破产清算条件的企业都运用破产清算程序，不仅不现实，而且对社会生产力会造成浪费，同时也会产生社会不稳定因素，我国需要寻找强有力的方式帮助亏损或者濒临破产清算的企业走上复兴之路；另一方面，企业再生通过和解制度，当然可以解决一些问题，但和解不是企业再生的唯一途径，重整制度是对和解制度价值的全面发展。所以，我国重新制定破产法时，应当规定企业重整程序。对此，理论上的呼声十分高涨，新破产法草案也规定有重整制度。

我国破产法若采用重整程序，应当有以下四个方面的考虑：（1）重整程序适用范围限定。重整以企业的再建为直接目的，社会公益需求为适用该制度所应当考虑的因素之一，程序的运行和效力相对复杂，有必要将其适用范围限定于企业法人。（2）法院地位至上。重整程序是否应当开始，完全取决于法院的裁定许可；重整程序开始后直至重整计划被批准生效，债务人的所有活动均在法院的严格监督和控制下进行，管理人中心主义应当服从于法院的司法裁量权。（3）当事人自治的相对性。重整程序中的法院地位至上弱化了当事人自治的地位。法院在企业的债权人和股东决定企业重整命运的意愿之外，对重整程序开始与否有最终的自由裁量权。（4）重整目标和手段多样化。企业重整的目标，不仅要清理债务人的债务，以维护债权人的利益；而且要实现企业的未来发展，维护社会生产力和社会公益。为实现企业重整的多重目标，在重整过程中可以采取法律允许的多种手段重组有债务危机的企业。（5）重整程序优先适用。重整程序开始后，对企业已开始的和解程序或破产清算程序等任何民事执行或者司法程序，应当停止；特别是，重整程序对于在债务人的财产上有别除权的权利人，亦有约束力。[15]

2．和解程序

和解程序是有破产原因的债务人与债权人协商达成清理债权债务关系的协议而终结破产程序的一种程序。和解作为一种程序，是与破产清算程序和重整程序并存的具有独立意义的制度。[16]破产制度到近代，和解制度应运而生。在我国的和实务上，长期以来认为和解程序的目的在于避免债务人受破产宣告而使债务人摆脱困境，所以和解应当着眼于债务人的复苏或者继续存在。我国现行破产法就是基于这样的考虑规定了破产宣告前的和解与整顿制度。

因和解制度是为了克服和避免破产清算制度所不能克服的弊端而创设的一项程序制度，其目的可概括为三项：(1)避免对债务人适用破产程序；(2)避免法院宣告债务人破产；(3)避免通过破产清算分配破产人的财产。于是，和解制度就被划分为破产程序开始前的和解、破产程序开始后至破产宣告前的和解、以及破产宣告后的和解。

我国破产程序中的和解制度应当贯彻两个基本出发点，其一为利用和解制度避免法院宣告债务人破产；其二为利用和解制度避免通过破产清算分配破产人的财产。[17]破产程序中的和解，只不过是一种不同于破产分配的偿债方式，和解的目的只在于通过债务人和债权人的谅解让步而了结债权债务，并不以债务人的复苏为目标。所以，在破产程序进行中运用和解程序，可以避免法院宣告债务人破产，或者避免对债务人的财产实施破产分配。基于这样的考虑，重新起草破产法时，应当灵活设计破产程序中的和解程序，允许债务人在破产程序终结前的任何期间申请和解，以给予债务人选择和解的充分机会。

和解程序为重整程序的基础。在肯定和解程序的基础上，立法应当明确规定拯救濒于破产或者已经陷于破产境地的法人的重整程序。因为我国新破产法将规定重整程序，和解程序在适用上会显得不那么重要，但若我们将和解程序适用于债务人不能清偿债务不十分复杂的破产案件，自有其存在的价值。和解程序适用于债务人财产过少的破产案件，在处理的程序上较为简化、节省费用和时间，有利于债务人和债权人的利益。债务人和债权人达成和解协议的，经人民法院裁定认可后，终结破产程序。

五、关于管理人中心主义

管理人中心主义，是指破产程序的事务性工作通过管理人来进行，管理人在破产程序开始后依法对债务人的财产进行接管、清理、保管、运营以及必要的处分，以更好地保护债权人的利益。破产程序开始后，债务人管领财产的能力受到限制，诸如不得清偿个别债务，其目的在于保证破产程序的公正进行。既然债务人的管领财产的能力受到限制，就要有相应的制度来保证债务人的财产不受意外的处分，故在破产程序中不能缺少管理人。我国现行法规定的管理人仅以“破产宣告后”的破产清算组为限。

在破产程序受理开始主义之下，我国现行立法对债权人利益的保护不够周详。人民法院受理破产申请后，破产程序即告开始；即使在债权人申请破产的情事下，经债务人和解申请而开始整顿的，破产程序也只是中止，并未终结。在债务人被宣告破产前以及和解整顿过程中，债务人的财产由谁监督或管理，已经成为困绕人民法院处理破产案件的障碍。另外，人民法院宣告债务人破产后，在成立破产清算组织之前也存在着同样的。虽然在紧急情况下，人民法院对债务人的财产可以采取财产保全措施，但是这终归是一种不得已的办法。在破产程序进行中，对债务人的财产予以财产保全，一方面加重了法院保全财产的负担；另一方面，破产程序具有保全债务人财产的概括效力，民事诉讼程序中的保全措施对已开始的破产程序本身就是不必要的。在破产程序中，法院并无义务管理债务人的财产。我国在破产程序制度上应当建立适合国情的财产管理人制度。[18]

我国的司法实务对于管理人制度的完善有所推动。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第18条规定：“人民法院受理企业破产案件后，除可以随即进行破产宣告成立清算组的外，在企业原管理组织不能正常履行管理职责的情况下，可以成立企业监管组。企业监管组成员从企业上级主管部门或者股东会议代表、企业原管理人员、主要债权人中产生，也可以聘请师、律师等中介机构参加。企业监管组主要负责处理以下事务：（一）清点、保管企业财产；（二）核查企业债权；（三）为企业利益而进行的必要的经营活动；（四）支付人民法院许可的必要支出；（五）人民法院许可的其他工作。企业监管组向人民法院负责，接受人民法院的指导、监督。”

我国新破产法草案建立了自破产程序开始后的管理人制度，基本上完善了我国现行破产程序中的财产管理制度。[19]在破产程序开始后，管理人自被指定之日起，作为债务人财产的代表，应当依法行使下列职权：（1）接管债务人的全部财产、帐册、文书、资料、印章和其他物品；（2）调查债务人的财产状况，包括债务人所欠劳动者工资、保险费用和纳税情况；（3）制作财产状况调查报告；（4）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（5）在第一次债权人会议召开之前决定债务人的继续营业；（6）管理、处分债务人的财产，清偿债务；（7）接受第三人对债务人的债务清偿或财产权利的交付；（8）决定债务人的内部管理事务；（9）聘用必要的管理人员、专业技术人员及其他工作人员；（10）必要时，要求召集债权人会议；（11）有关债务人的财产的纠纷，代表债务人参加诉讼或者仲裁；（12）人民法院认为应当由管理人行使的其他职权。

以管理人中心主义作为我国新破产法的立足点，可以加强破产程序中的债务人财产的管理或保全。管理人中心主义还可以相应减轻法院的责任或负担，法院参与破产程序的事项应当多集中于程序方面，而非管理人应当为的事务性工作上。我国的破产程序应当坚持管理人中心主义这样的原则，管理人在破产程序中具有极为特殊的中心地位。管理人中心主义，应当贯穿于统一的破产程序的各个环节。管理人中心主义不能仅仅在破产清算程序中有意义，而且应当有效于和解程序与重整程序。管理人中心主义与重整程序中的债务人的地位并不矛盾，我们确实可以看到，在破产清算程序和和解程序中，管理人的中心地位十分显著；在重整程序中，管理人的作用则是有限的。管理人的作用在重整程序中有时并不十分显著，这种现象只是管理人中心主义的异化，即管理人的职能向重整程序中的债务人的有条件的转移，并非对管理人中心主义的否定。例如，《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第70条规定：“在重整保护期，管理人可以聘任债务人企业的经营管理人员负责企业的营业事务。”[20]关于管理人中心主义，我国破产立法所要解决的根本问题，并不是要否坚持管理人中心主义的问题，而是在这个中心主义的架构下，如何协调管理人、债权人和债务人之间的权益分配问题。对此，我国立法者还要作出更为细致的努力。

六、关于破产程序中的意思自治

在破产程序中，意思自治在两个层面上展开：个体意思和团体意思。个体意思使得破产程序具有进行的基础；而团体意思则维系着破产程序的公平。

破产程序中的个体意思，通过破产申请和债权申报等制度予以体现。破产程序要贯彻破产申请和债权申报的自愿原则，非有利害关系人的申请，不得开始破产程序；破产程序开始后，非有债权人申报债权的行为，破产程序无法进行。故破产申请和债权申报构成破产程序得以进行的基础。

非有破产申请，不得对债务人开始破产程序。但是，破产程序中的个人意思自治，并不具有绝对的意义。个人意思不得滥用；甚至，个人意思在有些场合为所排斥。在理论上，破产程序的开始以破产申请为必要。债务人可以申请法院宣告自己破产。但若债务人为法人，不能清偿到期债务的，法人的信用基础发生危机，这时，为了防止债务的进一步膨胀，保护多数债权人的利益，法人的代表应向法院申请破产。与申请破产相对应的问题是，若无债务人或债权人的破产申请，法院可否依职权开始破产程序？我国现行法没有规定、司法实务暂时不承认人民法院可以不根据当事人的申请而直接依职权开始破产程序。但是，我们如果考虑到，破产并非债务人与个别债权人之间的私事，它涉及到众多债权人的公平受偿利益，从而涉及到社会公共利益，作为国家公权力机关的法院，有必要在适当的时候进行适度的干预。所以，这是个人意思服从法律安排的体现。再者，破产申请提出后，申请人基于其个人意思请求撤回申请的，因破产程序关乎多数债权人的利益，本非专一保护申请人的利益，故是否准许撤回申请，由法院依照破产申请的具体情况，自由裁量。因此，破产程序中的个人意思，其自治的范围依从于对多数债权人的利益保护的需要。

在破产程序中，起到至关重要的作用的意思自治，为债权人团体意思的自治。破产程序对于各种有利害关系的人都会产生实质的，甚至影响到社会公共利益诸如劳动者的失业等方面，特别是直接关系到参加破产程序的债权人的利益。法院在破产程序中居于主导地位，对破产程序的顺利进行负有全面责任。管理人在法院的领导下，对债务人的财产行使全面的管理权，并负具体的责任。在破产程序中，应当坚持管理人中心主义，但必须强调债权人的自治，以充分保护债权人的团体利益。债权人自治是破产程序的基本制度，包括债权人会议和监督人[21]两种基本形式。一般而言，债权人会议和监督人在破产程序中的作用，相辅相成，债权人会议和监督人依法履行各自的职责，目的都在于维护债权人全体的利益。但是，监督人履行职责受债权人会议的决议约束，债权人会议凌驾于监督人之上。

我国现行破产法规定了债权人会议，肯定了债权人团体的自治地位。但是，在破产程序中，仅有债权人会议代表债权人的利益，似乎还不足以维护债权人在破产程序中的公平利益，特别是债权人会议闭会期间，由谁代表债权人监督破产程序的进行，在我国法律上仍为空白。债权人会议由全体债权人组成，人数众多，对破产程序难以实施日常监督，若经常召集债权人会议，也不利于破产程序的节俭和简化。况且，债权人会议不是债权人全体的常设机关，特别是债权人会议休会期间，无法对破产程序进行中的具体事务实施监督。所以，从实际需要出发，以使债权人自治贯串于破产程序进行的各阶段，我国破产立法有必要设立监督人制度；监督人由债权人会议选任，代表债权人会议对破产程序实施日常监督。我国新破产法草案的创新之一就是规定债权人会议任选的监督人制度，这是对我国破产程序中的债权人自治形式的补充。[22]

七、关于破产程序中的利益平衡

破产程序所涉及的利益为多方利益。债务人和债权人的利益为基本利益，居于受保护的平等地位。但破产程序不仅关乎利害关系人的利益，而且关乎社会公共利益，平衡破产程序中的各方利益，应当有制度设计上的考虑。以下三点，可能是我国破产立法所必须要衡量并作出取舍的地方。

首先，债务人的重整利益，优先于破产程序中的其他利益。债务人的重整利益与破产程序中的其他利益之间，存在冲突。债务人有破产原因，其请求重整的，其重整利益应当受到应有的尊重。若重整程序开始，则债权人自无由重整财产获得个别清偿的机会，即使是有财产担保的债权人，或者对债务人的财产享有优先受偿的支配权的担保权人，亦不能从债务人的财产中获得个别清偿。这是采用重整制度所必须实行的制度。所有的债权人，不论其是否享有担保，以及对债务人的财产归属或支配利益享有权利的其他人，均受重整程序的支配。在重整程序中，即使个别表决组的权利人不同意重整计划，法院亦可基于其自由裁量权顺延重整期间或者批准重整计划。可见，债务人受重整程序的保护利益是十分优厚的。我国破产立法应当坚持这样的立场。

其次，破产程序中的团体利益，优先于个人利益。在破产程序中，债权人团体的利益，与个别债权人的利益之间总是存在冲突的，保护了债权人的团体利益，就不可避免地会忽视个别债权人的利益，这是由破产程序的公平与公正的属性决定的。在团体利益与个人利益发生冲突时，理性的选择是团体利益优先于个人利益。在破产程序中，之所以团体利益优先于个人利益，原因在于参加破产程序的利害关系人的多面性；若没有团体利益的形成机制，破产程序就无法进行。而且，破产程序中的利害关系人通过团体多数表决机制，维系破产程序的公正性（团体利益）。即使个别利害关系人的意思，与多数利害关系人的意思不同，破产程序将依照多数人的意思照样进行。这是破产程序实现公正的价值目标所在。凡参加破产程序的利害关系人，均受破产程序的约束，享受破产程序上的利益，并承担因破产程序而产生的不利后果。在这个意义上，债权人自治的制度较为完整地反映了破产程序的团体利益优先于个人利益的价值目标。再者，在破产清算程序和和解程序中，任何普通的债权人均不能有超越破产程序的利益；在重整程序中，不仅普通债权人受重整程序的约束，而且对债务人的财产有担保权益的利害关系人，亦受破产程序的约束。这样的制度设计也反映着团体利益优先于个人利益的价值目标。

最后，劳动权益，优先于破产程序中的其他利益。企业被适用破产程序，劳动者的工资权益以及社会保险权益，在一定程度度上会受到相应的影响，特别是会引起劳动者的失业而影响劳动者的生机。在这样的风险机制下，劳动权益应当在破产程序中居于优先受保护的状态。劳动权益优先于国家的税收请求权和普通债权。我国《企业破产法(试行)》第37条规定，“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。”我国的司法实务对于受优先保护的劳动权益，作出了补充。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第56条规定：“因企业破产解除劳动合同，劳动者依法或者依据劳动合同对企业享有的补偿金请求权，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”第57条规定：“债务人所欠非正式职工（含短期劳动工）的劳动报酬，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”第58条规定：“债务人所欠企业职工集资款，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”但劳动权益是否优先于债务人财产上设定的担保，我国现行法并没有提供相应的一般解决方案。[23]劳动权益为破产程序中的社会公共利益，应当优先于在债务人的财产上存在的担保物权，这应当是我国破产立法应当明确的问题。

[1]在我国现行法的框架下，可以适用破产程序的企业法人，包括依照《商业银行法》设立的商业银行和非银行机构、依照《保险法》设立的保险公司。对于银行、非银行金融机构是否应当适用破产程序，在新破产法的起草过程中引起了争议，但笔者认为现行法的模式并无明显的不妥，故在此不作论述。

[2]见邹海林：《关于新破产法的适用范围的思考》，《政法论坛》2002年第3期。

[3]有关详细内容，请参见常敏、邹海林：《中华人民共和国破产法的重新制定》，《法学》1995年第2期。

[4]见邹海林：《破产法若干理论与实务问题研评》，《民商法论从》第1卷，法律出版社1994年版，第130页。

[5]见邹海林：《关于新破产法适用范围的思考》，《政法论坛》2002年第2期；汤维健：《修订我国破产法律制度的若干问题思考》，《政法论坛》2002年第3期。

[6]在德国，1999年1月1日生效的《德国支付不能法》规定了破产的自然人有条件的许可免责主义。见《德国支付不能法》第286条至303条所规定之“剩余债务的免除”制度。

[7]但最近完成的破产法草案所持立场为有条件的当然免责主义，即破产的自然人清偿债务达到法定比例时就免除其未清偿部分的债务的清偿责任。见《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第148条。

[8]我国《企业破产法（试行）》第3条将破产原因表述为“因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”；《民事诉讼法》第199条将破产原因表述为“因严重亏损，不能清偿到期债务”。

[9]见邹海林：《的破产制度及其发展方向》，《中国市场法治走向》，昆仑出版社2001年版，第150页。

[10]《德国支付不能法》第18条。见杜景林等译：《德国支付不能法》，法律出版社2002年版，第10-11页。

[11]我国《企业破产法（试行）》所规定的和解程序，为避免债务人被宣告破产而设计，竟能适用于债务人被宣告破产前；但《民事诉讼法》所规定的和解程序，则没有将之限定于债务人被宣告破产前。故最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第25条将和解程序概括为避免破产宣告和破产分配的程序，和解可以适用于债务人被宣告破产前以及债务人被宣告破产后。

[12]法院受理破产案件后，应当指定管理人对债务人的财产予以必要的接管或监管，以确保债务人的财产为破产程序的公正进行而存在。关于债务人的财产受破产程序的支配的相关问题，可参见本文后述的管理人中心主义。

[13]见王卫国：《论重整制度》，《法学研究》1996年的1期。

[14]见李永军：《破产重整制度研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第46页。

[15]见邹海林：《中国的破产制度及其发展方向》，《中国市场经济法制走向》，昆仑出版社2001年版，第163-164页。

[16]见李永军：《破产重整制度研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第39页。

[17]见邹海林：《论我国破产程序中的和解制度及其革新》，《法学研究》1994年第5期。

[18]见邹海林：《破产法若干理论与实务问题研评》，《民商法论从》第1卷，法律出版社1994年版，第137页。

[19]《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第16条规定：“人民法院决定受理破产申请的，应当同时指定管理人。”第29条规定有管理人的多项职权，基本上可以反映破产程序中的管理人中心主义。

[20]但该条的规定确实不同于美国破产法第11章重整程序所规定的“占有中的债务人(debtorinpossession)”制度。在美国破产法中，占有中的债务人为重整程序中管理债务人财产的基本态样，除非法院基于某种理由任命债务人财产的管理人或受托人(trustee)。但笔者并不赞同在我国的破产程序中实行与美国破产法相同的“占有中的债务人”制度。另外，该条的规定还存在其他的缺陷，需要和草案中的重整程序的其他规定相配合进行修改，故有进一步斟酌的巨大空间。

[21]监督人为破产程序中的全体债权人的代表机构。监督人依不同的立法例，称谓有所不同。例如，英国、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国称为检查委员会；意大利、法国、德国、泰国称为债权人委员会；日本、韩国等国称为监查委员或者监查人；我国地区则称为监查人。我国新破产法草案准备采用“债权人委员会”的称谓。

篇9

一、脆弱的贸易收支平衡是发展中国家发生金融危机的经济基础

在虚拟经济运行日益独立于实体经济的今天，金融危机的发生固然有金融市场运行自身的原因，但最根本的原因仍然是实体经济的失衡。从贸易收支在国民经济运行中的地位和作用来看，只有保持贸易收支的平衡，发展中国家的国内经济资源才能确保继续参与到全球资源的重新配置进程中去；如果能长期保持贸易收支顺差，则意味着通过参与国际分工，发展中国家加强了对本国经济资源的利用，其经济增长、充分就业和币值稳定目标的实现将更有保障。这种情况下，金融危机在发展中国家发生的可能性微乎其微。问题在于发展中国家的贸易收支极不稳定，贸易平衡通常很难实现，全球也只有少数几个国家和地区做到持续的贸易收支顺差；相反，贸易收支逆差成为发展中国家的常见现象。持续的贸易收支逆差使发展中国家的经济资源大量闲置，导致国内经济全面失衡，并进一步引发金融危机。从这个方面看，脆弱的贸易收支平衡已成为发展中国家发生金融危机的内在原因。

发展中国家贸易收支的不稳定性来自于其所拥有的竞争优势的相对性。当前，发展中国家经济发展的过程也就是其经济全球化的过程，发展中国家必须遵循比较优势的原则参与全球资源的重新配置，这就决定了发展中国家在国际分工中所获取的只能是一种相对竞争优势。这种相对竞争优势与发达国家所拥有的绝对竞争优势相比，具有以下三个明显的特点：

第一，相对竞争优势本身具有一种内在的不稳定性。与绝对竞争优势相比，相对竞争优势具有极强的可替代性。依靠这种竞争优势所取得的成本优势、质量优势和效益优势等随时随地会被其它国家和地区的竞争对手夺走，因而在拥有相对竞争优势的国家和地区之间，竞争非常激烈。

第二，相对竞争优势所带来的比较利益有越来越少的趋势。比较利益的存在是以生产要素的不流动为前提条件的。然而随着经济全球化水平的提升，生产要素的流动性大大增强，比较利益的空间明显地受到压缩。在缺乏足够效益支撑的情况下，发展中国家的贸易收支更有可能出现恶化的局面。

第三，相对竞争优势的不稳定性常使发展中国家贸易结构跟不上比较优势的变化。随着经济理论的成熟和实践经验的丰富，发展中国家为发展经济而展开的竞争也越来越激烈，这大大缩短了比较优势和相对竞争优势变迁的时间。当比较优势发生变化而经济结构调整滞后时，发展中国家贸易收支出现赤字就不可避免。

发展中国家在全球分工格局中只能拥有相对竞争优势，而相对竞争优势具有内在的不稳定性，这并不意味着发展中国家在贸易收支上必然处于长期逆差的状态，而是仅仅提供了这种可能。事实上，真正摧毁发展中国家相对竞争优势并使发展中国家贸易收支长期处于逆差状态的是伴随着资本项目自由化而来的短期资本无序流动。

二、短期资本的无序流动是发展中国家发生金融危机的外部原因

所谓资本项目自由化，尽管国际上对其还有争议，但目前比较一致的看法是它指“国际资本交易本身及其支付和转移均不受限制，并且不仅支付和转移的作出，而且居民接受非居民的支付和转移也可自由进行”。[1](P.48)出于对自身经济发展的需要，20世纪70年代以来，发达国家纷纷推进资本项目的自由化，从而大大促进了国际金融市场的发展，发达国家在国际金融市场上也始终占据着主导地位。国际金融市场发展的历程表明，尽管已经有发展中国家的参与，然而当今高度自由化的国际金融市场却是建立在绝对竞争优势基础之上的，资本自由流动特别是短期资本的流动仅仅是适应了发达国家国民经济发展的需要。受金融深化理论的影响，发展中国家尾随发达国家不仅在国内实施金融自由化，在对外的资本项目领域也快速解除管制。但由于发展中国家经济比较落后，国际资本的流动特别是短期资本的流动客观上极易对建立在相对竞争优势基础之上的国民经济形成一种有效的金融抑制，从而阻碍和破坏发展中国家的经济发展。

汇率机制本来是发展中国家调节贸易收支平衡的最主要手段，但在短期资本无序流动的影响下，失去了它应该发挥的传统作用。首先，由于贸易收支不再是发展中国家外汇市场上决定汇率的惟一因素，有的甚至已不是主要因素，只拥有相对竞争优势的发展中国家为了减少对外经济交往中的风险和成本，通常只能实行固定汇率制，至少也是有管理的浮动汇率制。其次，由于比较优势的充分发挥和相对竞争优势的形成是一个系统且长期的过程，而短期资本的反应迅速得多，发展中国家调整汇率往往未得其利，先受其害。第三，由于外汇汇率与贸易收支的关联度大大下降，发展中国家调整汇率并不一定能够达到调整贸易收支平衡的预期效果。第四，由于货币市场的灵敏度远高于商品市场，汇率在政府干预下常常会出现超调现象。第五，由于预期在短期资本流动中的巨大作用，发展中国家调整汇率取得成功往往不是在贸易收支恶化而是在贸易收支状况还比较好的时候。所有这些都意味着，短期资本的自由流动已经大大压缩了汇率机制在发展中国家发挥作用的空间。

再从资本流动机制上看，短期资本流动对发展中国家的经济发展甚至更为不利。第一，总体而言，发展中国家在资本项目收支上处于绝对劣势地位，属于资本净流出地区。相对竞争优势也许会带来较高的收益，却伴随着极高的风险，发展中国家利用资本流入来弥补贸易赤字只能作为一种特殊情况来处理。第二，短期资本在发展中国家停留时间的长短完全取决于发展中国家相对竞争优势的大小。当比较优势未充分发挥时，发展中国家经济发展饱受资金短缺之苦；当相对竞争优势较为明显时，短期资本一拥而入，经济发展又会受到过热的困扰。第三，实践证明，短期资本的大规模流动除了使汇率过高或过低、变幻不定外，还会不适当地抬高利率，使有限的资金不是流向具有相对竞争优势的商品和劳务生产部门，而是流向不具有比较优势又发展滞后的虚拟经济部门，增加发展中国家经济发展的泡沫，从而削弱发展中国家的相对竞争优势，恶化发展中国家的贸易条件，抑制发展中国家的经济发展。第四，短期资本自由流动最直接的危害是掩盖发展中国家贸易收支失衡的事实和严重性。由于短期资本在表面上维持了发展中国家国际收支的总体平衡，发展中国家对贸易收支失衡引起的国内经济失衡普遍重视不够，导致国内经济矛盾日积月累。当短期资本的这种弥补功能达到一定极限而经济结构又尚未根据比较优势的变化进行调整时，仅仅是短期资本的停止流入就足以引发一场金融危机了。从这种意义上说，贸易收支失衡是表面现象，只要发展中国家的相对竞争优势失去，金融危机就开始酝酿，短期资本流动发挥的作用不过是使金融危机的酝酿时间有长有短，金融危机爆发的严重程度有强有弱罢了。

短期资本的无序流动之所以在很长的一段时期内肆无忌惮地破坏发展中国家的相对竞争优势，使发展中国家国民经济长期失衡并最终成为引发金融危机的罪魁祸首却得不到发展中国家应有的重视，根本原因在于对美国经济学家钱纳利和斯特劳特提出的储蓄和外汇“两缺口模式”的误解。传统理论认为，资本自由流动能够吸引到更多的外资。事实证明，资本自由流动所吸引的大多为短期资本，真正对发展中国家提升竞争力有帮助的长期资本流入与资本自由流动的关联度极小，而短期资本的流入不仅不能弥补储蓄缺口，相反还会对国内储蓄产生挤出效应。另一种观点认为，资本自由流动能提高国内经济效率及生产力。实际情况是，智利、日本、中国大陆及台湾等经济体均是在没有实行资本自由流动的情况下获得经济高速增长的。其实资本项目自由化带来的资本流动在什么情况下才有利于发展中国家的经济发展早有定论。日本著名学者小岛清教授提出的“切合比较优势原理”的实质就是国际资本的流动必须与本国的比较优势结合起来才能有效促进经济的发展。[2](P.444)美国经济学家丹尼·罗德瑞克的实证分析则干脆得出资本项目的自由化与经济增长之间并没有任何关联的结论。他明确指出，“当一个国家缺乏正确控制、规制手段和宏观经济管理框架时就贸然向国际资本流动开放金融市场是特别危险的”，而“即使具备上述保障，短期资本流入也是极不稳定并具有较大风险的”，[3](P.23)由此可见，让资本流入发挥正面的积极的作用是有条件的，相反，脱离现实的资本项目自由化特别是短期资本的自由出入对发展中国家的危害却是巨大的。作为“金融深化”理论主要倡导人之一的麦金农近年指出，对于发展中国家来说，“资本项目的外汇自由兑换通常是经济市场化最优次序的最后阶段”，[4](P.14)很大一部分原因恐怕就在于此。从目前情况看，一国推进资本项目自由化最有可能带来的好处大致有三点：①有助于建立地区或全球金融中心；②有助于使本国货币成为国际货币；③有利于本国居民对冲来自国际贸易的风险。然而，由于发展中国家的经济发展过于落后、全球化程度低、金融市场规模过小且发育不完善等原因，这些好处发展中国家根本无法享受。发展中国家推进资本项目自由化最主要的后果只能是降低短期资本的流动成本，使短期资本可以在发展中国家大进大出，随心所欲。这种短期资本不仅不利于发展中国家的经济发展，相反它通过削弱发展中国家本就很不稳定的相对竞争优势而对发展中国家的经济发展形成了一种事实上的金融抑制。而如果要避免这种抑制，发展中国家就必须做到使短期资本流动带来的风险与本国竞争优势的大小强弱协调起来。

三、资本项目的自由化在发展中国家应是一个渐进过程和最终目标

从长远角度来看，发展中国家在发展经济、实现赶超发达国家目标之前，充分发挥比较优势、形成相对竞争优势这一基本格局是不会改变的，这也意味着发展中国家在国际资本市场上将始终处于防御地位，贸然让落后的本国经济与高度自由化的国际金融市场全面接轨，只会不利于发展中国家的经济发展。发展中国家即使想通过资本项目的自由化来引进短期资本，也应与本国的经济发展水平和对短期资本的利用能力结合起来，因此资本项目的自由化在发展中国家只能是一个渐进的过程和最终的目标。

目前，发展中国家在推进资本项目自由化时，应侧重处理好以下三个方面问题：

第一，牢牢把握相对竞争优势这个中心，以具有比较优势和比较利益的贸易收支平衡作为抵御经济发展过程中各种风险的基础。发展中国家的贸易收支平衡虽然具有内在的不稳定性，却是发展中国家惟一有可能有效加以控制并用于弥补非贸易逆差特别是资本逆差的国际收支项目，它是发展中国家经济稳定增长的最主要的保证。在条件许可的情况下，发展中国家应确保贸易收支带来的盈余足以抵挡短期资本恐慌性流出给国民经济带来的冲击，本国的外汇储备和外汇资产足以偿还一切形式的外债特别是短期外债。

第二，根据国民经济的承受能力，逐步开放资本市场。发展中国家发展经济是一个长期的过程，按照比较优势原则，实体经济部门最具有竞争力也最先得到发展，而虚拟经济部门特别是金融服务业不仅发展滞后，而且要长期落后于发达国家。面对高度国际化和自由化的金融市场，如果意识不到与发达国家在经济基础上的重大差距，盲目照搬发达国家的做法，发展中国家的经济发展很容易受到国际金融市场的抑制。发展中国家开放资本市场的步骤与力度应取决于它对发展中国家相对竞争优势的影响。由于发展中国家的贸易收支盈余常常担负着弥补资本项目收支逆差的重任，所以资本市场的开放不应从根本上改变发展中国家国际收支的平衡状况，不能因为存在资本的净流入就对贸易收支的失衡丧失警惕。归根结底，发展中国家开放资本市场，目的不仅仅是引进外资，而是通过引进外资增强国民经济的竞争力，巩固贸易收支平衡，保证国际收支的总体平衡有一个坚实的基础。

第三，根据国民经济发展水平，积极参与国际金融合作与金融监管。在经济和金融全球化的时代，发展中国家的经济发展与世界经济的发展是紧密地联系在一起的，一国发生的经济或金融危机往往会马上蔓延到其它国家。当代国际金融市场虽然从总体上适应了发达国家和跨国资本发展的需要，但仍然存在许多不完善的地方，特别是没有建立起一套保护发展中国家利益的机制。发展中国家在稳步开放国内金融市场的同时，也要积极参与国际金融合作和金融监管，以便从整体上降低国际金融市场给发展中国家经济发展带来的风险和危害。如，全球最后贷款人的空缺、监管机制存在漏洞、各国缺乏协调和合作机制、国际债权债务破产程序出现空白以及资本项目开放制度安排等问题得到解决，将能在很大程度上减少金融危机发生的次数，减少金融危机带来的危害。当然，要从根本上杜绝金融危机的发生，关键仍在于发展中国家自己能够处理好国内经济的平衡问题，最大限度地发挥自身的相对竞争优势。

［收稿日期］2002-06-28

【参考文献】

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[9]洪银兴，林金锭.发展经济学通论[M].南京：江苏人民出版社，1990.

篇10

关键词:经济刺激计划;后危机时代;美国样本

Abstract:During the depression,economic stimulus package plays an important role in avoiding fluctuation,stabilizing market,restoring confidence,promoting growth and so on. But when economy begins to stabilize,the stimulus package should withdraw at a proper time,or a series of negative externalities such as heavy fiscal burden and financial deficit, potential inflation,crowding-our effect of fiscal policy,moral hazard and anti-marketization and so on may arise. Therefore,this paper,based on the current status of economies’recovery,discussed the exit strategy from three aspects in a comparative perspective:the“why”,the“time”and the“way”.In the end,the paper put forward the directions of our country’s policy in the near future,The paper takes America as an example to illustrate the negative externalities of America’s economic recovery and stimulus plans.

Key Words:economic stimulus package,in Post-Crisis Period,American sample

中图分类号:F822 文献标识码:A文章编号:1674-2265(2010)01-0053-07

自2007年初次贷危机浮出水面,到2008年9月金融危机全面爆发,再到危机逐步向实体经济蔓延以来,为应对经济危机,世界大部分国家都出台了经济刺激计划,对于避免震荡、稳定市场、恢复信心、促进增长起到了重要作用。由于市场存在失灵,政府应该对市场进行干预,弥补失灵。但政府干预成本巨大,且也可能失灵,这已经成为现代经济学的共识。所以,当经济止跌企稳时,经济刺激计划要适时、有序地进行科学调整,否则会带来财政赤字增加、潜在通胀压力加大、助长道德风险等一系列负外部效应。

一、经济刺激计划的隐藏成本

经济刺激计划一般包括积极的财政政策和宽松的货币政策两个方面。相机抉择的宏观经济政策对于熨平经济周期性波动有重要作用,尤其在经济下行期,积极的宏观经济政策在防止经济步入萧条方面效果明显。但是政府干预和市场运行之间存在着不一致,经济刺激计划的实施隐藏着一些潜在成本。

(一)政府财政负担加大,赤字增加

积极的财政政策通常包括增加政府支出和转移支付,降低税收等措施。每一项措施或者使政府支出增加,或者使政府收入减少,最终都会带来财政负担的加大,甚至赤字的增加。政府对宏观经济的调控离不开财政的支持,赤字增加将影响国家对资源配置的效率。

首先,长期财政赤字也存在着公共投资边际效率递减的规律。赤字支出的方向大都为公共工程建设,在市场有效需求不足的情况下,赤字支出对经济增长的拉动效力有限。由于公共工程大都具有缺乏强有力的财产约束机制与利益激励机制的特点,投资的收益率很难得到保证。其次,以财政赤字换取经济增长会削弱地方政府、金融部门和企业的自我防范风险的能力,容易形成经济发展对财政赤字的路径依赖,提高赤字财政的政策成本。此外,长期大规模财政赤字会损害国家信用。一旦出现高债务比率,国家信用下降,新债券发行困难或发行成本过高,出现高的债券利率和市场利率,增加的偿债压力,使得政府提高税率以增加财政收入,而高税率必然导致偷税行为的增加从而产生高的税收扭曲。各国的经验证明,高债务还会导致财政政策出现恶性循环,政策执行成本增高。各国为了复兴经济而推出的经济刺激措施,花费了巨额成本,令全球各国陷入预算赤字。国际货币基金组织(IMF)预测,未来几年,二十国集团(G20)成员国平均负债水平将超出国内生产总值。

(二)潜在通货膨胀压力加大

通货膨胀取决于现期和未来的货币供应量的增长。经济刺激计划中的积极货币政策是货币当局通过增加货币供应量实现的。如果货币当局增加的货币供应量超出了流通中所需要数量,就会出现通货膨胀。如果同时社会公众预期货币供应量还会持续增加,由于预期的自我实现和自我加强特性,通货膨胀率将会持续攀升。

温和的通货膨胀对于刺激经济增长、缓解就业压力有一定的积极作用。但是,通货膨胀会产生众多缓慢的、潜在的不良经济和社会后果,主要表现为:社会财富盲目的不公平分配和再分配,引起社会各阶层之间经济利益关系的调整,带来劳资纠纷频繁和难解,对通货膨胀反应灵敏度较低的基础产业和农业的发展将受到损害,妨碍教育、科学、文化事业的发展等。在金融危机中,国家向金融机构直接注资及对企业的救助行为都直接大大增加了市场的流动性,不断出台的各项救市措施和危机发展的不确定性,也使公众有了政府将继续实施积极的经济刺激政策的预期。所以,全球经济潜在的通货膨胀压力不断加大。一旦通货膨胀发生,其负效应也会随之放大。

(三)财政政策对私人部门的挤出效应

积极的财政政策中的政府投资的增加,使私人部门的投资减少,即产生所谓的“挤出效应”。

当财政赤字通过债务融资时,政府会和私人部门争夺有限的资金,导致利率提高。利率提高会导致借款成本上升,从而使投资减少,经济活动水平下降。根据传统观点,私人部门会将公共部门的债务当作财富的增加,对货币的需求增加,同样会导致利率提高。与此同时,财富的增加会导致消费的增加,消费的增加将使储蓄减少和可贷资金的数量减少,其结果是投资数量和资本形成的减少。挤出效应的存在挤压了民间资本的投资空间,民间投资乏力,经济自主增长缺乏微观基础的支持,不利于经济自我发展能力的形成,不利于经济实现持续、稳定的增长。抑制本国投资的减少和资本形成,就会导致较低的人均资本,并进一步导致较低的人均产出。因此,长期实施经济刺激计划并不利于经济的长远发展和人民福祉水平的提高。

(四)助长道德风险

公平竞争、优胜劣汰是市场经济运行遵循的基本法则。要求政府为陷入困境的金融企业买单,对于纳税人及其他交易主体来说显失公平,而且违背了优胜劣汰的原则。一个更严重的后果是,政府买单易于滋生道德风险。而在委托―关系中,由于不确定性或其他原因,当事人双方所掌握的信息具有不对称性,人在契约达成后可能采取“隐蔽信息”、“隐蔽行为”的方式损害委托人利益,从而出现“道德风险”问题。过度的政府保护政策会诱导道德风险。由于金融业在社会经济发展中的核心地位和金融风险的高度传染性,各国对金融业的管制和保护一般都比其他行业严格。此次金融危机中,各国政府纷纷对陷入困境的金融机构提供救助、担保和承诺。这些制度在维护金融稳定的同时,也隐藏着道德风险。此外,各国政府一直以来倾向奉行的“太大而不能倒”的保护政策更加助长了大机构、大企业的道德风险。

二、美国一揽子金融救援和经济刺激计划隐藏成本分析

(一)财政形势严峻,通货膨胀隐患浮现

美国财政部2009年7月13日公布的数据显示,截至9月30日的2008―2009财政年度的前9个月,美国联邦财政赤字首次超过1万亿美元,达到1.42万亿美元。财政赤字迅速增加的最主要两个原因在于:首先,美国政府推出大规模的经济刺激计划,以应对金融危机和经济衰退。其次,经济基本面的恶化,使美国的财政收入显着下降。7000亿美元的金融救援计划和7870亿美元的经济刺激计划等一系列庞大的开支计划导致2009财年美国政府开支达到3.52万亿美元,比上一财年激增18.2%。对于早已入不敷出的美国政府,巨大支出的来源将是继续发行国债。国家负债与财政赤字大幅增加首先受到冲击的就是美元。自危机发生以来,一方面,美联储向市场投放了大量的货币,美国政府通过巨额财政赤字收购金融市场的问题资产,财政赤字是附带利息的基础货币发行,导致通货膨胀前景恶化。另一方面,财政赤字巨额财政赤字会推高利率,提高美国的借贷成本,进一步增加财政压力,提高通胀预期。一旦通胀恶化,将对脆弱的经济复苏造成更严重的打击。美国知名经济学家、卡内基.梅隆大学经济学教授艾兰.梅尔策在接受新华社记者采访时表示,这么庞大的财政赤字是难以为继的,如果美国不能严肃财政纪律,切实降低赤字规模,必然造成“美元危机”,世界经济可能因此面临新的冲击。

从长远来看,高赤字、高通胀预期不利于美国经济的长远可持续发展。日益失衡的财政问题已引起美国国内和国际上的广泛担忧。美国政府为救市和刺激经济而发行的债券在日后需要支付巨额的本息。如果待经济恢复后,危机时期所购资产不能抵补国债本息,则纳税人将面临较大损失。高财政赤字问题在美国国内已经对美国政府产生不利的“政治影响”。奥巴马政府目前全力推动的医改方案,就是因为可能导致赤字规模大幅增加,因此陷入“拉锯战”。美国债务状况恶化,市场上大量流动性的注入,将迫使美元贬值,影响中国和其他持有大量美国金融资产国家的投资信心,甚至弱化美国在全球的影响力。

(二)注资救援方式暗藏道德风险

美联储救市过程中的弊端之一就是给予被救助机构制造新的道德风险的机会。3月4日,伯南克在向参议院预算委员会(Senate Budget Committee)陈词时表示:“除了拯救美国国际集团(AIG)以外,我再也想不出在过去整整18个月的时间里还有什么事件能令我感到更加愤怒。”AIG利用纳税人救市进行新的投机,制造了新的道德风险。AIG在去年接受美联储的援助后进行了新的CDS豪赌。《华尔街日报》曾有报道称,救助AIG的资金中,有520亿美元花在与楼市相关的对赌上,其中部分可能流向押注楼市下跌的对冲基金。

以股权注资方式救援,行为是暂时的,却会留下长远负面影响,因为其中存在严重的道德风险问题,即存在问题机构的股东向政府转嫁风险的可能。美国此次危机的发生,正是源于一些金融机构为追求超额利润,不顾风险,不断加大对次级抵押贷款债券的投资,最终导致巨额亏损。为稳定金融秩序,缓和经济危机,美国政府收购、接管、注资、担保等措施频频出台。美国一系列救援和刺激方案的出台犹如强心针,有利于短期内市场秩序与信心的恢复。但从长远角度看,这种行为使处于危机中的金融机构从别无选择的政府救市行动中捕捉到一丝“太大而不能倒”的奥秘。在危机扩大化之时,金融机构可以“绑架”政府,迫使其采取救市措施,承担金融机构高风险投资造成的损失。美国的救市和援助行为可能使大的金融机构和企业更加有恃无恐,放大投资者的赌博意识。道德风险的更加猖獗会为下一次的过度投机和资产泡沫埋下伏笔。

(三)挤出效应威胁经济可持续发展

美国制定了大规模的扩张性财政政策,尤其是2009年的7870亿美元的经济刺激计划,65%将用于增加政府投资,未来会挤出私人投资,损害经济持续发展的微观基础。二战后,货币主义学派的“挤出效应假设”广泛传播,并得到了美国民众一定程度的认可。许多经济学家通过实证指出,80年代初的联邦巨额财政赤字推动了真实利率的上升和美元的贬值,结果造成美国可贸易货物和劳务的国际竞争力的下降。而上世纪八十年代,美国的私人投资也表现出长期落后于世界水平的特点:按劳动力人均计算的工厂和设备投资,美国只为德国的1/2,日本的1/3。民用研究与开发费用则不到德国、日本的45%。年固定资产投资占GNP的份额,从70年代末的17.15%降到80年代末的15.13%,如无外国资金流入补充国内储蓄的不足,美国的投资还会下降到12.16%。20世纪70年代美国经济危机的爆发,扩张财政政策的挤出效应也起到了推波助澜的作用。

三、国内外经济刺激计划退出政策综述

(一)经济刺激计划退出时机

国外学者普遍认为经济刺激计划退出时机尚未成熟。世界银行行长罗伯特・佐利克提出,各国政府应继续实施当前财政刺激计划。马来西亚总理纳吉布持相同观点,并强调财政扶持计划应持续至经济出现“真正”复苏。对于退出时机尚未成熟的原因,国外学者各持己见。经合组织首席经济学家约尔延・埃尔梅斯柯认为,全球金融系统较脆弱,刺激政策草率退出极易导致前功尽弃。林毅夫指出,全球产能过剩问题未及解决,企业投资增速缓慢,均表明此时不宜退出。韩国投资公司首席执行官金映旭将原因归于民间部门尚未恢复实力,不足以弥补政府刺激措施的逐渐失效;罗伯特・佐利克与其观点一致,并提出判断退出时机的主要因素是消费者信心。但也有个别政府官员持相反意见。新加坡总理李显龙表示,若撤出时机过晚,将滋生资产泡沫,导致股价和房价飙升,进而引发新一轮金融危机。此外,印度和澳大利亚已率先采取行动撤销经济刺激计划。

国内学者意见较为一致,认为我国经济刺激计划退出言之过早。中司监事长金立群在2009年11月14日APEC峰会上表示,各国政府过早退出财政刺激计划,会导致全球经济再次衰退,反之则会引发通货膨胀,因此必须选择恰当的退出时机。摩根大通中国证券和大宗商品主席李晶认为,尽管中国经济率先于其他经济体触底反弹,但实体经济的反弹后劲需要时间观察,因此目前言及经济刺激措施退出仍为时过早。申银万国研究所首席分析师桂浩明强调,中国经济复苏基础不扎实,应保持现行政策,决不能过早实施退出机制。

(二)经济刺激计划退出路径

1. 西方国家经济刺激计划退出路径。在货币政策退出方面,澳大利亚和印度已率先采取行动退出宽松货币政策,澳大利亚连续两次升息25个基点,将其基准利率从3%提高到3.5%;印度央行将商业银行法定流动资金比率由24%调升至25%。尽管其他国家并未采取实际行动退出经济刺激计划,但已开始着手准备退出宽松的货币政策。英国《金融时报》认为,针对欧洲央行而言,退出程序的第一步是撤出长期再融资操作,其次是收紧普通流动性政策的实施,欧洲央行通过提高存款利率回收流动性。胡一帆提出美国退出宽松货币政策的五种方法,分别为提高准备金余额利率、大规模反向回购、财政部抛售贴现国债、抛售定期存款以及向公开市场销售部分长期证券。包名友提出美联储可考虑通过准备金率及降低准备金水平两条途径实施退出战略。与欧美国家有所不同的是日本,该国长期实行宽松货币政策,故此次退出的动作不会太剧烈,分以下三步,一是停止针对企业的支援政策,二是经济恢复正常水平后结束量化宽松货币政策,三是必要时上调利率。

在财政政策与货币政策搭配方面。陆磊认为,财政政策拉动实体经济作用显著,货币政策遏制通胀作用显著,因此西方各国可能出现松紧搭配的政策,即在财政政策上保持宽松,在货币政策上从紧。李稻葵表示相反看法,他指出西方社会会保持一定的货币扩张政策,理由是作为国际货币的发行国,货币政策不宽松易致升值,进而引起本国实际产业恢复困难。同时,他还表示,由于西方国家公共财政情况不乐观,故财政政策先于货币政策退出。

2. 我国经济刺激计划退出路径。国内外学者普遍认为目前中国应保持适度宽松的宏观经济政策。厉以宁指出,现在改变适度宽松的货币政策会损害经济复苏的成果;唐双宁同意上述看法,并建议适度宽松货币政策的原则是把握“适度”重于“宽松”,当前应注意防止新增银行不良资产,防止通胀、财政赤字及产能过剩。贾康表示,4万亿经济刺激计划覆盖了2010年,因此明年我国财政政策将保持原计划的整体框架,继续保持宽松环境。连平认为,中央财政新增1.18万亿刺激计划中约一半额度剩余至2010年,将对明年经济增长继续产生刺激作用,因此财政作用依然积极。林毅夫指出,明年有必要维持积极的财政政策,但货币政策可转向稳健;同时,他建议我国继续实施经济结构调整,即通过金融机构调整促进企业结构调整,进而使收入分配结构得到调整。

国内学者在货币政策与财政政策退出孰先孰后问题上仍存在分歧。广东金融学院中国金融转型与发展研究中心主任陆磊认为,货币政策退出会晚于财政政策,因为积极的财政政策需要银行提供资金,因此,2010年流动性仍然宽松。东北证券金融与产业研究所的研究报告显示,鉴于稳定经济持续增长和前期项目延续性需要,2010年仍将保持较大额度的财政投资,不存在较大规模的财政退出,但会调整投入结构,因此货币政策早于财政政策启动退出。

四、经济刺激政策退出的标准是什么

总体来说,判定经济刺激政策退出时机的标准有:

(一)通货紧缩的压力是否已经完全消除

如前所述,资产价格上涨预示了市场通货膨胀的预期,通货膨胀一直是经济进一步持续发展的威胁,但这个危险的因素在短期内不会损害经济。相反,许多指标显示,当前各国的经济状态还很虚弱,银行系统还很脆弱,因此,各国经济当前面临的最大威胁依然是通货紧缩,而不是通货膨胀。

据英国统计局公布的数据显示,英国8月 CPI年率升幅连续第三个月低于英国央行的目标水平2.0%,为1.6%,这是自2005年以来的最低水平,并低于7月的1.8%;美国劳工部的数据显示,美国8月份CPI月降0.1%年升5.4%,出现了近2年来的首次下降;日本总务省公布的7月份CPI(2005年为100,不包括生鲜食品)为100.1,较上年同期下降2.2%,连续3个月刷新1971年1月有比较数据以来的最大跌幅记录,并连续5个月同比走低;香港政府统计处公布的数据显示,剔除所有政府一次性纾困措施的影响,8月份综合CPI按年跌0.3%;据国家统计局统计,09年以来,我国CPI指数同比持续负增长,上半年CPI累计同比下降1.1%。且亚行在近日的《2009年亚洲发展展望》中指出,中国在2009年的大部分时间都将经历轻度的通货紧缩,预计全年居民消费价格将下降0.5%。以上数据表明,短期内,全球经济依然面临通货紧缩的威胁。

(二)失业问题是否出现好转

失业率是所有宏观经济数据中最重要的指标,是世界主要发达国家衡量经济成就的“晴雨表”。虽然世界各国出台的经济刺激计划的内容和方式有所区别,但共同的一点就是将拯救就业作为中心任务。可就目前数据来看,就业形势不容乐观,金融危机对就业市场的影响仍在继续。

法国就业部公报称,8月份法国失业人数达到255万人,同比增加25.8%,其中25岁以下青年和50岁以上的人群受影响最大,同比分别上升33.6%和26%;据美国劳工部统计,美国8月份失业率升至9.7%,创近26年来新高,且在未来较长时间内,仍会升高;英国国家统计局近日公布的数据显示,截至今年7月份的三个月里,英国失业人数增加21万人,总失业人数增加到247万人,失业率攀升至7.9%,为1996年11月份以来的最高水平;日本内阁府的数字显示,7月份日本失业率为5.7%,与6月份相比增加了0.3个百分点,在过去一年中日本有多达100万人失去工作,目前日本总失业人数为359万,创下二战以来最高记录。可见,劳动力市场的供求矛盾依然突出,就业压力相当大。

(三)持续性的需求增长态势是否已经确立

需求是经济增长的源动力。没有需求,经济的复苏就无从谈起,更毋须说经济增长。经济的增长与复苏,意味着消费需求的逐步升级,但对消费的刺激不是一蹴而就的,毕竟居民的资产在危机中缩水相当严重,信心也受到重创,重新积累财富需要时间。从整个世界经济的需求表现来看,消费持续增长态势尚不明朗。

这一点,我国的出口量变化应该是很好的证明。总体来看,世界经济仍处在衰退之中,外需的严重萎缩对实体经济的影响还在加深,我国今年全年的外贸形势仍将十分严峻。据海关总署的数据显示,我国8月份的出口增速依然没有脱离-20%以下的区间,进出口、出口和进口同比降幅,分别比7月扩大1.1个、0.4个和2.1个百分点;经季节调整后,环比分别增长2.3%、3.4%和1%。另外,8月规模以上工业出货值同比下降15.4%,降幅比上月扩大0.7个百分点。这表明,世界市场需求并没有表现出强劲回升的态势,完全复苏可能需要较长时间。作为中国最大出口国之一的美国,其经济仍在衰退中,而美国消费是全球外贸经济的引擎,引擎发动不起来,全球贸易仍将低迷。中国的出口表现滞后于美国经济一个季度左右,所以中国短期内的出口仍将维持缓慢回升态势,同时给经济复苏带来压力。

(四)财政赤字率是否已经接近或达到警戒线

从前文数据得知,许多国家的财政赤字状况已经超过警戒线,隐藏了巨大的债务危机,不再赘述。从这一点来讲,各国应该缩减财政支出的规模。

因此,就目前国际整体经济形势来看,复苏的基础仍不稳固,为经济刺激政策的退出做准备是必要的,但时机还不成熟。并且,如果在全球范围内讨论政策的退出问题,还需要综合考虑各国经济现实状况,毕竟各国在经济背景、经济发展模式、受损程度等各方面均有所不同,经济刺激政策退出的步伐、力度就不能做到完全一致。因此,针对目前的状况,各国在退出时机或政策退出力度方面要加强协调和信息沟通,以促进全球经济的恢复和增长。一是各国应密切关注物价水平、就业率等多个经济指标的走势,增强对经济形势走势判断,加强各国经济信息和经济政策的交流和沟通,提高对经济形势的预见性;二是要加强国际宏观经济政策退出的协调,一旦经济走好的形势得到确认,各国要共同采取措施退出经济刺激计划,否则某一个国家的退出政策效果将较弱,同时难以抵挡通货膨胀的威胁。

五、经济刺激政策退出路径的国际比较

(一)货币政策的退出

宽松货币政策的退出,简而言之,是指如何利用货币政策工具回收市场上的流动性。其中,货币政策工具的选择是一个难点。除逐步缩小应对危机的数量型工具规模、适时运用常规工具外,也可以考虑创新其他工具,以保证在经济复苏时既可以较快地回收大量流动性,又不会使信贷市场发生较大波动。此外,还要讲求政策之间的搭配,一个目标需要不少于一个政策工具,而不能用一个工具解决太多的目标;另一方面要注意市场的负外部性效应,不能过分迷信市场的自我调节,必须依靠适度的外部干预。

1. 美国式。由于美国的资金供给主要是通过市场机制来实施的,在美国商业银行“惜贷”行为改变之前,大量的流动性表现为存款和现金,因此,美联储可以比较容易收回市场中的流动性。美国货币政策的退出方式有以下选择:一是提高对银行的准备金支付利率,这是在美联储推出TALF方案后开始实行的,目前该利率与基准利率一致。提高准备金支付利率可以抬高整个拆借市场的利率下限,进而增强上调基准利率的刚性效果;第二个方法是降低美联储的资产负债规模,也就是把从美国国际集团(AIG)等机构买来的不良资产卖出去,从而降低美联储资产负债表上的潜在风险;第三个方法是停止购买国债,在必要时美联储可以在公开市场上出售所持有的长期债券;第四个方法是发行短期央票,将金融机构超额储备变成财政部存款存入其在美联储的账户来回笼资金。总而言之,美国货币政策退出的重点是削减美联储资产负债表规模以及削减金融机构的超额储备,必要时可以辅以利率工具。但上述每种退出方式各有利弊,需要谨慎权衡。

2. 中国式。中国实施货币政策的方式与其他国家有所不同。我国的政府充当市场流动性的主导,银行信贷变成了项目投资,一旦货币政策退出过快,就会直接影响整个投资链,同时造成银行不良贷款上升。因此,短期内,中国不会采取加息、提高存款准备金率等过于剧烈的货币政策工具回收流动性。可选择的方法有:一是通过资产证券化等方式为中长期项目融资。可以考虑发行长期建设债券,将短期存款转换为长期融资工具,置换银行贷款;二是鼓励银行调整资产结构,出售贷款资产给其他金融机构,改善其资产与负债结构的不匹配问题,缓解商业银行可能面临的流动性风险;三是在市场流动性泛滥时,再利用利率、存款准备金率等措施,回收流动性。

(二)财政政策的退出

一般来讲,财政刺激政策不需要专门的退出机制,因为财政预算资金使用完毕,刺激政策的直接影响便逐步消失了,因此财政政策的退出可以直接理解为停止再实施新的财政刺激政策,只要确定经济刺激政策退出的“时点”即可。

但在中国却有所不同。如上所述,中国的财政刺激政策以政府投资为主,同时超配银行信贷,政府预算与银行贷款一起,变成了中长期的项目投资。在这之中财政政策是不需要退出,但是银行资金的退出将会遇到很大的风险,一旦经济恢复,大量的流动性需要通过银行来回收,那么在通货膨胀的情况下,一旦紧缩银根,势必会造成“半拉子工程”激增和银行不良贷款上升,形成骑虎难下的局面。因此,针对我国经济刺激政策的特点,建立财政政策与货币政策相协调的中国式调整机制具有现实紧迫性。

六、中国经济刺激政策的未来取向与经济结构调整的下一步

在当前经济复苏基础尚不稳固、全球消费需求信心不足的条件下,不适合迅速发出货币政策退出的信号,可以采取公开市场操作等措施控制流动性的过快增长。针对我国经济发展模式的特殊性,调整经济结构,提高我国经济增长效率、保证经济增长的可持续性是当前工作的重中之重。

(一)“国退民进”的投资政策倾斜

政府投资是不能替代民间投资对经济的推动作用的,市场的活跃与蓬勃发展离不开民间资本的参与,在政府支出增大的同时,只有民间投资的协调快速增长与其相配才能够使积极财政政策的作用得到充分的体现。因此,应注重启动民间投资,促进民营企业和民营银行的发展与壮大。可以考虑“国退民进”,除少数关系国家安全的领域外,完全放开私人资本进场的限制,打破垄断行业的行业门槛,发挥私人资本的优势,分散政府投资风险,拓宽资本的使用路径,同时也提高资金的使用效率,真正起到拉动投资需求的效果,这也是我国财政政策退出不同于其他国家的特殊路径。

(二)货币政策与财政政策有机配合

财政政策和货币政策必须相互配合才能产生良好的效果。在积极的财政政策和适度宽松的货币政策下,要保证经济进一步复苏并实现持续、快速、健康发展,二者的协调和配合显得更加重要。我国目前国债政策目标的制定仅仅是从财政出发,却没有兼顾金融体系的要求,再加上国债的发行管理办法也不适合当前经济快速发展的要求,所以国债和公开市场业务之间的不协调表现得特别严重。因此,政府应尽快对国债的发行管理进行改革,以适应社会主义市场经济发展为目标,努力开拓财政和货币政策协调配合的新途径。

(三)做好产业升级、结构调整大文章

“国十条”指出,将加快自主创新和结构调整。财政部也表示下一步将实施促进企业自主创新的财税优惠政策,落实支持中小企业发展的税收优惠政策,支持完善担保体系建设,帮助中小企业融资,促进中小企业科技进步和技术创新。同时支持重点节能减排工程建设,支持服务业发展。

这实际上是释放产业结构升级的积极信号,将有力地推进我国众多劳动密集型企业进行产业调整和优化,提高企业进行自主创新的积极性。产业结构的升级能够使我国经济实现长期稳定和良性的发展,使得我国民众的收入和财富能够在这个过程中得到很大提高而不是受到损害。

(四)建立社会保障“安全网”

“安全网”,顾名思义就是解除居民生活不确定性的基本社会保障体系。它主要指的是:养老、医疗、失业保险以及教育。这些都是人们一直密切关注的切身问题,却一直没有得到根本性的解决。此次经济刺激计划要做到在保持经济景气的同时,推动民生问题的进步,真正惠及于民,堪称一项挑战。我国社会保障制度存在的显著问题是显失公平、覆盖面低以及效率低下。政府应该借此机会,促进社会保障体系的完善,真正的促进“人人享受社会保障”目标的实现。从长期来看,这必将解决13亿老百姓的后顾之忧,有钱敢消费,大大提高居民的消费倾向,为拉动内需建立坚实的长效机制。

(五)刺激消费需求与投资需求相结合,以刺激消费需求为先

在市场经济条件下,投资需求只是中间需求,消费需求才是最终需求。因此,财政政策调整应在刺激消费需求上做文章。政府投资应当转向关系民生和促进就业的建设项目上来,真正做到合理利用纳税人的每一分钱,进而改革税收制度,采取能够持续刺激消费的税收政策,最终才能达到以内需拉动经济增长,实现经济发展模式的转型。中国目前面临的挑战,一是通过加快完善社会保障制度,加大政府在卫生和教育领域的投资力度,从而深化国内的消费趋势;二是着力提升农村居民需求。

(六)优化出口结构,提高出口的附加值

出口结构调整包括出口产品结构的调整以及出口市场的多元化。产品层面,从低附加值产品向高附加值、高科技含量产品靠拢;出口市场层面,出口份额更多由发达国家向新兴经济体转移。出口产品结构的调整需要积极推进产业升级,这也是在国际经济环境恶化的条件下出口企业必须做出的决策,也有利于减少我国同有贸易联系国家的贸易摩擦。出口市场多元化要在保持发达国家原有市场的同时,努力开拓新的市场,提高对非洲、拉美、和亚洲特别是东南亚及周边邻国的贸易比重,以分散市场风险,增强应变能力。同时,在出口结构调整的同时,加快“出口转内销”的步伐,目前正处于消费升级阶段,我国消费者对物美价廉产品的需求增长是很迅速的,这也是转变我国经济增长模式的有利时机。

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