资金保障制度范文

导语：如何才能写好一篇资金保障制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一条为规范廉租住房保障资金管理，提高廉租住房保障资金使用效益，确保廉租住房保障资金专款专用，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔20*〕24号）的规定，制定本办法。

第二条本办法所称廉租住房保障资金是指按照国家规定筹集并用于廉租住房保障的专项资金。

第三条各级财政部门是廉租住房保障资金的主管部门，负责廉租住房保障资金的筹集、管理、预算分配、拨付和监督检查。

财政部商建设部、国家发展改革委、国土资源部、民政部负责制定全国性廉租住房保障资金管理政策，分配和拨付中央廉租住房保障专项补助资金，拨付中央预算内投资补助资金。国家发展改革委负责安排新建廉租住房中央预算内投资补助资金。

省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称省级）财政部门商同级建设、发展改革、国土资源、民政等部门负责制定本地区廉租住房保障资金管理实施办法，安排本地区廉租住房保障补助资金，督促市县财政部门落实廉租住房保障资金。

市县财政部门具体负责廉租住房保障资金的筹集、拨付、管理和预决算审核以及监督检查工作。

市县廉租住房行政主管部门负责廉租住房保障资金的预决算编制，严格按照财政部门规定安排和使用廉租住房保障资金。

第四条廉租住房保障资金的筹集、拨付、使用和管理依法接受审计机关的审计监督。

第二章资金来源

第五条地方各级财政部门要结合当地财力，积极参与制定廉租住房保障计划，并按照年度廉租住房保障计划以及国发〔20*〕24号文件规定的来源渠道筹集廉租住房保障资金。

第六条廉租住房保障资金来源于下列渠道：

（一）住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；

（二）从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；

（三）市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金；

（四）省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金；

（五）中央预算内投资中安排的补助资金；

（六）中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金；

（七）社会捐赠的廉租住房保障资金；

（八）其他资金。

第七条土地出让净收益为当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费（含土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费）、拆迁补偿费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金以及土地出让业务费等费用后的余额。

第八条中央预算内投资安排的补助资金，按照国家发展改革委会同建设部、财政部制定的《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目支持办法》规定执行。

第九条中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金按照财政部商建设部、民政部制定的《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》规定执行。

第十条廉租住房租金收入严格按照财政部规定实行“收支两条线”管理，专项用于廉租住房维护和管理，不足部分在一般预算中安排。廉租住房租金与廉租住房保障资金不得混同安排使用。

第三章资金使用

第十一条廉租住房保障资金实行专项管理、分账核算、专款专用，专项用于廉租住房保障开支，包括收购、改建和新建廉租住房开支以及向符合廉租住房保障条件的低收入家庭发放租赁补贴开支，不得用于其他开支。

第十二条收购廉租住房开支，指利用廉租住房保障资金收购房屋用于廉租住房保障的支出，包括支付的房屋价款等开支。

第十三条改建廉租住房开支，指对已收购的旧有住房和腾空的公有住房进行维修改造后用于廉租住房保障的支出。

第十四条新建廉租住房开支，指利用廉租住房保障资金新建廉租住房的开支，包括新建廉租住房需要依法支付的土地补偿费、拆迁补偿费以及支付廉租住房建设成本支出。

第十五条发放租赁补贴开支，指利用廉租住房保障资金向符合廉租住房保障条件的低收入家庭发放的租赁补贴支出。

第四章预算管理

第十六条廉租住房保障资金实行项目预算管理。市县廉租住房行政主管部门应当会同有关部门于每年第三季度根据下年度廉租住房保障计划，编制下年度廉租住房保障支出项目预算，经同级财政部门审核，并报经同级人民政府提请同级人大批准后实施。

市县财政部门要商有关部门根据当地年度廉租住房保障计划，指导同级廉租住房行政主管部门科学、合理测算廉租住房保障资金需求，并根据年度廉租住房保障资金来源情况，做好年度廉租住房保障支出项目预算编制工作。

第十七条市县财政部门在安排年度廉租住房保障支出项目预算时，首先要按照《住房公积金管理条例》（国务院令第350号）的规定，确保将住房公积金增值收益计提贷款风险准备金和管理费用后的余额全部用于廉租住房保障；其次要按规定将土地出让净收益不低于10%的比例用于廉租住房保障。上述两项资金不足的，可以适当提高土地出让净收益用于廉租住房保障的比例，仍不足的由市县财政通过本级预算以及上级补助（包括中央预算内投资补助以及中央财政和省级财政专项补助）予以安排。

第十八条年度廉租住房保障支出项目预算中涉及购建廉租住房的，必须符合固定资产投资管理程序。

第十九条年度廉租住房保障支出项目预算经批准后，市县廉租住房行政主管部门应当严格按照批准的预算执行，原则上不得突破预算。

第五章资金拨付

第二十条市县财政部门按照批准的廉租住房保障支出项目预算，根据廉租住房保障计划和投资计划，以及实施进度拨付廉租住房保障资金，确保廉租住房保障资金切实落实到廉租住房购建项目以及符合廉租住房保障条件的低收入家庭。

第二十一条廉租住房保障资金原则上实行国库集中支付。申请租赁补贴的符合廉租住房保障条件的低收入家庭，经市县廉租住房行政主管部门、民政部门公示和审核确认无误后，由市县财政部门根据市县廉租住房行政主管部门、民政部门的审核意见和年度预算安排，将租赁补贴资金直接支付给符合廉租住房保障条件的低收入家庭或向廉租住房保障对象出租住房的租赁方。暂未实施国库集中支付制度的地区，市县财政部门按照地方财政国库管理制度有关规定拨付租赁补贴资金，确保租赁补贴资金落实到人、到户。

第二十二条收购、改建和新建廉租住房，由市县廉租住房行政主管部门根据工程合同和进度、购房合同以及年度预算，提出预算拨款申请，经同级财政部门审核后，由同级财政部门将资金直接支付给廉租住房建设单位或销售廉租住房的单位和个人。

第六章决算管理

第二十三条每年年度终了，市县廉租住房行政主管部门应当按照同级财政部门规定，报送年度廉租住房保障支出项目决算。年度廉租住房保障支出项目出现资金结余，经同级财政部门批准后，可以继续滚存下年安排使用。

第二十四条市县廉租住房行政主管部门在向同级财政部门报送年度廉租住房保障支出项目决算时，还应当会同民政部门提交年度廉租住房保障工作实施进展情况，包括当年租赁补贴发放户数、发放标准、发放金额，当年购建廉租住房套数、面积、位置、金额，当年廉租住房实物配租户数、面积、金额等相关资料。

第二十五条市县财政部门应当会同廉租住房行政主管部门、发展改革部门、民政部门将市县年度廉租住房保障工作实施进展情况报省级财政等相关部门备案。省级财政部门应当会同建设、发展改革、民政部门汇总本地区年度廉租住房保障工作实施进展情况，于次年2月28日前报财政部等相关部门备案。具体报表格式详见附表《_____省（自治区、直辖市、计划单列市、*兵团）_____年廉租住房保障情况表》。

第七章监督检查

第二十六条市县财政部门应当配合同级廉租住房行政主管部门会同民政部门建立廉租住房保障对象的动态监管机制，对于年度享受廉租住房保障的低收入家庭的收入状况进行跟踪复核，确认其是否可以继续享受廉租住房保障制度。对于不符合廉租住房保障条件的，应当停止发放租赁补贴、按照市场租金收取廉租住房租金或收回配租的廉租住房。

第二十七条各级财政部门要加强对廉租住房保障资金筹集和使用情况的监督检查。对于不按照规定筹集、安排使用和管理廉租住房保障资金的，要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定进行处理，并依法追究有关责任人员的行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章附则

第二十八条本办法自20*年1月1日起实施。

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一  印章管理

1、公司印章包括公司公章、公司财务专用章、法定代表人名章、会计名章。

2、公司公章由公司办公室专人保管；公司财务专用章由公司出纳保管；公司法定代表人名章和会计名章由会计保管，严禁私自转他人保管。

3、法人章和财务专用章需携带外出时，需两人同行，监督使用。

4、印章使用要按照“授权保管、权限内使用、超限申请”的原则进行。

5、印章保管人外出期间，由公司指定专人负责公章的保管，但需要在《印章交接登记表》上做好登记，由接交人负责其外出期间的用印管理。

6、印章持有情况纳入员工调动离职时工作交接内容。如果管印章的员工调动或离职，须填写《印章交接登记表》，办理归还印章手续后方可办理调动或离职相关手续。

7、印章保管人必须亲自用印，并遵守保密规定，严格按审批手续用印。

8、严禁在空白文本上加盖印章，印章必须与落款的名称一致，不符者拒绝用印。

二  证照管理

1、证照包括《营业执照》、《经营许可证》、《开户许可证》、《信用代码证》。

2、《营业执照》、《经营许可证》由公司办公室专人保管，《开户许可证》、《信用代码证》由财务会计保管。

3、向外部机构或人员提供公司证照复印件，需经领导审批，方可提供。

三  罚则

1、印章、证照保管人员对该印章使用的正确性负责，对因使用、保管不慎给公司权益造成损害的，追究相关责任人的责任。

2、未经批准私自刻制印章或使用伪造印章构成犯罪的，移交司法机关查处。

3、超越权限签批用印或保管不善造成印章丢失、弄虚作假骗用印章，影响公司正常经营管理工作，造成经济损失或名誉损害的，给予相关责任人警告直至辞退的处分，并视情节和后果追究责任人法律责任。

本制度从发文之日起执行。

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论文关键词：统筹城乡发展；二元化社会结构；养老保障制度

自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，特别是确定建立社会主义市场经济体制后，构筑在计划经济体制基础上的城乡二元社会结构逐步解体，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保障制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化、以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区出现城乡一体化的挑战。目前，许多地方已实施或正在探索户籍制度改革，而以户籍制度为基础实施的福利和社会保障制度却限制了劳动者的自由流动和城乡人口的融和。因此，统筹或统一城乡养老保险制度的建设，是统筹城乡发展，破解二元化社会结构的重要推动手段之一，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。

一我国城乡养老保障制度存在的主要问题

以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保障制度，经过二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保障制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分的地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。拟从发展理念、保障模式、待遇水平、制度衔接等方面对现行的城乡养老保障制度进行比较，剖析现行农村养老保障制度及城乡养老保障制度存在的主要问题。

(一)从发展养老保障的政府责任上讲，各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的养老保障发展观。从当前政府出台的社会保障宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保障问题，同时提供了大量的资金支持，并担当了资金最终供给者的角色。而对于发展农村养老保障制度而言，则认为±地和家庭是农民养老保障的重要载体，构建这一制度并不迫在眉睫，当前主要任务是提高农民的收入水平，因此政府在发展农村养老保障制度上，没有长远规划，也没有投入较多的资金扶持其发展。因此我国城乡养老保障制度已呈现严重失衡的发展态势，这主要是由于各级政府在社会保障发展观上普遍存在“重城镇，轻农村”的观念。

(二)从城乡养老保障制度的保障模式上讲，农村养老保障制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同承担，制度运行中基金如不足支付时，国家承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保障制度的长久发展。从农村养老保障制度看，大部分地区农村养老保障采取农民个人自愿参加，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况给予一定的补助，这种储蓄制的保障模式，～是在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，养老保险费的缴纳并非农民投入的首要选择，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高，也就没有参保的积极性。实现养老保障制度的可持续发展，其核心是政府财政保障来支撑，缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保障制度就没有发展的空间和后劲。

(三)从城乡养老保障制度的待遇水平上讲，农村养老保障制度难以从根本上保障参保农民年老后的基本生活。我国养老保障制度基本功能就是保障参保人员的基本生活，确保退休人员安享晚年。目前我国城镇养老保障参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广大退休人员能充分分享经济发展成果。农村养老保障制度的待遇发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特别是东西部地区经济发展水平不均衡，其待遇根本无法保障农民的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农民所预期的保障效果。如2007年厦门的农村最低生活保障标准为每月l65元，城镇最低生活保障单人户标准为每月3l0元，而农村养老保险发放标准平均每月仅为32元，远达不到保障农民基本生活这一期望的待遇标准，农村养老保障制度失去了发展的方向和目标。

(四)从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的衔接管道。人员在不同地区流动，这是社会发展的常态，养老保障制度也须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其它统筹地区的，本人的养老保险关系以及养老保险个人帐户储存额，可转移到流人地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前我国大多数地区的农民，在养老保险转移上，一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费，其个人帐户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面在农村缴纳的养老保险费，当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。养老保障制度上的城乡壁垒，制度问没有互通的衔接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。

城乡经济发展水平差距的客观存在，导致养老保障制度建设上必然存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广大农民的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。 转贴于

二、统筹城乡养老保障制度发展的制度建设

统筹城乡养老保障制度，是一个长期的、系统的工程，必须适应我国城乡发展的实际，做好统筹规划。一是对东部经济发达地区城镇周边农村及大中城市在工业化、城市化进程中出现的数量庞大的农民工和失地农民，应通过完善农民工、失地农民养老保障制度，建立与城镇养老保障制度相衔接并与之相适应的养老保障制度；二是对中、西部经济欠发达地区及广大农村，应主要通过加大各级财政投入力度，特别是中央财政的转移支付，进一步完善农村农民养老保障制度，为发展速度较为缓慢的农村养老保险制度提速，加快其发展，建立较为健全的、覆盖全体农民的农村养老保障制度。因此统筹城乡养老保障制度的发展，应根据各地经济发展水平从以下三个方面加强制度建设。

(一)完善农民工养老保障制度。农民工是我国经济发展过程中农村劳动力向城市转移、转化的必然结果，据不完全统计农民工就业大军全国有二亿多人。农民工从其身份上讲可塑性强，既可融人城镇成为居民，也可返回乡村成为农民；从其工作性质上讲，流动性大，身份变化快。因此不能把养老保险视为城镇居民的专利，也不能不颐现实国情建立同城镇居民一样标准的农民工的养老保险制度。在完善农民工养老保障制度建设方面，应以建立以个人账户完全积累式的养老保险制度为主要选择，这样的制度模式既可与城镇养老保险制度，也可与农村养老保障制度相衔接。筹资上以个人缴费为主，单位为辅与城镇职工的缴费水平保持适当的差距，但不能过大。用人单位和个人缴纳的农民工养老保险费全部进入其个人账户内，个人账户的资金专用于本人年老后的基本生活保障，农民工的个人账户可按规定记息、接续、转移和继承，特别是要设计好农民工个人账户向城镇或农村转移的制度衔接。只有将农民工纳入养老保障体系，其养老保险关系与个人账户资金可随同本人转移(从城镇到农村或从农村到城镇)，这样农民工不论是在城镇安居还是年龄大了再回到农村从事农业生产，都可使其年老后的基本生活得到比较稳定的保障。

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一、引言

健全完善的社会保障制度是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，建立与完善统筹城乡发展、城乡社会保障体系一体化的社会保障制度也是十以来，我党要着力完成的一项重要任务。基层社会保障制度的完善是建设和谐社会、维护社会稳定、促进社会公平、建设小康社会的需要，也是实现伟大中国梦的需要，对于基层群众的生活以及经济水平的提升等都有着重要的意义。在过去较长的一段时间内，我国社会保障制度的建立与完善都以城镇居民为主，城市社会保障体系已经相当成熟，而对农村基层社会保障制度的发展则相对较少，所以农村基层社会保障制度一直是我国基层社会保障制度的薄弱之处，为此，建立健全完善的基层社会保障制度迫在眉睫。

二、我国基层社会保障度的重要意义

基层社会保障制度作为我国社会保障制度的重要内容，其健全与完善对于维护社会稳定、促进社会公平、缓解社会矛盾、缩小贫富差距、改善民生、解决社会基本问题、提高人民基本生活水平等都有着重要的现实意义。

首先，基层社会保障制度的建立与完善有助于维护社会稳定、促进社会公平。一方面，基层社会保障制度有助于推动我国基层社会保障事业的发展，缓解城乡社会保障不公平现象，是保障基层人民基本生活的重要法宝；另一方面，基层社会保障制度有助于缩小城乡贫富差距，提升基层群众的生活水平，从而维护社会的和谐稳定。

其次，基层社会保障制度的建立与完善有助于缓解社会矛盾，改善与解决民生问题。社会保障制度是国家通过财政转移支付的形式介入国民收入再分配的有效途径，可以改变不同阶层、不同成员的收入分配状况，实现社会财产的再分配，用于改善与解决民生问题，解决基层人民的基本生活问题，可以缓解社会潜在的矛盾与缺陷，从而维护社会公平与稳定。

再次，基层社会保障制度的健全与完善是我国社会发展、经济进步的现实需要。当前，我国社会正处于全面建成小康社会的关键时期，完善的基层社会保障制度，可以在很大程度上改善基层人民的生活，提高他们的生活水平，避免基层人民因病返贫等现象的出现，为小康社会的建成做好保障；当前我国还正处于构建社会主义和谐社会，实现中华民族伟大复兴的重要时期，基层社会保障制度的建立可以提高基层人民的生活幸福感，民族自豪感，而这些对于社会的稳定发展都意义重大。

三、我国基层社会保障制度存在的问题及缺陷

尽管随着我国社会保障制度的不断完善与发展，我国基层社会保障制度也不断健全，基层社会保障体系也趋于完善，覆盖城乡居民的社会保障体系已经形成，但是我国基层社会保障制度仍然存在一些问题及缺陷，需要我们去解决与探讨，笔者对此进行了总结，具体如下：

（一）基层社会保障覆盖范围小、保障水平低

通常来讲完善的社会保障包括八个方面的内容，即五大保险（养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险）和三大保障（社会救助、社会福利、社会优抚），经过多年的发展我国基层社会保障制度逐渐形成了以社会养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等为主的社会保障制度体系，但是我国基层社会保障制度仍然存在较大缺陷。一方面，基层社会保险制度几乎处于缺失状态，基层社会保险制度是基层社会保障制度的重要组成内容，而我国基层社会保险制度相对缺失，特别是农村基层仅仅建立了养老保险与医疗保险制度，而对其它保险涉及较少；另一方面，基层社会救助体系以及基层社会福利体系不太完善，特别是在基层农村，真正能够获得社会救助以及社会福利的人少之又少。

（二）基层社会保障资金相对缺乏

基层社会保障资金是基层社会保障体系的重要支撑，然而我国基层社会保障资金却相对短缺。一方面，我国基层社会保障体系的来源主要来自于基层人民的个人缴纳，辅以集体补助、国家补贴，而我国基层人民，尤其是基层农民生活水平本来就不高，如果以基层群众个人缴纳为主则在实践中很难执行，因为部分群众可能无法缴纳；另一方面，集体补助与国家补贴的保障基金主要集中在救灾、特困户生活救济以及优抚补助方面，这就使得社会保障资金的保障能力大幅下降，并且集体补助以及国家的补贴资金远远跟不上上?q的物价以及消费水平的提升。

（三）基层社会保障法律制度缺失

社会保障制度的建立与运行需要依靠一定的法律来进行保证，基层社会保障制度的建立与运行同样如此，但是我国基层社会保障制度的实施与运行却缺少一定的法律保证。目前我国对于基层社会保障制度的立法仍然不完善，并没有系统完善的立法对基层社会保障制度作出规定，而只有一些部门发出的方案或通告等，尽管这些方案或通告等在一定程度上保障了基层社会保障制度，但是具有较强的随意性，致使基层社会保障体系不完善、社会保障资金来源不稳定、保障基金管理不规范等问题的出现，所以我们必须结合基层社会保障制度的实际情况制定完善相应的法律体系，以保证基层社会保障制度有序建立与运行。

（四）基层社会保障发展相对不平衡

由于我国各地经济发展水平不同，所以我国各地基层社会保障发展水平不一，这就导致了基层社会保障发展的相对不平衡。在我国经济发展相对发达的地区，基层社会保障水平较高，社会保障的内容比较全面，社会保障覆盖程度较高。而在经济发展水平相对较低的地区，社会保障水平则相对较低，大多数基层农民社会保障内容比较少，社会保障项目不全面，没有形成统一的社会保障制度与体系。

四、建立与完善我国基层社会保障制度的有效策略

结合当前我国基层社会保障制度存在的问题与缺陷，我国基层社会保障制度的建立与完善应该从提高社会保障水平、拓展保障资金筹措渠道、完善基层社会保障立法工作、统筹基层社会保障等几个方面着手，具体如下：

（一）完善基层社会保障体系，提高基层社会保障水平

完善基层社会保障体系，提高基层社会保障水平是建立与完善我国基层社会保障制度的有效途径之一。一方面，我们要积极建立和完善基层社会养老保险制度，一是要充分发挥居家养老的功能；二是要积极构建个人储蓄养老保险以及商业养老保险的作用，以此来弥补居家养老的不足；三是要加大国家对基层社会养老的补贴力度。另一方面，我们要积极构建完善的基层社会医疗保险制度，避免基层群众因病返贫，缓解基层群众在就医方面的压力。

（二）拓展基层社会保障筹资渠道，确保保障资金充足

拓展基层社会保障筹资渠道，确保保障资金充足是建立与完善我国基层社会保障制度的又一途径。一方面，我们要建立以基层人民个人、集体以及国家为主体的三方共同筹资的模式，充分发挥集体与国家的功能；另一方面，国家要鼓励社会团体、组织、企业等积极投入到基层社会保障事业建设当中来，引导他们为基层社会保障制度的完善筹集资金，建立基层社会保障专项基金。此外，国家还可以以税收的形式，实现社会资源的再分配，促进社会资源均等化。

（三）强化基层社会保障立法工作，完善社会保障法律体系

强化基层社会保障立法工作，完善社会保障法律体系也是建立与完善我国基层社会保障制度的一大途径。一方面，我国政府有关部门要加大对此方面的立法工作，建立科学完善的基层社会保障立法机制，使基层社会保障法律体系更加完善；另一方面，基层政府部门也要加大对此方面的法律建设，积极制定相关的条例及方案作为基层社会保障法律体系的重要补充，使基层社会保障法律体系更加科学与完善。

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关键词：社会保障制度；问题；措施

中图分类号：D57 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-0-01

建立健全社会保障制度是保障人民群众的切身利益、维护社会稳定的一项重要举措，关系到社会主义现代化目标的实现和国家的长治久安，因此得到越来越多的关注和重视。但是由于各种因素的影响，我国的社会保障制度并不完善，依然存在着不少的问题，需要全社会的共同努力来加以解决。

一、对社会保障制度的基本认识

1.社会保障的含义

社会保障是指国家和社会在通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度，主要包括社会保险、社会福利、社会救助、以及社会安抚四个方面。

2.社会保障的特点

世界上各个国家和地区的社会保障制度各不相同，但基本上都具有以下几个方面的特点：(1)目标是为了满足民众的基本生活需要；(2)责任主体一般是国家或者政府；(3)有相应的法律法规作为依据。

3.建立健全社会保障制度的意义

首先，建立健全社会保障制度能够保证广大人民群众的切身利益，提高人民的物质生活和文化生活水平，维护社会稳定；其次，建立健全社会保障制度能够缓解我国的人口老龄化压力，从而平稳地度过老龄化社会；同时，建立健全社会保障制度还能够促进国民经济的增长，提高我国的综合国力和国际地位。

二、当前我国社会保障制度中存在的问题

1.社会保障覆盖的范围较小

衡量社会保障制度是否健全的一个重要标志就是社会保障覆盖范围的大小，根据统计，我国的社会保障覆盖范围仅达到3%，远远低于世界社会保障平均覆盖率60%的水平。同时，从对象上来看，城镇覆盖率为92.1%，而农村覆盖率仅有2.7%；从所有制上来看，城镇居民社会保障大多存在于国有单位和政府机关，私营企业、个体企业等不在其中；从政策上来看，国家仅仅规定了所有劳动者都要参加医疗保险，对于失业保险、养老保险等没有具体的规定。

2.社会保障资金不足

当前我国正处于经济转型时期，政府财政收支严重失衡，国家无力承担过多的社会保障费用。国有企业在激烈的国际市场竞争中面临教大的压力和挑战，多数企业经济效益不佳，税费不能及时上缴；而个体户和私营企业的参保率较低，所缴税费有限，这就使得对基金的收缴比较困难。再加上我国居民收入和消费水平较低，个人社会保障的缴费率不高。这多方面的原因就导致我国的社会保障资金不足，使得社会保障制度不完善。

3.社会保障法律体系不健全

由于我国的社会保障制度建立时间较短，还不太成熟，这就导致社会保障的立法工作较为滞后，法律体系不够健全，不能很好地实现依法办事和有效监督。因此，想要建立健全社会保障制度，就必须通过社会立法，保障其运行的规范化和法制化，更好地维护人民的根本利益，促进我国的稳定健康发展。

三、建立健全社会保障制度的措施

1.扩大社会保障的覆盖范围

扩大社会保障的覆盖范围需要分为三个阶段：第一阶段就是把已经实现城镇化和工业化的居民，即在已经成为城镇居民的城镇职工纳入到社会保障体系中去；第二阶段就是把包括农民工、即将实现农转非的群众、以及乡镇企业职工等正处于城镇化和工业化过程中的居民纳入到社会保障体系中去；第三阶段就是从事农业生产的农民纳入到社会保障体系中去。当前我们基本上已经完成了第一阶段，取得了一定的成绩，但依然任重而道远。

2.建立社会保障资金的筹措机制

没有足够的资金就不能建立健全社会保障制度，因此国家必须要尽快建立社会保障资金的筹措机制。首先，要继续扩大对社会保险基金征缴的覆盖面，适当提高基金的征缴率，并调整国家财政支出的结构，尽量提高社会保障的支出比重。同时，还可以采取一定的措施使社会保障资金得到有效补充，例如发行社会保障债券、或者对部分国有资产进行变现等，努力成立一个全国性社会保障基金。

3.健全最低生活保障制度

虽然我国的经济总体上有了较快的发展，但是由于社会财富分布不均，逐渐呈现出贫富两极化趋势，依然有相当一部分的居民正处于贫困状态，甚至还没有解决温饱问题。因此国家必须要把最低生活保障制度看成整个社会保障制度的重点，健全最低生活保障制度，从根本上解决人民的温饱问题。

4.完善医疗卫生体制建设

看病难、看病贵一直是困扰广大人民群众的一大难题，因此完善医疗卫生体制建设成为人民关心和关注的焦点。国家要在医疗卫生机构实现体制改革的基础上努力完善公共卫生服务体制，尽快建立覆盖所有居民的医疗保障制度，保障城乡居民的身体健康。同时，还要积极开展商业性医疗保险，满足居民多层次的需要。

四、总结

建立健全社会保障制度是维护广大人民根本利益的有力措施，关系到社会的稳定和国家的长远发展，因此必须要得到国家和社会的大力支持。针对当前我国社会保障制度中存在的问题，国家和政府要尽快采取有效措施加以解决，促进我国的社会主义现代化建设。

参考文献：

[1]刘东华.社会保障制度国际比较——兼论中国社会保障制度的发展[D].河北工业大学,2007.

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【关键词】社会保障 医疗保障 失业保障

一、美国完善的社会保障体系

（一）医疗保障制度

美国没有覆盖全民的医疗保障项目，医疗保障主要包括两大类：一是国家健康保险，主要由政府资助承办；二是私人健康保险，主要由私人或社会组织承办，可分为非营利性和营利性两种。美国实施了范围有限的社会医疗保险制度和针对穷人的医疗救助制度，体现了效率前提下的兼顾公平。

（二）养老保险制度

美国的养老保障体系是一个包括政府、企业和个人参加的复合体系。美国的退休养老保障体系基本上由三个部分收入组成，即以社会保障税为基础的公共养老保障收入、企业养老保障收入和以个人退休账户为基础的个人储蓄的退休收入。政府社会保障制度只保障基本生活条件。因此，私人养老金计划成为美国普通百姓非常重要的退休收入来源.社会保险制度和私有退休金制度都不能单独提供足够的退休收入，这两个制度相辅相成，相互弥补。

（三）失业、工伤和住房保障制度

美国政府为了建立更为完善的失业保险制度，针对一些特殊的人群和特殊行业分别制定了有针对性的失业保险方案。而美国的工伤保险，以补偿不究过失原则、个人不缴费用原则及保障与赔偿相结合原则最为明显。美国的住房保障则是法制化和多元化的。

二、中国目前社会保障制度存在的问题

（一）社会保障的相关法制不够健全

社会保障制度自改革以来，虽然国家和各级政府都先后出台了一些有关社会保障的法律法规，但是迄今为止国家还没有一部统一的社会保障法，由各部门制定相应的部门规章。只是出台了较为规范的社会保险法，但这远远不能涵盖社会保障制度的方方面面，我国目前迫切需要国务院等相关部门，能尽早出台规范的社会保障法以落实社会保障工作使人民的生活得到保障。

（二）预算不足，资金使用效率不高

目前中国的社会保障资金筹集还不规范，缺乏相应的法律保障同时国家给予社会保障的预算资金严重不足，而且各地区的分配不均衡。现行社会保障资金在筹集上主要由各行业、各部门、各地区自行制定具体的筹资办法与比例。因此，有必要用新的筹资方式来代替原先相对分散的投资方式，以适应经济社会发展和社会保障制度改革的需要。不仅如此，到目前为止我们还没有形成有效的资金管理机制。仍有很大一部分的社会保障基金游离于国家财政之外，得不到充分有效的利用，这样便使资金的使用效率不高。

（三）覆盖面窄，内容不健全

虽然国务院于2009年9月颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这标志着我们的社会保障体制已在制度上实现了全民覆盖。但是在实际生活中，社保要实现全民覆盖还有很长的路要走。譬如社会保险，区县以下的乡镇企业、集体企业、私营企业职工和个体企业的社会保险就还都很不健全。同时我国的社会保障主要注重医疗保险，缺乏对失业保险、住房保险等的关注。

三、对我国现行社会保障制度的建议

（一）实现社会保障制度的法制化，建立相应完备的法律制度

美国社会保障法的实施和修改都有其相应的法律依据。而中国目前的社会保障立法存在着以下一些问题：一是法律、法规偏少；二是有关福利问题与其他社会政策混在一起；三是现行有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面存在着模糊性等等。因此，目前我们急需完善社会保障方面的法律法规，这是推动我们社会保障事业向前发展的关键。首先就是要加快社会保障的立法，国务院等相关部门要尽早出台法律法规，以改善社会保障的法律不健全局面，做到有法可依。

（二）加快失业保障制度的建立与完善

美国建立失业保险在失业保障方面的成功之处对于我们解决失业保险中存在的问题、进一步完善我国失业保障制度有着积极意义。首先，要加强失业保险的法制建设。我国家要尽快制定和通过《失业保险法》及其配套法律，明确有关法律责任和处罚条款。同时，要完善失业保险金支付制度。从美国的经验看，失业保险在经济危机时延长给付时间，以帮助大批被动失业人员渡过难关，减轻经济危机对宏观经济和职工生活的冲击。我国也应当借鉴这一做法，在全国或部分地区经济出现危机，特别是高失业率的情况下，应延长失业金的给付时间，维护失业职工的基本生活，缺口资金由各级财政承担。

（三）结合中国国情改革社会保障制度

目前我国人口老龄化程度正在加剧，养老保险基金负担不断加大，而我国所实行的企业改制提前退休、计划生育政策和养老保险扩大惠及人群等多项措施交错影响，并指向我国社保制度的健全及社保基金的运作。在改革开放之前很多人没有储蓄养老金的习惯，认为养儿防老是最好的选择。但随着计划生育政策的落实，当代劳动力主体所要承担的来自上一辈的压力明显加大。可见，社保制度的建立健全应以提高人民生活满意度和工作积极性为改革方向。所以我国要结合本国国情和社会的发展改革社会保障制度。

（四）完善医疗保障体系和养老保险制度

对于医疗保险体系，首先，要建立一个政府主导的社会保险型医疗保障体系；其次，要建设一个多样化、分层次、网络化的医疗服务体系。再次，要加强政府对弱势群体的医疗扶持。同时还要加大对不发达地区的医疗保障资金的转移支付，使各地区的医疗保障资金能实现纵向与横向的均衡，在此资金的运作期间也要做好监督以提高资金的使用效率。

而对于养老保险制度，美国的三大养老金体系是分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施的。这种制度暗含着，包括养老在内地社会保障不是政府保障，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。较之于美国的养老金制度，中国的养金制度明显缺乏层次。因此，我国应通过有效的制度设计，鼓励建立由不同行为主体组织实施的多层次养老金体系

参考文献：

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[关键词]农村社会保障；政府；责任

[中图分类号]F842.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)06-0037-02

农村社会保障制度建设是解决“三农”问题、建设社会主义新农村的核心内容。农村社会保障制度在建设和发展过程中存在着诸多问题，其发展缓慢有着深层次的原因。政府作为农村社会保障的责任主体，也是农村社会保障制度建设的责任主体，应扮演好自己的角色，完善其行政责任主体的决定。

一、政府是农村社会保障的责任主体

1.政府在农村社会保障制度建设中承担主要责任的理论依据。我国延续至今的城乡二元体制，造成了物质资源、社会结构、生产手段、生活方式及人的文化素质的差异，城乡处于不平等竞争状态，农村总是处于弱势。这种农村相对落后的状况，会从根本上制约国民经济的增长及社会的稳定与和谐。这同样需要政府利用“看得见的手”来统筹城乡发展，构建城乡统筹的社会保障制度，这是政府应在农村社会保障制度建设中承担主要责任的理论依据。

2.社会保障的性质决定了政府应当成为农村社会保障的责任主体。现代意义上的社会保障，从它诞生之日起就是政府行为。社会保障之所以是政府的职责，其中一个重要的原因就在于社会保障是一种公共产品，这种公共产品的特点决定了社会保障应该由政府出面向全社会提供，没有政府就没有社会的保障服务。在农村社会保障体系当中，尤其农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业，农业生产在很大程度上受到自然条件的影响，而我国的农业生产组织又主要以家庭为单位，分散程度高、抗风险能力弱，其对制度化的社会保障有着更强烈的要求。随着农村经济市场化程度的不断提高，这种抵御生产和生活风险的保障需求将会越来越大，在教育、医疗、养老等方面也同样如此。这就要求政府无论是从社会稳定的角度出发，还是从解决“三农”问题紧迫性考虑，都应尽快承担农村社会保障制度的建设责任。

3.农村社会保障的目标决定政府应当成为农村社会保障的主体。在现代社会，社会发展的根本宗旨在于：人人共享、普遍受益，即社会发展的成果对社会的绝大多数成员而言应当具有共享意义。农村社会保障的目标是满足农民日益增长的社会保障需要，兼顾效率与公平，公平优先，这与政府的发展目标是一致的。在这个意义上，也必须由政府来承担主体责任，借助再分配手段来缓解收入分配不公的矛盾，为经济的发展创造稳定的环境。其他利益主体的逐利性决定了它们不可能成为农村社会保障的主体。

二、我国农村社会保障制度建设中政府责任的缺失

长期以来，政府在农村社会保障建设中角色定位不准确，职能模糊，主要表现在以下几个方面。

1.主体缺位，既缺乏有效的主导和组织作用，也回避了政府公共资金投入责任。政府对农村社会保障支出的投入比例偏低，城乡投入不均衡。农村人口人均保障额远远低于城镇居民尤其是城镇职工。由于资金短缺，农村社会保障不论是“五保户”、最低生活保障还是扶贫，救灾救济都存在着覆盖面范围过窄、保障水平过低的问题。

2.在理念上对社会权利公正的宣传引导滞后，弱化了农村公共服务和公共产品的供给功能，把本应由政府提供的公共产品推向市场，推向社会，造成农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。

3.监管机制缺乏，透明度差，挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时有发生。

4.政府对农村社会保障缺乏足够的重视。长期以来，认为土地保障和家庭保障足以应对农民的养老风险，国家对农民的保障无需承担更多的责任。改革开放以来，社会保障改革主要是以城镇社会保障改革为主，农村社会保障制度的建设长期处于被忽视的地位，大部分农村人口基本上没有和城镇人口共同享受社会保障的权利。

三、目前我国农村社会保障制度存在的主要问题

1.农村社会保障水平低，覆盖面狭窄，城乡保障差距巨大。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言是很低的。调查显示，占人口总数20%的城镇居民享受85%的社会保障，而占人口80%的农村居民，仅享受15%的社会保障。在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万个城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利。如农村没有退休制度，大多数农村老年人在年满60岁以后仍要从事繁重的劳动。随着社会主义市场经济的发展，城市社会保障得到了前所未有的发展和提高。城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障，而农村社会保障制度则亟待健全。

2.农村社会保障资金短缺，立法滞后。当前，我国社会保障资金的缺口很大，农村社会保障资金尤为严重。资金已经成为制约农村保障事业发展的“瓶颈”。大多数集体无力或不愿给予补助，国家的政策扶持又难以落实，这样绝大多数普通农民得不到任何补贴，只能靠个人缴纳保障费。农村由于经济发展水平低，农民本身的个人缴费能力有限，有不少农民干脆放弃投保。另外，农村社会保障资金的管理比较混乱，没有实现社会化，社会保障基金调剂范围受限，难以形成稳定的社保基金积累机制，无法为农村社会保障事业提供坚实的物质基础，大大削弱了社会保障的保障功能。此外，当前农村社会保障在法律法规的制定上严重滞后，几乎没有一部同农村社会保障有关的全国性法规。由于法治建设滞后，农村社会保障建设缺乏有力的法律支持，陷入无法可依的尴尬境地。

3.农村社会保障缺乏制度化。50多年来，农村社会保障中除“五保”制度和优抚保障一直比较稳定外，其他社会保障形式往往缺乏稳定性和制度化。政策针对农村的救灾救济拨款往往是不确定的、应急性的，也是严重不足的。随着经济的发展，大量农民工涌向城市，但他们让老人和孩子留守在土地上。而当一些农民准备重新返乡劳作时，又发现自己的土地被占。“银潮”的来临，使得农村的养老问题非常严峻。

4.农民社会保障意识淡薄。受传统观念的影响，当前在农村，以家庭为单位的社会保障仍然是农村的主要形式，“养儿防老”的思想观念依然存在。有些农民的社会保障意识相当淡薄，他们没有想过，也不敢想自己还有权利从国家享受到社会保障的待遇。我们在这次课题调研中，接触到很多农民，当他们从政府领取养老金时都不敢相信。可见，在农村，社会保障方面的宣传教育严重匮乏。

四、建立和完善农村社会保障制度中的政府责任

1.完善法律责任。市场经济是法治经济，市场经济条件下的社会保障也应该是法治化的保障。当前我国农村社会保障工作存在立法滞后、法律体系不健全、立法层次低、立法主体多元化、立法层次无序等多方面的问题。由于法律制度的欠缺，造成农村社会保障的对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等问题。政府在推动农村社会保障体系的建立中应该遵循“立法先行”的原则。在我国完善农村社会保障制度建设中，迫切需要在整个社会保障的基本框架、内容体系以及具体操作上包括保障对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置稳定的操作规范。当前要着手制定的是《社会保障法》，包括建立和完善社会保障的指导方针、基本原则、总体目标和要求、保障对象以及机构设置等等，通过法律的形式确定下来，从而为我国城乡社会保障法建立提供根本性、基础性法律依据。

2.完善财政支持责任。发展农村社会保障需要大量的资金，没有财政资金的支持和保障，农村社会保障就是无源之水、无本之木。农业是一个特殊的生产部门，受自然因素影响较大，处于弱势地位，单靠农民自身难以产生足够的资金积累，政府应当加大资金投入力度。目前，在我国农村经济发展水平低下、农民收入增长缓慢的情况下，由于大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限，因此，加大政府对农村社会保障的财政支持力度就显得非常重要。其一，增加对农村社会救助、优抚安置、社会福利等方面的财政支持。政府应在农村逐步建立最低生活保障制度，保障农民的最低生活水平。继续增加扶贫投入，完善管理机制，提高使用效益。其二，增加对农村社会保险方面的财政支持。以农民养老保险和农村合作医疗为核心内容的农村社会保险是农村社会保障制度建设的重要内容。在农村社会保险发展初期，政府应在资金上给予支持。为配合新型农村合作医疗的建立，各级政府要不断增加投入，提高补助标准，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。另外，还要确保资金到位，不能被中途挪用，更不能进私人腰包，因此需要加强监督。

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关键词：社会保障；专项资金；审计；实践与思考

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）05-0-01

一、社会保障专项资金审计涵义

社会保障专项资金是根据中国相关的政策、法律法规制定的，是为了更好地执行社会保障制度而建立起来的专项资金。而社会保障专项资金的审计指的是审计机关依法对政府部门、事业单位、社会组织等受政府委托的社会保障专项资金收支情况的审计监督活动，对这些资金收支情况的真实性、合法性等进行审核以及评价。社会保障专项资金审计的最重要的目的就是促进中国社会保障制度的健全，促进社会保障工作可以有章有序的运行[1]。

二、社会保障专项资金审计的实践现状

目前，中国的各级审计机关都在积极开展社会保障专项资金的审计工作，其工作的实施取得了一定的进步，但是在实践过程中仍然存在一些问题，具体分析如下：

（一）社会保障的相关制度以及法律不完善，缺少一定的审计基础

审计机关在社会保障专项资金审计实践过程中需要依法审计，如果制度不完善，或者法律带有滞后性，就可能一定程度地制约社会保障专项资金审计的效果。目前，中国的社会保障制度就不完善和健全，还没有形成与中国市场经济相适应的社会保障专项体系，这可能会导致在社会保障的管理方面权责不清。与此同时，社会保障相关的法律法规也不够健全，这些情况都可能给社会保障专项资金的审计工作带来了一些消极的影响和困难[2]。

（二）社会保障专项资金审计的力度不够

因为中国的社会保障制度目前正处在不断完善的实践当中，因此社会保障专项资金的审计工作也可以说是一项比较有探索性质的工作，当前还并未形成一套科学的审计标准，也并未有一个完全成熟的审计模式。由于这样的背景，社会保障专项资金审计的工作就缺少必须的基础，从而导致中国社会保障专项资金审计的力度不够。与此同时，中国的社会保障专项资金审计的内部体系也缺少必须的协调配合管理力度。

三、社会保障专项资金审计的思考

（一）社会保障专项资金审计的重要意义

（1）中国社会的经济发展需要加强社会保障专项资金的审计工作。社会保障专项资金涉及的范围广，资金数额也比较大，同时其政策性也比较强[3]。可以说社会保障专项资金运用的状况关系到中国经济的稳定，所以加强社会保障专项资金的审计，可以保障社会保障专项资金的专款专用，使党和国家方针政策得到很好的落实，保持社会安定，这对促进社会保障事业和经济建设健康有序地发展，是有重大意义的。

（2）严峻的社会保障形势需要加强社会保障专项资金的审计工作。中国的人口众多，随着目前社会老龄化程度加速，社会保障的形势越来越严峻。近些年，中国政府将社会保障当做很重要的事情来规划和管理，因此加大社会保障专项资金审计力度，是势在必行的事情。同时，政府现在已经逐渐制定了健全中国社会保障体系的很多重大政策，这样就可以明确社会保障制度是中国社会主义市场经济稳步发展的重要支柱。由此可知，加强社会保障资金的审计工作，可以促进建立和完善社会保障资金的审计监督体系，是保障制度规范化的需要，也是必然的结果，严峻的社会保障形势需要加强社会保障专项资金的审计工作。

（二）改善社会保障专项资金审计的策略建议

（1）充分认识构建、完善社会保障制度的必要性

中国正处于完善社会主义市场经济体制和经济战略性调整的历史时间，社会保障体系建设直接关系到中国新时期的改革、发展以及全局的稳定。因此，构建和完善社会保障制度体系，具有非常重要的意义。通过社会保障专项资金审计可以很大程度的促进社会保障相关法律、法规制度的健全。充分认识构建、完善社会保障制度的必要性，就可以明确中国社会保障资金审计的总体思路，明确社会保障资金审计的内容和重点，更多关注目前法规制度缺陷的突出情况并及时提出建议，最终促进社会保障工作的实施。

（2）加大社会保障专项资金审计的力度，完善审计监督机制

针对目前中国社会保障专项资金管理中存在的专项资金使用的不透明性等问题，需要加大社会保障专项资金审计的力度，以促进社会保障资金分配、使用过程中的公开度、透明度，维护社会公平，促进社会和谐。首先，需要加大社会保障专项资金审计的公告力度。其次，应该建立健全社会保障专项资金内部审计的监督机制。内部审计是社会保障管理机构加强内部控制的一个重要方面。内部审计与外部审计同样对社会保障专项资金筹集、管理和使用起了重要的监督作用，他们的监督是相辅相成的，而且内部审计更具灵活性，能够在社会保障专项资金事前、事中、事后审计中发挥独特的功效，从而加大社会保障专项资金审计的力度，完善审计监督机制。

（3）提高社会保障专项资金审计工作人员的综合素质

提高社会保障专项资金审计工作人员的综合素质，首先要提高社会保障专项资金审计人员的专业知识和审计业务水平，使其具备熟练的业务能力同时也具有高度的责任感和使命感，另外，也需要促进审计人员树立正确的人生观和价值观，这些都是促进社会保障专项资金审计的必备综合素质。要想培养和提高社会保障专项资金审计人员的理论水平和政策水平，就需要熟悉地掌握与社会保障专项资金审计有关的政策、法规，这样才能处理好在审计过程中遇到的问题。通过提高审计人员的综合素质来达到全面提高社会保障专项资金审计的质量。

参考文献：

[1]李蕊爱，辛旭.试论社保资金审计的现状与对策[J].审计研究，2008（1）：35-38.

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关键词：政府职能 农村 社会保障制度

中图分类号：F323.89 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）02-020-02

全能型政府是我国计划经济时期的产物，随着社会主义市场经济的不断深入，政府的服务职能渐渐被接受。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作了全面部署，强调要建设服务型政府，强化政府的社会管理和公共服务职能。这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。

社会保障不仅属于社会管理的范畴，更属于公共服务的领域。建设和谐社会和新农村建设的要求，都需要政府更多地关注农村社会保障体系的建设和完善。

一、农村社会保障制度研究的现状

《农村社会保障体系研究》（胡勇2009）在研究了中国农村社会保障制度发展现状的基础上指出，为了维护社会稳定增进国民福利，推进我国改革开放，加速发展社会主义市场经济建设，必须把加快社会主义农村福利保障制度的建立和完善提到战略高度。《中国农村社会保障改革与发展思考》（谭中和2011）一文则认为，作为构建社会主义和谐社会的重要内容和全面建设小康社会的重要指标，社会保障制度被提升到前所未有的战略高度，社会保障制度进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。因此，要在不断完善城镇社会保障体系的同时，更加注重农村的社会保障体系建设，统筹兼顾，大胆创新，加快推进中国特色农村社会保障体系建设。《加快我国农村社会保障制度的改革》（王烨昕、邱宏霞2011）通过对城乡发展历程的研究认为，当前,城市社会保障制度不断的得到完善,而农村社会保障却长期得不到重视,这就严重地阻碍了现阶段的农村经济的发展,如何打破城乡二元社会保障制度成为我国当务之急。

二、现行农村社会保障制度的缺陷与政府职能的缺失

改革开放以来，我国农村面貌发生了巨大的变化，但是，长期经济发展过程中形成的城乡“二元”经济结构，使得多数农村地区相对城市而言，仍然比较落后。

近几年虽然国家加快了农村社会保障体系的建设，但是，距离我们的期望和目标还很远。而且农村社会保障体系的发展呈现出了了严重的两极分化。农村的社会保障很大程度上仍然是以家庭为主，政府的公共职能在社会保障制度的落实，改革方面仍然不够到位。“三农”问题和和谐社会建设的要求，使得政府在农村社会保障体制建设中的职能成为刻不容缓的问题。综观政府在我国农村社会保障制度中的职能，存在以下几方面的缺失：

1.资金投入不足。资金的充裕程度直接影响着农村社会保障制度建设的进程和质量，是最根本的问题。就作者的初步调查可以看出（表1），山西省一般预算支出中，社会保障与就业支出从2007年起，无论从绝对额还是相对数据都呈现了明显的增长，表明，我国各级政府充分意识到了社会保障的重要性，财政支出给予了一定程度的支持，这对于我国社会保障体系建设有着极其重要的作用，推动了一系列保障制度的建设和发展。

从山西省城乡居民最低生活保障支出情况来分析，则可以看出，城市居民最低生活保障明显高于农村最低生活保障支出――虽然农村最低生活保障支出在绝对数额上与城市还有较大差别，增长幅度也超过了城市。尽管统计数据（表2）表明，政府在相关政策的指引下，对农村社会保障制度的建设给予了充分的重视。但是，农村社会保障制度滞后的情况并没有得到根本的改观，农村社会保障资金仍然只占极小的份额，政府资金的投入与农民的需求之间还有很大的差距，政府的职能仍然需要进一步加强。

2.相关法律制度的欠缺。到目前为止，我国没有一部法律是专门针对农村社会保障而制定的，国务院2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也仅仅是以指导意见的形式来完善农村社会保障制度，仍然没有上升到法的高度。因此，在制度建设过程中一系列问题，如资金的使用、资金的管理等都没有统一的规范，农民的权益得不到根本的保障。加之，没有法律保障之下的制度缺乏稳定性，存在朝令夕改的问题。政府作为法律制定的组织者和执行者，在保障农村社会保障制度中存在职能缺失，弱化了制度的执行力和保障力。

3.缺乏有力的统筹和监督机制。城乡二元结构下的城市和农村社会保障存在巨大的差距，而且，新农保和新农合以县域为基础，统筹层次低，对更大范围内的社会共济和风险共担产生影响，也不利于制度统一和降低经办费用。与此同时是对农保基金的使用也缺乏统一合理的监督管理，政府作为社会的管理者，统筹机制和监督机制的乏力，都是政府职能缺位的结果，不利于农村社会保障制度的建设，甚至对整个国家社会保障制度都会产生负面影响。

三、充分发挥政府在农村社会保障制度建设中的职能

1.调整财政支出结构，加大政府支持力度。社会保障属于政府社会管理的范畴，如今，农村社会保障严重滞后于城市，城乡二元结构依然严重的情况下，应尽快扭转社会保障资金的城市偏向，加大对农村社会保障财政支出的投入力度。首先，可以尽量减少政府一般性支出，以及别的可以缩减的支出，增加对农村社会保障的投入；其次，由于东、中、西部地区发展的不平衡，各级政府应根据具体的情况给予一定力度的专项转移支付，以保障社会保障制度在区域之间的统一性和平衡性；最后，加大对农村社会保障资金的管理和监督力度，防止资金的滥用和流失，保障农民的利益。总之，从长远来看，逐步消除城乡“二元”结构，实现城乡一体化的社会保障制度，促进整个社会保障体系的健全和完善是最终的目标和任务。

2.加强相关法律建设，保障农村社会保障事业的健康发展。目前，我国的农村社会保障尚未有法律保障，处于混乱状态，有各自为政的态势。现行的制度没有上升到法律的层面，缺乏法律的监督，可能会危及到农民的利益。市场经济是法治经济，完善的法律体系是市场经济发挥良好作用的外部环境和坚实保障。随着市场经济的进一步深入和发展，法律建设如果跟不上市场经济的步伐，就会阻碍我国社会主义市场经济的进程。所以，建立全方面的法律体系，在农村建立全面的社会保障法律体系，如制定《农村社会保障法》，以此为基础可以制定诸如《农村社会养老保险法》、《农村社会医疗保险法》、《农村社会最低生活保障法》等一系列法律法规，保护农民切身利益，让农村社会保障有法可依，有效发挥政府在农村社会保障过程中的职能。

3.建立完善的统筹和监督机制，推动农村社会保障制度执行的有效性。统筹城乡一体化发展是党的十六大提出的重要内容，在党的十七大报告中更提出，到“2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。作为构建社会主义和谐社会的重要内容，统筹城乡社会保障制度一体化发展被提高到前所未有的高度。完善的统筹发展机制是农村社会保障体系发展的又一保障。此外，监督机制同样不可或缺，对于保障基金的使用和管理要有严格的监督机制，保障资金使用的合理化和透明化，提升制度功能的落实和有效性。

参考文献：

1.王烨昕，邱宏霞.加快我国农村社会保障制度的改革.农村经济，2011

2.斯日古楞.农村社会保障制度建设中的政府职能.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011年第3期

3.谭中和.中国农村社会保障改革与发展思考.中国现阶段农民问题研究，2011年10月

4.山西统计信息网

5.胡勇等著.农村社会保障体系研究.中国农业出版社，2009

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一、失业保障制度的需求分析

在传统的计划经济体制下，一种称为“单位福利社会主义”不仅保证单位雇员终身就业，而且还提供了包括住房、医疗、养老、教育和儿童福利等所有的保障。然而，随着经济体制转型，社会主义市场经济被确立并要求不断完善，因而，传统计划经济体制下的“单位”在新的市场经济环境下再继续推行“单位福利社会主义”已力不从心，因而过去的充分就业被一种转型期的失业增长所代替。在这样的背景下，失业现实很自然地提出对失业保障制度的需求。

1.国有企业改革对失业保障制度的需求。

改革开放以来，搞活国有企业一直被作为改革的核心问题，然而，时至今日，国有企业的改革仍步履维艰。其中，一个最大的障碍是国有企业内部大量的富余人员无法释放，严重地制约了国有企业改革的进程。因此，一个自然的逻辑是，要想继续推进国有企业改革，就必须设法解决国有企业的富余人员。从理论上来讲，解决富余人员一方面可以堰过扩大企业规模，提高劳动边际生产力来内部精化；月一方面就是把窗余人员排斥到市场中去。表面看来，第一种方案似乎最忧，但是，它对资金和技术的要求，使其实现的成本很高，实施比较困难，如此，靠企业自身消化富余劳动力已缺乏现实性。所以，要想减轻国有企业的冗员负担，只有选择释放这条路。然而，它将引发的问题足以为实施者所顾虑。诸如，人们对社会主义主人感的认同，要求在被释放的同时，必须得到某种补偿。因此，建立失业保障制度是国有企业深化改革的重要条件。

2.社会主义市场经济体制建设对失业保障制度的需求。

市场经济体制下的经济运行，受到价值规律的调节，自然会在各市场主体之间形成激烈的市场竞争，而作为竞争的结果，必然是一部分企业或因经营困难裁减工人，或因破产导致全体工人失业。这种情况，即使在资本主义制度下也都是政府想极力避免或努力控制的事情。社会主义市场经济体制在确立了市场配置资源的基础地位后，也不可避免的地存在着竞争，无论是上述的国有企业，还是不断扩大的非公有制企业，在竞争激烈的市场环境内，都是按市场机制来配置资源的，其中包括劳动力资源。在这个过程中，会不断地发生劳动力被游离并引起某些障碍，为了克服这一障碍，必须有一个完善的失业保障制度来缓解由失业引起的压力。失业保障能够提供的社会稳定的功能不仅使它成为正在形成的社会主义市场经济体制的一项重要内容，而且，还可以在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中起到保障这种转型实现的重要作用。因此，建立社会主义市场经济体制对失业保障制度也提出强烈的需求。

3.实现工业化的过程对失业保障制度的需求。

我国是一个发展中国家，二元经济结构的特征还十分明显。所以，经济发展的一个重要任务就是实现工业化。按照发达国家走过的道路，在工业化过程中，农业中的剩余劳动力逐步向城市转移，这一方面使农业在国民经济中的比例逐步降低；另一方面使工业得到不断的进步，最终实现以工业为主导的新型的产业结构。然而，发展中国家的一些后发展特征决定了它们并不能很顺利地走发达国家的道路。托达罗模型表明，发展中国家在实现农业剩余劳动力转移时。面对的是城市中也存在大量失业的情形。这一点在我国正在实现工业化的进程中表现得更加明显。长期的计划经济体制，把城乡分割为两个相对独立的领域，城市经济在其运行的过程中，逐步形成一个相对封闭的就业体制，由于我们所熟悉的一个原因，即城市劳动力需求经历了一个先扩张后停滞的过程，所以，在城市的各部门中逐渐积累了大量的富余人员，随着向市场经济体制转软，就会释放为失业人口。尽管如此，为最终实现工业化还必须实现农业剩余劳动力转移。改革开放以来，已经有部分的农业剩余劳动力在城乡之间流动，但是，受制于一些制度的约束，这种流动远不能满足农业中的剩余劳动力的转移要求。有人估计，从2005年开始，农村剩余劳动力将逐步变成一个重要的社会不安定因素。其原因是，在2005年以前的五、六年内，全球信息化的浪潮可以波及到农村大多数地区，特别是随着农村人均国民收入的不断提高，随着电视机、寻呼机、电话等资讯产品的普及使用，中国农民会越来越深刻地感悟到自己在社会环境中所处的生存位置，他们追求财富，并付诸行动的欲望将日渐强烈。如此，2005年后将会有大规模的农业剩余劳动力“显化”成为公开的失业大军。不管这种估计是否准确，但它所反映的趋势是符合我国实际的。面对这种日益紧张的趋势，我们需在扩大城市劳动力需求方面做出更多的努力。不过，可以预期，单靠经济手段来解决这种日益紧迫的就业压力，显然是不充分的。为此而加快建立失业保障制度是我们不能不考虑的一项重要措施。所以。我国特殊的工业化过程对失业保障制度也有非常迫切的需求。

总结我国目前经济发展对失业保障制度的各种需求，不仅表现在对失业保障制度建立的迫切性上，而且对失业保障的程度也提出非常高的要求。为此，努力提高对失业保障制度的供给就成为一种自然的选择。

二、失业保障制度的供给分析

虽然中国的失业保障工作可以追溯到建国初期，但中国失业保障制度的真正开始应在1986年，其标志是《国营企业职工待业保险暂行规定》的公布。这是中国第一部真正意义上的失业保险方面的法规，以此为发端，表明中国的失业保障制度开始建立。经过几年的实践探索和理论发展，国务院于1993年了《国有企业职工待业保险规定》，使得失业保障制度有了雏形。但是，发展到目前：失业保障制度远没有达到完善的程度。这明显体现为失业保障制度的供给不足。

1.失业保障的覆盖面过窄。

失业保险的本质特征之—是具有普遍性，这就是说，所有有劳动能力且愿意就业的失业者都应包含在失业保险的保障范围内。具体到中国现阶段，农民被排除在失业保障的范围之外，这似乎还可以用中国当前的国情和农民的实际情况来解释。不过，仅就城镇而言，个体经营者和学生便不在保障范围内，私营企业的工人、农民合同制工人基本上没有失业保险。到1998年底，全国参加失业保险的职工总数占城镇职工人数的比例为63.7％，这就是说，在城镇职工中尚有36.3％的人未参加失业保险。可见，失业保障仅在城镇还有较大的未

覆盖空间。

2.失业保险资金筹措不足。

在已经实施的失业保险中，国家规定的失业保险资金筹措渠道是企业和国家财政，在实际执行中也有少数地区由劳动者个人筹措，但总的来说，企业和国家财政在失业保险金筹措当中占有绝对的比例。显然，这种资金负担方式不尽合理，特别是由于企业（主要是国有企业）的效益不好，拖欠失业保险金情况严重，再加上国家财政也比较困难，因此，仅依靠这两个方面来筹措失业救济金明显力不从心。所以，开辟失业保险资金筹措的新渠道，是完善失业保险制度的一个重要方面。

3.失业救济水平低下。

失业救济金的发放一开始规定的标准是按照职工标准工资的60％—75％，后来改为按当地社会救济金额的120％—150％。这本来就十分有限，但许多地方有时还达不到这个标准。据统计，1995年全国城镇发放失业救济金为8.2亿元，领取失业救济人数为261.3万人，平均每人每月领取失业救济金26元；1996年全国城镇发放失业救济金为13.8亿元，领取失业救济人数为330.8万人，平均每人每月领取失业救济金35元。如此的失业救济状况根本不能保证基本生活的要求。

4.失业保障的管理混乱。

这一方面体现在失业保险资金的支出极不合理。1995年全国共支出失业保险资金18.9亿元，其中，用于失业救济，促进再就业的为15.1亿元，这就是说，尚有3.8亿元，占总支出的20％以上的失业保险资金支出并未用于失业救济等费用上。这说明，失业救济资金的使用渗漏十分严重。另一方面在管理体制上也极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理与块块管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其事，结果必然是造成各自为政、业务交叉、成本上升。此外，失业保险机构内部管理也存在问题，诸如机构设置、管理费提取比例等缺乏严格规范。从中国失业保障的基本情况和失业保障制度存在的问题来看，中国失业保障制度还处于初创时期，面对日益严重的失业压力，失业保障制度的供给与需求的失衡非常突出。为此，必须加快失业保障制度的建设。

三、实现失业保障制度供求均衡的对策

根据中国失业保障制度供求失衡的现状，健全失业保障制度需作如下几方面的努力：

1.区分失业保险与救济的不同功能。

目前，我国在实施失业保障时，只是通过失业救济来提供失业者的基本生活费，还没有划分失业保险与失业救济的严格界限。其实。失业保险与失业救济是有区别的。失业保险是一种保险制度，失业保险金的发放要体现不同失业者在失业前对失业保险基金贡献程度的差别，即发放金额与当事人失业前缴纳的失业保险金有关。而失业救济是对那些具有领取失业保险金资格的失业者，在领取保险金的期限内没有实现再就业仍处于失业状态而发放的救济性资金，以保障其基本生活。这意味着对失业者实现了双重的保障，更有利于完善失业保障制度的功能。

2.提高失业保险和救济的给付水平。

失业保险和失业救济的目的是为了促进失业者实现再就业和维持其失业期间的基本生活。然而，就目前我国的失业保险和救济水平来看，很难达到上述的目标。

仅以1996年为例，城镇失业人员领取的救济金平均每人每月为35元，这大大低于全国最低生活标准，如果再考虑还有一大批失业人口没有纳入失业保险和救济范围的情况，我国的失业保障水平可谓极其低下。因此，提高失业保险和救济水平应成为扩大失业保障的一项重要任务。为了实现这一任务，一个重要的前提是改变失业保险和救济的资金来源。第一，要改变过去失业保障资金主要来源于国家财政和企业缴纳这两个渠道对失业保险金筹措的限制，实现国家、企业、个人共同负担的失业保险金筹措方案。随着个人收入水平的不断提高，这种方案实施的现实性越来越强。第二，把部分国家资产货币化，用以补充失业保险金和失业救济金。按目前国有净资产的规模，我们只要把1％的国有资产转化为失业保障资金，就会有近200亿元的资金，这可以在很大程度上改变目前只有13.87亿元（1996年）的失业救济金造成的失业保障不足的局面。在解决了失业保险与救济的资金来源的基础上，要使我国的失业保险与救济给付水平达到就业收入的60％（国际标准为60％—80％），这意味着失业保险与救济金的发放水平可以达到3080元（1995年）。

3.建立以失业保障促进失业者再就业的机制。

我国是一个发展中国家，经济发展水平以及由此决定的财力不可能实行高度保护的失业保障体制。这就使我们的失业保障主要用来保证失业者的基本生活。然而，基于我国经济快速发展的趋势，很容易使我们步西方高福利政策的后尘。虽然这可能是若干年后的事情，但是有鉴于发达国家在实行高福利政策过程中表现出的诸多弊端，我们应该未雨绸缪，主要是建立一个既能保证失业者基本生活要求，又能激发失业者寻求再就业的积极的失业保障体制。为此，我们不能把对失业者的高度保障作为发展目标，而应该走目前成为西方发达国家趋势的再就业培训的道路，即我们要尽早地把失业保障的重点放在对失业者的再就业培圳上，努力实现一个以再就业培训为主导，兼顾失业者基本生活的失业保障体制。之所以如此，我们还应该看到我国传统的自发保障功能的作用。在我们的传统中，以家庭、亲友为基础的保障功能比较发达，这也是我们目前虽然在统计数字上有相当规模的失业人口，但是处于生活绝对困境的失业者并不多的一个重要原因。以此作为一个条件，加快失业者再就业培训体制的建设可以有相对宽松的社会承受力为基础。如果我们能以此作为失业保障制度发展的方向，那么我们就可以建设一个有效的失业保障体制，为社会主义市场经济的运行提供最有力的保障。