商业保险的资金来源范文

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关键词：巨灾保险基金；巨灾风险管理；巨灾保险制度

中图分类号：F840.64　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2009)04－0027－03

中国平均每年因巨灾造成的经济损失占GDP的3％以上。面对巨灾，中国目前仍然习惯运用行政手段进行灾害管理和救助，政府承担了较重的灾害补偿责任，缺乏市场化的应对机制。而在国外，很多国家都建立了巨灾保险制度，特别是设立巨灾保险基金。这既能提高保险赔付在灾后重建中的作用，充分发挥保险的保障功能；又能减轻政府的财政负担，确保国家财政体系的稳定运行。

一、建立我国巨灾保险基金的必要性

首先，中国自然灾害发生频繁，需要建立巨灾保险基金来应对每年因巨灾造成的巨大经济损失。由于巨灾保险的缺失，历来经济损失主要依靠国家财政救济和社会救助，但这两者对损失的补偿毕竟是小范围和低层次的。因此，我国急需建立巨灾保险制度及其基金来应对巨灾损失。

第二，设立巨灾保险基金是建立我国巨灾保险制度的需要。巨灾保险基金不仅可以避免单一保险公司单独承保地震险等巨灾风险，而且可以解决保费收入的有限性与地震等巨灾损失的巨大性之间的矛盾。巨灾保险基金是巨灾保险制度的核心和基础，所以必须建立起与巨灾保险制度相对配套的巨灾基金。没有巨灾保险基金的依托，巨灾保险制度将难以充分发挥其功能。

第三，巨灾风险不可保的性质也要求建立巨灾保险基金。地震、洪水等巨灾发生频率小，但一旦发生造成的损失巨大，单纯的商业保险公司根本无力承担。即使商业保险公司愿意承保，单纯依靠保险公司经精算模型厘定的费率来确定价格，普通百姓也根本承担不起。因此，只有在政府的主导下，形成一个较好的巨灾基金积累和风险分散机制，商业保险在风险可控的条件下才可参与进来。

最后，巨灾保险基金可以减轻政府的财政负担。目前我国实行的是公共财政支持下的政府主导型巨灾风险管理模式，由财政预算安排灾害救济。在巨灾发生时，预算安排的救济相对于灾害损失来讲，往往是杯水车薪。而且，随着灾害发生的频率增加、损失增大，这种依靠财政救济转移巨灾风险方法显现出明显的局限与不足(李文富，2008)。因此，要有效化解巨灾风险，就有必要建立市场机制下的巨灾保险基金。以减轻巨灾对公共财政的压力(Mitchell and Schnarwiler，2008)。

二、国际巨灾保险基金模式

目前全球有12个国家和地区建立了巨灾保险基金。考虑到巨灾风险的特殊性，世界上许多灾害多发国家或地区均采取了政府与商业保险公司形成伙伴合作的运作模式，即政府制定有效的公共政策，国家财政以基金的方式提供适当的财政资助，保险公司采用市场化运作的方式广泛参与，形成全国性的巨灾保险制度。这方面成功的例子有美国的洪水保险基金、土耳其的国家地震保险机制、新西兰巨灾风险基金和挪威巨灾风险基金。

1、美国国家洪水保险基金。美国国家洪水保险计划是由联邦政府管理和运作的非盈利计划。该计划在联邦政府设有防洪保险基金，并由联邦紧急事务管理局(FEMA)统一管理。如果发生较大洪水，基金不够支付保险赔偿时，FEMA会向国家财政临时借款，日后再从洪水保险基金中归还。保险公司在实施洪水保险时实际上是在执行FEMA的洪水保险计划，其保费收入上缴国家洪水保险基金，赔付也由国家洪水保险基金支付。洪水保险的风险不由保险公司而是由联邦政府承担(曾立新，2007)。

保险公司主要是向洪泛区居民出售洪水保险，并在洪灾发生时及时办理有关赔偿手续和垫付赔偿资金。

2、土耳其巨灾保险基金。2000年，土耳其政府在世界银行帮助下建立了巨灾保险共同体(TCIP)并设有基金。土耳其巨灾保险基金主要针对业主和小企业主。

土耳其政府采取以下主要措施来建立基金。一是政府以法律的形式使地震保险成为强制性保险制度。二是搭建巨灾保险基金核心机构框架，使政府处于核心地位，负责基金运作的设计和监管等。三是主导开发强制性的全国统一的地震保险条款。保额为25，000美元，超过部分实行商业性自愿保险。四是制定风险筹资战略，通过初始最低赔付能力、风险自留水平、国际再保险、世界银行不确定性贷款和政府作为再保险人分担。五是建立和加强基金的治理结构。六是明确保单销售和理赔工作的安排(王艳，2008)。

3、新西兰巨灾风险基金。新西兰地震委员会由财政部全资组建，在抵御巨灾风险时发挥关键作用。基金的主要来源是强制征收的保险费以及基金在市场投资中获得的收益。居民向保险公司购买房屋或房内财产保险时，会被强制征收地震巨灾保险和火灾险保费。地震巨灾险保费为每户每年60新元左右，由保险公司代为征收后再交给地震委员会。

除建立巨灾风险基金外，地震委员会还利用国际再保险市场进行分保，从而分散风险。当巨灾损失金额超过地震委员会支付能力时，政府将发挥托底作用。由政府负担剩余理赔支付，而地震委员会每年会支付给政府一定的保证金。

4、挪威巨灾风险基金。挪威是自然灾害比较频繁的国家，灾害主要包括山体滑坡、暴风雨、洪水、地震等。挪威于1979年开始建立巨灾风险基金，并于1980年实施。挪威立法规定，所有购买火灾保险的投保人必须同时购买作为财产保险扩展责任的包含5种自然灾害的巨灾保险。巨灾保险赔偿限额为实际损失的85％。保费收入纳入基金(王祺，2005)。

基金的管理和运作完全采用商业化运作。其主要特点是：(1)在挪威境内开展火灾保险的保险公司都是该基金的成员，目前，有70多家保险公司成为基金成员单位；(2)由保险公司制定并收取巨灾保险的保费，并负责赔偿事项；(3)巨灾风险的赔款将根据保险公司的市场份额在成员公司之间进行分摊。

5、国际巨灾基金模式比较。

表l按照模式类型、核心机构、资金来源、运作方式、保险特点以及巨灾基金与保险公司的关系，对上述四个国家的巨灾基金模式进行了比较。可以看出这些国家的巨灾基金模式各具特色，也各有异同。

四国巨灾保险基金模式不同点在于：(1)模式类型。美国和新西兰均属于政府主办模式，土耳其属于巨灾共保模式，而挪威则是完全商业化运作。(2)机构性质。核心机构有的是政府机构；有的是政府担保下的非营利机构：还有的是政府不提供担保的非营利机构。(3)资金来源。有的来自于政府拨款；有的来自于

国际组织援助；也有的从国家财政中借款。(4)运作方式。有的属于国家统一管理，但由商业保险公司具体实施；有的由政府专门基金管理委员会来管理，但具体损失则在成员保险公司之间进行分摊。(5)保险特点。有的属于完全强制，有的是部分强制，还有的属于自愿。

尽管这四个基金各有特点，但还是具有一些共同点。(1)核心机构。虽然具体名称各不相同，但这些巨灾基金都置于一个专门的核心机构之下。(2)资金来源。所有这些基金的资金来源都包括有保费收入和投资所得。(3)运作方式。一般都会把商业保险公司的巨灾保单完全转移给巨灾保险基金。所有这些国家的商业保险公司都是巨灾保险的实际执行者，主要负责出售保单和办理理赔作用。(4)政府角色。无论采取何种模式。这些国家的巨灾基金都得到了政府的支持，尽管支持的力度各不相同。

三、对建立我国巨灾保险基金的思考

根据以上分析，本文认为建立我国巨灾保险基金的总体思路应当是，通过再保险的方式建立全国统一的巨灾保险基金，对巨灾保费实行单独立账、单独核算，由专业再保险公司代为管理，统一安排国际再保险、运用风险证券化等方式分散风险，实现成本收益的最优化。具体政策建议如下：

1、建立巨灾保险基金核心机构。从国际经验来看，设立适当的巨灾保险基金核心机构是各国巨灾保险制度良好运行的关键。具体形式可以多种多样。我国可以考虑成立“中国巨灾保险基金(China Catastro－ohe Insurance Fund，CCIF)”(简称“巨保基金”)或者“中国巨灾再保险公司(China Catastrophe Reinsurance Corporation，CCRC)”(简称“中巨再保”)作为主管机构，对旗下资金和分保的巨灾保单实行统一管理、统一运作。机构性质应当是非盈利的国家再保险公司，对超过商业再保险公司承保能力以上部分由财政担保或者再保。

2、设计一个多层次巨灾风险分担机制(姚庆海，2006；谢世清，2008)。国际上，应对巨灾的最佳模式一般是由各种市场和非市场主体共同参与，分摊巨灾赔款风险。采用商业化运作与政府支持相结合的方式。我国应当借鉴土耳其巨灾共同体模式，由投保人、商业保险公司、商业再保险公司、资本市场、代表政府的“巨保基金”或“中巨再保”、国际组织等合作共同参与，形成共同分担风险的机制。其中，巨灾保险基金的定位应当是政府作为最后再保险人的角色。其分担的责任范围也必须合理而又明确。

3、成立多层次的巨灾保险基金。我国巨灾保险基金可分中央和地方两个层面。地方基金由各级政府根据对本地面临的巨灾风险状况的评估而设立；中央基金不直接从事具体业务，主要承担对地方基金的再保险职能。这种多层次架构既可避免全国性大而全系统的低效率，又能充分发挥地方政府的积极性，有效避免道德风险和逆向选择。地方巨灾基金来源主要有三种渠道：一是地方保费收入；二是各级财政注资或政府从救灾资金的存量中划转一部分；三是地方减免的税收。

4、明确巨灾保险基金的资金来源及运作方式。中央基金的资金来源可由中央财政每年安排一定的预算资金，各级地方财政按照一定比例提取资金，保险公司按巨灾保险保费收入的一定比例提取资金，以及通过巨灾风险证券化在资本市场上筹集资金等。此外，还要制定基金的风险筹资战略，应当通过初始最低赔付能力、风险自留水平、从国际再保险市场中得到的再保险保护、政府作为最后再保险人等方面来实现。基金的运作方式，应当是滚动积累，实行单独建帐，专款专用。此外，基金还可由基金管理公司进行保值增值，增强应付巨灾风险的能力。

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关键词：小额信贷 影响因素 政策建议

一、中国小额信贷发展现状

自中国扶贫基金会于1989年成立以来，我国的以扶贫为主要目标的小额信贷蓬勃发展。社科院的扶贫社、中国扶贫基金会的小额信贷业务逐步发展壮大，村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司的小额信贷业务快速发展。但是，小额信贷的的可持续发展依然存在很多问题，净资产收益率和总资产收益率偏低。就拿中国小额信贷做得最成功的中国扶贫基金会来说，从2004年到2011年，大部分年份净资产收益率和总资产收益率偏低，部分年份净资产收益率和总资产收益率为负数（表1）。

表1 中国扶贫基金会小额信贷收益率状况

单位：%

资料来源：中国扶贫基金会小额信贷年度报告（2006-2011）。

二、影响中国小额信贷可持续发展的主要因素

从中国小额信贷发展的现状来看，影响中国小额信贷可持续发展的因素主要有如下几个方面：

1.小额信贷利率偏低

目前大多数小额信贷项目贷款实行的是偏低的贷款利率政策，低于小额信贷机构的利率上限，一般为7%-8%。如中国扶贫基金会注册开展时间最长的项目的小额信贷利率，2003-2007年贷款利率为7%，远远低于操作允许利率和经济允许利率（16-38%）。

2.小额信贷资金来源受限

贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等小额信贷机构及扶贫小额信贷项目不能吸收公众存款，从正规金融机构借款受限，不能从金融市场上获得融资。因此，小额信贷机构的发展面临着资金来源方面的困难，除了寻求捐赠、软贷款和有限的金融机构委托贷款以外，几乎没有正常的筹资渠道，一旦补贴和委托贷款停止，绝大多数小额信贷机构将陷入财务困境。

3.农民收入偏低且不稳定

目前，我国农民收入偏低，并且农民收入受气候、自然灾害的影响而导致收入不稳定。政府财政部门对农村贫困人口的转移支付与西方发达国家相比也偏低。农民收入偏低限制了农民的还款能力，影响了小额信贷机构、项目的可持续发展。

三、对中国小额信贷可持续发展的几点建议

1、提高小额信贷利率浮动幅度

要形成商业上可行的小额信贷模式，小额信贷必须能够盈利，对客户的存贷款利差必须要达到使小额信贷经营机构能覆盖其成本。由于小额信贷的平均成本高于大额贷款的平均成本，以及小额贷款较高的风险程度，因此覆盖小额信贷运营成本的利率通常要高于正规金融机构主导性的商业贷款利率。在国际上成功小额贷款的存贷差要高达8%-15%左右。所以，我国应该适当提高小额信贷利率浮动幅度，让小额信贷机构能够按照可覆盖成本的利率发放贷款，实现经济可持续发展。

2.大力发展农业保险，建立农村保险体系

应在农村建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农村保险体系。农业保险总的经营原则应是政府政策扶持，公司商业运作。目前值得探讨和尝试的农业保险模式有：一是在经营农业保险基础较好的地区，增设专业性农业保险公司；二是在地方财力允许的情况下，尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司或由地方政府委托商业保险公司代办农业保险，由地方财政提供财政补贴；三是大力发展农业相互保险公司，并从立法上对相互保险公司进行认可；四是继续引进像法国安盟保险公司那样经营农业险的外资或合资保险公司；五是鼓励商业保险公司设立农业保险部或建立农业保险子公司，对商业保险公司的农业保险业务进行税收优惠等。

3.对扶贫小额信贷机构、项目给予税收优惠及财政补贴

目前，我国农村贫困人口的利息支付能力仍然很有限，如果按照小额信贷可持续性利率发放贷款的话，利率可能仍然很高。现阶段，我国政府可以考虑为真正以扶贫为目标的小额信贷机构和项目提供税收优惠和财政贴息，降低小额信贷机构的经营成本，提高贫困人口的借贷能力。

4.建立政策性银行向小额信贷机构提供资金支持的机制

目前，我国小额信贷机构的资金来源很有限，可以考虑由国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行向小额信贷机构提供长期低利率贷款及委托贷款，然后由小额信贷机构用这些贷款获得的资金专用于发放扶贫小额贷款。

5.提高财政部门对农民的转移支付和价格补贴，以提高农民的收入

我国农民收入偏低，应该适当提高政府财政部门对农民、农业的转移支付，以提高农民收入。在丰收的年份，国家粮库应该按照适当高于市场均衡价格的买价收购农民的余粮，以避免农民增产不增收的情况发生。同时，政府应该加大对农民购买农业机械、家电下乡产品的价格补贴力度，降低农民的支出。

参考文献：

[1]约那森·莫达奇.关于小额信贷的可持续性问题[J].中国农村经济， 1998（9）.

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一、我国农村养老基金的实际情况

在当前的社会经济条件下，大部分的农村地区的养老方式主要是家庭养老，同时辅之以集体养老，新型农村社会养老保险作为补充。所以，农村的老年人用来养老的资金主要是：自己以前储存的钱、子女给的养老钱、集体经济给予的补助金、各级政府给予的财政扶持金。但是，通过相应的调查统计，可以发现农村老年人自己存的钱加上子女给予的养老钱是没有办法满足养老的需要的，此外，自从1978年实施农村以后，农村集体经济给予农民的补助越来越少，所以，“新农保”现在成为农村老年人养老资金的主要来源渠道。

新型农村养老保险筹资的办法是：个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合，农民缴费的补贴来自地方的财政。但是，自从1994年分税制改革以后，大幅度增加了中央财政的收入，同时，大幅度减少了地方的财政收入。压在地方政府肩上的负担比较重，此外，我国各个地区的经济发展存在很大差距，发展很不平衡，东部地区发展好，中西部地区经济发展弱，农村人口占的比例大，这就使得“新农保”资金存在缺口。

二、养老资金存在的问题

1.养老资金来源渠道少

首先，农村的养老资金对政府的财政支出具有很高的依赖性。因为老年人自己存的钱和子女给的钱没有办法增加，所以养老的资金主要是依靠政府的给予即“新农保”基金。其次，商业保险没有发挥好作用。由于我国农村发展的实际情况，在农村商业保险不能得到良好的发展，实际上如果商业保险能够在农村的道良好的发展是可以满足养老需要的。但是，由于现在农村对养老保险不是很了解，同时国家对于商业保险的支持力度不大，商业保险公司在宣传方面做的很少，使得农村参加商业保险的人很少。最后，公益组织很少参与农村的养老问题。在我国农村，对公益组织的作用没有起到足够的重视。

2.养老资金缺乏相应的可持续性

养老的保障基金能否实现很好的保值增值至关重要，因为养老基金的增值部分也是未来养老基金的重要的组成部分，也可以用来养老。我国养老基金保值增值的前提条件是必须保证资金的安全，所以我国的养老基金一般都会存放在银行和用来买国家发放的债券。但是随着市场的发展，受经济的快速发展、物价水平的变化、人们的平均寿命的延长等因素的影响，养老保障资金的可持续性存在很大的风险。首先，养老基金在存储和投资方面都面对一定的风险；其次，为了保证养老基金的安全性，养老基金投资的渠道过于单一。

三、对策以及建议

1.养老资金筹资方式多元化

首先，要重视商业保险的作用，大力发展商业保险。政府要在政策给予商业保险大力的支持，以及制定相应的法律制度；国家要规范商业保险公司在农村养老基金运营方面的制度，提高商业保险公司工作人员的诚信意识，培养他们的职业道德以及遵纪守法的意识；政府和商业保险公司要努力提高农村对商业保险的认识，普及商业保险的基础知识以及所要承担的相应的风险。

其次，要重视公益组织的作用，在养老这项具有社会意义的事业上，要实现政府、市场和公益组织三者之间的有机结合，做到取长补短，这样才能够更好的解决农村的养老问题。

最后，集体养老基金数额要适当的增加。土地是农村最重要的资源，大家都知道，在我国土地的所有权是集体的，同时农民所需要的是养老保险，所以，集体可以用集体资产获得的收入给予农民社保所需。

2.把“新农保”基金升值的渠道拓宽，实现保值增值

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【关键词】机构设置；保险制度

中图分类号：F84

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2013）03-009-01

一、缅甸投资保险机构的设置

（一）基于商业公司的模式设置缅甸投资保险机构

基于商业公司的模式设置缅甸投资保险机构会有以下两个优点：第一能够更切合企业的需求提供相关的险种，商业保险公司的优势在于业务运作过程中的灵活机动性，而政府设置的保险机构其主要资金来源于政府的财政投入，官僚风气浓厚，不适应市场经济的运作，其保险险种的设置主要是政治风险。而商业保险公司则克服了政府保险机构的缺陷，其主要的目的是营利，所以在设置缅甸投资保险险种时，会主动全面的了解缅甸投资企业的需求，甚至可以为企业量身打造某一个险种。

第二，商业保险公司运作能够帮助企业在缅甸的投资顺利进行。经营缅甸投资保险的商业保险公司应当由国内符合条件的保险公司多家经营。各个保险公司建立风险信息网络，可以由几家公司在缅甸共同设立分支机构，关注缅甸投资环境，了解缅甸的投资风险状况，当企业因向缅甸投资需要投保时，能够向企业提供可靠的风险数据。当一个企业向缅甸投资进行保险的投资数额过大时，多家保险公司经营缅甸投资保险业务可以实行分保险和转保险，从而保证发生损失的情况下及时赔付。

（二）保险机构设置原则

我国对缅甸投资保险机构应当从我国实际国情出发并结合域外成功经验，同时结合我国与缅甸的主要投资项目及缅甸实际情况来设立。具体有以下原则：

（1）政府扶持商业运作为主原则：单纯的海外投资保险应当是一种政府承担行为，当海外投资发生政治风险时政府能够出面帮助企业渡过风险。政治风险的发生可以依靠政府机构进行保护，这种情况下的保险不以盈利为主要目的，也不完全遵循市场经济的发展规律。面对缅甸的一般商业保险不完善的情况，我国建立的缅甸投资保险应当涵盖一般商业风险，运用政府的实力和商业保险公司的市场经济运作模式，将缅甸投资保险市场化，自主经营，自负盈亏。一部分资金来自政府的投入，另一部分资金来自企业的保费和保险公司自身资金，减少政府的负担，促进商业保险公司盈利，更多的缅甸投资公司能够得到保险，这样才能够良性循环发展，为企业在缅甸投资提供保障。

（2）审批与运作相互分离原则。在此原则的指导下，两个机构能相互监督，减少腐败的滋生，保证缅甸投资项目的保险运作安全、准确，同时能够够彻底了解缅甸投资项目的风险系数。在审批与运作分离的情况下，项目的审核要经过审批机构和保险运作机构双重检查，一个机构错误或者遗漏的风险项目，在另一个机构能够得到准确的二次处理。

（3）公司运作原则。缅甸投资保险机构应当是隶属于国内商业保险公司，有自己的名称、章程、组织机构和独立的财产，国家财政在政治保险业务范围内给予一定的财政资金的支持，该机构按照市场运作的原理自主经营、自负盈亏。该机构承保在缅甸投资包括政治风险在内的各种风险，收取一定的保险费用，保证机构的正常化运转和营利。当政治风险发生时，该机构取得代位求偿权，依靠双边投资保护协定，起到中国政府与缅甸政府的中介作用，及时有效的处理风险理赔事务。当缅甸投资发生其他商业风险时，按照一般商业保险的追偿原则，赔偿企业损失并结合缅甸当地的法律法规追偿损失。

二、缅甸投资保险制度的内容设想

（一）承保条件

在承保条件方面，我们首先要明确一点：并不是所有的缅甸投资项目都可以投保缅甸投资保险，因为该保险设立的目的是要促进缅甸和中国的国民经济发展，因此只有经过政府部门批准的，符合经济发展的项目才可以投保。企业是否符合投保条件，可以投资者和投资项目两方面进行考察。

1 合格的投资者，投资者即被保险人，是指依法设立的在缅甸有投资项目的公司、法人或者企业

具体要符合以下条件：（1）具有中国国籍、在中国国内有固定住所的公民。（2）在中国境内依照中国法律设立具有或者不具有法人资格的公司、企业、合伙等。（3）中国公民在国外设立的具有或者不具有法人资格的公司、企业、合伙等，但是其持股必须要达到95%以上。

2 合格的投资项目

我国对缅甸的投资项目应当根据我国实际情况和缅甸当地的需求符合以下条件：首先项目本身应当符合我国的经济利益目标，有助于增强我国产品在缅甸市场的竞争力，扩大我国投资在缅甸市场的份额。其次项目应当获得缅甸政府的批准，有助于缅甸经济的发展。

（二）保险范围

我国对缅甸投资保险范围应当符合我国对缅甸经济政策，促进两国经济的友好往来，突出缅甸投资保险制度的优势，更好地保障缅甸投资的顺利进行。因此范围不能仅局限于政治风险，其他商业风险也应当包含在缅甸投资保险之中，比如：战争险、汇兑险、征用险、违约险、产品责任险、企业财产险等险种。

（三）保险期限和保险费用

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一、本规定所称党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险，是指由单位缴付全部或部分保费，为干部职工购买商业保险公司提供的各类商业保险产品的行为。

二、本规定所称“党政机关及事业单位”区分为以下两类：

(一)党政机关和依照公务员管理的事业单位。其中：党政机关是指，各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及各级工会、共青团、妇联等人民团体；依照公务员管理的事业单位是指，按照人事部和各地人事厅局有关文件确定的依照公务员管理的事业单位。

(二)不依照公务员管理的事业单位。

三、党政机关和依照公务员管理的事业单位用公款为干部职工购买商业保险，应严格遵守下列规定：

(一)购保的险种。仅限于旨在风险补偿的人身意外伤害险，包括公务旅行交通意外伤害险、特岗人员的意外伤害险，以及为援疆等支援西部地区干部职工购买的人身意外伤害险。

(二)受保的人员范围。一般仅限于单位在职的干部职工，但离退休人员参加单位组织的集体活动赴外就医的可以购买交通意外伤害险。

(三)保费的财务列支渠道。公务旅行交通意外伤害险的费用在单位的差旅费中列支。特岗人员援疆等支援西部地区干部职工人身意外伤害险费用，应首先在单位按照规定计提的职工福利费中列支；职工福利费不足的，党政机关在人员经费中列支，事业单位在职工福利基金中列支。

四、不依照公务员管理的事业单位用金款为干部职工购买商业保险，应严格遵守下列规定：

(一)购保的险种。限于本规定第三条第一款规定的意外伤害险，以及与建立补充医疗保险相关的险种。购买补充医疗保险的只能是未享受公务员医疗补助或公费医疗的事业单位。

(二)受保的人员范围。意外伤害险受保人员的范围按本规定第三条第二款的规定执行；补充医疗保险受保人员的范围包括单位在职干部职工和离退休人员。

(三)保费的财务列支渠道。公务旅行交通意外伤害险、特岗人员以及援疆等支援西部地区干部职工人身意外伤害险费用的财务列支渠道，按照本规定筑三条第三款的规定处理。补充医疗保险费用在社会保障费中列支。

五、党政机关及事业单位为特岗人员购买人身意外伤害险的，对特岗人员的界定、具体的意外伤害险险种、以及购保资金的额度等，按照分级管理的原则，由省级政府和中央部门审批确定。其中，中央单位由部级机关审批确定，报财政部备案；地方单位由省级政府各部门及直属单位商省级财政部门报省政府审批确定，有关审批文件抄送省级财政部门。

六、不依照公务员管理的事业单位为干部职工建立补充医疗保险的，单位承担的年度购保资金额度不得超过上一年度工资总额的4％(工资总额按国家统计局的口径执行)；超出部分的购保资金，由受保人员自行承担，并由单位在其工资中代扣代缴。其他有关事项，按照《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》和有关法律、行政法规对企业建立补充医疗保险的规定执行。

七、党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险时，严禁下列行为：

(一)购买虽在本规定险种范围之内，但具有投资分红性质的商业保险；

(二)购买本规定险种范围之外其他任何形式的商业保险；

(三)为本规定受保人员范围之外的其他人员购买任何形式的商业保险；

(四)违反本规定的财务列支渠道，挤占、挪用其他资金购买商业保险，以及私设“小金库”购买商业保险等；

(五)利用行政隶属关系或行政管理职权，指使或接受主管范围以内的下属单位为单位领导干部或职工购买商业保险；

(六)利用职务之便，在购买商业保险的过程中收取“回扣”等谋取私利的行为。

八、党政机关及事业单位应严格按照以上条款的规定认真清理本单位用公款为干部职工购买的商业保险，有关清退政策规定如下：

(一)清退范围的界定。对各单位用公款购买的商业保险，凡不符合上述规定的商业保险险种、受保的人员范围，以及用私设、cc小金库，，或财政专款购买的商业保险，一律纳入清退范围。

保险已经期满或失效，个人领取、了年金、红利等收益的÷；以及在本规定下发之前已办理退保并由个人领取了退保金的，也必须全部清退。

在本规定下发时受保人员已经死亡或正在接受大病医疗保险的，可不列入清退的范围。

(二)退保资金的财务处理。：对纳入清退范围的退保资金，属于用私设tc小金库’’或财政专款购买的商业保险，一律上缴同级财政部门；属于用职工福利费、职工福利基金、工会经费等其他资金购．买的商业保险，由单位按原资金来源渠道收回。对于没有纳入清退范围，但财务列支渠道与本规定不一致的，可不再进行账务调整。

(三)保费的清退方式；各保险公司在向原投保单位支付退保资金时，对由单位缴付全部保费的商业保险，退保资金一律通过银行转账支付给单位，不得直接向受保人员支付现金或银行储蓄存单；对由单位和个人共同出资购买的商业保险，退保资金由单位和个人按缴费比例分配，退保损失也应按比例分摊，保险公司给单位的退保资金须通过银行转账支付。

(四)允许个人自愿买断。在受保人员自愿用个人资金补偿单位已缴保费的前提下，允许个人续保。采取个人自愿买断方式的，单位不得再以任何形式弥补个人应补偿给单位的款项或为个人续保提供赞助。

(五)清退时限及监督检查。各单位应由主要领导负责，高度重视清退工作，严格执行本规定的各项政策和要求，并将有关清退结果报同级纪检、监察和财政部门备案。各级纪检、监察和财政部门应加强对各单位清退工作的指导和监督，及时跟踪检查各单位清退工作的进度和质量，并对清退结果进行必要的抽查，切实保证各项清退政策的贯彻执行。各中央单位和省级财政部门应认真汇总《用公款为个人购买商业保险清退情况统计表》(附后)，形成清退总结报告，并于20*年*月*日之前上报财政部。

九、各级党政机关及事业单位应严格按照现行财务规章制度及财政性资金管理的有关规定，加强自身内部财务管理，杜绝用公款违规为个人购买商业保险的行为。

单位在规定的清退期限内拒不自查鱼纠，甚至弄虚作假、隐瞒不报，以及在本规定下发后仍违规用公款为个人购买商业保险的”．一经查出，购保资金一律没收并上缴同级财政部门；对单位主要领导等有关责任人员，按照党纪政纪的有关规定，给予相应的处理；构成犯罪行为的，依法追究刑事责任。

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一、开发外出务工人员属地人身意外保险新模式

目前，外出务工人员仍属弱势群体，十分需要属地政府的支持和保护，因而，在开展外出务工人员属地人身意外保险业务时，采取“地方政府主导，保险监管推动，商业保险运作”的模式，不失为有效的模式之一。一方面，属地政府是外出务工人员的父母官，具有保护农民工各种权益的义务和责任，外出务工人员也始终把属地政府作为自己维权的坚强后盾，因而，只有属地政府积极主导外出务工人员参与属地人身意外保险，有条件的可由属地财政为外出务工人员缴纳保费，才能较好地解决外出务工人员本人及其家属的后顾之忧，从而激发广大农民工外出务工的热情，为当地政府GDP增长开辟有效途径。另一方面，保险监管部门作为商业保险公司业务的直接管理者，鼓励商业保险公司不断拓宽农村保险领域，积极开展外出务工人员人身意外保险等业务创新，最大限度地降低外出务工人员缴纳人身意外保险的保费标准，适当提高外出务工人员人身意外保险理赔标准等，对推动商业保险公司积极开展对外出务工人员进行人身意外保险业务，具有举足轻重的意义和推动作用。同时，由于外出务工人员人身意外保险具有高风险低收益的特点，与商业保险公司效益性原则相悖，商业保险公司是否主动开辟涉足外出务工人员进行人身意外保险领域，对能否启动开展农村外出务工人员的人身意外保险业务，并促使其可持续发展下去具有决定性的作用。因而，只有地方政府、保险监管部门、商业保险公司三方互动，才能为农村外出务工人员提供人身意外保险等多方位的保险保障。鉴于目前保监会仅设立了省级监管机构，笔者建议省级政府尽快制定涵盖保障对象、责任范围、适用条款费率、保险资金来源、承保及理赔流程等内容的，相关外出务工农民意外保险管理办法，督促保险监管部门、商业保险公司积极开展外出务工农民意外保险业务，以使外出务工农民切身利益得到较好保障。

二、开展外出务工人员属地人身意外保险产品研发

外出务工人员所从事的行业，可分为危险性较高行业如高空作业、对人体具有较大危害性的工种等，和危险程度较低行业如家政服务、外出务农等，由于外出务工人员工作环境优劣不同，所从事行业的危险性高低也不同，既可能受到摔伤、交通事故、死亡等意外伤害，也可能受到长期环境污染而致病的威胁，因而，探索对外出务工人员的人身意外保险品种，不断探索开辟更加令人信服的服务“三农”的保险精品工程，适时推出适应不同行业外出务工人员的保险品种，对实现农民工、属地政府、商业保险公司多赢，构建城乡和谐，具有十分重要的意义。一方面，针对不同的情况，开展不同特色保险业务种类，可以使外出务工人员针对自己工作的特点进行自主投保种类选择，从而提高农民工参与人身意外保险的吸引力；另一方面可以使商业保险公司灵活经营，达到提高保费收入和理赔服务质量的效果。例如，对从事低危险行业的外出务工人员，开展意外受伤医疗保险，可减轻外出务工人员较大病情药费支出负担，且因缴费额度较低，对农民工具有一定的吸引力，势必增加保险公司的保费收入；而对从事高空作业的农民工开展意外伤害保险、意外死亡保险等，由于此类保险理赔额度较高，但事故发生率较低，商业保险公司的理赔率也较低，既可解决外出务工人员后顾之忧，也可以提高保险公司的理赔效率和服务质量，它对商业保险公司和高危险行业外出农民工具有双赢的效果。笔者认为，保监局应在属地外出务工人员意外致病医疗保险、意外受伤事故保险、意外伤害保险、意外死亡保险等方面，进行保险产品研究开发，尽可能为外出务工人员提供更安全、更便捷、低保费、易理赔的保险产品，如“国寿安心意外伤害保险（A型）”和“顺心年、同心家意外伤害组合”等保险产品，并尽快在欠发达县域予以开辟应用，从而使十七大提出的各项支农、惠农政策真正落到实处。

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所谓小金库，那是相对于大金库而言，不是以金额多少而区分大小，而是以明与暗而定的。明明白白放在机关帐上、纳入预算管理、置于财政部门监督之下的为大金库，合法；而暗中违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放各项资金，均属“小金库”或“帐外帐”，那就违规违纪了，必须坚决治理。

“小金库”不合法，表现在以下几个方面：

一是资金来源不合法。小金库的资金来源是多渠道的，主要是侵占、截留国家或单位收入，如各项服务和劳务收入，资产经营收入，处理报废固定财产变价收入，各种集资、摊派、赞助、捐赠收入，行政事业性收费，各项罚没收入，各类协会、学会会费收入，以各种名义套取的资金，各种形式的回扣、佣金，将资金转到本单位财务会计部门帐外的虚列支出，转移财政资金等等收入。小金库不小，其金额小到几百，多到上千万，如市纪委查出某县交警大队的小金库七八个，加上帐外帐资金高达1380多万元。其主要来源就是罚没收入、保险回扣等。

二是存放方式不合法。小金库存放管理的方式五花八门。存放十分隐蔽，有的设在机关办公室，有的设在相关业务部门或基层单位，有的则以个人名义存在银行，有的则以现金形式存放，有的设立“帐外帐”。如某市直单位将700多万元收入不上交财政，而是放在办公室保管，存入银行，获取利息外的手续费，一次次逃避了市财政的检查。管理也是暗箱操作，一般都由个别领导和主要操办者组成的“小集体”掌握。

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【关键词】失独 养老保险 社会保障

一、失独家庭及其养老问题的提出

失独家庭是指由于独生子女死亡或者重度残疾，而父母由于年龄限制等原因不能再生育子女的家庭。目前。我国至少有100万个失独家庭，并且每年以7.6万的速度不断增加。

穆光宗认为：独生子女家庭本身就是风险家庭，对于失独家庭来讲更是如此。由于传统的家庭养老方式的解体，失独者面临一系列的困境。首先，现有养老标准偏低；其次，缺乏专门针对失独家庭的养老保险制度；再次，现有保障管理存在诸多漏洞。在这些问题中，经济窘迫是失独家庭面临的最严峻的困境。因此，有必要构建专门针对失独家庭的社会养老保险制度。

二、失独家庭社会养老保险制度具体构建措施

由于诸多风险和困境的存在，我们有必要构建失独家庭社会养老保险制度，具体措施如下。

（一）加强立法，明确失独家庭养老保险的若干重要问题

政府需要从中央层面立法，高度重视失独家庭的养老保障工作，加快相关法律的制定。中央可以根据现实环境制定适宜全国统筹实施全国失独家庭社会保险的基本原则和整体框架，地方政府再根据中央的基本原则和整体框架结合当地的失独家庭状况和经济能力制定地方的失独家庭社会保险制度，要从整体把握失独家庭社会养老保险的方向与原则，明确规定其适用的参保对象、保障标准、资金来源与运用、资金监管等基本内容。

科学地制定失独家庭社会养老保险的标准，使保险资金一方面要保障失独家庭的生活，另一方面不能使财政压力过大而不能承受。失独家庭社会养老保险应当尽量拓宽保障范围，坚持应保尽保的原则，做到计划生育内的失独家庭全面覆盖。

（二）拓宽保险资金来源渠道，确立财政主导的原则

政府应该成为失独家庭社会保险资金的主要供给者，将失独群体养老保险所需要的资金纳入财政预算内，使资金来源有可靠的保障。同时，随着经济的不断发展，人均收入和生活水平不断提高，各项标准也要不断地进行调整，其原则可以是“个人缴纳比例较长时期内稳定不变，领取的保险金稳中有增”。当物价水平变化较快或者较大时，失独群体可以领取的标准也应该及时调整，以保证失独家庭养老保险保障的稳定性、持续性和有效性。

除了财政主导失独群体的社会保险资金来源外，我们可以拓宽资金来源渠道。例如，我国实行计划生育政策，如果超生需要交纳社会抚养费，这部分资金可以全部或者部分纳入失独群体的社会养老保险资金中来，为失独群体提供经济保障。另外，也可以让社会力量，让全社会认识、了解和关心失独群体，让他们，动员他们为失独群体捐助，为失独家庭提供经济帮助。

（三）保险资金主要运用于失独家庭的全部养老需要

失独家庭社会养老保险金，将用于保障失独家庭全部养老保障需求。首先，需要满足失独家庭的养老金需求，这是失独家庭社会养老保险建立的基本目的。对于已经参加一般社会养老保险的失独群体家庭给予一定的补贴和扶助，对于没有参加一般社会养老保险的失独家庭且其经济较为困难的给予较高额度的养老金支持，以保证所有失独群体可以领取到能够满足其基本养老需求的资金，保障失独群体老年生活基本无忧。其次，需要满足失独家庭医疗保险尤其是大病医疗保险的资金需求。目前，对于失独家庭的医疗保障仅仅是社会医疗保险，没有其他特殊形式的医疗补助政策，虽然绝大部分的人都参保了社会医疗保险或新型农村合作医疗，但是这只能保障普通疾病的医疗保障需求，对于大病尤其是没有是没有纳入社会医疗保险范围内的重大疾病，其需求的资金数额巨大，对于多数失独家庭来讲是一个沉重的负担，因此，完全有必要将重大疾病纳入失独群体养老保险中来。再次，可以从失独群体社会养老保险中拿出部分资金出来购买专项商业保险，比如意外险、长期护理保险等等。当失独老人出现意外事故，或者出现重大疾病时，可以获得保险金或者满足长期护理需求。

（四）严格管理保险资金，加强法制监督

失独家庭社会养老保险是一种的社会保障形式，建立初期可能会出现宣传不到位、居民参保积极性不高、基层政府和干部落实不到位等情况。因此，需要完善失独家庭社会养老保险政策法规，及时公布相关政策信息，充分了解失独群体的需求，提高政策的透明度。同时，要严格规范各个参与部门的只能分工，使相关工作能够有序落实。在资金管理方面，要加强财政资金的预算和执行，依法对财政资金的使用情况进行审计。另外，失独家庭社会养老保险资金应该单独管理，做到专款专用，任何组织和个人不得挪用基金，确保资金及时、安全地使用，还可以聘请专业的基金管理人员进行管理，保证基金的安全性和收益性，形成权责分明、协调一致、高效运作的机制。

三、构建失独家庭社会养老保险制度的意义

构建失独家庭社会养老保险制度对于失独家庭、社会和政府都具有非常重要的作用。

第一，失独家庭社会养老保险制度的建立有利于确保失独老人老有所养、并有所医。参加失独家庭社会养老保险的失独人员，当其年满60周岁以后，每年除了可以获得一般社会养老保险金以外，还可以获得失独家庭专项社会养老保险。当前失独老人获得重大疾病时，可以获得普通社会医疗保险无法获得的医疗保险金，甚至在某些情况下，还可以获得长期护理。

第二，失独家庭社会养老保险制度的建立有利于完善社会保障制度。现行社会保险制度中，独生子女死亡或者重度残疾的扶助政策不明晰，没有专门针对失独者的养老保险制度。同时，对于失独来说，传统的家庭养老方式解体，而社区养老养老不足、机构养老缺口也大。在这种情况下，构建失独家庭社会养老保险制度，对于完善现有的社会保障制度具有尤其重要的意义。

第三，失独家庭社会养老保险制度的建立有利于增进社会和谐，增加政府的威信。失独者完整的家庭结构解体，身心受到严重创伤，物质上面临更大的压力，此时政府和社会给予物质帮助，有利于他们增加对于其他社会成员的信任，促进社会和谐。另外，失独者响应政府号召，严格遵守计划生育政策，现在他们失独了面临重大困难，政府给予扶助，有利于维护政府的威信。

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坚持以“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持“以人为本、统筹安排，政府主导、专业运作，责任共担、持续发展，因地制宜、机制创新”的原则，把维护全市人民群众健康权益放在首位，在新农合待遇的基础上，建立与经济社会发展、医疗消费水平及新农合基金承受能力相适应、覆盖全市农村的大病保险制度。利用商业保险机构的专业优势，发挥市场机制作用，提高大病保险的运行效率、服务水平和质量；促进新农合、大病保险与医疗救助的协同互补，构建多层次医疗保障体系和稳健运行的长效机制，切实减轻农村居民大病医疗费用负担，有效解决群众因病致贫、因病返贫问题，促进社会公平正义。

二、资金筹集

（一）筹资标准。根据全市经济社会发展水平、新农合筹资标准、农村居民大病发生高额医疗费用情况、新农合实际补偿比及农村居民大病保险保障水平进行测算，合理确定大病保险的筹资标准。2013年我市农村居民大病保险筹资标准确定为每人15元。今后，可根据新农合筹资标准和省农村居民大病保险政策调整，逐步提高农村居民大病保险资金筹集标准。

（二）资金来源。从新农合基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金；新农合基金有结余的县（区），利用结余筹集大病保险资金；结余不足或没有结余的县（区），在提高年度筹资标准时统筹安排大病保险资金，逐步完善新农合多渠道筹资机制。资金实行按季度拨付，在每季度第一个月月底前划拨到位。

（三）统筹层次。新农合大病保险实行市级政策统筹，全市统一筹资标准，统一待遇水平，统一组织实施。

三、保障内容

（一）保障对象。农村居民大病保险的保障对象为市当年度新农合的参合人。

（二）保障范围

农村居民大病保险的保障范围要与新农合相衔接。参合人因患大病发生的高额医疗费用，经新农合补偿后，由大病保险对需要个人负担的合规医疗费用再给予一定的保障。

高额医疗费用，以经新农合补偿后个人年度累计负担的合规医疗费用超过市统计部门公布的上一年度农村居民年人均纯收入（2012年农村居民人均纯收入为9850元）为判定标准，按就低原则取人均纯收入为9800元。

合规医疗费用是指实际发生的、合理的医疗费用，具体参照《省新农合大病保险合规医疗费用范围（试行）》。

（三）保障水平

我市农村居民大病保险赔付实行分段按比例赔付。参合人因患大病发生的高额医疗费用，经新农合补偿后，个人负担超出上年度农村居民年人均纯收入（2012年为9800元）以上的合规医疗费用，在20000元以内的部分按50%赔付；20000元以上的按60%赔付。补偿额度暂不设封顶线。

四、承办方式

（一）采取向商业保险机构购买农村居民大病保险的方式。通过政府招标选定3家承办我市农村居民大病保险的商业保险机构，招标主要包括承办期限、保障范围、赔付比例、盈亏率、配备的承办和管理力量等内容。符合基本准入条件的商业保险机构自愿参加投标，中标后以保险合同形式承办农村居民大病保险，自负盈亏，承担经营风险。

（二）规范农村居民大病保险招标投标与合同管理。坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则，健全招标机制，规范招标程序。商业保险公司要根据本实施方案，制定具体的农村居民大病保险赔付方案，依法投标。招标人（市卫生局）应与中标商业保险机构签署保险合同，明确双方责任、权利和义务，合作期限原则上不低于3年。要遵循收支平衡、保本微利的原则，建立超额结余及政策性亏损的动态调节机制，合理控制商业保险机构盈亏率，切实保障参合人实际受益水平。年度资金结余或亏损在盈亏率（盈利率不超过4%，亏损率不超过5%，盈亏率具体由招标确定，盈亏率计算公式：（农村居民大病保险资金总额-被保险人的赔付款-保险项目的管理成本）／农村居民大病保险资金总额*100%。）比例以内的，保险公司自负盈亏；年度资金结余超出盈利率比例以上的部分，转入下一年度新农合基金专户，也可转为下一年度大病保险资金；年度资金亏损超出亏损率比例以上的部分，由招标确定新农合基金和商业保险机构分担比例。因违反保险合同约定，或发生其他严重损害参合人权益的情况，将依法追究责任。

（三）承办农村居民大病保险的商业保险机构基本准入条件。承办农村居民大病保险的商业保险机构必须具备以下基本条件：经中国保险监督管理委员会批准，保险公司总公司具有开展大病保险业务资质；保险公司总公司同意分公司开展大病保险业务，并提供业务、财务、信息技术等支持；在市县（区）设有完善的县级分支机构，具备农村保险服务网络和较强的医疗保险专业能力；具有医学等专业背景的专职服务队伍；能够提供驻点、巡查、农村居民大病保险业务专项管理、单独核算等服务；最近3年未受到监管部门或其他行政部门重大处罚。

（四）提升农村居民大病保险管理服务能力。商业保险机构承办农村居民大病保险获得的保费实行单独核算，确保资金安全，保证偿付能力。商业保险机构要切实加强管理，控制风险，降低管理成本，提升服务效率，依规及时、合理向医疗机构或参合人支付大病保险赔付费用；要合理设置经办机构，明确岗位职责，配备医疗、财会等专业结构合理、素质较高的服务人员和相应的办公条件，专门负责大病保险运行监管、费用审核、资金结算、政策宣传，查处和办理咨询投诉案件等业务，保证农村居民大病保险及时赔付。

（五）实现农村居民大病保险与新农合补偿“一站式”服务。承办农村居民大病保险的商业保险机构要派驻2-3名以上医学等专业工作人员，与县（区）新农合经办机构联合办公，办理农村居民大病保险赔付业务，协助、参与新农合运行监管。做好农村居民大病保险与新农合补偿的有效衔接，通过新农合结算信息系统，提供“一站式”即时结算服务，确保参合人方便、及时享受大病保险待遇。经市新农合经办机构授权，农村居民大病保险可以依托新农合信息系统，进行必要的信息交换和数据共享，以完善服务流程，简化赔付手续，实现市内、外医疗费用结算方式、周期等与新农合补偿同步进行。

五、监督管理

（一）加强对商业保险机构承办农村居民大病保险的监督管理。各相关部门要各负其责，密切配合，切实保障参合人权益。卫生部门作为新农合的招标人，要通过日常抽查、业务公示、信息核对、投诉受理等多种方式进行监督检查，督促商业保险机构按保险合同要求提高服务质量和水平，维护参合人信息安全，防止信息外泄和滥用，对违法违约行为及时进行处理。保险业监管部门要做好从业资格审查、服务质量与日常业务监管，加强赔付能力和市场行为监管，对商业保险机构的违规行为和不正当竞争行为加大查处力度。财政部门对利用新农合基金向商业保险机构购买农村居民大病保险明确相应的财务列支和会计核算办法，规范拨付流程，加强基金管理。审计部门按规定进行严格审计。

（二）强化对医疗机构和医疗费用的管控。各相关部门和机构要通过多种方式加强监督管理，防控不合理医疗行为和费用，保证医疗服务质量。卫生部门要加强对医疗机构、医疗服务行为和质量的监管。商业保险机构要充分发挥医疗保险机制的作用，与卫生部门密切配合，协同推进支付方式改革，建立涉及医疗行为全流程、全方位的医疗费用控制机制，加强对相关医疗服务和医疗费用的监控。新农合经办机构要做好与商业保险机构经办服务的衔接，支持商业保险机构加强对医疗机构和医疗费用的管控。

（三）建立信息公开、社会多方参与的监管制度。要将与商业保险机构签订协议的情况，以及筹资标准、保障范围和标准、支付流程、结算效率和农村居民大病保险年度收支情况等向社会公开，接受社会监督；要完善群众参与监督管理的有效形式，畅通受理渠道，及时处理群众反映的问题。商业保险机构要定期向有关部门提供农村居民大病保险统计报表和报告，并按要求公布大病保险资金收入情况、参保（合）人医疗费用补偿情况等信息。

六、保障措施

（一）加强领导，精心组织。开展农村居民大病保险工作，是帮助城乡居民抵御重大疾病风险的有效途径，是深化医药卫生体制改革的重要举措，直接关系广大人民群众切身利益。各级、各相关部门要把这项工作摆上重要位置，加强领导，认真制定方案，精心组织实施，明确工作任务和进度，积极稳妥推进，切实维护人民群众健康权益。

（二）统筹协调，合力推进。在市医改领导小组的领导下，建立由发展改革、卫生、人力资源社会保障、财政、保监、民政等部门组成的农村居民大病保险工作协调推进机制。各有关部门要明确职责分工，细化配套措施，强化沟通协作，抓好措施落实，保证城乡居民大病保险工作顺利推进。

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关键词：大病保险；供给路径；选择

中图分类号：F840.684 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）03-0193-02

一、大病保险的属性分析

大病保险的属性，可以从其商品属性还是社会保险属性、公共产品还是私人产品来分析。准确把握大病保险属性，是有效组织生产，达到资源配置最优的前提。因为，当公共产品或具有明显外部特征的产品通过市场竞争进行生产时，效率就会显得低下，同时也有失公平。私人产品由公共部门进行生产或销售时，同样也会产生效率和公平的问题。

大病保险是商业保险还是社会保险属性，可从两者本质特性的区别来分析。从性质来看，大病保险是由政府部门制定大病保险的筹资标准、报销范围、最低补偿比例，以及就医、结算管理等基本政策要求，并通过政府招标选定承办大病保险的商业保险机构，从这里可以看出，大病保险是不以盈利为目的，不追求经济效益最大化，同商业保险有本质区别；从建立基础来看，大病保险基金是从基本医疗保险基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金，而不是商业保险自愿投保，以合同契约形式形成保险基金；从参保对象来看，参加基本医疗保险的人都必须办理大病保险，解决绝大多数劳动者的医疗保障，而不是商业保险的对象投保人一般只要自愿投保并愿意履行合同条款即可，解决一部分投保人的医疗费用问题；从资金来源来看，大病补充保险的资金从根本是看由国家、企业、个人三方面分担，而不是商业保险的资金只有投保人保费的单一来源。由此，笔者认为，大病保险属社会保险的范畴，是基本医疗保险功能的拓展和延伸。

大病保险是公共产品还是私人产品属性，可从两者判断标准来分析。根据公共经济学理论，公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少，公共产品或劳务与私人产品或劳务具有显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品，否则，就为公共产品，而介于二者之间的产品为准公共产品，准公共产品具有私人产品或公共产品某些特性，但不是全部。大病保险具有效用的不可分割性，因为凡是拥有基本医疗保险的群众都要求投保大病保险，不存在谁付款谁受益问题，产品的所有权在政府。大病保险也具有受益的非排他性，这是因为某人发生大病，报销医疗费用，并不影响其他人发生大病后得到医疗费用补偿效用。大病保险还具有消费的非竞争性，因为，谁生病了都可以得到医疗费用的报销，并不影响其他人医疗消费。大病保险具有巨大的正外部效应，对缓解百姓“因病致贫”、“因病返贫”问题具有重要意义。从以上分析看来，大病保险完全具有公共产品的三个标准，因此，大病保险属于公共产品。

二、大病保险经营的路径选择

对于公共产品的生产销售，通过市场竞争进行将不可避免地出现“免费搭车者”，从而出现休谟的“公共的悲剧”，难以实现公共利益最大化，这是市场机制本身不能解决的难题。正如上面分析，大病保险是惠及民生的工程，存在巨大的正外部效应，是公共产品。大病保险任由商业保险机构提供，会造成其供给不足，生产效率较低，不能有效体现公平，需政府出面弥补这种“市场缺陷”，因此，大病保险由政府来组织生产和销售，这正是目前我国大病保险采取的政策。但是，由政府组织生产销售，并不意味一定要由政府亲自来生产和销售，有些产品，比如国防、警察等，必须由政府生产销售，但有些产品，象深圳试行的城管外包，政府只需制定产品标准、价格等，委托给商业企业进行生产销售，政府购买产品和服务。这样，我国大病保险供给方式采取了，由社保、卫生机构制定大病保险的筹资标准、补偿标准、服务内容、价格等，通过招标的方式委托商业保险公司生产销售。

政府委托商业保险机构经营大病保险，政府和商业保险机构之间体现的是委托关系。委托的执行会出现信息不对称导致的逆向选择和道德风险，大病保险主要会产生道德风险。对于受托方（商业保险公司）来说，他必须按照委托方（政府）的要求，做好承保和理赔工作，不能对客户的风险进行逆选择，但商业保险公司由于其商业性质，有可能在经营过程中，过分考虑自身的利益，不按政府的规定生产销售，出现合理赔款不赔、服务不佳、经营不好就甩给别的保险公司经营等问题。大病保险是一项民生工程，办得好坏牵涉到社会的稳定，民族整体身体素质的提高及经济的发展，政府不允许这些问题出现。理论上讲，在信息完全对称的条件下，政府不需出台政策，只要价格合理，政府就可以使保险公司最有效率工作，但在不完全市场的条件下，政府不能观察到保险公司的经营行为，保险公司易产生道德风险，政府需采取一些激励惩罚措施，对经营不好，信用不佳的保险公司要有市场退出机制。正是这样的原因，政府应加强对商业保险机构的监督管理，消除信息不对称出现的道德风险。

从以上分析可以看出，虽然大病保险属于公共产品，但为了用好有限的医疗保险资源，提高医疗服务的质量，政府部门自己不亲自经营。但大病保险也不能由商业保险机构单独经营，因为不能体现公平。因此，我们采用了委托生产的经营模式，这样能兼顾公平和效率。

三、大病保险经营中应注意的问题

委托商业保险机构经营大病保险，自主经营，自负盈亏，这种经营方式，应注意以下几个问题。

（一）运转的政府主导问题。大病保险是与基本医疗保险相配套的公共产品，是基本医疗保险功能的拓展延伸，具有很强的政策性和正外部性。开展大病保险要坚持政府主导的原则，政府应在考虑当地人口分布、医疗价格上涨、经济发展水平等因素后，统筹制定筹资的方式、补偿的程度、服务的标准、产品的价格等，使大病保险市场适度竞争，不断提高商业保险机构服务水平和经营效率。

（二）经营的可持续问题。商业保险机构的经营要体现稳定性、可持续性，这集中体现在产品的定价上面。政府要根据服务的内容，在合理确定产品价值的基础上，使市场价格在价值上下合理波动。建立价格动态调整机制，合同期限可以3―5年。政府要制定科学的筹资水平，健全招标机制，规范招标程序，依法进行招标。让商业保险机构在补偿经营成本后，除了能获得社会平均利润外，还能提高保障水平，降低大病患者负担，实现互助共济，可持续发展。

（三）有效管控医疗风险问题。经营大病保险业务主要风险是被保险人的道德风险和医疗供给方的诱导需求，后者是矛盾的主要方面。对于医疗风险管控，首先要建立联合办公机制。从专业上来讲，社保机构专业人员充足，从事医疗保险风险控制多年，有较高的专业技术力量和较为丰富的经验；从市场角度来说，社保机构掌握医院的大部分病源，风险控制措施影响力大；从社会影响方面来说，政府利用其有利地位，对医疗机构的监督检查更为方便。保险机构在政府主导下，将政府的行政方式和保险机构市场化的灵活用人、收入分配和激励机制及专业经办能力相结合，实行“风险共担，利益共享”利益机制，充分调动社保机构风险控制积极性，利用社保平台进行风险控制。其次要开展医院巡查及医疗行为监控工作。选派专职医保审核医生，针对医疗保险费用产生的过程进行全方面审查、稽核，并联合医保局相关人员对各等级国有医院、民营医院实地审核病历等。审核医生通过专业化医学知识，将高收费、分解收费等不合理医疗费用清单及审核结果反馈至当地医保局及定点医院管理部门，商榷后形成最终扣款结算数据，对于情节严重的医疗机构将暂停或取消其定点报销资格。再次要推行付费总额控制。在加强对医院监督检查的基础上，推行付费总额控制，利用利益激励机制调动医院降低医疗成本的积极性，减少医疗供给方的诱导需求。