国土空间规划编制技术范文

导语：如何才能写好一篇国土空间规划编制技术，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

X年X月X日至X月X日，我参加了国土空间规划编制专题培训，在培训过程中，省委、省政府有关领导同志和相关领域专家学者的精彩授课，让我对国土空间规划编制的主要目标、重大意义、思路框架、重点任务和方法步骤等一系列国土规划的内容有了更加清晰的认识和理解。

这次意义非凡的学习让我深受启发，让我更加理解新时代中国特色社会主义思想的主要内涵，可以说是让我受益匪浅，收获颇丰，也更加坚定了我对新形势下编制好国土空间规划的信心和决心。结合实际，我有以下几点体会：

一、要以人民为中心，充分体现人民性。

编制好国土空间规划既是重大经济活动，也是重大民生工程。规划的目的是解决经济发展、城乡建设以及人民群众的居住、生活、游息、交通出行等实际问题，必须牢固树立“以人为中心的发展思想”，坚持以人文本原则，积极顺应时代变化，将满足人民群众日益增长的美好生活需要，作为国土空间规划编制的出发点和落脚点。

具体编制工作中，要加强调查研究，认真倾听群众呼声，征求群众意见建议，坚持以人的需要、人的感受、人的全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，切实通过科学合理高效的规划。从大处着眼，从小处下笔，使制定的规划精细合理，真正满足群众的实际需要，体现规划的人民性。

二、要坚持可持续发展，编制好国土空间规划。

既满足当代人需求，又不损害后代人利益的发展。建立一个责权清晰、科学高效的国土空间规划体系对经济社会发展具有重要指导作用，必须要遵循可持续发展原则。坚持党的领导，坚持实事求是，尊重规律，精准把握自然规律、经济规律、社会规律、文化规律和城乡发展规律，实事求是、因地制宜开展规划编制工作，切忌盲目追求高大上，脱离客观实际，给经济社会发展造成危害。

要坚持节约优先、绿色发展，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在资源环境承载能力的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，为可持续发展预留空间。我们要始终践行新发展理念，按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

三、要以问题为导向，切实解决规划实施中的难题。

长期以来，国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间性规划对推动经济社会发展发挥了重要的作用，但也存在规划类型过多、标准不统一、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，这些问题归根结底是规划不科学造成的，是各类规划从本位主义思想出发，把局部利益、短期效益、部门职责凌驾于战略性、长远性、全局性之上造成的。在新时代高质量发展和生态文明建设的大背景下，有序、高效、法治、协调的空间秩序迫在眉睫，势在必行。

篇2

为贯彻落实《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（〔2006〕85号）精神，深入实施《福建省建设海峡西岸经济区纲要》和《福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，省政府决定开展全省主体功能区规划编制工作，明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。主体功能区规划是统筹经济社会发展和人口资源环境的重要载体，也是协调各类空间规划的重要手段，涉及各地自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平，涉及全省人口分布、国土利用和城镇化格局，涉及我省区域协调发展布局等，需要各有关方面广泛参与，深入研究，科学论证，民主决策。为切实做好这项工作，经省政府同意，现就有关事项通知如下：

一、目的和意义

编制全省主体功能区规划，就是要认真贯彻落实科学发展观，按照省委、省政府关于全面推进海峡西岸经济区建设的战略部署，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我省人口分布、经济布局、土地利用和城镇化格局，将国土空间按优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的有关要求进行科学合理划分，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。按主体功能区对全省国土空间发展方向和要求进行定位，是在区域发展中贯彻落实科学发展观、实施“五个统筹”的重大举措，也是贯彻落实宏观调控政策的重要保证，有利于维护自然生态系统和建设资源节约型、环境友好型社会，对全面推进海峡西岸经济区建设，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。各级各部门必须高度重视,从经济社会发展全局出发,认真做好规划编制工作。

二、主要任务和工作步骤

主体功能区规划编制工作的主要任务是：确定全省主体功能区划分的具体标准和评价指标体系，综合评价分析国土空间，提出全省主体功能区规划基本思路，编制完成《福建省主体功能区规划》。工作分两个阶段进行：

第一阶段（2007年7月～2008年2月）：

2007年7～8月，全面部署全省主体功能区规划编制工作。

2007年8～12月，全面开展基础研究。组织省直有关部门开展全省主体功能区规划的基础调查、信息收集、技术支撑等工作以及相关政策研究；部分委托科研单位开展专题研究；布置各设区市组织开展本市所辖各县（市、区）主体功能区划相关工作；配合全国主体功能区规划划定我省进入国家级主体功能区的范围。

2008年1～2月，在专题研究成果基础上，形成《福建省主体功能区规划基本思路》。

第二阶段（2008年3～12月）：

2008年3月，在《福建省主体功能区规划基本思路》基础上，起草编制《福建省主体功能区规划》。

2008年6月，形成规划初稿，报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室，与国家主题功能区规划和相邻地区省级主体功能区规划进行衔接。

2008年9月，将根据衔接意见修改形成的规划再次报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室进行衔接。

2008年11月，将衔接并修改完善后形成的规划（送审稿）与专家论证报告一起提交省政府审议。

三、工作组织和要求

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关键词：多规合一；路径探析

中图分类号：TU981 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，随着我国改革开放的不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展[1]。突出的表现是：空间规划相互冲突、缺乏统一的空间规划管理体系、审批效率低下、规划信息不公开导致社会矛盾。

规划间相互矛盾问题的越演越烈，导致城市发展空间分割严重，基础设施与公共服务设施配置失衡，城市空间利用效率低下，无法实现空间优化开发和耕地保护的作用。实施“多规合一”是新形势下规划工作的新任务。探索从“多规分立”走向“多规合一”的有效途径是新形势下规划工作的新任务[2]。市县“多规合一”是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化政府空间管控能力和改革政府规划体制的必经之路，是对规划编制、审批、管理和实施等现行制度的规划体制改革创新，是提高规划公信力和完善地方政府治理体系的重要内容[3]。

二、研究背景及研究区域情况

1.研究背景

党的十三中全会以来，中央政府高度重视推进“多规合一”工作，在《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”[4]。2016年12月召开的中央城市会议强调：以主体功能区规划统筹各类规划，推进“多规合一”。四川省积极推进以“县”为单位的多规合一工作，其中南充市西充县纳入四川第二批县域全域规划试点之一。这些足以见证南充市在全市推进“多规合一”工作迫在眉睫。

2.研究区域概况

（1）发展概况

南充位于四川东北部，成渝经济区北部，嘉陵江中游。幅员面积12494平方公里，现辖3区5县，截止2014年末常住人口达常住人口633.38万人，城镇化率42.4%，形成油气化工、汽车汽配、丝纺服装、农产品加工4大优势产业，夺得中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家规划定位的成渝经济区北部中心城市和川东北地区中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）规划编制情况

①国民经济社会发展规划

国民经济和社会发展规划是由发改部门组织编制的，对市域一定时期内（通常为5年）经济与社会的发展各项内容做出具体安排的规划，是指导地方经济社会发展的阶段性纲领。内容涵盖南充市生产力分布、重大建设项目和区域经济重要比例关系等方面，为南充市的社会、经济、文化建设工作指明方向。目前，南充市已经完成国民经济社会发展第十三个五年纲要。

②土地利用总体规划

土地利用总体规划是由南充市国土资源局主导的，在满足国家社会经济可持续发展的要求前提下，充分考虑本地的自然、经济、社会条件，从空间和时间2个维度对土地的开发、利用、治理、保护工作给予详细的规定和布署。

③城乡规划

城乡规划作为我国规划体系中一种重要的法定规划，一旦通过审批将成为协调城乡空间布局、引导和调控城乡建设、保护和管理城乡空间资源的法律依据[5]。对于南充市而言，政府部门合理安排城乡建设发展空间布局的重要抓手，是改善生态环境的关键指南，是促进资源、能源节约和综合利用的重要依据。

三、规划间存在的问题

1.空间规划冲突

由于不同的规划由不同的部门负责编制，从而出发点不同、战略目标不同、依据不同，技术手段与方法不同，最终导致城市经济发展与实际社会发展空间布局不吻合，大量的资源被浪费，没有得到合理利用。比如对比南充市的土地利用规划和城乡规划发现，有的土地在土地利用规划里属于非建设用地，而在城乡规划里属于建设用地，由此而引发的土地利用矛盾，延迟城市的建设工期，影响城市的正常运行。

2.规划审批效率低下

第一，信息流通不畅。规划主管部门各自为政，审批手续混乱，空间管理权限重叠，信息共享不足。项目落地慢，各部门间项目协调成本高。第二，审批时间长。跨部门的行政审批制度，行政审批中互为前置，来回审批，项目的审批时间拉长，导致项目不能及时实施，难以满足当前经济社会发展的需要。第三，重视行政审批，项目实施后的监督工作无人问津。呈现“严进、松管、轻罚”局面，项目实施的质量难以保证。同一条道路、同一区域地下管道一年修来修去的现象很普遍。

3.各规划水平不高

多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。就南充市而言，目前需要一个多专业合作的规划编制团队，统筹各规划的编制。缺乏一个统一的规划体系，造成一些基础设施建设重复建设，脱离发展需求。规划种类繁多、规划水平稂莠不齐、各部门的规划体现部门利益、很难保证规划宗旨的实现。

4.法律依据和保障不同

在我国目前的行政体制框架内，多规合一首先是谁主导的问题，目前多规间的法律关系没有理顺，缺乏健全的相关法律体系作为编制实施的有力保障[6]。土地规划法由《土地管理法》作为法律依据，法律地位相对较高。城乡规划由《城乡规划法》作为支撑，法律地位也较高。而发展规划是政府宏观政策的集中体现，只有中央政府的政策作为支撑，没有法律上的支持。可见，法律基础的不健全，多规合一没有强有力的法律保障，难以形成目标对象明晰的完整体系，影响规划实施的效能。

四、推进“多规合一”的途径

1.建立多规合一的问题解决机制

高度重视规划间存在的规划内容交叉、管制重叠、标准不一的问题，深入剖析问题来源，确定推进多规合一的工作重心。在现有规划的基础上，重新编制一个综合发展规划，统一规划目标、期限、规划技术标准等，内容包括宏观边界规模及功能、定性、指标管控等方面，将其作为各规划的“领头羊”，统筹制定土地利用、城市建设、综合交通、产业发展、生态环境等分项规划，进一步规范和引导各部门规划工作的有序展开，科学推进规划的编制和实施。

2.成立高规格领导小组实施“三线”管控

成立人大下属的区域规划委员会或规划领导小组和机构，统筹管理多规合一空间管控规划的实施，重大项目审批及指导各专项规划的衔接和统筹。改革多规合一规划体制，提高其级别和规格，强化其权威性。利用行政手段，促进多规合一的统一和有效实施。以政府为主导，组织相关部门成立专门的“多规合一”工作领导小组，以空间布局、生态红线划定、产业发展和布局、基础设施建设等方面为重点，有效推进多规间的有效衔接。根据国家和省《主体功能区规划》的要求，拟定落实主体功能区规划的相关配套政策和措施，以城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线“三线”为底线，优化生态、农业、城镇的空间布局。同时，制定并完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，营造良好的政策环境，确保多规合一工作的有序展开。

3.探索市县空间规划衔接协调机制

结合市县所处的宏观环境，综合考虑现有的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护等相关规划目标，明确“多规合一”的核心目标，判定相应的指标体系。探索整合各类规划以及衔接协调各类规划的工作机制，提出完善市县空间规划的对策与建议，加快市县空间规划的高效实施。在遵循各类规划发展目标、法律法规的要求的前提下，合理确定规划间统一协调的规划中期年限和目标年限，促使各类规划的目标有效实施。

4.构建统一衔接的规划体系

结合十三五规划编制，拟构建“1+3+x”市县规划体系。“1”指南充市“十三五”规划纲要，“3”指城乡、土地利用和环境保护规划等空间规划，“X”指各类专项规划或行动方案。结合全市实际发展，完善城乡、土地利用和环境保护规划等三大空间规划。以一个重点领域或行业编制一个专项规划为原则，合理确定专项规划数量，精简各规划内容，促进专项规划向实施方案和行动计划转变，增强专项规划的可行性。

5.建立高效的审批程序

在构建“多规合一”协作平台的基础上，搭建业务协同办理“多规合一”信息平台，建立一套全市统一的建设项目审批与用地管理的办事规则，构建发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。开展项目生成和审批的业务协同作业，实现业务协同管理，优化审批程序，推进项目审批流程改革。建立“多规合一”保障监督体系和反馈机制，确保项目高效推进。

参考文献：

[1]王蒙徽.推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展――厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J].城市规划，2015，06：9-13+42.

[2].从多规分立走向多规合一[J].环境保护，2015，Z1：16.

[3]刘志平.“多规合一”第三方评估及“十三五”展望[J].探索与争鸣，2015，06：34-35.

[4]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究，2015，04：601-613.

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关键词: 地下空间;管理;问题;苏州

Abstract: The current city underground space utilization has entered a period of rapid development, and a lot of problems arise, especially management problems based on no unified planning. The author passes pair of underground space management departments and professional units of Suzhou, Nanjing and other cities in interviews, understanding the situation and the management problems of city underground space development and utilization, and then put forward countermeasures.

Keywords: underground space; management; problems; Suzhou city

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

一.引言

随着城市经济的快速发展，扩大城市空间容量的需求与城市土地资源紧缺的矛盾越来越尖锐，交通拥挤、环境恶化等问题越来越严重，走地上地下综合开发之路，科学、合理的开发利用地下空间，是经济社会可持续发展的必然要求，也有利于城市功能的增强和生态环境的改善。

当前，我国城市地下空间的开发利用进入了快速发展时期，问题也随之暴露，规划和管理比较薄弱。地下空间管理涉及众多部门，如国土资源、规划、建设、电信、电力、民防、消防、抗震、水利、绿化、环保等，存在着无统一规划基础上的多头管理。部门之间各自为政、各自施工，导致管理错位、缺位的现象时有发生，也易造成地下空间重复建设，影响地下工程之间的衔接，使得地上地下不协调。管理问题俨然成为地下空间发展的关键问题。

二.城市地下空间开发利用及管理的现状

我国大规模开发利用地下空间始于20世纪60年代，进入二十一世纪以后，我国城市地下空间的开发数量快速增长，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。笔者将从规划编制、法律法规的制定、资金筹集等方面概述我国城市地下空间开发利用及管理的现状。

（一）专项规划先行

城市地下空间的开发建设必须坚持规划先行，北京、上海、青岛、杭州等20多个城市编制了地下空间专项规划[参考文献

[1] 钱七虎.中国城市地下空间开发利用的现状评价和前景展望[J].民防苑,2006(S1),1-4.][1]1，有效规范了区域地下工程的开发建设，加速城市发展进程。由于各省市地下空间发展水平不一，我国尚未制定国家层面的地下空间规划编制规范，江苏省正在研究制定地下空间规划编制导则，在导则的基础上，各地方根据当地实际制定地下空间的利用规范。部分城市如上海、北京、深圳和杭州等对地下空间编制了概念性规划[[2] 魏秀玲,杨承志.我国城市地下空间开发利用管理相关问题探讨[J].中国房地产，2010(355),59-60.][2]59，但尚未有城市出台地下空间总体规划。

（二）相关法律法规陆续出台

在国家层面涉及到城市地下空间开发利用的法律法规主要有：《城市地下空间开发利用管理规定》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等[[3] 何世茂,徐敏.走向有序的地下空间开发利用—法规、规划、管理三位一体的体系建设[J]. 现代城市研究,2009,24(8):19-20.][3]20。

国内很多城市如上海、深圳、杭州、南京、苏州等也出台了地方性法规。2010年底，苏州市《关于确定苏州工业园区地下空间土地出让价格（试行）的通知》，是首个非一线城市有关地下商业建筑开始计价的地方性文件。为推进苏州市桐泾公园地下空间建设，解决地下空间权属纠纷，苏州市于2011年8月1日开始实施《苏州市地上地下空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》，是江苏省首个涉及地下空间建设用地使用权管理办法。

从全局看，城市地下空间法规不完善、缺乏权威性的国家立法[[4] 陈晓强,钱七虎. 我国城市地下空间综合管理的探讨[J].地下空间与工程学报,2010,6(4):666-667.][4]667。

（三）筹资渠道多元化趋势

当前地下空间的资金来源有财政筹集、资源补偿筹集、政策性筹集、信贷筹集、利用外资和市场筹集等多种方式[[5] 胡春林.武汉城市地下空间开发利用初探[J].城市发展研究,10-11.][5]11，政府财政是地下空间的主要资金来源。武汉市地下空间融资渠道单一，主要依靠政府筹资和土地收益、水资源费等，缺乏新型融资手段[[6] 邱先发.科学开发利用武汉市地下空间[J].建设论坛,18-19.][6]19。部分大城市对融资模式进行了积极探索，广州、深圳和南京通过招标、拍卖、挂牌出让等方式吸引民间资本投入地下空间建设[[7] 云清.沪、杭、穗、深地下空间开发动态[J].中华建设,2007,27-28.][7]28，改善了资金短缺的现状，向投资主体的多元化迈出了有意义的步伐。

三.城市地下空间管理的问题

（一）总体规划尚未出台，实际施工不按规划执行

苏州市规划部门制定了地下空间总体规划，但并未向社会公布。实际施工中也没有严格按照已有规划来执行，尤其市区由于道路条件和交通的限制，地下工程在施工过程中往往一改再改。地下总规迟迟未能出台是施工不按现行规划执行的重要原因。

开发利用初期，本着“有需要就开发”的观念,苏州市并未制定地下空间总体规划，随着地下空间开发利用的规模扩大、速度加快，逐渐认识到编制地下总规的重要性，但由于已完工的项目各自为政，新建工程建设进度不一，新编制的规划在实施过程中只能根据现实情况不断调整。

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1.1 理性发展

上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。新一轮土地利用总体规划应该充分借鉴国际上的“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中，立全局观念、弹性观念和动态观念，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

1.2空间规划、可持续发展

1.2.1空间规划理论。土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。我国上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效地控制分区内部用地的功能。

1.2.2可持续发展理论。可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域)，确保土地持续利用。土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活.因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

2 土地规划创新方法

2.1评价方法

①规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性意见。②环境影响评价：按照我国2012年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，各地也是各行其是，迫切需要进行统一和规范。

2.2 系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中，采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。如按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障和促进作用。

2.3 应用3S技术

按照国士资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》( 土资发[20021189号)、《县(市)级土地利用规划管理信息系统建设措南(试行)》和《县(市)级土地利用规划数据库标准(试行)》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上，建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS技术、GPS技术等现代化手段，使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时，基于土地规划中需要解决的许多问题(如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等)具有半结构化的特点(即对所需解决的问题虽有一定的了解，但又难以精确把握其发展演化的规律)，因此要特别重视将决策支持系统(DSS)技术引入土地规划，通过人―机交互系统，为决策者对半结构化问题进行有效决策支持，提高决策的透明度与决策的科学性。

2.4 吸收公众参与

土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主，向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。

3 结语

未来的土地利用规划将会以各种不同途径沿着可预见的方向发展，规划必须更加有效地协调人地关系，解决人地纠纷。规划理念的创新势必会引发规划工作的全新发展，但同时，只有规划中各环节的进一步完善，规划理念的新成果才能得以体现。

（收稿：2013-11-12）

参考文献

[1]王敏,董金玮,郑新奇.土地规划环境影响评价指标体系的构建[J].水土保持研究,2008.

[2]王永生,环评.新一轮土地规划修编的重要举措[J].中国国土资源报,2006.

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关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

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关键词：市场经济；城乡规划制度；措施

1引言

我们现在的社会由于受到经济全球化的作用，所以我国社会发展的主流趋势就是市场经济，市场经济的发展也是必然的趋势，是顺应大时代背景之下的发展。我们知道社会各个方面的发展都是要在市场经济的条件下，所以我们也必须不断进行创新，我们在规划城乡工作的时候也需要把市场经济的发展趋势作为主要目标，并且我们要在这个基础上进行改善资源的配置，从而可以创新规划工作的制度，这是非常有利于我国城乡结合的长远发展的。

2城乡规划制度创新的重要性

我们知道新制度经济学理论可以为我国进行创新制度，给予一种非常有价值的分析框架。并且一些新制度经济学者把“转型”的本质看作是一种制度变迁或者制度创新，并且我们进行了将近三十多年的城市化发展，我们所进行的城乡规划，它的整个的外部环境以及市场需求都在不断地变化着，现在我国社会在经济发展方面出现了一种“新常态”。我们在进行改革制度的关键期，而社会经济发展的建制之一就是城乡规划制度，所以它其实也面临着很大的挑战。所以上面提到的一些原因也是促进城乡规划来在一定程度上改变原来的制度结构。并且，我们进行的城乡规划制度，还会因为计划经济思想的束缚而受到限制，同时也会带来很大的影响。并且我们在进行规划城乡工作的时候出现越来越明显的不适应性，同时我们在进行实践的过程也会出现许多问题，所以这样也会最大程度的影响城乡规划发挥综合协调的作用，并且也不能有效地开发控制。所以我们是否要改革城乡规划制度安排结构，也会影响到是否存在着制度创新。所以，我国现在的情况就是需要通过制度创新，来达到一种新的制度均衡。

3市场经济下城乡规划制度创新的措施

3.1建立统一的空间规划体系

我们需要在现在的空间规划编制体系下，积极主动的进行研究积极“三规合一”措施，并且我们也要不断地进行“多规融合”的研究问题，我们需要融合编制的主体，技术标准，编制方法等方面，从而全面实现“三规”目标，然后我们需从空间层次，规划内容和行政管理等三个角度来很好地完成“多规”目标，我们也要不断的搭建更多的创新平台以及“多规融合”的平台。

3.2建立年度计划及评估制度

我们需要做到比较合理的增减城乡总体规划的工作内容，我们需要增加规划工作的管理性，统筹性以及协调性，同时也要删减掉那些琐碎且有其他方法可以完成的内容。然后我们要建立年度实施计划以及实施评估制度，从而保证更好的实施城乡总体规划工作。我们在近期的基础上，进行每年的滚动编制制度，然后实施年度评估制度，我们就可以完全了解掌握城乡现在的发展情况，通过检测分析以及总结评价上年度的规划实施工作，从而进行反馈，更好的改善城乡总体规划工作。

3.3创新规划编制形式

我们需要做到比较合理的掌握规划指标的弹性，要严格控制建筑退线等要素，根据当地的实际情况来控制高度、密度、开发强度等方面，我们可以加强比较详细的规划，控制好用地功能、建筑建造以及景观环境等，我们在进行规划的过程中，更改为根据地块的不同位置以及效果等然后走程序更新规划动态，从而体现出规划具有的灵活性特点。我们也要加强研究规划，我们在进行在编制技术的时候需要投入的资源，要深入调查分析，保证具有比较科学合理的规划管理。然后采取公众参与制度、专家制度等等来使得审批更加具有技术含量。

3.4统筹各机构的权利

我们需要把城乡规划工作和土地利用规划结合起来，然后根据规划协调机制，从而达到城乡规划和土地利用等的融合。我们需要进行合理的划分事权工作，进行贯彻一级政府，一级事权，一级规划的城乡规划实施管理体系，从而实现城乡规划制度的创新。

3.5创新行政审批制度

我们需要学习一些国外的经验，把我们需要开发的项目分为一般开发项目和特别开发项目,需要重点审查特别开发项目；并且我们还要不断地进行优化审批进行的流程，从而减少一些审批的环节，从而减少周期，我们还需要制定比较具有实践性的配套政策，然后通过第三方机构审查验收，我们也需要建设基础数据信息平台，从而不断地提高提高规划的效率。

4结语

我国现在的城乡规划制度其实是处于一种正处于一种发展不均衡的状态，它正在向市场经济的均衡状态发展。其实我们在市场经济的背景下进行建城乡规划制度，其实是一个比较系统的工程，虽然我国的城乡规划已领取得很好的进步，但是仍然有许多问题存在，最重要的就是制度问题，所以我们每个领域都需要做出大幅度的创新工作，才可以适应现在的时展，所以我们进行的城乡规划领域也是这样，我们需要不断地创新城乡规划制度，才可以发挥城乡规划结合的最大优势，得到彻底的制度创新，实现大背景下的制度均衡。

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关键词:乡镇土地;利用规划;弊端;完善对策

中图分类号:TU982.29 文献标识码:B 文章编号:1009-9166(2010)017(C)-0260-01

目前我国各地对土地利用规划的有效实施,促进了用地管地观念的转变,有效遏制了建设用地的盲目扩张,一定程度上保护了基本农田。提高了土地利用水平;另一方面,通过合理安排用地,确保重点工程等各类建设项目用地的合理需求,为地方经济建设、社会发展提供了用地保障。规划实施制度化确保了土地利用规划在土地管理中的作用得以落到实处。但是,当前乡镇土地利用规划实施也存在比较突出的问题。规划的实施缺乏效力,甚至有的地方规划形同虚设,不但使土地的利用偏离最优,而且令国家浪费大量用于规划的人力物力。

一、乡镇土地利用规划的弊端

1、规划的权威性不够。有人说:“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,不如领导一句话。”其实不然,乡镇土地利用总体规划是列入法律范畴的,一旦形成就应具有法律效力。但是,在实际实施的时候,土地利用计划不与规划配套,二者的指标往往不相吻合,没有遵守“预测―规划―计划”这样一个合理的过程,造成规划架空,难以落实。审批用地不按照规划进行,审批用地的过程中,未坚持在规划指导下有计划地审批用地,出现了规划跟着项目走,频繁进行规划局部调整的被动局面。

2、规划基础数据和图件不实。基础数据和图件不实,影响了规划的合理性及其实施。如某城市统计的规划基期的城市建设用地面积与卫星遥感监测数据相比有较大差距,但该市当时只认可统计面积,结果造成规划用地规模偏小,给目前的规划实施造成了很大困难。还有一个城市,4次调查4个结果,每次相差几万亩。可以说,一些地区规划基础数据不准对规划编制和实施造成了不良影响。

3、规划内容刚性强,实施难度大。规划制定一些刚性指标是必要的,但实施过程中需要足够的弹性内容作为补充,这就要求乡镇土地利用规划在内容深度和具体程度上把握适当。上轮规划编制将所有的用地区都落实到具置,在规划图上每块地的用途都完全定死,但实际发展过程难以按照规划设想实施。

二、乡镇土地利用规划的编制与完善

1、建立新的规划理念与理论。充分借鉴国际上的“理性发展”理念,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系。在确定规划的目标时,紧紧围绕人口、资源、环境和经济协调发展这一中心议题,保证土地资源永续利用;在编制过程中应由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变;并通过较大比例尺的地图确定城市合理发展边界,从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题;大胆借鉴和吸收国外的和相邻学科(如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等)的相关理论,特别是空间规划和可持续发展理论。

2、协调土地利用与生产环境建设。全国现有村庄320多万个,自然条件、经济发展、生活习俗等千差万别,农民长期养成的生活垃圾随意丢弃、在住宅周围乱搭乱建的陋习一时难以改变。受传统文化和习惯的影响,绝大多数农民喜欢单门独院、前庭后作的居住方式,农民对于集中居住也不能完全接受。因而,乡镇土地利用规划应尊重农民习惯与科学合理规划之间的关系,做好必要的新农村建设用地预留。过去,有些地方把建设用地指标高度集中在城市,以城市为重点层层预留指标,分到最后,农村这一块就没有多少指标了。这样,阻碍或限制了农村的发展,导致农村违法用地的大量产生。在乡镇土地利用规划修编中要做好必要的新农村建设用地预留。

3、加强相关规划的衔接。当前国家和地方有关部门都在编制新农村建设的各类规划,比如经济社会发展规划、村镇建设规划、基础设施规划,包括生态环境保护规划等。这些规划都涉及用地。各类用地矛盾需要通过土地利用规划管理来统筹协调,修编中应主动介入各类相关规划。

4、加强公众参与,开放编制规划。土地利用总体规划的制定和实施涉及技术、行政、经济、社会等多个学科领域,同时又需要多部门、多主体的认可和协作,公众参与能够集思广益,使规划更为科学。可以采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式,广泛听取各方面意见特别是不同意见;在规划修编阶段应设置专门的接待时间,进行规划实施的现场接待或建立规划热线电话、公众信箱等,给公众满意的答复,这样既保障人民群众参与规划编制的权利,开门、开放编制规划,又保证规划决策的民主化和科学化。

5、提高规划技术含量。应用地理信息(3S)技术,在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平。使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。要特别重视将决策支持系统(DSS)技术引入土地规划,通过人―机交互系统,提高决策的透明度与决策的科学性。

作者单位:阳西县国土资源局

参考文献:

[1]赵哲远,华元春,吴次芳,赵建强.基于遥感的乡镇级土地利用总体规划实施动态监测技术研究――以杭州市余杭区塘栖镇为例.中国土地科学,2009年第07期.

篇9

关键词：城市公共空间；应急避难；防灾；设施；功能

导言

加快研究和兴建城市应急避难场所，是摆在世界各个国家面前迫切的新课题。公园、广场作为重要的避难场所类型，对其进行深入研究是非常有价值的。本文以杭州城市公共空间为研究对象，展开城市防灾应急避难功能的研究。我国应急避难场所建设还处于探索和起步阶段，理论匮乏，实践经验缺少。本次研究试从城市空间、、防灾规划、公共设施等角度入手以杭州为例探讨城市现有公共空间应急避难功能的建设，公共空间规划与防灾应急避难功能的结合。

1.应急避难的概念及国内外经典理论与实践

1.1 基本概念

应急避难场所是指：居民在灾难发生后一段时间内，躲避由灾难带来的直接或间接伤害，并能保障基本生活而事先划分的具有食品、住宿、医疗等功能设施的场地。避难场所包括公园、绿地、广场、体育场等城市公共空间，其中公园是避难场所的主体。

城市应急避难所的建设方式一是体育馆式避难（疏散基地）：是指利用辖区内的大形体育馆和闲置大型库房（展馆）、结建防空地下室等建筑物赋予避难所功能。二是坑道式避难所：是指利用辖区内的人防坑道工程进行建设改造，完善相应的生活设施，赋予人员应急避难所功能。三是公园式避难所：是指利用辖区内的各种公园、绿地、学校、广场、体育场等公共场所进行改造，加建相应的生活设施，赋予人员应急避难所功能。

城市应急避难所的规模分为一级应急避难所：一般规模在15万平方米以上，可容纳10万人（人均面积1.5m2）。当市民接收到防灾警报信号后，通过半小时到两小时的摩托

化输送即可到达的应急避难所；二级应急避难所：一般规模在1.5―15万m2，可容纳1万人左右； 三级应急避难所：一般规模在2000 m2左右，可容纳1000人。市民在5―15分钟内即可进入应急避难所。

1.2 国内外经典理论研究与实践

日本是较早重视应急避难场所研究和设计的国家，也是最早提出专门兴建的国家，有相当丰富的理论研究和建设经验。多次大地震的发生使日本充分认识到公共空间作为应急避难场所的重要性。在关东和阪神・淡路大地震后，日本把合理建设城市空间作为抗震减灾的基本方针之一，制定一系列法规并提出建立专门的“防灾空间”。 三木综合防灾公园是日本具有代表性的新型“防灾公园”，它是日本兴建的首个广域防灾据点，功能与以往的广域避难场所不同，它可以开展灾后救援以及复兴活动的后方基地，可以容纳城市大规模灾害的大型救援。该公园不仅具有应急避难功能，也是平时地区开展体育活动的场所，具有平灾结合的双重性。公园内有人类的防灾中心，还有动物爱护中心及自然环境保护中心，共同构成县域范围内的广域防灾据点。

2001年美国的“9・11”恐怖袭击灾难发生后,美国政府为强化城市整体防灾应急功能，开始积极推广建立全民安全文化和公共教育体系，并以“防灾型街区”为重心。法国政府十分重视对地震灾害的监测预报及相关理论的研究，特别是巴黎有精心设计的地下水管网，保证城市不受暴雨和洪涝灾害。欧洲城市防灾规划和建设一般体现在规划宽阔、笔直的城市大道，以保证即使在房屋倒塌时民众仍能安全地离开他们的住宅，并规划建设大型广场，以保证地震发生时民众有疏散避难的开阔场地，大道两旁种植行道树以防物体直接砸到地面上的避难人员。

2000年，广东省江门在进行城市公共空间系统规划编制时，看到了城市公共空间对城市防灾减灾的作用，编制了专门的避灾空间规划。这是我国国内最早的较为完整的城市公共空间避灾系统规划。2003年10月建成了国内第一座防灾公园――北京元大都城垣遗址。我国对于应急避难场所的重视，最初源于北京为了举办2008年奥运会和残奥会在安全方面的需要，在《北京中心城地震应急避难场所(室外)规划纲要》的指导下，首先在北京城中心建立了29所应急避难场所。这样一批应急避难场所的建立为全国建立应急避难场所提供了样板，在国内具有良好的示范意义。

经历了2008年南方大雪灾和5.12汶川大地震后，我国政府、专家以及公众都认识到建立应急避难场所的重要性和迫切性。参照北京建设情况的基础上，各个城市纷纷出台了一系列相关的法规和纲要，成为了应急避难场所建设的重要法律保障；全国专家、学者们大量的论文和提案，成为重要的参考意见;群众也认识到尽快在自己身边建立应急避难场所的必要性，积极参与到建设和学习中来。政府和民众促建应急避难场所的心情之迫切，为快速推动应急避难场所的研究和建设，提供了难得的契机。

我国目前公共空间防灾避难的相关研究多倾向于借助国外的经验讨论我国社区防灾的工作机制、体系建设、政策制定。对可作为公共应急避难场所的资源状况以及实际需求状况研究较少，极大地影响城市防灾避难工作的推进和防灾设施的建设。

2.城市公共空间与应急避难功能的结合――以杭州城市为例

2.1 我国城市公共防灾空间的现状

城市公共空间的滞后削弱了其应急避难功能：由于市场的驱动，目前我国城市规划中更多的是注重城市的土地利用规划，使城市公共空间建设总是被动地去适应城市规划所形成的空间布局，造成城市绿地的布局不均衡，旧城区公共空间严重不足，新建公共空间多数分布在城市的周围或局部地段的状况，城市公共空间与城市人口分布规律背道而驰，不利于形成有效的防灾公共空间系统，难以起到全方位防御灾害的作用。

城市避难空间规划建设的法规体系尚不完备：空间规划法规体系是城市公共空间规划制度的核心，为空间规划行政的运作体系提供法定依据和法定程序。对城市公共空间系统规划和建设的要求着重在景观和生态方面，忽略了城市避难的重要性，因而即使进行了城市公共空间系统规划的城市基本上也未进行专项的城市避灾绿地规划。

对城市防灾空间的研究和规划不足：目前我国对城市空间应急避难功能的研究基本上仅限于介绍日本的防灾绿地规划和措施，规划则仅有几个城市（北京、西安、江门等）的个案研究和实例。避难空间体系由一级避灾据点、二级避灾据点、避灾通道和救灾通道组成，但对各要素的选址、规模设计和设备配置要求无准确依据和定量要求，造成避灾规划成果比较粗略。

我国国土辽阔，地形复杂，影响各城市的灾害类型不同，必需构建符合国情、市情的完善城市避灾公共空间体系，我国城市中心地区的公共空间规划指标仅够满足避灾公共空间的最低要求，很多城市还远未达标，如果加强城市开敞空间和防灾功能的结合，城市人均避灾公共空间面积将严重不足。

2.2 杭州城市公共空间与应急避难功能的结合

本文以杭州地区的7个区域作为调研范围进行调查，每个区域选取1-2个具有代表性的公共空间进行实地调研。最终选择杭州紫金港、翠苑四区、庆春广场三个公共空间作为研究样本。对于杭州这类高密度建设的城市来说，笔者认为将城市各类公共空间与防灾应急避难规划设计统一配合是科学的规划方法。城市公共空间中包含的绿地、广场、街道等场所在平时起到优化城市景观、生态循环的作用，在灾难发生后立即能适应应急避难的使用功能，该规划手法更适合杭州城市用地发展的模式。具体而言，杭州城市公共空间应具有避震疏散场所功能：便捷的疏散出入口、道路、街道防灾缓冲带设计、布局公共空间的防灾植被、提供应急直升机场地、多样化、多用途的公共应急设施等。本文从针对杭州城市公共空间的调研中总结出了以下几点：

（1）空间性质相同，具有结合的可能性。

城市景观绿地和避难场所从空间性质来说都属于城市公共空间,在城市总体规划布局中两者都要求根据城市布局、人口分布等因素，形成 “点、线、面”一体的网络均衡布局模式。两者都要考虑近远期发展，符合城市总体规划要求，满足各类功能需要和大众人群的生活需求，如集散、交通、餐饮等，因此两者具有结合的可能性。

（2）使用时间互补，结合具有灵活性

杭州景观空间、绿地与应急避难场所不同功能的发挥具有时间上的互补性。平时使用或灾难启用时，可灵活运用各种技术手段进行功能和形式的转换，巧妙实现两者之间的结合，达到城市公共空间与避难场所的平、灾双重要求。

（3）缺乏统一评价标准，需建立统一参数

城市景观公共空间与应急避难所在城市规划中各成系统，具有不同的分类标准，两者系统分类的依据与指标不同，缺乏统一标准和指标。要使两者结合，必须借照统一参数，构建独立的城市应急避难绿地分类评价标准体系。

（4）因为功能目标各异，所以结合要有协调性、目的性

城市景观公共空间以景观、娱乐休闲为主要功能，杭州应急避难场所以防灾避难功能为主，这种差异导致两者在地形设计、树种选择等方面的结合中产生冲突，影响各自功能的正常发挥。因此结合设计要因地制宜，协调好防灾和景观的功能要求，并且我们在杭州城市公共空间中设计加入避难设施功能，同时要时刻考虑到避难设施的可靠性与安全性，能在灾难来临时达到本身设计的目的，保障市民的安全。

3.结合原则

（1）“统筹规划”的原则

杭州公共空间与应急避难场所在城市规划层面上各成系统，因此需将其结合产物同时纳入两个系统综合考虑，系统布局现状，缺少应急避难据点的由城市绿地进行调整改造；远期将安全理念纳入城市空间规划中,预先考虑提供给居民设施完备的应急避难空间。

（2）“安全优先”的原则

杭州公共空间的优美、生态等非防灾功能与应急避难功能有时会产生冲突，如自然山水、蜿蜒的游览路线阻碍避灾时快速通行。结合设计中应权衡两者的关系，首先满足安全性的需要，保证避难场所远离地震断裂带、水淹区、各类危险管道、建筑物坍塌范围等危险区域，在“安全优先”的基础上考虑景观效果。

（3）“平灾结合”的原则

应急避难场所与公共绿地结合后在地震、火灾等突发灾害事件时，所配备的应急设施发挥避难场所的特殊作用。例如在应对火灾时可以在避难设施的外墙上采用防火涂料，防火材料在保护避难设施同时可以结合周边的环境选择色调，对应急设施进行适度美化，使其融入杭州地域特色中去。

（4）“改建结合”的原则

面对中国城市土地资源的日益稀缺和城市绿地已有的系统及规模，根据杭州应急避灾系统布局，改造现有杭州公共空间使其具有防灾功能，可以节约杭州空间和资源，减少投资成本，这是应急避难场所构建的首选方式。通过“改建结合”，建立民众直接参与应急防灾的基础平台。

总之，在未来的规划中，杭州城市公共空间需要人防部门与规划、园林部门有效协调，并加强应急避难知识的宣传教育，对相关管理人员进行专业培训，根据避难场所等级合理规划平时和灾时的功能分区及转换问题。

参考文献

[1]林展鹏．高密度城市防灾公园绿地规划研究――以香港作为研究分析对象．中国园林．2008年(8).

篇10

1.1规划环评的实施具有法律强制性《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）明确规定“一地三域”综合性规划是个专项规划，需要开展环境影响评价，包括了我国大部分与经济发展、资源开发利用有关的规划。2009年，国务院公布了《规划环境影响评价条例》，进一步细化了对规划环评的审查程序、技术内容、法律责任等方面的要求，体现了规划环评的实施具体法律的强制性。

1.2规划环评强调预防为主规划环评是环境保护参与综合决策的有效切入点。《环评法》明确要求，在规划编制过程总，对拟实施的规划可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，从源头预防环境污染和生态破坏，是环境管理参与规划决策的重要途径。规划环评的实施从决策层面提前介入，协调经济发展与环境保护之间的关系，让规划更好的符合国家的环境政策和行动计划。

1.3公众参与具有法律保障《环评法》明确鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。要求专项规划的编制机关应在规划草案报送审批前，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见并认真考虑这些意见，在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳与否的说明。此后颁布的《规划环境影响条例》进一步提高了有关单位、专家和公众的参与权利，将公众参与贯穿规划环评的审查和跟踪评价等主要过程。

2我国规划环评制度存在的不足

2.1地方政府重视程度不够一方面从目前经济发展程度来看，我国仍处于一个高速发展时期，各个地方政府均把发展放在第一位，从战略角度仍是把经济发展放在重要位置，因此对环境保护总体上重视程度不够，虽然这几年严峻的环境形势和中央的严格要求下有所转变，但是还是不够，当发展与环保有所冲突，仍以发展为主。另一方面地方部分政府官员环保意识较差，认为环保也就是履行个手续，未理解规划环评的真正内涵，重视程度低，导致规划环评的执行率不高。

2.2政府部门之间缺乏协调机制相关的规划编制在不同的部门组织实施，比如，城镇规划属于城乡建设管理部门、土地利用规划属于国土部门、经济发展规划属于发改委或经信委，职权分割把不同环境要素置于不同部门管理，甚至同一环境要素置于多个部门管理，缺乏相应的协调机制，规划内容上的重叠甚至相互矛盾，规划支持数据和信息的不可传递，都给规划环评的开展造成很多困惑和不便。

2.3环保部门执法权力缺乏保障①环保行政手段仍有欠缺。尽管《环境行政处罚办法》明确，对连续违法限期不改的企业，可以进行多次或加倍处罚。但环保监察机构缺少查封、扣押企、事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备等必要的强制手段，难以形成强大的震慑效果，所有在环境影响评价的执行上难以百分百做到规划环评。②环保执法受地方政府制约。环保执法管理模式不是直管而是由各省、市（区）、县政府设置机构管理，所以环境监察执法受到地方政府制约，难以最大化发挥其日常监察执法的作用，环评制度的执行缺乏环境执法的护航难以有效执行。

2.4规划环评制度存在缺陷《环评法》对规划环评只作了原则规定，具体的程序、内容、责任不明确，影响了规划环评工作的开展。规划环评制度在顶层设计上未能与中央其他部委建立有效的制度，未将规划环评设置成前置条件。在基层实施过程中，规划环评也未进入决策链的末端进行，也就无法体现规划环评作为战略环评的重要地位。在公众参与机制方面仍不够完善，当前社会公众参与环境保护、政府决策和管理社会公共事务的热情很高，但是其参与途径和监督仍不健全。

3落实规划环评制度促进绿色经济发展的建议

3.1强化规划环评在经济发展中的重要作用①强化规划环评在绿色经济发展中的决策作用。从顶层设计上综合考虑空间布局、产业布局、产业结构、清洁能源利用、资源循环利用等与生态文明建设相关的内容，建立绿色、循环、低碳发展等相关的评价内容和指标，从源头引导经济向绿色、循环、低碳发展。②将规划环评作为绿色经济发展的重要抓手。我国的经济发展经历了从粗放式到集约化、精细化的发展过程，造成的环境污染问题也较为严重，应将规划环评作为行政审批前置条件。

3.2完善规划环评技术体系规划环评活动的本质不是一项纯粹的科学性或技术性研究，而是一种规范性的实践活动。因此在内容上应进行拓展，应重点分析区域的资源环境承载力，将污染减排与资源承载力、环境容量挂钩，根据资源承载力、环境容量设定环境准入条件，优化产业结构、规模，并牢固树立生态保护红线的观念，在生态环境保护问题上，所有规划、决策的执行绝不越雷池一步，用生态保护红线优化空间格局、引导产业合理布局。在评价指标的选取上，应在以环境要素质量预测与评价为主的基础上，关注资源承载力、环境容量，从规模与效率、结构与布局等角度，强化与绿色循环、低碳发展相关的“生态型”指标的设计与评价。