国土总体规划范文
时间：2023-11-17 17:45:50
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篇1
[关键词]土地利用总体规划；实施评价；综述
目前，我国人多地少，人地矛盾突出。需要通过土地利用总体规划来合理安排各类用地，然而现行的土地利用总体规划存在的问题是缺乏弹性和动态性。另外，规划重在编制贵在实施。规划制定后各地地方用地是否按照规划实施以及实施程度如何，需要通过规划实施评价来分析。到目前为止，国家相继出台了一系列的相关政策法规，2003年建设部要求进行城市规划动态监测。2004年6月21日，国土资源部《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国土资法[2004]133号）》，标志着我国土地利用总体规划实施评价制度的初步建立。2005年5月30日国务院颁布《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（[2005]32号）》进一步明确了土地利用总体规划实施评价的基本内容和预期目标，提出要建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。这两项文件建立了我国土地利用总体规划实施评价制度的基本框架体系。2011年《土地利用总体规划定期评估和适时修改试点方案（征求意见稿）》的实行，要求对土地利用总体规划的实施进行定期评估和适时修改，对土地利用总体规划实施评价提出了更高的要求。
一、土地利用总体规划实施评价目的与意义
所谓土地利用规划实施评价，是指根据一定的标准，运用一定的方法，对土地利用规划执行的效果进行分析、比较与综合后所做出的一种价值判断。进行土地利用总体规划实施评价具有十分重要意义。冯建美，陈龙乾等认为是提出规划修编的前提，也是确保规划修编依法有序推进的重要措施；王玉波，唐莹认为进行土地利用总体规划实施评价有利于对土地利用总体规划执行情况的监督和检查，为新一轮规划的编制提供决策依据和理论支持；高希瑞，张永福等认为进行土地利用总体规划实施评价可以发现上一轮规划实施的效果和实施过程中存在的问题，并为新一轮土地利用总体规划修编提供科学依据；张秀芳，王玉东对土地利用总体规划实施评价的目的进行了总结，认为规划实施评价的目的是检查现行规划实施情况、促进规划的有效实施、为规划修编和规划调整提供决策依据和改进规划编制和规划实施管理。
随着土地利用总体规划实施评价实践工作的开展和相关研究的深入，土地利用总体规划实施评价的目的和意义除了涵盖上述之外，还赋予了新的时代意义，进行土地利用总体规划实施评价有利于把静态的规划编制与动态的实施管理相结合，实现土地利用动态规划，促进土地资源集约节约高效利用，保持规划的权威性、科学性和连续性，保障和促进科学发展。目前，土地利用总体规划实施定期评估和适时修改方案还处于试点阶段，在国内还没有形成土地利用总体规划实施评价的范例。国内很多学者对土地利用总体规划实施评价进行了研究，但是还没有形成一个完整的土地利用总体规划实施评价机制，并且目前为止还没有学者对相关研究进展进行总结，因此本文尝试对中国土地利用总体规划实施评价的研究进行回顾和综述，并在此基础上分析探讨其未来的发展趋势，以期为以后的相关研究工作和实践工作提供借鉴。
二、土地利用总体规划实施评价研究主要进展
（一）土地利用总体规划实施评价研究阶段划分
国内土地利用总体规划实施评价研究起步较晚，依据已有文献，大致可以划分为三个阶段：
第一阶段起步阶段（1995年前）。最早是从规划实施效益评价研究开始的，早在上世纪90年代初，史京文[6’就对土地利用规划三大效益的实质以及三者之间的关系进行了探讨，认为土地利用规划追求的是三者最佳的综合效益；师学义，王云平从三大效益最优结合的角度出发，对土地利用总体规划方案的评价和选择进行了初步探讨；贺晓春，李长林…针对规划实施效果评价提出了连环替代法。
第二阶段是探索阶段（1995年--2004年）。孙施文，周宇对有关城市规划实施评价的理论研究进行了综述，并介绍了开展规划评价的基本思路及具体方法；赵小敏，郭熙[9’明确了土地利用总体规划实施评价的内涵和系统构成，建立了一套操作性强的土地利用总体规划实施评价指标体系和评价方法。这些研究为以后的研究奠定了基础，并产生了深远的影响。
第三阶段是发展阶段（2004年至今）。自2004年，国土资源部下发了第133号文件和此后的国办（2005）32号文和国土资发（2005）9号文等相关文件之后，土地利用总体规划实施评价的研究开始逐渐深入。大多数学者对土地利用规划实施评价的研究思路是，将定性与定量分析方法相结合，针对某一具体研究区域，选取富有针对性的指标，构建数学模型，对研究区域的土地利用总体规划实施效果进行评价。众多学者对土地利用总体规划实施评价分类、存在问题。、指标体系构建、评价方法选择和实证研究等各个方面进行了大量研究。下一阶段是完善阶段。目前研究虽然取得了一定的成果，但是目前还没有一个完善的土地利用总体规划实施评价的机制，规划实施评价的指标体系还没有一个统一的标准，土地利用总体规划实施动态评价还需要加强，另外还有很多方面需要进一步完善。
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（二）土地利用总体规划是实施评价理论
国外，没有类似于我国相对独立的土地利用规划体系，以政策分析为思想基础的城市规划实施评价研究开展较早，以A，wildvaksy、Alexander、Faludi、Patsy Heaely和Emsily Talen等为代表的学者进行了大量研究，研究成果较为成熟。国内主要有孙施文、平宗莉和陈银蓉等少数人对土地利用总体规划是实施评价理论进行了研究，孙施文，周宇希望通过对有关城市规划的理论研究进行综述，唤起我国对城市规划领域的重视；陈银蓉，梅昀等认为我国土地规划实施评价才刚刚起步，需要加强对其理论与方法的研究，并基于土地利用总体规划实施评价的目的和要求，引入政策科学的理论，提出土地利用规划实施评价的内涵；平宗莉，闫整首先对国外规划实施评价理论与方法进行简要的介绍，然后对国内开展的实证研究进行归纳分类，并做出了简要评述，认为目前学术界大多是将国外规划实施评价理论与方法运用于国内规划实证研究并且还处在初步实践阶段。综上所述，国内关于规划实施评价理论的研究相对较少，大多数是对国外规划实施评价理论的总结研究，需要人们在对国内外经验借鉴的基础上，结合我国的实际，提出和我国土地利用情况相适应的理论，同时需要对规划实施评价展开更为广泛深入的研究。
（三）土地利用总体规划是实施评价方法
土地利用总体规划实施评价方法是目前研究的重点，目前常用的方法有：成对比较法、层次分析法、综合评价法和模糊综合评判法等，每一种方法都有其优势和局限性。吴秀在其硕士论文中对部分方法的适用范围和优缺点进行了对比分析。然而这些方法难以满足土地利用总体规划实施评价的需求，因此许多学者尝试将更多的方法引入到土地利用总体规划实施评价中。汤江龙，赵小敏等，采用理想点法对多种规划方案进行择优。该方法优点是能反映出规划方案间的细微差别，便于实际操作和理解，且评价结果可靠性好。缺点是在某些准则上难以精确地定量化，因而影响理想点的准确确定和理想点方法的评判效果；任奎，周生路等通过构建基于可持续度的土地利用总体规划实施评价体系，对连云港市土地利用总体规划实施的可持续度进行了评价，并且通过测定规划实施的协调度与障碍度，对规划的可持续性进行了分析；陈秋林，毛德华从可持续利用的角度出发，将生态足迹法应用于土地利用总体规划实施评价中，分析人类对各种自然资源的利用程度，从而反映土地利用是否可持续。周方运用层次分析法较全面的对汝城县的规划实施情况进行了评价；吴秀认为规划实施过程本身最大的特点是不确定性，且受到多个因素的综合影响，而模糊综合评判方法在处理此类问题上有一定的优势，因此引入模糊综合评判法进行规划实施评价；陈海素在综合考虑土地利用总体规划实施评价的系统性和复杂性的基础上，结合层次分析法和综合模糊评判法，建立AHP-FURRZY模型，构建富有针对性的指标体系进行规划实施评价；贺美利结合模糊评判法和PRS模型对潜江市土地利用总体规划实施评价；张雪松，张莹等将效用函数引入到土地利用总体规划实施评价中，该方法相对来说操作简单，并且也能够取得良好的效果；黄海清认为灰色综合评价法善于处理信息系统，它能在有限的资料和缺少信息的条件下建模、预测、评估和决策，并基于此构建了基于灰色评价模型的土地利用总体规划实施评价支持系统；黄中杰以成都市为例，将变异系数法、灰色关联度法引入规划实施评价中；徐春涛首次将回归分析法应用到规划实施评价中，不仅对规划的各项指标的变化趋势和变化量进行分析，还较好地反应规划各指标之间的相互关系；朱祁连指出在公共政策视角下的城市总体规划实施评价，应当充分利用指标综合法和民意调查两种评价方法，完善“自上而下”与“自下而上”相结合的规划实施评价模式。
在以上常用方法研究中，理想点法用于对规划实施前规划方案的选取；可持续度法、生态足迹法是对规划实施的总体宏观评价，对具体的土地利用控制指标等的评价不够，且生态足迹法需要大量的数据支持。层次分析法、模糊综合评判、AHP-FURRZY、PRS模型、效用函数、灰色综合评价法、回归分析法可以用于对土地利用结构和布局以及土地利用控制指标等具体评价指标进行评价。其中，层次分析法比较简单，但是可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响；模糊综合评判法排出了层次分析法中可能由于个别指标的显著差异从而对规划实施评价造成重大影响的缺点，但是精确度不够；AHP-FURRZY模型融合了层次分析法和模糊综合评判法二者的优点，但是计算有点复杂；PRS模型主要用于从“压力-状态-响应”的角度建立一个系统的指标体系；效用函数法计算比较简单，该方法的关键是合成模型的选择；其他的一些方法也都存在各自的优缺点。因此，还需要继续尝试其他方法的探讨。
（四）土地利用总体规划是实施评价技术
3S技术的发展为土地利用总体规划实施评价提供了有力支撑，尤其是GIS技术的应用最为广泛。林艳丽利用GIS技术，采用图层对比法，进行了土地开发整理复垦规划实施评价；李琼提出了基于GIS的土地利用规划实施评价信息系统的构想，并对系统的设计及各个功能模块和数据库的实现方法进行了探讨和分析；薛春露、郑新奇等依据软件工程原理，采用原型开发法设计与实现县级土地利用规划实施评价系统；赵素霞，胡佰林等以土地利用数据库和土地利用规划实施评价业务为主线，根据土地利用规划实施评价的数学模型和具体过程，设计了土地利用规划实施评价辅助决策支持系统，为土地利用规划实施评价过程的自动化提供了有力的技术支持；袁成军结合GIS与DSS技术，以MAPGIS 6.7为二次开发平台，以Visual C++6.0为开发工具，开发一套基于GIS的土地利用总体规划实施评价决策支持系统。开发的系统包括数据库、模型库、方法库、知识库、用户界面5个部分，实现了数据管理、辅助评价、空间数据处理等功能，为实现规划实施动态评价提供了技术支撑。
（五）土地利用总体规划是实施评价实践
实践是检验真理的唯一标准，只有将理论与实践结合，理论才能够指导实践，同时实践也能够反馈信息使理论得到改正和升华。土地利用总体规划实施评价的理论只有应用到实际中才能体现它的价值，国内对此进行了大量的实证研究。
土地利用总体规划实施评价的实证研究，按照规划实施评价对象的行政等级可以分为全国、省级，市级、县级和乡镇级五级。目前研究较多的是省级、市级、县级三级土地利用总体规划实施评价。王玉波，唐莹建立了AHP-FURRZY模型对黑龙江省土地利用总体规划（1997-2010）实施至2004年所产生的总体效果实施评价，为新规划的编制提供了支持；杨忠学利用单因素多角度法和综合指数法两种方法对湖北省土地利用总体规划的实施情况进行了评价；高希瑞，张永福等针对新疆阿克苏市土地利用特点，对上轮规划实施情况进行了评价；冯建美，陈龙乾等参照相关研究成果，并根据中牟县的特点以及所能获得数据，建立评价指标体系对中牟县进行了评价；平宗莉强调规划实施结果评价和规划实施过程评价相结合全面、合理、客观的分析研究方法，从维护公众利益角度对济南市贤文片区的土地利用总体规划做出实施评价；另外，钱正强]以南平市为例根据国家级生态示范区的要求对国家级生态示范区进行了土地利用总体规划实施评价研究。还有些学者对土地利用总体规划实施动态评价进行了探讨。吕萌丽，吴志勇尝试采用分解式研究的方法，以城市总体规划实施评价年度报告的形式，探讨城市总体规划在规划期限内的实施过程；黎登琴提出了规划实施年度评价思路，通过研究发现上轮土地利用总体规划实施效果波动明显，规划实施的政策延续性不强，规划实施过程的及时评估和动态调整势在必行。
以上主要是关于土地利用总体规划实施动态评价运作形式的探讨，然而相关的实证研究较少，龙瀛等认为目前大多研究是在一定时间范围内对比规划实施结果和发展现状的一致性，属于时空静态的针对规划实施结果的评价方法，并提出了一种基于Logistic回归和GIS的时空动态的规划实施评价方法。将1947年至2008年分为5个时间阶段，分析各个阶段城市扩展的驱动因素，识别各版城市规划在不同阶段所起到的城市扩展促进作用；并以2004-2008年为例，以各个区（县）为子区域，探讨2004版总规在中心城市、近郊区和远郊区实施效果的空间变化，识别总规在城市扩展中的空间异质性。
在规划实施评价结果的可比性方面一些学者也进行了初步探讨。孙志波对规划实施效益的评价选用的是模糊综合评判法，并且对规划实施评价的结果进行了纵向比较和分析；刘鎏运用模糊综合评判法对乐山市规划实施评价，并在总结不足时指出要应尽可能增加区域内外规划实施的横向对比性评价；徐向克对遂宁市市中区的规划实施效益进行了横向和纵向的比较分析，但是其在选择比较区域时仅仅以区县所在市州划分经济等级，而且没有选择一个与研究区域在同一等级的区域进行比较分析，因此，仍然存在一些不足之处。
综上可以看出，目前土地利用总体规划实施评价的实证研究不够深入，规划实施评价的动态研究相对较少，只是对规划实施动态评价具体运行方式以及实证研究和规划实施结果的可比性等几个方面进行了初步探讨，以后需要拓宽规划实施动态评价的研究范围和研究深度。总而言之，土地利用总体规划实施动态评价是今后很长一段时间内的研究重点。
三、总结与展望
综上可以看出，我国关于土地利用总体规划实施评价的研究还处于探索阶段，还没有一个完整的规划实施评价机制，虽然目前研究取得了一定的成就，但还有很多方面需要进一步研究：
（一）完善土地利用总体规划实施评价理论研究
目前，结合我国土地利用情况，借鉴国外已有的理论，建立符合我国实际情况的土地利用总体规划实施评价理论，完善土地利用总体规划实施评价机制，保障土地利用总体规划实施评价的有效实施。
（二）丰富土地利用总体规划实施评价方法研究
评价方法方面，虽然相关研究对一些方法进行了探讨，但是由于土地利用总体规划实施评价的复杂性，目前的方法仍不能满足土地利用总体规划实施评价的需求，应该进一步加强系统、动态的评价方法研究。
（三）注重土地利用总体规划实施评价技术研究
土地利用总体规划实施评价技术的应用不仅省时省力，而且大大提高了精确度和可操作性，同时还为进行土地利用总体规划实施动态评价提供了支撑，下一步还应继续加强“3S”等其他技术在土地利用总体规划实施评价应用中的研究。
篇2
关键词：土地利用总体规划；编制规程；规划实施管理
1986年土地管理法颁布实施以来，土地利用总体规划经历了三轮编制。30年时间里，规划编制的思路、方法、技术手段得到了长足的发展与创新，土地利用总体规划在“保护资源、保障发展”上起到了重要的作用。但是由于土地规划研究的时间相对较短，以及国际社会经济形势发生深刻调整，土地利用总体规划编制和执行过程中也存在一些问题。笔者结合近15年的学习和工作经历，谈谈对县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中问题的认识。
一、土地利用总体规划的概念及发展历程
“规划是对未来不确定性的缓解和抵消”，土地利用总体规划也不例外，也是对未来土地利用过程中的不确定性的缓解和抵消，是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所做的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。
相对于城市规划来说，我国的土地利用总体规划编制体系产生较晚，一共经历了三轮规划编制，逐步形成了一套有中国特色的规划编制体系。第一轮规划始于1987年，是在1986年土地管理法出台后编制的，规划目标年是2000年。当时由于客观原因，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。第二轮规划的规划期为1997～2010年，形成了一套土地利用总体规划编制技术路线和规划指标控制体系，建立了国家、省、市、县、乡五级的规划体系。第三轮规划即新一轮土地利用总体规划，规划期为2006～2020年，该轮规划充分吸收了前面两轮规划的经验和教训，形成了较为成熟的编制规程、制图规范、数据库标准，大大提高了土地利用总体规划编制的科学性和实用性。
二、新一轮县乡级土地利用总体规划的编制过程
新一轮县乡级土地利用总体规划工作始于2005年，规划基期为2005年，规划目标年为2020年，规划期为2006～2020年。经历了重大问题前期专题研究、规划大纲、规划条文及说明等阶段，其中前期专题研究主要分为上轮规划实施评价、耕地和基本农田保护研究、节约与集约利用土地研究、优化城乡用地结构与布局研究、协调土地利用与生态环境建设研究、统筹区域土地利用研究、规划实施保障措施研究七个专题。江苏省县乡级土地利用总体规划起步比较早，以苏州市为例，2005年启动规划专题研究工作，2008年完成前期专题研究并获得批复，2010年完成县级规划大纲并获得江苏省国土资源厅批复，2011年完成县乡两级规划条文及说明，并获得江苏省人民政府批准。
三、新一轮县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中存在的问题
（一）编制规程不够细化，各地的做法不一致
国土资源部于2010年6月27日市、县、乡级土地利用总体规划编制规程。在过去的六年里，编制规程在对土地利用总体规划的编制及调整修改的规范化起到了关键的作用。但是各地在实际操作过程中，对于规程的理解不完全一致，导致各地都有自己的做法，从而使一些统计数据不便于全省、全国层面上的对接。例如在江苏省，有些地方将现状交通水利用地建设用地纳入允许建设区、新增交通水利用地纳入限制建设区；而有些地方则将现状和新增交通水利用地均纳入限制建设区；在江西省，则普遍将现状交通水利用地（主要是公路用地）放入允许建设区。又例如规程中要求对土地利用现状数据进行规划基数转换，但由于规程对于规划基数转换的要求比较简略，各地在实际操作当中都有各自的标准，特别是其他独立建设用地，确定的方法比较多，也没有统一的检查标准。
（二）普遍存在对社会经济情况预测偏差较大的情况
在县级土地利用总体规划修编前期专题研究的时候，对规划期末的经济社会情况进行了预测，主要是GDP水平、人口规模等重要指标。这些重要指标支撑着土地利用总体规划里的约束性指标，比如人均城镇工矿用地规模与人口规模是直接相关的，而城乡建设用地规模在预测时候也采取了与GDP相挂钩的方法，因此在对经济社会情况预测偏差较大的情况下，则对土地利用总体规划中的约束性指标的论证也缺乏支撑。例如江西省安远县土地利用总体规划前期专题研究中，由于在十一五期间安远县GDP年均增幅保持在10%左右，根据工业化发展的一般规律及国内外各地区在工业化发展阶段过程中的经验数据，预测规划期内GDP年均增幅为10.9%。但实际当中安远县2014年GDP为48.8亿元，2015年52.34亿元，从数据上看，增长速度仅为6.76%。又例如苏州工业园区土地利用总体规划前期专题研究中，规划期间GDP增长速度按照十一五规划纲要中的20%，而实际情况是苏州工业园区2014年GDP增长速度为5.05%，2015年为2.86%，与原来的预测有较大差距。
（三）图数不一致的编制方法给规划的实施管理带来不便
在新一轮土地利用总体规划编制之初，江苏省采用的土地利用现状底图为“一调”的变更图，文本数据采用的也是“一调”变更数据，后来按照要求跟“二调”进行衔接，因此底图采用“二调”数据，但是文本仍采用原“一调”变更数据，造成了文本和图件图数不一致。在规划文本之外，有一套实际图上新增城乡建设用地统计数据，文本里除了基本农田数据，其他数据基本上没有作用，这种做法给规划实施管理带来不便，在平常的工作中容易造成混淆，给后续的实施评估也带来不便。
（四）在增加规划弹性的同时，也增加规划管理的难度
针对上一轮规划执行过程中显示出来的刚性有余、弹性不足的问题，新一轮规划注重规划的弹性，采取了有条件建设区调整使用、“列清单、留通道”等弹性做法。但是在实际操作过程中发现，“列清单”项目的用地预审和报批通过之后，在规划图上没有相应的修改，造成了新增建设用地或新增交通水利指标在图上和实际上有差别，不利于规划的实施管理工作的开展。
（五）缺乏科学的规划理念，单纯地落实指标
新一轮规划在安排土地利用规划布局的时候，往往还是以跟随领导意志为主，用地布局一般都跟着项目走，要求修改规划以满足项目用地需求，不能体现科学的土地规划理念，运用土地利用规划学的原理，充分发挥土地利用规划对城乡建设用地布局统筹的作用。土地利用规划还是脱离不了单纯落实上级下达的指标这一局面。例如在苏州高新区土地利用总体规划图上，规划修编时为了达到上级下达的林地指标的要求，布置了很多林业用地区，但实地上并不是林地或者规划林地，导致在规划实施过程中，规划修改触及林业用地区的时候产生矛盾。按照江苏省要求，规划修改涉及林业用地要去林业部门出具证明，但是在林业部门的图上，该块修改地块并不是林地，因此拒绝出具证明，因此影响该地块的报批和使用。
四、对策及建议
（一）针对规划编制过程出现的问题，进一步完善编制规程
建议在编制规程中，进一步细化明确相关定义，例如允许建设区内涵，是否包括交通水利用地及其他建设用地，其他建设用地中风景名胜设施用地和特殊用地若不纳入允许建设区，则后续又会出现矛盾：明明是建设用地，但是却不在允许建设区里。另外要细化规划基数转换的要求，减少人工判读部分，减少可以给地方操作的空间。
建议在编制规程中，精简指标体系。对一些预期性指标如林地、园地、牧草地等，如果规划基数不准确，会导致指标也不准确，为了落实上级下达指标，使规划图的编制不合理，因此需精简这些预期性指标，或者在规程里说明，哪些指标需要图数一致，哪些相应的数据可以统计在指标里，统一检查标准。
（二）加强对社会经济情况的研究，消减规划的不确定性
在对社会经济情况进行研究时，一是要尽最大可能的去收集相关资料，充分的挖掘信息，加强对当前社会经济形势的判断和对未来经济形势的预判；二是要充分利用相关规划例如城市规划的成果，加强对未来人口数量、GDP水平的研究。在对社会经济水平研究的基础上，提出对耕地和基本农田、建设用地需求量的预测，从而更加准确的确定控制指标。建议采取规划滚动调整方法，将较长的规划期限分解为若干短的规划期限，针对较近期的未来进行预测，将远期高度不确定性的规划目标“拉近”到中期较不确定性的框架性规划目标中，再根据近期实际执行情况和内外部环境的变化调整较长期规划目标。
（三）加强对弹性措施的研究，增强规划的科学性
加强对土地利用总体规划弹性措施的研究，对“列清单、留通道”的项目，在完成用地报批后，也要将这些重点项目范围线落实到土地利用总体规划图上，每年年终集中进行更新处理。同时，针对一些未达到列入重点项目清单要求的项目，例如风景旅游区里的一些项目的选址，具有不确定性，可以安排用地指标、但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，可以后期再落实用地布局。
（四）推动多规融合，赋予土地利用规划更多的话语权
一直以来，公众对于城市规划有一定的认识，但是对于土地利用规划，很多人还是不甚了解。现实当中盲目扩大城市范围、浪费土地的现象依然存在，因此必须充分认识到土地利用规划在调整经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用，只有节约集约用地，才能从根本上解决我国土地利用的突出矛盾。应该提高土地利用规划的地位，将土地利用规划作为一个基本规划，除国民经济发展规划外，其他规划都应该与土地规划相衔接。在当前开展的多规融合工作当中，应该赋予土地利用规划更多的话语权，以土地利用规划为抓手，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建“多规合一”基础平台，严格控制建设用地总规模、充分挖掘存量建设用地潜力，建设节约型社会。
参考文献：
[1]田志强，沈春竹，卜心国.经济发达地区土地利用总体规划实施评估研究――以江苏省无锡市为例[J].中国农学通报，2015（14）.
[2]丁兰.新常态下“多规合一”的难点及出路分析[J].中国集体经济，2016（07）.
[3]王群，王万茂.不确定性与土地利用规划[J].中国土地科学，2012（05）.
篇3
关键词 规划调整 实施评估
中图分类号：F301.2 文献标识码：A
第三轮土地利用总体规划（2006-2020年）已在全国范围内实施，与上一轮土地利用总体规划相比，其在土地调控指标体系、管制分区等方面发生了明显变化，因此，要求在实施过程中更加加强对本轮土地利用规划的控制与调整。由于社会经济的发展，往往要求土地利用总体规划在实施过程中根据需要进行调整，而规划的严肃性对土地利用总体规划的调整具有严格的限制。据此，国土资源部先后下发文件《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发[2012]2号）和土地利用总体规划评估修改指导意见等文件，指出对土地利用总体规划的修改，必须就修改的必要性、合理性和合法性等进行评估，组织专家论证，依法组织听证，并向社会公示。规划实施评估报告经规划原批准机关同级国土资源主管部门同意后，方可开展规划修改。凡涉及改变城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界，改变约束性指标，调整重大布局等原则性修改，必须经规划原批准机关批准，同时各省国土资源厅相继出台技术指导文件，作为土地利用总体规划实施评估的技术指导。
1土地利用总体规划实施评估方法研究
当前，土地利用总体规划实施评估的一般思路是首先构建实施评估指标体系，然后通过数学的方法分别计算出各指标数值，最后根据权重和各指标分值综合计算得到该区域土地利用总体规划实施总分值。根据研究思路可以看出，一般情况下，土地利用总体规划实施评估的方法主要是定性和定量相结合的方法，但传统的土地利用总体规划实施评估中的定性与定量相结合方法往往是定性为主，单一用数理统计进行分析。随着各项技术的发展，这种传统的评估方法已经无法满足需求，逐步转变为多元关注的分析方法。除此之外，目前的规划实施评估还引入了定位分析技术，将GIS软件与土地利用实施评估进行有效结合，从空间上对规划实施情况进行分析。
本文主要通过多角度构建土地利用总体规划实施评估指标，运用数学模型分别计算各指标数值，从多元定量方法入手，进行土地利用总体规划实施评估研究。
2土地利用总体规划实施评估
2.1评估指标选择
根据卧龙镇土地利用总体规划（2006-2020）、国民经济和社会发展“十二五”发展规划、土地利用变更数据等最新统计数据，结合规划实施评估技术指导，从规划指标执行、规划实施效益的实现以及规划实施后土地利用程度和变化三个方面进行定量评估，选取规划主要指标实施情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况和规划与经济社会发展匹配度5个评估目标、耕地保有量目标实现程度等22个子目标（见表1）。
表1：卧龙镇土地利用总体规划实施评价因素因子及权重
2.2评价指标的权重确定
权重应依据评价目标、评价指标对土地利用总体规划实施评估的影响程度来确定。评价目标、评价指标的权重值在0～1之间，每个目标对应下一层分值指标的权重之和都应为1。一般情况下，确定权重主要依据特尔菲测定法、因素成对比较法和层次分析法等几种方法。本次卧龙镇土地利用总体规划实施评估评价选用特尔菲测定法来确定总体评价及评价目标指标权重。其测算方法是首先对各因素进行多轮次的专家打分，并按下式计算权重值：
其中wi =1
式中：c――评估分值
Wi――第i个评估因素作用权重值
di――第i个评估因素作用分值
由此计算得到本次规划实施评估各因素因子的权重如表1所示。
2.3 指标计算
考虑土地规划评估的系统性，评估指标覆盖面较广，因此采用多因素综合评判模型作为土地规划实施评估的模型。具体公式为：
其中wi =1
式中：c――评估分值
Wi――第i个评估因素作用权重值
di――第i个评估因素作用分值
由于各评估指标反映不同的评估内容，有不同的评估标准和量纲，相互之间不能直接比较，需通过标准化将其转化为可比量纲。
为了更直观地评价土地利用总体规划实施水平，将土地利用总体规划实施状况分为优秀、良好、一般、差、较差和很差六类，对应的综合评价分值归类标准见表2：
卧龙镇土地规划实施定量评价结果为80.55分，规划实施情况良好。为了找出规划实施中存在的问题，对各个评价指标进行具体分析。
3.对土地利用总体规划实施评估的思考
土地利用总体规划实施评估主要是针对目前正在实施的第三轮土地利用总体规划的调整而进行的一项工作，其目的是为了科学合理的进行土地利用总体规划的调整，但实际应用过程中，当前的土地利用总体规划实施评估的方法及评估思路尚存在一定的问题。
3.1土地利用总体规划调整依据不明确
目前的土地利用总体规划调整虽然受到土地利用规划实施评估的限制，即在调整前必须先通过规划实施评估，但是却没有明确的限制因素，虽然通过定量的规划实施评估可以得到该地区规划实施情况的好坏，但这种好坏不能作为是否进行土地利用总体规划调整的依据。而当前的实际操作是很多地方将这种规划实施评估作为土地利用总体规划调整的一部分，不能对土地利用总体规划调整起到规范限制的作用。
3.2规划评估指标与规划调整内容不一致
目前的土地利用总体规划实施评估主要是对目前规划实施情况的指标测算及分析，而土地利用总体规划调整过程中，往往是对规划布局的调整，规划的各项指标很少会发生变化，从而使得这种评估跟实际的调整联系并不密切。
参考文献
[1] 杜金锋，冯长春.当前中国土地利用总体规划实施评价中主要问题研究[J].中国土地科学，2008，22（10）.
[2] 田帅，刘秀华.量化模型用于动态土地利用总体规划实施评价的研究[J].西南农业大学学报：社会科学版，2006，4（4）.
篇4
为了进一步加强国家对国土资源的宏观调控，强化省级人民政府保护土地资源的责任，落实最严格的耕地保护制度，切实加强矿产资源管理，推进依法行政，根据中央关于调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制的决定，现就做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题通知如下：
一、理顺省级以下国土资源行政管理体制
调整省级以下国土资源主管部门干部管理体制，是加强地方国土资源主管部门领导班子建设的重要举措，各地要认真按照中央组织部门的有关规定执行。同时，要进一步理顺省级以下国土资源行政管理体制。市（州、盟）、县（市、旗）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门，其机构编制仍由同级人民政府管理；地区国土资源主管部门的机构编制仍由行署管理。市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构。
二、完善土地利用总体规划编制和审批管理体制
省级人民政府要依照法律规定严格做好本级土地利用总体规划的编制和省级以下土地利用总体规划的审批工作，完善对设区的市和自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的授权管理体制。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡（镇）土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；乡（镇）土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。省级以下各级人民政府要依法做好本级土地利用总体规划的编制和报批工作，严格土地利用总体规划的实施管理，确保规划任务落实，严格保护耕地特别是基本农田。
三、强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察职能
实行省级以下国土资源管理体制改革后，要进一步强化省级人民政府及其国土资源主管部门的执法监察责任。省级人民政府及其国土资源主管部门要切实加强对省级以下各级人民政府及其国土资源主管部门执行和遵守国土资源管理法律法规情况的监督检查，对于地（市、州、盟）、县（市、旗）人民政府及其国土资源主管部门违反国土资源管理法律法规的行为要直接查处，对大案要案要公开曝光。地（市、州、盟）、县（市、旗）国土资源主管部门的领导干部要严格履行国土资源管理职责，按照国家国土资源管理的方针政策和法律法规，推进依法行政，确保政令畅通。省级国土资源主管部门要加强对下级国土资源主管部门履行职责的管理监督，对坚持原则、严格执法的干部要加以保护，对不执行和不遵守国土资源管理法律法规的行为要严肃追究有关领导的责任。
地方各级人民政府及其国土资源主管部门要切实加强执法监察队伍建设，提高执法监察人员素质。要认真落实国土资源执法监察报告备案、动态巡查等各项制度，特别要加强对耕地保护的动态巡查，发现违法行为要及时制止和纠正并予报告，力争将破坏耕地、滥占耕地的行为控制在始发状态。
四、提高认识，加强领导，抓好组织实施
篇5
关键词：矿产资源管理；规划制度；条例修订；规划主体；规划程序
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.059
1 导言
矿业活动在广西国民经济中占有重要的战略地位，是广西经济迅猛发展的重要物质基础。与此同时，矿产资源的合理规划、开发和利用成为了区域经济可持续发展的重要保障。随着矿业活动的蓬勃发展，所显现的管理问题也日益繁杂，现行的《广西矿产资源管理条例》（以下简称《广西矿管条例》）关于矿产资源规划编制的法律条例在实践中也暴露出众多问题，给国土资源部门的日常管理工作带来诸多不便，不利于广西矿业经济的健康可持续发展。因此，依据现行相关的矿产资源管理法律，并结合广西特色对《广西矿管条例》进行修订，这对补充和完善广西矿产资源规划的法律条例具有重要意义。
2 广西矿产资源规划制度冲突及修订建议
依据《矿产资源规划编制实施办法》（以下简称《矿产规划编制办法》）第十四条规定，《矿产规划编制办法》对矿产资源总体规划和专项规划作出明确规定，区级国土资源主管部门应对地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦、重要矿种采矿权投放、各类矿种的总量调控等工作的作出相应的规划安排，但是，现行的《广西矿管理条例》中关于矿产资源规划内容只是零星分布在各个章节中，并未形成系统详细的条例办法。
因此，本文建议新增“矿产资源规划编制”一章节内容对现行的《广西矿管条例》进行补充。与此同时，本文将从矿产资源勘查规划、矿产资源开发利用规划、矿山地质环境规划以及规划主体和程序四个视角，对现行的《广西矿管条例》中规划制度所存在的具体问题进行深入分析，并提出修订建议。
2.1 矿产资源勘查规划
依据《矿产规划编制办法》第四条、第九条以及《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》中关于“矿种分类和勘查规划分区，对重点勘查矿种、鼓励勘查矿种、限制勘查矿种”的相关法律规定，矿产资源勘查规划工作应当对符合重点勘查矿种和鼓励勘查矿种的勘查工作依法优先取得探矿权，对限制勘查矿种的办理程序和条件中依法严格限制新设探矿权。除此之外，对勘查规划分区中的重点勘查区、鼓励勘查区、限制勘查区和禁止勘查区应有明确的分区和相应的政策规定。
综上所述，文本建议在《广西矿管条例》中的规划编制章节中，新增一条有关规划区的条例：“矿产资源规划应当划定本行政区域的规划禁采区、规划限采区和规划开采区的具体范围。”
以及关于矿产资源勘查的条例：“进行矿产资源勘查活动的组织和个人应依据据自治区对勘查矿种分类和勘查规划分区的相关政策规定依法进行勘查活动。”
2.2 矿产资源开发利用规划
《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》（以下简称《开采控制办法》）中对每年度的开采总量控制矿种指标进行了严格的限制，并依据产业政策、市场供求状况以及资源产能等客观条件确定年度总量开采指标，并分配到各省（区、市）。同时，对矿产资源开发产能提高、秩序稳定以及责任落实到位的省（区、市）会增加开采总量控制指标。而对指标管理不到位，违规开采行为以及环境破坏严重的省（区、市）会相应减少开采总量控制指标。这对于矿产资源开发利用的监管提出了新的要求。
因此，在广西区内进行的矿产资源开采活动应当符合本自治区依据相关规定决定实行开采总量控制的矿种相关规定，以及《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》关于开采规划分区以及矿产资源开发利用主要指标的相关规定。综上所述，文本建议在《广西矿管条例》中的规划编制章节中，新增一条有关矿产资源开采规划的条例：“进行矿产资源开采活动的组织和个人应依据自治区级国土资源主管部门所制定的矿产资源总体规划和专项规划，符合矿产资源开发利用主要指标以及区内对各类矿种的总量调控指标。”
2.3 矿山地质环境保护规划
依据《矿产规划编制办法》第三十一条：“……地质勘查、矿产资源开发利用和保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等活动，应当符合矿产资源规划。”本文建议新增条例：“矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等活动，应当符合矿产资源规划，严格按照矿山生态环境规划所分解下达指标和矿山地质环境保护与恢复治理规划分区的要求进行矿山生态环境的治理。”
最后，综合上述对矿产资源勘查规划区、开采规划区以及生态环境保护规划区的相关法律条例，建议新增条例：“矿产资源规划应当划定本行政区域的矿山的勘查、开采以及生态环境保护的重点区域、鼓励区域、限制区域和禁止区域的具体范围。”在此需要说明的是，行文逻辑与条例逻辑略有不同，规划区域划分应该列为《广西矿管条例》规划章节的首款条例。
2.4 矿产资源规划的主体和程序
《广西矿管条例》第十九条的内容与矿产资源的规划编制相关，可以将这一条内容归类到新增的规划编制这一章节中。但是，《广西矿管条例》第十九条在规划客体、规划程序、规划单位资质、审查报批制度以及规划调整程序等方面存在诸多问题，建议修订完善。
2.4.1 矿产资源规划程序与上位法冲突
《矿产规划编制办法》第二十七条中规定：“……省级矿产资源总体规划经省级人民政府审核后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。”但是，《广西矿管条例》第十九条中是“提请自治区人民政府审核批准。”并没有提及需要通过国土资源部相关部门的审批程序。宪法明确规定，一般地方立法应遵循不相抵触原则，因此，本文建议原条例补充“通过国土资源部相关部门的审批程序”这项规定。
2.4.2 未提及矿产资源规划的上下级关系
依据《矿产规划编制办法》第八条：“下级矿产资源总体规划应当服从上级矿产资源总体规划。”《广西矿管条例》第十九条中的规划工作并没有体现其上下级规划的服从关系，本文建议修订成为：“……自治区地质矿产主管部门会同有关部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制自治区总体规划或者专项规划方案，经自治区人民政府审核批准后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。……”
2.4.3 市（地）县级矿产资源规划程序缺位
依据《矿产规划编制办法》第八条、第十四条以及第十五条等相关法规条例，编制市级、县级的矿产资源总体规划和专项规划应有相应的程序。但是，《广西矿管条例》第十九条对自治区级地质矿产主管部门提交规划方案程序有作规定，却未对市（地）、县级的地质矿产主管部门有相应的规定，本文建议在原内容的基础上新增关于市（地）县级矿产资源规划程序。
综上所述，《广西矿管条例》第十九条修订建议的汇总内容为：
“开采矿产资源，必须统筹规划，优先保证国家和自治区经济发展的需要。除国家规划矿区外，对自治区经济发展具有重要价值的矿区，自治区地质矿产主管部门会同有关部门根据上一级矿产资源总体规划组织编制自治区总体规划或者专项规划方案，经自治区人民政府审核批准后，由国土资源部会同有关部门按规定程序审批。”
“市（地）、县级地质矿产主管部门根据上一级级矿产资源总体规划组织编制本行政区域的矿产资源的总体规划或者专项规划方案，经本级人民政府审核后，逐级上报省地质矿产主管部门批准后实施，由所在地县级人民政府予以公告。”
2.4.4 矿产资源规划单位资质与审查报批制度不明确
除了各级地质矿产主管部门提交规划申请的程序外，规划单位的资质和规划审查报批也应当有规范化的制度规定，这样更能突出规划工作方向的重点，保障规划工作的顺利完成。
依据《矿产规划编制办法》第十六条关于承担矿产资源规划编制的工作单位的资质条件以及《矿产规划编制办法》第二十八条关于矿产资源规划审查报批时应当提交的相关条件等相关规定，本文建议新增一条关于各级地质矿产主管部门中作规划工作的相关资质和条件的内容，鉴于《矿产规划编制办法》中已有详细标准及其程序，建议此条例的内容为：
（1）承担矿产资源规划编制工作的单位的资质条件按照《矿产资源规划编制实施办法》（中华人民共和国国土资源部令第55号）第十六条执行。
（2）矿产资源规划审查报批时应当提交相关材料。具体按照《矿产资源规划编制实施办法》（中华人民共和国国土资源部令第55号）第二十八条执行。
2.4.5 矿产资源规划调整程序未提及
如果根据实际国内外市场需求变化、本行政区域自然生态环境情况以及资源禀赋条件等原因需要进行规划调整的，可依据《矿产规划编制办法》第四十条中关于调整矿产资源规划的规定，包括提交材料类型，逐级报案、相关国土资源主管部门作出相应调整等具体事项。
本文建议，增加关于各级地质矿产主管部门有关调整矿产资源规划的条例：“矿产资源规划依法批准后，必须严格执行，不得擅自变更；确需变更的，应当按照原审批程序报批。”
3 结语
2012年10月国土资源部颁布施行的《矿产规划编制办法》对矿产资源总体规划的原则、编制、实施和法律责任等做出了具体的约束；2012年3月国土资源部出台的《开采控制办法》对于每年度的开采总量控制矿种指标进行了严格的限制，广西率先制定《广西壮族自治区矿产资源总体规划（2008-2015）》，成为全国第一个制定的省（区、市）级矿产资源总体规划。现行的《广西矿管条例》中缺少对规划编制要求和实施效力的约束，对矿权数量、大型矿山所占矿山总数比例、矿山“三率”、土地复垦率、矿山地质环境恢复治理计划等规划指标执行情况的评估和监管机制仍不完善。本文主张，将矿产资源规划的编制、实施等规则纳入条例规范体系中，并从矿产资源勘查规划、矿山地质环境规划以及规划主体和程序四个层面对《广西矿管条例》中规划制度进行补充完善，促进广西矿业经济更为有序、健康的发展。
参考文献
[1]王少枋，李贤.循环经济理论与实务[M].北京：中国经济出版社，2014.
[2]矿产资源规划编制实施办法[J].中国国土资源报，2012，24（10）.
篇6
在不久前的全国国土资源工作会议上，国土资源部（以下简称“国土部”）副部长徐德明表示，国土部将完善国土资源空间规划体系，在县（市）层面探索实施“三规合一”或多规融合，推动《土地利用规划条例》立法。
《财经国家周刊》记者获悉，《全国国土规划纲要（2011-2030年）》（以下简称《纲要》）已编制完成，国土部已着手推动下一步的研究工作。
1月15日，国土部下属相关单位组织召开了“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”。国内规划界的“大脑”们汇聚一堂，给出了对中国未来国土空间开发的主张和建议。
生活高于建设
国土部副部长胡存智表示，目前中国国土开发利用矛盾突出，空间开发失衡，开发利用质量不高。主要表现在，资源能源约束趋紧、生态系统退化加剧、区域和城乡差距继续扩大、陆海开发统筹协调不足、城镇空间分布和规模结构不合理等问题突出。
而国土空间开发格局的优化，最重要的就是落实国土空间规划体系建设。
《财经国家周刊》记者了解到，《纲要》由国土部和国家发改委牵头、历时3年编制完成，其根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行了综合部署。
“目前我国空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突，未来空间规划体系重构和规划类型整合是大势所趋。”参与《纲要》编制的国土部相关部门负责人表示，国土部下一步要做的工作是以“反规划”的理念推动土地利用总体规划、城市总体规划，以及经济和社会发展规划在空间上的整合优化。
以往的规划顺序，通常是优先选定开发、建设空间，而后在余下的国土空间里寻找生态与农业空间。但“反规划”的理念则与这一顺序不同，是指把生态文明放在第一位，将生态和农业空间首先选定，而后再寻找开发、建设空间。
在这位负责人看来，未来的空间规划体系，在全国和省级层面应编制国土规划，确定生态、经济发展、重大基础设施建设、农田保护的大空间；在市域和县域层面做土地规划，让空间规划落地，按照“反规划”的理念优先划定生态空间和农业空间，划定城市发展边界；在具体的市、县、镇、村，做城乡发展规划。
他同时认为，重建空间规划体系，树立“反规划”的理念同样重要。
“过去地方的发展观和政绩观，以发展主导一切，建设服从发展，用地安排服从建设。往往划定很大的建设和发展的空间，把吃饭和生态的空间压缩的很小。”
该负责人认为，推动“三规合一”，首先要转变地方的这种规划理念。“把生活安全和生态安全放在更高的位置上，优先划定农业和生态空间，然后在剩下的空间中再考虑发展建设问题。”
徐德明表示，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多规合一”的试点。据悉，广州市两年前已率先启动了“三规合一”工作，北京市2014年在修改城市总体规划时也要做到和土地利用总体规划的“两规合一”。
划定三条底线
按照《纲要》，目前中国国土空间格局已成“开”字形，“两横”是陇海兰新沿线地带、沿长江地带，“两纵”是京广-京哈沿线地带、东部沿海地带。未来还将积极培育京兰、沪昆、京九3条重要空间轴带，推动形成多中心网络型国土空间开发新格局。
要实现上述理想开发格局，就必须要有科学而严格的空间管制措施。
在1月15日召开的“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”上，国土部信息中心研究员张丽君提出划定“三线”管控，即生存线、生态线、保障线。
张丽君介绍，划定“生存线”，是指明确耕地保护面积和水资源开发规模，主要目的是保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，是指明确重点生态功能区和各类国家级保护区范围，提高生态环境安全水平；设置“保障线”，是指保障经济社会发展所必需的基础设施建设需要，促进工业化和城镇化健康发展，确定能源和重要矿产生产基地及运输通道，确保国家能源资源持续有效供给。
据了解，上述“三条底线”理念已在相关层面取得了较大共识。国土部相关负责人透露，该部计划2014年从京津冀、长三角、珠三角三大城市群以及500万人口以上的特大城市开始进行落实。划定城市发展边界，划定优质耕地和生态空间，然后调整现有规划。
篇7
关键词：土地利用规划；增减挂钩项目；预审管理
2013年是实施“十二五”计划的关键之年，规划工作要以科学发展观为统领，以加快转变经济发展方式为主线，紧紧围绕保障发展、保护耕地的“双保”方针，按照政府“高位求进，加快发展”的工作要求，进一步强化土地利用规划管理，而其中规范增减挂钩实施行为尤为重要。
单就重庆而言，相关管理部门要严格遵照《国土资源部关于印发》的通知》（国土资发〔2008〕138号）、《国土资源部办公厅关于加强城乡建设用地增减挂钩试点在线监管工作的通知》（国土资厅函〔2011〕975号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》（渝国土房管发〔2010〕180号）、《重庆市国土房管局关于稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的紧急通知》（渝国土房管发〔2011〕127号）、《重庆市城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划编制技术要点（试行）》等规制，做好具体的实施工作。
--！> 一、进一步强化土地利用规划实施管理
（一）土地利用总体规划在土地管理中的作用
土地利用总体规划工作的优劣的影响非常明显，也是非常重要的一项工作，从国家层面解读，是政策制定的基本依据之一，从工作本身来解读，它是对土地进行综合化管理的关键，也是对土地用途合理分配的重要参考依据和标准，同时，从法律和法规的层面来看，它也是保证城市用地有序健康发展的重要措施之一，是实现土地社会经济发展必不可缺的方面之一，是实现城乡规划的基本起点和落脚点，更是实现十二五规划的重要一环。
（二）土地利用总体规划的审批
根据《土地管理法》第二十一条规定：土地利用总体规划实行分级审批，市、县（区）级土地利用总体规划报省政府审批，而乡镇土地利用总体规划可以由省政府授权的设区的市、自治州人民政府审批。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
（三）土地利用总体规划的实施管理
1、进一步提高规划实施法律意识
当前在规划实施中广大干部，特别是基层领导干部，依法实施规划意识淡薄重规划编制轻规划实施的思想依然存在，在工作中不重视土地利用总体规划的宏观调控作用，不明白是土地利用总体规划，指点“江山”，特别是在当前经济高速发展，在招商引资中不考虑规划，随意承诺提供土地。
而因项目选址不符合土地利用规划，需调规，而且有的项目还占用基本农田，无法按时提供土地，给投资商造成经济损失影响招商投资环境，造成社会的不和谐。所以，我们要清醒认识，特别是我们基层国土人员，更应该提高认识，要有政治敏锐感，要有自我保护意识。
2、规范土地利用总体规划调整行为
土地利用总体规划一经批准就具有法律效力，我们不能随意调整。确需调整和修改的，必须报原批准机关批准，这是《土地管理法》明文规定的。在此必须注意两点：一是除法律规定允许占用基本农田的项目外，其余的规划调整一律不得占用基本农田，二是必须依法完善相关手续，并将调规相关资料报相关部门备案。
二、严格规范增减挂钩项目实施行为
（一）统一思想认识，进一步明确挂钩工作的指导原则和重要意义
总的来讲：挂钩工作要以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村生产和生活条件为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，以保护资源，保障权益为出发点和落脚点，充分认识挂钩工作的重要意义，统一思想认识，明确指导原则，严格规范管理，扭转片面追求周转指标规模等倾向，防止大拆大建，强行拆迁，拆而不整，侵害农民权益等行为发生。
“双挂钩”工作是当前和经后一段时间国土管理上的一项重要工作，它不仅是成片推进新农村建设的重要手段，也是解决我市年度用地计划和规划用地指标严重不足的重要措施。
（二）审查主要内容及要求
1、资料完整性
（1）项目区实施规划文本、项目区土地利用现状图（2012变更）、土地利用实施规划图、城镇实施规划图（纸质需区县规划部门盖章）一套；（2）项目区基本情况表一份；（3）项目区建新、拆旧拐点坐标标准EXCLE或文本格式电子档一份；（4）申请项目区审批和申请下达周转指标的报件资料；（5）拆旧地块权属证明材料、协议书；（6）拆旧复垦项目入库备案通知书、或测绘审查意见；（7）资金承诺证明。
2、文本审查要点及要求：（1）基本情况表：须按照备案要求表格式填写。（2）关于建新、拆旧区。
拆旧来源：已验收、已入库备案、或已通过测绘审查的复垦项目。拆旧规模大于建新规模，拆旧复垦新增耕地大于建新占用耕地面积。叠加土规，核实布局，特别注意以下几点：
第一，拆旧地块不能布设在有条件建设区内；第二，城镇建新地块应优先布局于允许建设区内，特别是中心城区有新增城镇工矿的，应在新增使用完后才能布局于有条件建设区；布局于有条件建设区内的，须保证城乡建设用地不增加、允许建设区规模不增加；城镇建新区应在城镇规划范围内布局；第三，中心城区布局的城镇建新地块应是非经营性用地；第四，项目应安排5%的周转指标用于农村建新，并明确用途；第五，核实减少的城乡建设用地指标是否大于等于新增的城乡建设用地指标。
（3）地块详情：每一个拆旧地块中应分清农村居民点、工矿废弃用地、其他建设用地面积；每一个建新地块应分清位置具体用途，占用耕地和占用耕地质量情况。在文本中对拆旧地块汇总说明，建新地块分城镇和农村汇总说明，在附表中表达清楚每个地块详情。
3、挂钩周转指标使用、归还计划
要求按照区县计划使用情况和实际复垦安排，进行制定。
4、安置补偿方式
方案中应详述拆旧建新地块涉及农户的安置方式，明确需要货币安置、住房安置的户数和人数；需要住房安置的，应明确安置住房面积标准。
5、关于资金分析
（1）参照《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》（渝国土房管发〔2011〕170号），对拆旧区以及农村建新区的投资费用进行计算，对土地增值收益进行测算，提出增值收益及时全部返还农村和农村集体经济组织。
（2）城镇建新费用不填入项目区基本情况表资金预算总额内，但应纳入文本分析投资总额。
（3）阐述清楚先期投入拆旧区以及农村建新区的资金筹措渠道及资金量。
（4）编制总体资金平衡表和典型农户收益情况平衡表。
6、权属调整
权属调整方案中补充规划实施涉及征为国有土地的面积，乡（镇）、村、村民组集体土地所有权调整面积，农用地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权之间的调整面积。
（三）挂钩周转指标的使用与管理
挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理，专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。
三、建设项目用地预审管理概述
（一）建设项目用地预审权限
根据国土资源部《建设项目用地预审管理办法》（第42号令）的有关规定，建设项目用地实行分级预审，需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。
（二）建设项目用地预审文件的有效期限
建设项目用地预审文件的有效期为两年，自批准之日计算。
总结
在把控好政策大局和形势大局的前提下，认真落实做好规范增减挂钩实施的相关措施，就一定可以达到我们管理部门的工作目标。
参考文献
[1]武会玲.周富娟.探析农村建设用地国有化的具体操作方案[J].知识经济.2009年16期.
篇8
关键词：国土；规划；问题；原因
Abstract: With the commencement of the tenth land survey, the state has paid more and more attention for the land and resources. However, focus on the view of China's land resources planning, there are a lot of inadequacies, which we need to identify these problems and gives a solution, thereby strengthening the planning and utilization of land resources.
Key words: country; planning; problem; reason
中图分类号：F323.24 文献标识码A 文章编号：
现阶段，我国经济发展较快，尤其在加入世界贸易组织之后更是快速发展。经济的发展离不开劳动者和土地，这就产生了人地矛盾，并且伴随经济水平的上升，人口和土地之间的矛盾日趋严峻。本文简要分析国土资源规划的含义，进一步分析存在的主要问题并剖析存在问题的原因。
国土资源规划的内涵
国土资源规划，是指有效保护和合理开发利用国土资源的基础上，促进经济社会与人口、资源与环境的协调发展。即根据国家和本地的发展战略，以及规划区域的自然、经济、社会资源和环境条件，按照规定程序制定的全省或者省内一定区域国土空间开发与布局的总体安排。国土资源规划包括综合国土规划、专项国土规划和特定区域国土规划。
众所周知，我国土地辽阔，但人口众多，这个情况在辽宁更加突出，人均土地(特别是耕地)资源相对较少，那么合理利用仅有的资源，实现经济环境可持续协调发展就是重中之重。宏观上需要做到严格控制耕地的占用，严格禁止肆意占用耕地用作商业或其他用途，并且要充分保证粮食的生产安全，而粮食的安全生产又是食品安全的重要基础，最后优化生态环境。
具体做到：首先是规划体系完备。完备的体系是从战略规划、总体规划、详细规划和控制性(修建性)规划融为一体的一个体系，其规划分工明确，协调程度较高，经济规划和空间规划两者相辅相成、互为依据，而我国在这方面相对较弱。其次，国土资源规划的相关法律应当趋于完善。完善的法律体系是国土资源规划得以运行的有力保障，目前我国仍需在国家级法律和地方法律相配套的法律体系上加以完善。
国土资源规划目前存在的问题
我国国土资源规划相对国外有很大的进步空间，细究其欠发展的原因有很多。比如就外在因素讲，我国在进入21世界之后迅猛发展，经济发展速度较快，但在较快发展的同时其他项目并没有很好地协调发展。但就内因讲，还是在国土资源规划过程中存在着仍需完善和合理的地方。
1、国土资源规划缺乏实用性
第一，规划调整随意。现行规划在引导如何用地上显得有些欠缺，并没有强力而有效的规划出台，正因为此，规划不能切实执行。第二，缺乏公众参与。很多人认为国土资源规划显然是专业国家部门或政府进行。但是在国外，公众参与是很正常的基本原则，而且公众参与己经渗透到规划编制、审批、实施的各个环节，对公众参与的形式、时间、信息服务等也都有详尽的规定。但在我国，国土资源规划极少征求部门外的当地居民的意见，没有群众基础，没有公众参与，规划主要还是更多地体现政府的意愿，这种没有考虑公众意见和要求的规划方案，不仅得不到公众的认可和理解，也得不到公众的尊重、监督及维护。
2、国土资源规划缺乏科学性
先进的科学技术手段在制订规划的应用还不够，比如基期的土地利用现状图和规划图，不少地方还是手工绘制，规划数据不是通过计算机从规划图上量算，图数一致性较差，使规划的真实性、科学性都受到很大影响。
3、国土资源规划缺乏预见性
第一，规划部门对经济发展速度估计不足。国土资源规划是在当时宏观经济形势的大背景下制定出来的，但是现在我国社会的发展速度很快，很难准确预见其后的发展速度。经济大发展的强势背景下，经济较为发达的地区就会普遍存在占用耕地用作商业发展的案例。经济发展和保护耕地是很突出的矛盾，舍弃发展是不可能的，而耕地的保护，环境的保护也需要协调。所以制订有合理预见性的国土资源规划是极其必要的。第二，国土资源规划用地布局与实际需求偏差较大。造成这个问题的主要原因有两方面，一方面是因为影响建设项目的不确定因素很多，地方政府对未来几年甚至十几年的规划很难规划完善。另一方面是由于土地分析和预测方法欠缺，这样的欠缺导致国土资源规划布局错位现象比较明显。
4、国土资源规划缺乏协调性
首先，国土资源规划与城市规划缺乏协调。《土地管理法》第二十二条规定:城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模。但是至今为止，两者之间的矛盾一直没有得到很好的解决。其次，国土资源规划与相关行业规划缺乏协调。国土资源总体规划的核心是要与各产业、各部门的用地需求相配合。因此，规划国土资源的过程中，必须以相关行业如交通、水利、工业、环保等部门的规划为依据，确定用地规模。但是从各行业发展规划来看，大部分对用地的需求量都偏高，显然无法全部满足。国土资源规划如何依据行业规划合理确定各业的用地需求量，既能保证各行业健康发展，又能有效控制建设用地规模，成为一个重要而棘手的问题。
国土资源规划问题的原因分析
土地利用总体规划的失灵既有它自身的一些缺陷，如规划的编制水平、规划体系、规划实施情况等有关，同时，也与其外部环境、政策背景、认识水平等外部因素密切相关。
1、地方政府、公众的规划意识淡薄
目前，上至地方政府下至农民，按规划用地的意识都比较淡薄。一方面，大多数地方政府认为实施国土资源规划仅仅是一种形式，想用地，并且想用那块地，假如它不属于圈内土地，只要经过规划修编或者规划调整就可以实现。这就造成国土资源规划上的较大随意性，导致不能有力落实规划。另一方面，一些地方领导对经济发展规律和城市规律认识不足或片面追求政绩，没有合理地国土资源规划，只是盲目地扩大城市规模，甚至牺牲耕地牺牲环境扩大城市规模发展城市经济。这就使得城市在进行国土资源规划的时候，不切实际地盲目扩大面积，大量占用耕地，造成许多城市人地矛盾尖锐。不仅在城市，农村里也存在着严重的规划问题。随意建设民用房，违法占用基本农田，荒废田地不去耕作，等等一系列问题摆在眼前亟待解决。总之，不管是地方政府，还是农民按规划用地的意识都比较淡薄，这也是国土资源规划制度缺陷的一个根本原因。
2、国土资源规划的理论研究相对滞后
理论是人们对客观规律的主观认识与科学概括，是科学的灵魂和精髓，是实践的前提和保证。没有理论基础的学科好比没有根基的房屋，任何学科都有自己相应的理论根据作指导，国土资源规划也不例外。国土资源规划是一门理论性和实践性均很强的工作，具有很强的综合性，不仅涉及还量信息和数据的处理，又涉及社会、经济、政治、法律、技术等多领域和多学科，所以国土资源规划是一个复杂的系统，也应该有其自身的理论体系。但迄今为止，在我国，国土资源规划理论缺乏系统性，没有从宏观到微观的系统理论，而是诸理论并存和混杂，显得相对薄弱，同时，又表现出理论相对于实践的滞后性，使得土地利用总体规划缺乏科学性，在实践中很难操作。因此，国土重要规划相关理论的不完善和滞后也被认为是一个重要根源。
3、国土资源规划刚性太强，缺乏弹性
国土资源规划中的刚性可以增强规划的宏观控制力度，体现规划的权威性与龙头标杆作用。但由于信息的缺乏和规划的不可预见性，反映出规划的刚性过强，缺乏应有的灵活性和弹性。
首先表现在数量上控制太死，严重缺乏灵活性。例如一些经济发展迅速的省市，若没有用地指标，但某些项目又确实需要用地的情况下，由于没有灵活指标，重新审批又复杂繁琐，其结果就是违法、违规占地现象的屡次发生。其次，规划用地的空间布局缺乏灵活性。各类不可预见的建设项目尤其是省以上不可预见的建设项目太多，不可能在规划方案中一一落实，在国土资源规划时，很多项目并未进行可行性评估，也未确定选址，很难将最后的地点纳入规划中。最后，国土资源规划中的一些政策不能适应形势发展的要求。如农业结构调整中，农民往往要根据市场的需要，改变土地利用方式，如种植果树、花卉等经济作物，从事养殖业等，这些行为都将改变传统意义上耕地的用途。如果国土资源规划不能满足这种需求，必将损农民的耕种积极性，导致农民对土地投入不足，甚至将土地撂荒等后果，不利于土地的可持续利用。以上三方面说明国土资源规划的刚性过强，反而扼杀了市场行为在调配资源过程中的基础性作用。在市场实践活动中，客观事实的发展与事前预测完全相符是相当罕见的，而以这种缺乏弹性的规划来指导未来的土地利用显然是不合适的。
结语
通过对我国国土资源规划的内涵进行解释，分析其中存在的问题及原因分析，可以看出国土重要规划走向成熟和完善还需要很长的路，这不仅需要政府的努力，尽可能协调人地矛盾和实现经济环境可持续发展，还需要我们公众的理解支持，更重要的是积极参与。
参考文献：
[1]张萍,陈秉钊;城市规划法修订中的几个问题[J];城市规划汇刊;2010.05
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城市总体规划和土地利用规划即相互联系又相互制约。其核心内容土地利用的方向、规模、界限的协调与否，不仅关系着城市规划能否顺利实施、关系着城市能否健康发展，而且会对城市经济乃至国民经济产生重大影响。实现两个规划的相互渗透、有机结合，已经成为加快城市化进程、推进城市经济快速发展的当务之急。一、两个规划不协调的主要表现
两个规划都是由政府组织编制，但在具体组织编制过程中，由规划部门和国土部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。在相对封闭的空间内，两个编制部门缺乏应有的有效沟通，造成两个规划不协调，主要表现在四个方面：
一是表现在两个规划的编制时间方面。如XX市20__－2020年城市总体规划已完成了总体规划纲要，并通过了省建设厅组织的专家评审，现在正在着手编制成果，准备近期上报。而同期限的土地利用总体规划现在还没有正式启动。由于两个规划的编制时间不同步，造成了两者在用地规模、布局等诸多方面不衔接。特别是在XX市由中等城市向大城市转换提升的关键时期，两者在布局、规模方面的差异更加明显。
二是表现在城市建设用地规模方面。XX市城市总体规划（1994－20__年）确定的城市建设用地规模为65平方公里，而同期的土地利用总体规划确定的城市建设用地规模为50.6平方公里。土地利用总体规划确定的用地面积不能完全满足城市规划、城市建设的发展需要。
三是表现在城市发展方向方面。XX市20__－2020年城市总体规划，把城市拓展的方向确定为泉北大街以北至营头岗的区域，而同期的土地利用总体规划修编还没有正式启动。
四是表现在建设项目用地性质方面。在项目建设上，城市总体规划中确定的许多建设项目的用地性质和土地利用规划确定的用地性质不一致。XX市20__年33个省级重点项目中，有27个项目占用农用地且不符合现行的土地利用总体规划调整的条件，未列入20__年农用地转用计划，而这些项目大都符合城市总体规划中确定的建设项目的用地性质。由于两个规划不衔接，使城市总体规划确定的建设项目的位置，难以按照规划区域进行建设，造成了产业结构布局不合理等。
二、两个规划不协调的原因分析
两个规划不协调的原因，主要有以下几个方面：
一是编制历史不同。城市规划在我国产生较早，在长期的实践中，积累了丰富的经验，吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法，规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作，规划中主要用地指标由上至下分解，对实际发展用地的需求考虑不充分，造成土地利用总体规划滞后于城市总体规划。
二是考虑问题的出发点不同。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。
三是规划范围不同。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出安排，而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。
四是规划统计口径不同。人口和用地规模都是两个规划最基本的规划依据和指标。两项最基本指标的不统一，造成了统计口径的不一致。在人口指标表述上，建设部〔1998〕16号文件规定：“城市人口包括居住在规划建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和1年以上的暂住人口。”国土资源部的《县级土地利用总体规划编制规程》中规定：“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口。”前者所称人口范围比后者大得多。在人均建设用地上，城市规划不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量，土地规划则分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都受到耕地保有指标的限制。
五是编审程序不同。两个规划的编制、审批都是政府行为，都经专家评审后报批。在评审报批前，城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节，而土地规划一般只经政府办公会讨论。
三、两个规划的协调衔接
1、两个规划有着协调衔接的基础
城市规划和土地规划虽有着本质的区别，但仍有着许多相通之处。《中华人民共和国城市规划法》规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”《中华人民共和国土地管理法》也规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内，村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”两个规划有着共同的规划对象和规划目标，都涉及到建设用地指标，规划年限都要求到2020年。它们应该是相互协调和衔接的关系。“坚持可持续发展战略，统筹城乡发展，正确处理好人口增长、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系”，应该是两个规划衔接的总基础。
2、两个规划编制部门应建立长效合作机制
两个规划具体组织的编制单位规划部门和国土部门应该加强联系沟通，互相探讨，建立长效的合作机制，应共同就规划的指导思想目标、规划的范围、规划的统计口径、规划的技术方法、规划的实施管理机制等方面作进一步协商，从用地规模、用地布局等各个方面采取相应的技术手段，保证两个规划相互衔接。城市规划部门应与土地管理部门协定城市用地发展方向和规划区范围。土地管理部门作为国家统一管理土地的职能部门，应对各用 途、各专业用地提出一系列总体用地规划指标，其中包括城市人均用地指标。在编制土地利用总体规划、确定土地利用指标时，应充分考虑我国的城市化进程，土地政策应当与城市化进程协调一致，应给城市总体规划、城市用地留有一定的弹性，用地指标不要限制过死，要为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济的发展。
3、应正确处理两个规划年度用地计划的关系
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【关键词】上海市；城市总体规划；土地利用总体规划；衔接
一、 背景
土地利用总体规划和城市总体规划都肩负着推动社会经济和城市建设发展、保护国土资源、维护城乡生态环境的重要职责，是指导城乡规划和建设的重要纲领性文件；两者有序衔接、统筹协调，对于加快上海经济发展方式转变具有十分重要的意义。
上海市以规划和国土资源管理机构整合为契机，大力推进土地利用总体规划和城市总体规划的“两规衔接”工作研究及实践。
1、 政策的要求
《中华人民共和国土地管理法》第22条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《城乡规划法》第5条也明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”
2、 发展形势的需求
上海的土地规划和管理工作面临着“资源紧约束”阶段发展转型的必然要求。规划期内，经济社会快速发展使得城镇、产业和基础设施建设仍将保持较高用地需求，土地资源供需矛盾日益突出。同时，规划要努力推动上海经济增长由投资驱动向创新驱动转变、产业发展由依靠传统要素向依靠新兴要素转变、城镇发展由规模扩张向功能提升转变，探索资源节约型的新型发展之路。
因此，加快 “两规衔接”工作，一是有利于进一步贯彻落实国务院批复的《上海市城市总体规划（1999-2020）》，促进土地集约节约利用，落实最严格的耕地保护制度；二是有利于发挥规划土地机构整合的体制机制优势；三是有利于为维护上海长远发展和生态安全预留空间，促进上海城市可持续发展。
3、 当前存在的主要问题
《上海市土地利用总体规划（1997-2010）》和《上海市城市总体规划（1999-2020）》分别于1999年和2001年经国务院正式批复。近年来，土地资源的开发利用和城市规划的有效实施推动了经济社会的发展，但也面临着一些矛盾。
既有规划建设用地规模很大，城市规划总量超过下达指标
从既有规划情况分析，城市规划建设用地总规模已经超过了国家分配指标。
中心城向外蔓延式发展现象比较突出，空间结构亟需优化
中心城规划楔形绿地与敏感区建设和控制力度较弱，宝山、闵行等集中城市化地区实际已与中心城连为一体，中心城西部地区已经成为外来人口集聚、建设用地明显扩张的地区，引发了空间、交通、基础设施、生态和环境等一系列问题。
建设用地结构有待优化，产出效能亟需提高
目前土地利用仍然主要延续外延式的扩展方式。2008年全市工业仓储（区）用地约占现状建设用地总量的三分之一，相对偏高，产出效益区域差异比较突出。
耕地后备资源有限，占补平衡问题比较突出
上海是土地资源缺乏型城市，后备耕地资源有限。
二、 实践的思路和原则
城市规划与土地利用规划在各自编制过程中形成了不同的工作平台、技术手段、方法与内容，要做到两规衔接必然先要统一两规的技术层面，同时确定两规的各自主导的部分与共同协作的部分。
1、 科学确定规模，合理集约布局
两规的核心都是用地规模与布局，两规衔接工作重点是确定建设用地和基本农田的规模和布局。在长期的编制过程中城市规划较侧重于建设用地的规模与布局，基于人口增长和经济发展预测的规划建设用地规模往往较大；而土地利用规划严格控制农用地转为建设用地，依据上一级下达的基本农田保有量、建设用地总规模、建设占用耕地面积等指标进行控制，重在控制。
建设用地以及基本农田规模均是国土部下达的刚性指标，因此两规衔接工作在规模方面以土地利用规划为准，而城市规划则在空间布局方面发挥主导作用。
2、 制定技术路线，建立充分协调的技术平台
为协调用地规模与布局，两规衔接的技术路线主要分为：梳理、叠加和增减三个阶段。其中，在梳理阶段，土地利用和城市规划分别主要梳理土地利用现状和规划项目；在叠加阶段，将基本农田和现状建设用地分别与城市规划方案进行叠加，在此基础上分析建设用地和基本农田；在增减阶段，确保近期重点条块项目和重要的生态廊道，增减规划建设范围，消减规划建设范围外的现状建设用地，以确保基本农田规模并优化建设用地布局。
对接用地分类，统一统计口径
两规衔接的基础是用地分类标准的衔接。鉴于国土部下达建设用地指标的内涵，在用地分类对接中建设用地统计口径将包括农村建设用地。
利用现有基础，建立工作底版
两规衔接的基础是工作底版的统一，从而可以面向不同的规划编制规范，灵活的加以分合。本次两规衔接底版的精度采用1：2000，既兼顾了总体规划的表现力，也符合项目审批的需求。
结合工作特点，确定工作平台
本次衔接中AUTOCAD被确定为初期落实建设用地布局时的工作平台，而ARCGIS则作为后期计算建设用地规模、落实基本农田布局以及出成果图纸的工作平台。
三、 研究思考及建议
上海市前期的两规衔接工作对主要技术问题提出了解决方法，形成了较为可行的成果内容和技术路线。但是在工作中仍然遗留了部分不足之处，需在今后工作中进一步研究解决。
1、 建立长效机制
通过上海市本轮“两规衔接”工作的开展，虽然经历了两规矛盾充分暴露时的困难和压力，但最终还是体会到在城市化进程高速发展时期这项工作对城市有序发展的重要性。建议组织编制两规的管理部门及上级部门应充分重视“两规衔接”工作，并为其建立一种长效机制进行推广。
2、 创造良好的政策环境
由于我国规划管理部门和土地管理部门合并设立和单独设立两种模式，对“两规衔接”工作的具体开展也可以采取两种模式。两部门合并设立的地区可由市规土局牵头，邀请具有高资质的城市规划设计院和土地利用规划院联合参加编制，将城市规划的城镇体系规划和土地利用总体规划充分衔接，形成“两规衔接”研究成果，作为深入编制同一个区域城市总体规划和土地利用总体规划的依据。两部门独立设置的地区可提请当地政府牵头建立两个部门充分协调的机制或成立共同参与的编制组织。
3、 加强交流与合作
针对“两规衔接”具体工作的开展，基本技术路线和思路应该是一致的，由于我国各地城市的具体情况不一致，所面临的困难也不尽相同，处理的方式方法会很多，也呼吁从事此项工作的设计院加强联系和交流，互相传授经验，将“两规衔接”研究工作长期深入开展下去。
参考文献：
1） 胡俊，规划的变革与变革的规划――上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考 [J]. 城市规划，2010（06）.
