地方融资平台融资方式范文
时间：2023-11-16 17:27:56
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篇1
关键词：融资；担保；平台；偿债风险；基础设施；项目建设
中图分类号：F832.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-0-01
受2008年经济危机爆发后的四万亿刺激计划影响，中国地方政府融资平台加速发展，地方基础设施项目融资形成的债务日益成为地方财政主要债务之一。
2012年11月， 国土资源部等四部委下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》要求，土地储备总规模和融资规模将被严格控制。2013年4月10日，银监会印发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》重申平台贷要“控制总量”外，还提出“隔离风险”。由此可见，地方政府融资将变得更加困难，长远来看，改革和完善地方政府投融资机制已刻不容缓。
虽然我们已经认识到了地方政府严重依赖投资拉动的畸形经济不可持续，但在未来较长时期内，投资拉动仍将是地方经济增长的主要推动力量。
一、地方财政面临较大的偿债风险
国际货币基金组织（IMF）4月的《财政监督报告》认为，大致平衡的周期性财政调整状况和可观的利率增长会使地方债务风险得以缓和，但一些欠发达地区的政府仍然处于极脆弱风险边缘。根据2010年数据显示，省级以下地方债务占到了全部的70%，暴露了更大的偿债风险。
IMF报告同时指出，“地方政府偿债能力很大程度上会受房地产市场影响。”报告调查发现，80%被调查的城市称会以销售土地来偿付债务。这主要表现在以下两点，一是土地出让金、房地产税费是地方政府的主要收入来源；二是很多地方政府融资平台是以土地作价或抵押品，如果宏观调控加码，导致房地产市场下行，将对地方融资平台偿债能力产生较大的影响。
二、财政直接或间接担保融资难以为继
在地方政府融资平台公司贷款的模式下，地方政府融资平台公司作为借款主体，当地政府提供保证担保，由政府财政兜底，政府一般将该种保证纳入财政预算，可由当地人大常委会会议决议通过。政府担保一般是以保证或承诺函的方式提供保证，而且往往是多头承诺，其承诺偿债金额已经远远超出其实际代偿能力。
银监会等五部委于2006年4月25日《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》再次重申，严禁各级地方政府及政府部门对担保法规定以外的贷款和债务，提供任何形式的担保和变相担保。
姑且不论政府担保是否合法合规，按照法律规定，政府不承担还款责任的，银行有权通过法院诉讼追偿。但在我国，银行的发展和业务开拓离不开政府的支持，较难，即使并胜诉，由于政府缺乏偿债能力，往往也无法执行。
基于以上几点，由于政策限制和实际操作中的困难，地方政府通过财政直接或间接担保来融资的方式难以为继。
三、设立省级国有融资担保平台为地方融资担保可能是解决地方政府经济发展资金缺口的重要途径之一
1.解决财政不能为基础设施等项目建设直接或间接担保的问题
成立省级国有融资担保平台，可以把政府和市场结合在一起，在发挥政府财政的增信作用的同时，又遵循市场化的运作方式，规避财政担保的法规限制，是基础设施等项目建设市场化运作的必然选择。
2.成立省级国有融资担保平台可保障重点项目建设，调动市县政府积极性，加大信贷资金投入市县基础设施等项目建设
公路、水利、保障房等项目，国家和省级资金投入后，需市县一级资金配套。通过提供融资担保，可提高重点项目建设配套资金到位率，保障重点项目建设。
通过提供融资担保，支持市县融资平台向银行借贷，可以调动银行的积极性，引导信贷资金流向地方基础设施等项目建设，这将有助于放大财政资金效应、拓展支持领域、将引导效应和放大效应最大化。
3.成立省级国有融资担保平台可为中小企业提供担保，保障重点项目建设
中小施工企业、材料供应企业一般需要的是流动资金贷款，还款来源是其获得的基础设施等项目拨付的工程款、材料款等等。目前该类企业向银行融资非常困难，而其他担保机构由于对这些客户没有有效的风险控制手段，一般也不愿意给其担保。对于这类客户，可先行由省级国有融资平台提供担保向银行申请短期流动资金贷款，待工程或材料款拨付后偿还，可在财政等资金未及时到位的情况保障重点项目建设。
四、设立省级国有融资担保平台有利于发挥优势，搭建地方政府与金融机构良好互动的桥梁
1.省级融资担保平台有着市县平台无可比拟的优势
省级融资担保平台的设立方一般都有着较强的实力背景，可能为省级财政部门，也可能为实力雄厚的省管企业，在设立的注册资本金、政策支持上都有着市县级融资担保平台无可比拟的优势。
2.设立省级国有融资担保平台有利于搭建与金融机构良好互动的桥梁
银行、信托公司等金融平台审批权限一般集中在省级或以上，设立省级融资担保平台有利于利用在距离上的优势，也有利于发挥对等协商的优势，有利于搭建与金融机构良好互动的桥梁。
五、总结
地方融资融资面临诸多的困境，而很多县市的经济发展目前还离不开投资拉动，通过财政担保方式融资难以为继，土地融资规模又被严格控制。设立省级国有融资担保平台可为地方融资提供担保，有利于保障重点项目建设；有利于搭建地方政府与金融机构良好互动的桥梁，促进了地方经济发展。
参考文献：
[1]姚启建.地方政府融资平台公司贷款的担保问题研究.北大法律信息网，2010.
篇2
关键词：地方政府融资平台 信用风险 基本矛盾 双重性特征 发展转型
地方政府融资平台（以下简称融资平台）指由地方政府或其所属机构出资设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。本文所研究的融资平台侧重于业务围绕城市土地开发、基础设施建设等活动展开，营业收入主要为通过地方政府获取的土地出让收入或项目建设收入的城市融资平台公司（少量省级平台也涉足城市基础设施建设投资，但由于省级融资平台运作方式与城市融资平台有较大不同，故本文的研究对象未包含省级平台）。
融资平台的历史起源
融资平台是中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，实质是地方政府的融资人，其产生与发展的根源是中国地方政府融资增长过程中出现的“两对基本矛盾”。
（一）基本矛盾一：快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的总量性和结构性矛盾
一方面，地方政府是实施地方基础设施建设项目的主体，地方基建投资在全社会固定资产投资中占有较大比重。2008年以来，我国全社会固定资产投资保持20%以上的增速，其中地方政府项目投资大部分年份增速超过30%。由于投资增速远高于财政收入增速，地方政府扩张性支出所造成的资金缺口无法通过自身财政收入的增长予以弥补，出现了总量性的矛盾。另一方面，自1994年实施分税制以来，地方财政收入所占份额有所下降，而政府经常性支出和民生类支出在地方财政支出中的占比不断提高，地方政府仅依靠自身当期财政实力难以支持大规模的基建投资，出现了结构性矛盾。
（二）基本矛盾二：地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间的矛盾
地方政府拥有城市土地使用权、公用设施、矿产资源、行政事业单位资产、地方国有企业资产等形式的大量有形资源，拥有通过各类行政权力及其代表的权威性所形成的不可替代的无形资产，拥有包括地方财政收入在内的相对稳定的财富创造能力。总体而言，地方政府具备很高的潜在融资能力和偿债能力。在大多数国家的资本市场中，地方政府及其所属机构都属于优质债务人。然而，在融资平台出现并发挥融资功能之前，受法律制度和行政体制的约束，中国地方政府主要的融资途径是通过所属部门和机构，以及部分公共事业单位获得银行信贷资金以及财政部发行的地方政府债券，使得地方政府信用资源的使用渠道及规模均比较有限，且这类融资受到国家财政政策和信贷政策的严格控制，属于半计划性的资金供给。地方政府通过融资获得的资金供给未能与其拥有的信用资源相匹配，从而整体处于信用开发不足状态。因此，地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间产生了不可调和的矛盾。
由此，在上述两对矛盾的作用下，融资平台作为我国地方政府融资渠道的重要补充得以出现并逐步发展，成为中国特殊国情下的必然产物。
融资平台的发展阶段
（一）20世纪90年代初期至2000年的起步阶段
在这一阶段，部分大城市开始组建融资平台。融资平台主要是作为地方政府融资功能的延伸，其对外融资功能基本局限于银行信贷体系内。其中，也有个别融资平台尝试发行债券，如上海市城市建设投资开发总公司发行浦东建设债等。
（二）2001年至2008年的缓慢发展阶段
在这一阶段，各地开始普遍成立融资平台。但是，融资平台融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。其中，一些主要城市的融资平台开始经历转型和调整，形成了特定的发展模式，如重庆市建立了行业性平台体系等。
（三）2009年至2012年的快速发展阶段
在这一阶段，全国各地融资平台的设立已经非常普遍，同时为应对国际金融危机及随之而来的经济下行，我国实施积极的财政政策并出台4万亿投资计划，融资平台开始迅速增加融资，银行贷款、城投债的规模均大幅增长。
（四）2013年以来的调整发展阶段
在这一阶段，地方政府债务及融资平台发展过程中产生的问题导致政策调整较为频繁，融资平台运作模式受到相应的限制。虽然融资平台从银行获取贷款受到严格监管，但由于城投债、信托等其他融资方式的发展，融资平台对外融资规模整体增长的趋势未变。
融资平台的历史地位和作用
（一）融资平台破解了制度制约，创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈问题
融资平台是由计划经济向市场经济过渡过程中的重要载体，在市场和政府之间起到推动市场化发育的作用，在公用事业市场化改革、城市公共资源和土地资源的市场化中均扮演了重要角色。融资平台的历史性贡献体现在两个方面，一是打破了生产关系的制约，把原有制度约束下不便于市场化的部分通过创建新的规则实现了市场化；二是打破了生产力的发展瓶颈，通过自身的创新行为，推动新的市场化和专业化的形成，提高了劳动生产率水平。由融资平台催生的一个新的经济增长点在中国由此形成，从而推动了城市建设的发展，创造性地解决了城市化发展进程中的资金瓶颈问题。
（二）融资平台举债是地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成有力支撑
作为地方政府的融资人，融资平台最主要的价值是弥补地方政府在信用开发过程中的缺口，帮助地方政府在现行法律框架下和行政结构内充分利用其信用资源，在信贷体系内实现信用资源的进一步挖掘，在资本市场上创造多种形式的信用交易，从而形成地方政府的信用扩张，进而在全社会资金供给体系中逐渐占有较大的、与地方政府自身功能相匹配的信用份额。由此，地方政府借助融资平台的形式，能够在最大程度上实现信用资源的有效开发，使得平台融资已成为继税收、土地出让金之外地方政府的又一主要资金来源。根据审计署的审计结果，截至2013年6月末，由融资平台举借的债务合计7万亿元，占全部地方政府债务的39%，加上国有独资或控股企业后，合计占比57%，成为地方政府债务的主要组成部分。特别是融资平台既能够与银行对接获得贷款，又能够通过发行债券进行直接融资，还能够通过信托公司、保险公司、证券公司等金融机构融资，从而极大地扩充了地方政府的融资渠道，成为地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成了有力支持。
融资平台的“双重性特征”及由此而产生的新矛盾
（一）融资平台的地方政府融资人基本特征
融资平台作为地方政府融资人，通过银行及资本市场获取资金，进而将资金投向地方基建项目，满足地方政府的资金需求。从这个角度来说，大多数融资平台是一类特殊的企业，其作用并非面向城市公众提供公用品，而是向地方政府提供用于项目建设及后续管理服务的资金，这类项目包括土地一级开发、拆迁安置房及保障房建设、城市交通基础设施建设、公用事业类基础设施建设和各类市政工程建设等。融资平台是资金由金融机构或资本市场向地方投资项目流转的重要中间环节，其设立依附于地方政府，在运作过程中实际形成了地方政府公共职能的延伸，创造了较高的社会公共效益；地方政府具有出资权、人事权、财务权、资金使用责任、项目所有权和管理权等，与融资平台构成了复杂联系，所投资项目的资金回收往往由地方财政支出来覆盖，因此，融资平台的债务偿付一般同地方政府的财政支出形成连带偿还责任（见图1）。
图1 融资平台与地方政府在资金流转过程中的关系
资料来源：大公国际整理
（二）融资平台的独立企业法人基本特征
融资平台是作为独立的企业法人而设立的，在产权和组织结构方面与一般的国有企业没有太大区别。在经营过程中，因其资产的复杂性，部分公益性业务本身即存在产生收入和形成利润的条件，如土地开发出让、水热气经营、交通设施收费等。同时，融资平台自身也存在扩大规模经济和范围经济的内在动力。在得到地方政府外部支持的条件下，部分融资平台逐渐将业务扩展至房地产开发等竞争性领域，从而获取相应的利润。但从整体上看，融资平台因其自主经营活动所形成的财富创造能力较小、稳定性较差，受地方政府政策和资金拨付周期影响较大，远不足以形成对其债务的良好支撑。同时，由于融资平台业务及债务的复杂性，并不意味着所有债务都能获得政府连带偿还责任的有效支撑，从而导致债务的安全性下降。
（三）融资平台“双重性特征”产生的新矛盾
融资平台作为地方政府融资人，促进了地方政府信用资源的利用，扩大了地方政府的融资渠道和融资规模，有力地支持了地方基础设施建设投资。但当旧有矛盾解决之后，在“双重性特征”的作用下，又产生了若干新的矛盾。
1.地方政府对平台债务既有的连带偿还责任与平台获得地方政府信用支持缺乏可靠的法律依据之间的矛盾
融资平台是为了绕开法律障碍扩大融资而设立的，是以独立企业法人形式对地方政府职能的延伸。虽然融资平台与地方政府具有天然的紧密联系，但是目前地方政府对债务偿还的保障是按照既定形成的正常模式运作，违约时从融资平台逆向追溯地方政府的债务责任则缺乏可靠的法律支持，从而使得极端条件下融资平台获得地方政府信用支持仍存在不确定性。
2.平台业务发展和债务风险外溢之间的矛盾
融资平台既是地方政府的融资人，又是独立的企业法人，具有双重身份。政府人的身份决定了其业务职能具有很强的公益性，经营必须服从政府指令；而独立法人的身份又要求其应当按照企业的规律发展，不断扩大经营。由于融资平台企业性质的复杂，其业务发展呈现出纵深化、多元化趋势，部分融资平台开始脱离单一区域的公益性业务，而逐渐扩展至其他区域，并涉足经营性甚至竞争性的业务。由于融资平台企业性质和业务的复杂程度逐渐加深，融资平台债务与地方政府债务形成了互有重合，却不互相包含的两个集合，地方政府债务中的很大一部分并非融资平台举借，而融资平台的债务也并非全部对应于公益性项目（见图2），由此造成了地方政府债务管理困境：本质上由于融资平台承担政府职能，因此任何一笔债务违约都会变相形成政府违约，这实际上等于扩大了地方政府的信用责任范围。2010年以来，国家发展改革委、银监会等部门要求对平台债务逐包打开，事实上就是关注到了平台债务复杂性造成的风险溢出，而试图从债务分类的角度进行解决。但由于地方融资结构的限制，融资平台对于地方政府的重要作用暂时无法被取代，仍需继续融资，各类债务的交叉日益加深，融资平台业务发展和债务扩张之间的矛盾也就无法消除。
图2 平台债务与政府债务的关系
资料来源：大公国际整理
3.债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾
近年来，融资平台债务增长很快，且原有债务将陆续到期，存在债务刚性兑付压力。但是，从融资平台内部来看，与经营性业务相关的财富创造能力不足以支撑平台偿债，债务保障仍主要依靠地方政府承担连带偿还责任；而从地方政府角度来看，特定时期内能够用以偿债的资源难以获得准确划分和计量，而现阶段作为直接偿债来源的国有土地出让金在一定周期内存在较大波动，这不利于融资平台形成长期稳定的偿债能力。因此，融资平台产生了债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾。
近期政策变动及融资平台的未来发展转型方向
融资平台作为中国特殊历史阶段和体制背景下的产物，对过去十年中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础，对下一阶段城镇化发展规划的全面实施也仍将起到重要支撑作用，其重要的经济和社会价值均不容忽视。同时，平台机制自身固有的多种复杂矛盾在其扩张发展过程中逐渐扩大，信用风险逐步暴露，进而成为影响地方政府债务安全的重要因素。近年来为缓解因平台融资造成的地方政府债务风险，国家有关部门多次进行政策调整，尤其是在地方政府独立发债的制度设计方面，近期已迈出了重要步伐。2014年5月，在财政部主导下，部分省市开始地方政府债券自发自还试点；8月，人大常委会表决通过新预算法，以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力；10月，国务院出台国发43号文对地方政府融资机制和债务管理提出了明确要求，财政部随后拟定《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，对政府性存量债务的分类清理和融资平台的转型处置提出了细化方案，之后又公布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对于政府性存量债务的清理甄别提出了指导实际操作的技术规范，并强调了大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。
从政策趋势来看，未来地方政府债务管理的改革方向已经较为明朗，地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两个较为清晰的层次：一是纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府一般债券融资；二是公益性和盈利能力兼备的项目主要通过专项债券或PPP等模式支持；三是以盈利为主的项目则应逐步退出地方政府及融资平台的债务融资范畴。政策方向的主要内涵是明确债务责任和偿债来源，一方面要求控制融资平台业务和债务扩张导致的对政府的风险溢出，以及由下而上的风险传导；另一方面则要求规范债券等投资品种，提高投资的透明度，促进市场的健康发展。
在政策变动的大环境下，除部分融资平台可能经清理而消失外，鉴于其已积累的大量资源和运作基础，我们认为大多数融资平台仍然具备继续存在的条件和意义，但未来必然面临转型。转型方向之一是成为市场化运作的国有企业，甚至进一步实现产权社会化。目前，一些运作较为成熟的融资平台已经具备了这类转型的基本条件。而大部分现有平台可能会选择另一类转型方向，即成为专门项目的融资服务管理者，继续充当政府与市场中间人的角色。政府与市场的边界需要厘清，但并不意味着两者应该切断联系，相反随着经济的升级发展，两者之间需要更为成熟健康的紧密关系，这其中中间人的角色不可或缺。根据市政债发行较为成熟的西方国家的经验，政府专项债券或项目收益债券的发行人包括政府所属部门，也包括各类专门机构、公司或组织。这一类融资项目性质较为复杂，涉及资金体量较为庞大，若全部由地方政府承担并不现实，也不符合债务管理改革中厘清风险的初衷。与此同时，现有融资平台已经具备了较为完善的组织架构和运营能力，未来转型成这类专门机构的条件比较成熟。转型后的新机构与以往的融资平台将有明显区别，主要体现在债务责任的划分和偿债来源将更加清晰，业务边界也应受到严格限制。
现有的地方政府债务管理改革，可以说是在对以往经验总结基础上的较好选择，但改革过程需要各类参与者的共同努力。无论从融资平台发挥的历史作用还是从其现有运作条件来看，都不适宜进行一刀切的简单处置，而应考虑更适合发挥其作用的制度设计。同时，债务管理改革需要一定过渡期，在这一过程中存量债务安全的保证应是首先考虑的要素，而地方政府实际资金需求的规模和供给的灵活性也需要进行更为细致的评估。根据其他国家的经验，未来地方政府债券规模可能会占到GDP的15%以上。这一庞大资金体系将主要由地方政府的信用支撑，而围绕其周边的各类专门机构也非常重要。在可以预见的一段时期内，现有融资平台及其转型后的继承者，仍将在地方政府基建项目、融资和债务管理等领域发挥非常重要的作用。
冰冻三尺非一日之寒，政策变动早已酝酿多年。融资平台的发展必须适应这一趋势，其生存模式必然发生改变。研究如何推进转型，最终找到较为合适的定位，是融资平台及制度设计者下一阶段的重要工作。因此，对融资平台及其后继者的信用风险进行研究，也仍将是信用评级机构的重要课题之一。
参考文献：
[1]关建中：《改革国际评级体系 推动世界经济复苏》，北京，人民日报出版社，2012。
篇3
关键词：地方性投融资平台，成因分析，建议与对策
中图分类号：C29 文献标识码：A
2008年全球性金融危机爆发，随之国内4万亿投资经济刺激计划出台并实施，使得地方性投融资平台发展更为迅猛，这虽有力服务了地方经济发展和城市建设，但在发展过程中也暴露出很多问题。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，给快速发展的地方融资平台降温，加强规范了融资平台运营模式，以减少贷款风险。换言之，地方性投融资平台再继续按照前期的粗放发展模式已不太可能，一味追求资产总量增加，融资规模扩大，已不能再适应国家宏观经济调控及市场经济发展要求。就上述背景，本文浅析了地方性投融资平台的定义、现状及历史成因，并提出些许建设性规范意见。
一、地方性投融资平台定义
地方性投融资平台是地方政府为筹集用于城市基础设施资金，通过财政拨款、土地划拨等组建资产和现金流可以达到融资标准的公司，承担政府投资项目融资功能，用于进行地方市政、公用事业等项目的建设。其主要存在形式为城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产运营公司等不同类型的公司。
从本质上讲，地方投融资平台所发行的企业债券和进行的银行贷款，实质上是以地方政府的信用为担保的地方政府的隐形债务。
二、地方性投融资平台现状
早在上世纪80 年代初，广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款，再利用所筹资金修建道路，偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，便是地方政府融资平台发展的雏形。1992年，上海市为筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司，出现了现代意义上的地方性投融资平台。
根据有关数据显示，2009年5月末，全国省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。2008年初，各级地方性投融资平台的负债总计不过1万多亿元，但是2009年一年地方性投融资平台的债务就至少增加了3.47万亿元，截止到2010年6月末，据债券市场统计，地方政府可以计算的总债务已超过8.42万亿元。虽然我国政府性债务总水平是可控的，但不容忽视的是，一些地方政府债务负担已超过其偿债能力，存在一定债务风险，投融资平台亟需加强规范和引导。
三、地方性投融资平台成因分析
（一）内在主因
1、地方经济发展的要求
地方性投融资平台从理论上讲应该都是自负盈亏，自主经营的企业集团或者公司，但是实际上绝大多数的地方性投融资平台都是戴有“帽子”的，根据其投融资平台的所属和规格，都有一定想对应的行政级别。这系各级地方政府以企业化平台撬动政府资源，以包括投融资平台在内的多种融资方式改善本地区基础设施条件。在发展过程中，因中央和上级政府支持力度不足，故各地方政府想要改善本地区基础设施条件，完成工业积累，就必然通过政府信用的方式吸引社会资本，以加快本地区工业化和城镇化进程。
2、政府官员政绩考评
因地方性投融资平台的很多主要领导干部都是相关部门调任或者兼任，这种情况有利于地方投融资平台统筹利用地方资源和沟通联系相关部门，以获得优势地位和政策支持，但是也使地方投融资平台丧失了其作为投融资主体的经营管理的独立性。由于其与生俱来的渊源，地方性投融资平台不可能不为地方的经济建设做出投资贡献，尤其在现如今的地方政府考核标准下，唯GDP 增长率是举，地方主管官员要想在短暂的任期内迅速提高城市GDP 增长，地方性投融资平台举债，加大对城市的道路，公共设施、保障房等基础投入是比较快捷的途径，也可以极大的改变城市面貌，提升城市形象。由于上级主管部门及主管领导的要求和布置，地方性投融资平台在很多时候不得不极力扩大融资量，加大对地方建设资金的投入，某些时候甚至不考虑其偿还能力。
（二）外在主因
1、1997亚洲金融危机
1997年，亚洲金融危机爆发，系地方性投融资平台得以全国范围推广发展。中央政府大力推进实施积极的财政政策和稳健的货币政策，各地方政府也大力开展基础设施建设促进经济发展战略，为了解决基础设施建设投入资金不足的问题，地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能，极大的满足了地方基础设施投入的需要，地方性投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。
2、2008年全球性金融危机
2008年，受全球性金融危机冲击，地方性投融资平台得以迅猛发展，地方债务总额高涨。在中央政府当年年末出台4 万亿元投资计划中，中央政府预算安排投资1.18万亿元，同时要求地方政府配套资金一般不低于1:1，地方政府配套资金达到2.82万亿元。此项扩大内需的刺激计划方案单靠地方财政收入和上级转移支付是明显不可能实现的，这便给地方政府带来了巨大的资金缺口，而唯有通过融资平台举债才能解决配套资金短缺这一问题，对地方经济的发展和GDP的持续增长起到了非常重要的作用。
（三）催化政策因素
（1）财政管理体制因素
1994年分税制改革后，地方政府财权与事权极不匹配。在分税制框架下，地方政府财政收入占政府财政总收入的比重只有45%左右，承担的支出比重却高达75%左右。这使得财权大部分上缴中央，事权大部分下归到地方，这给地方政府增加了巨大的财政压力。在合法融资渠道非常有限的情况下，根据1997年国务院下发的《关于投资体制近期改革方案》，各级地方政府纷纷成立了地方投融资平台，即国有独资的城司，实现了基础设施的投融资市场化，以促进当地的经济和基础产业快速发展。但伴随着地方政府经济建设投入要求的增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，财政赤字严重。加之财政支付转移制度不能满足地方正常运转的需要，使地方政府只能通过举债来解决支出压力。
（2）宽松财政政策因素
中央积极宽松的财政政策实施，刺激了地方政府债务的增长。2009年，为更好的拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，中央银行与银监会也联合了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“鼓励地方政府通过增加财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融平台等多种方式，吸引和鼓励银行银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷力度。支持和鼓励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，进而肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，投融资平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。
四、地方性投融资平台问题解决的建议
（一）转变政府职能，政企分开，改变地方政府考核方式
地方性投融资平台是市场经济发展的产物，作为“无形的手”和“有形的手”连接的纽带，必须加强地方性投融资平台的市场主体地位，依靠市场化运作，到市场浪潮中去搏击，才能有效的盘活国有资源和资产。必须给地方性投融资平台一个明晰的定位，在落实政府宏观调控的意图，推动地方城市建设，加快地域经济发展的同时，也体现维护广大公众的根本利益。在推动地方经济发展过程中，发挥地方性投融资平台的优势地位和主导作用，做好地方市政、公用事业等项目建设的同时，利用平台经济收益做好地产产业经济投资配套建设，吸引社会资本进入到相关重点领域和行业的发展，以弥补政府资本不足的劣势，起到“四两拨千斤”的作用，突出地方性投融资平台自身使命的发展，完成“调控型政府”向“引导型政府”和“服务型政府”的转变，以带动地方经济的发展。此外，国家对地方政府的考核，应该考虑多方面、多维度的考核，不能只注重GDP，这样会形成重复建设，造成资源的浪费，应该给地方政府以长远发展规划的时间和空间，可以考虑编制政府的资产负债表来综合反映和评估地方经济管理运行情况。科学的综合运用债务负担率（债务与GDP的比率）、偿债率（当年债务偿还率与当年可支配收入的比率）、债务依存度（当年债务增加额与总支出的比率）等指标，从偿还能力，政府支出与融资平台债务的依存度，融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方性投融资平台形成债务的支付能力。
（二）深化财政税制改革
现行的分税制财政体制使得地方政府在财权与事权上不相匹配是导致地方性投融资平台债务激增的根本原因之一。地方政府的税源比较零散、稳定性不强，没有形成一个比较完整的地方税体系也是重要原因之一。凡是属于中央政府承担的财政支出，中央财政应该大力保障，地方政府做好本范围的行政事务。必须尽快在城市建设、公共保障、环境卫生、义务教育等基本公共服务领域内，以法律的形式明确各级政府的管理权限和筹资责任，做到事权对等，权责统一。在现有地方税的基础之上，调整和充实地方税的体系，建立地方政府稳定的税源，使土地税收和资源税收成为地方财政的主要收入，同时尽快建立和完善财产税，改变地方政府过度依赖的“土地财政”模式，使现有的房地产存量为税基，成为地方税体系主要组成部分，增强地方财政的供给能力，解决地方财政难题，不仅能确保地方税收稳定，也达到减少地方政府举债规模的目的。
（三）加强地方性投融资平台融资方式创新，投融资渠道多样化
在继续保持银行贷款的基础上，地方性投融资平台可以逐渐采取公司债、股权融资方式、产权交易方式等多种渠道筹集资金，必须认真考虑怎样降低地方投融资平台中银行贷款的比重，进行融资结构的调整，分散融资风险，使融资成本降低。鼓励和支持地方性投融资平台对融资方式的创新，可以通过BOT模式、PPP模式、资产证券、信托产品和私募基金、居民投资理财等形式，探索融资的新途径，扩大融资规模，不断满足日益扩大的资金需求，
有条件的地方性投融资平台应该积极筹备上市融资，以整体上市或者控股、参股企业上市等方式，扩大股权规模，拓宽融资渠道。在条件允许的省份和大城市，亦可借鉴国外经验，考虑允许地方政府自行地方公债，例如发行专项用于市政基础设施建设的相关债券。在进一步完善信用评级体系的基础上，鼓励信用较好、资产规模较大的地方性投融资平台积极申请发行企业债券、短期融资债券和中期票据，降低企业融资成本。不具备条件的地方性投融资平台应该在时机成熟时，考虑整合重组，使其从相关领域退出，将其持有的股权、债权、知识产权等在资本市场进行变现和流转，达到将资源和资产转变为现金流的目的。
此外，地方性投融资平台还可以抓住国家开发银行支持区域经济发展的良机，形成 “市场运作、政府引导、公司经营、融资投入”的城市建设新机制，借助国家开发银行的贷款，加强城市基础设施建设。近年来，世界银行和亚洲开发银行向我国提供了大量长期优惠贷款，地方性投融资平台可以考虑通过这一融资渠道，进行贷款来源的拓展，缓解融资压力，优化融资结构。
（四）地方性投融资平台监督管理规范化
坚持完善出资人制度，由国资委按照地方政府授权，对地方性投融资平台履行出资人职责，行使投资收益、选择经营管理者和监督考核等权利。加强地方性投融资平台资金最终流向的监督和审计，实行全过程管理，建立国资委、财政局、审计局等综合部门对地方性投融资平台的督查会议制度，开展定期检查、监督，确保资金流向和用途。由国资委等监管部门根据投融资平台的性质和发展定位进行年度考核，对地方投融资平台的管理运营、风险防范、投融资规模，对地方经济发展的贡献率及地方重点工程的完成情况和支持力度进行综合考评，对负债率过高、资金使用不当，发展不平衡的情况及时提出意见，并要求整改。
（五）地方性投融资平台管理科学化、规范化
地方性投融资平台应该利用自身的优势，吸收引进各类人才，企业的发展靠管理，管理的根本在人才，所以企业发展最终还是要依靠高素质的人才，这样才能提高地方性投融资平台的管理能力，提升决策科学化水平和运营管理能力。优化地方投融资平台工作架构，减少管理层级，精兵简政，提高地方投融资平台的实际运转效率。必须持续深化地方投融资平台内部制度改革，把绩效考核落实到实处，使地方性投融资平台管理科学化、规范化。
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所谓地方政府融资平台,就是指地方政府通过划拨土地,注入优质资产、国企股权等方式,组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资受益权、补贴,甚至偿债基金等作为保证,通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金,并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。此类公司名称各异,通常有城建投资公司、城建开发公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等。
地方政府建立融资平台为市政基础设施融资,由来已久,最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投(上海市城市建设投资开发总公司)。而地方政府融资平台成为政府、银行、学界甚至大众所关注焦点,则是2009年初以来的事情。2008年底,为应对全球金融危机的冲击,中国政府出台了4万亿元的投资刺激计划,其中中央本级投资1.18万亿元,其余则由地方政府配套实施。在这个过程中,地方政府融资平台发挥了极其重要的融资功能。据统计,截至2009年5月底,全国各级地方政府融资平台的负债总额已高达5万亿元。这次巨额融资有力地保证了各级政府投资项目的顺利实施,对于扩大内需,保证增长起到巨大的作用。但随之而来的地方政府融资平台财务状况不透明、地方政府隐形债务风险、银行不良贷款累积等问题也日益引起各界的关注。
本文试图以北京市某区政府融资平台――北京市某公司的融资及运作实践为案例,以分析地方融资平台的运作机制,剖析存在的问题,并提出一些改进建议。
政府融资平台运作机制
融资平台基本情况
某公司是某区政府指定的政府融资平台,该公司为国有独资企业,由该区国资委100%控股。注册资金10亿元人民币,经营范围为授权范围内的国有资产经营与管理、企业管理咨询和物业管理等。该公司2008年度总资产为12.6亿元、净资产为9.5亿元、资产负债率为24.9%、净资产收益率为1.1%。截至2009年9月底,该平台公司的银行贷款余额为45亿元。其中,2009年从国家开发银行、工商银行、北京银行、上海浦发银行等4家共计贷款40亿元,用于地铁站点建设的拆迁。贷款期限为5年,年利率为中国人民银行同期贷款利率下浮10%。本金从贷款提取日算起的第二年起,分四次等额还清。每年分四次支付利息。
融资平台贷款运作机制
2009年,为了配合北京市开展地铁建设工作,该区需要对地铁途经区域的站点周边进行拆迁。扣除市地铁公司可能给予的补助之外,该区还要出资40亿元左右。为了缓解财政压力,区委、区政府决定通过融资平台贷款的方式解决拆迁资金来源。区发改委在开展调研及与金融机构接洽谈判的基础上,形成《关于区政府与金融机构合作的报告》,明确合作对象、贷款额度、贷款期限、贷款使用方向、贷款风险防范机制等关键内容,经人大常委会批准后,贷款进入实际操作阶段。
项目建设单位向区政府就贷款提出申请,待区政府主管领导批准同意贷款后,由区发改委向融资平台下达贷款通知,通知明确贷款银行、贷款期限、提款日期、贷款利率、本金利息偿还计划、偿还方式等。投资平台按照贷款通知要求和贷款银行签订借款合同并根据具体项目借款合同向金融机构提出提款申请。贷款平台取得贷款后,应将贷款资金于当天向区财政局指定账户办理转账支付,区财政局收到贷款资金后向借款法人开具相应的收据证明,区财政局将贷款资金拨付项目单位。
区财政将贷款还本付息纳入年度预算,并建立偿债基金。在需要还本付息时,融资平台将金融机构发出的还本付息通知书及时转报区财政局,区财政局根据通知书还本付息。本金偿还时,由区财政局提前两个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户;利息偿还时,区财政局提前一个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户。
该区在使用银行贷款方面的相关规定主要有《利用金融机构贷款资金管理暂行办法》和《政府投资项目管理暂行规定》。根据上述规定和办法,区发改委、国资委、财政局、审计局及具有监督、检查职能的部门按照职能分工对贷款及其使用负有监督、检查、管理责任。
该地方政府融资平台存在的几个问题
融资运作缺乏一个独立的政府投融资机构作为依托,不能全面掌握全区融资需求和科学规划融资投向。一般是基础设施投资项目在缺乏资金、需要外部融资时,才由相关部门针对具体项目和银行洽谈贷款事宜,因此,单个项目谈判成本高,不利于降低融资成本。尽管在实践中,已经形成了一整套区级领导、各部门协作的贷款模式,但由于各部门出于自身利益等方面的考虑,不能形成合力,导致了贷款的高成本、低效率,甚至某种程度上的短视行为。最重要的是,缺乏对全区基础设施投融资规划、降低融资成本、拓展多元化融资渠道等方面的统筹考虑。
融资平台功能单一,不具备投资功能。从上述案例融资平台的运作机制看,该平台只是履行政府融资的职能,融得资金后,立即就将所融资金转入财政相关账户,以供项目单位使用。融资平台不具备投资功能,不负责贷款资金的投向、使用及其管理,只是政府进行融资的单纯载体和媒介。由于融资平台没有投资功能,不可能对所融得的资金的使用进行监管,也就没有拓宽融资渠道、降低融资成本、提高融资使用效率的积极性。
融资平台资产负债率高,具有很大的财务风险。从2009年8月份该公司的资产负债表看,融资平台公司的资产负债率高达82%。而从公司财务角度看,我国公司理想化的资产负债率一般是40%左右,因此,该平台公司的资产负债率远高于正常水平。尽管实际上如此高的贷款是由政府提供隐形担保,但由于我国地方政府负债以及提供担保没有明确的法律保障,如果出现地方政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况,平台公司凭借自身的实力偿还贷款就有困难,极其容易出现财务风险。
融资渠道单一,融资成本高。该融资平台解决资金需求全部依靠政策性银行和商业银行贷款,并没有发行企业债券、中期票据、IPO及信托等其他融资方式,缺乏多元化的融资渠道。而单纯依靠银行贷款的融资方式,受国家宏观调控的影响大,不具备可持续发展的能力。
尽管银行贷款执行了优惠利率,但是其成本仍然比发行企业债券、IPO、信托等方式要高。此外,从贷款本身看,贷款40亿元,期限5年,执行的优惠年利率为5.184%,第二年开始分四年等额还本,每年均以5年期的优惠利率分四次支付利息。其实第一次偿还的本金实际贷款期限为2年、第二次偿还的本金实际贷款期限为3年,这两笔本金的利率应该执行1～3年期(含3年)的优惠利率(4.86%)。经简单计算,若这两笔本金(共计20亿元)按3年期利率计算,将为该区节约利息费用1600万元左右。
完善地方政府投融资体系的几点建议
建立健全投融资机构的投资决策机制。地方政府成立投融资决策委员会,该委员会负责人由党委或者政府主要领导担任,政府相关部门负责人为主要成员。委员会负责重大投融资事项的决策、相关问题的协调和组织考核等方面工作,并确定投资方向、投资规模及投资方式。地方政府投融资平台公司作为执行机构,在投融资决策委员会的指导下负责融资、投资及还款等工作。
集中优势资源,组建综合性的地方政府投融资平台。按照现代企业制度和规范的法人治理结构,建立具有独立法人资格的投融资平台,实现政府投资的市场化运作方式。将地方政府拥有的优质经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样,平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源,财务形象和未来预期良好,具备了融资和正常运营的能力。实际操作中,可以将地方国资委所属的优质企业直接划入投融资平台,作为投融资职能启动的支撑,也可以将原属于其他政府部门的特许经营权或可流转的土地、房产等资源划入平台公司,为投融资平台公司带来经营性资源。重新组建的投融资平台要具有融资、投资等综合,不但投资于市政基础设施建设等非经营性项目,而且还可以投资于准经营性项目和经营性项目。
明确职能定位,理顺地方政府与平台公司之间的关系。地方政府投融资平台的职能定位应该是:统一的政府融资平台、国有资本运营平台、政策性投资平台。投融资平台是基于政府拥有的优质资源建立而成,是政府加快基础设施建设、产业结构调整、解决发展难题、实现战略意图、推动经济可持续发展的重要推手。投融资平台作为一个现代化企业,将按照现代公司治理结构来进行内部管理和作为市场主体进行市场化运作,同时也将得到政府的大力支持和政策指导。一方面,其主要职能受到政府规范,也将得到政府赋予的大量优质资源和经营性资产,在未来经营发展方面得到了政府的大力支持;另一方面,其主要投资决策将受地方政府的指导,集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等,要充分显示政府的宏观调控意图。
从地方政府与投融资平台之间的关系来看,平台公司首先是要在政府或者其特设机构的领导下运作,坚决贯彻政府的战略意图,而其自身则通过公司化的运作模式,坚持市场化导向,本身就应具有“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。地方政府在投融资平台的具体运作中保持超然的态度,只负责重大投融资的决策,由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控。
投融资平台应逐步建立完善的公司治理结构和风险管理模式。在平台公司的自身经营管理方面,应逐步完善公司治理结构,建立专业的经营层队伍,形成有竞争力的专业经营部门。完善投融资决策程序,严格控制投资经营风险。例如北京国有资本经营管理中心建立了专门的投资事业部,负责中心的投融资工作,以专业的队伍及早甄别防范投资经营风险,并要求重大投资决策需经管理层及最高决策层决议通过,减少了盲目投资可能出现的风险。
平台公司积极采取市场化方式拓宽融资渠道,降低融资成本。投融资平台在行使职能时,不能过度依赖政府支持,应充分利用市场化方式,盘活存量资源,拓宽融资渠道,募集未来投资经营的资金。除银行贷款外,平台公司可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券,发起设立产业投资基金等方式融资,同时随着发展,可以通过IPO上市融资,实现资产证券化。截至2009年7月份,北京国有资本管理中心已成功发行150亿元的企业债券和两期共200亿元的中期票据,融资期限分为3年期、5年期、7年期和10年期等,融资成本显著低于同期银行贷款2个百分点左右。
积极探索地方政府融资平台考评机制,建立地方政府财政风险防范和控制机制。对政府投融资平台实行微观经济效益与宏观经济效益相结合的考核办法,同时要综合考量其经营活动中产生的社会效益。投融资平台要按照现代企业制度要求,自主经营,自负盈亏;同时积极引入评级机构,定期对投融资平台公司进行信用评级,并及时信用评级报告。
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【关键词】地方政府投融资 融资平台 风险 模式创新
一、地方政府投融资的相关概念
地方政府投融资是财政学与金融学相结合而产生的，涵盖了金融投融资和财政预算相关内容的概念。它虽然是以投融资机构为载体，不以直接盈利为目的，本质是一种政策性的、非竞争性的、社会性的政府活动。戴天柱（2001）将其具体定义为以政府为主体，以实现国家特定产业政策和经济发展目标为目的，遵循信用原则，通过融资和投资方式，有偿运用部分财政资金和其他信用资金的一种活动。目前，我国地方政府投融资活动主要通过投融资平台进行。
周小川（2010）在央行工作会议中指出地方政府融资平台是主要以政府所拥有的土地作质押进行融资，靠综合收费能力而非项目自身的收费能力偿还债务的公司。巴曙松（2009）更具体地将之解释为以城市基础设施建设融资为目的，由地方政府组建的不同类型公司。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流可以达到融资标准的公司，财政补贴作为还款承诺，重点将融入的资金投入城市基础设施建设、公用事业及其他项目之中。
二、地方政府投融资模式研究综述
我国在地方政府投融资模式领域的研究主要集中在以下三个方面，第一是基于现实背景的理论研究，第二是对中外地方政府投融资模式的对比研究，第三是对当前投融资平台的风险分析。
（一）我国地方政府投融资发展的理论基础和现实背景
政府具有调节宏观经济、提供公共产品和税收的职能。Tiebout（1956）认为居民在地区间的流动促使地方政府展开竞争，资源利用效率提升，最终居民福利最大化。基于以上前提，George Stigler（1957）提出地方政府更接近民众，更加了解所管辖的居民的效用和需求，同时一国居民有权对不同种类的公共产品进行投票，因此分级财政管理具有必要性，赋予较低层次的行政部门更多决策的权利将会减少中央政府决策的极端性。Musgrave（1959）从资源配置、收入分配和经济稳定性三个角度出发建立模型，强调最佳社会结构应该以根据公共产品的受益范围来给予政府相应的事权以及财权为前提，受益范围为地区性的公共产品交由地方政府来提供，受益范围为全国性或者对全国都有影响的公共产品交由中央政府来提供。无论是Stigler还是Musgrave，他们都在理论上说明了赋予地方政府相应权力的重要性。Oates（1972）在前人的基础之上提出“财政分权定理”，指出不同地区人们偏好不同，在边际成本相同的情况下，政府等量分配公共产品不能达到帕累托最优，而地方政府将更为有效地将帕累托有效产量提供给居民。
上个世纪八十年代财政分权理论伴随着世界各国财政体制改革发展的同时，我国也进行了以承包制和税制改革为核心的财税改革，但是在价格体制等其他经济体制不完善的情况下，国有企业和地方政府权限的扩大带来了地方保护主义盛行和地方干预中央财政决策的问题，中央政府赤字大量出现，财政情况逐年恶化。
为了提高政府宏观调控的效率，1994年我国进行了分税制改革，将部分财权上收同时下放部分事权，在一般财政收入无法满足地方经济发展对资金的要求的情况下，以1992年成立的上海市城市建设投资开发总公司为起点，中国地方政府投融资平台出现，至今，通过搭建平台进行投融资依然是地方政府取得财政收入的重要方式。
基于以上基本理论和现实背景，中国地方政府竞争课题组（2002）通过研究得出预算内资金的规模并不能满足地方公共物品的供给，在税收收入不足的情况下，地方政府投融资便成为一种重要的集资方式。
（二）中外地方政府典型投融资模式
1.上海模式。上海模式的基本内容总可以概括为投资主体由单一到多元、投资管理由直接到间接、资金渠道由封闭到开放的转变，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投资格局。赵璧、朱小丰（2011）则强调这一模式改变了过去计划经济体制下财政直接投资的模式，并且改变了“建设——运营”一体的传统经营模式，改革垄断行业。
上海模式的创新之处主要体现在以下几个方面：一是组建城市建设投资开发总公司。从1987年至今，上海每隔若干年就会组建一个新的投融资平台公司。由财政局、银行、发改委三方统一，共同为公司制定方向。资产负债比例管理严格，债务做到公开透明，目标和责任明确，职能划分较为清晰（王道军、赵边沁2010）。二是投资主体进一步多元化。投资者大致包括民营资本、大型国有投资公司、上市公司、信托投资公司等金融机构。三是充分引入市场机制及多元化的融资方式：（1）利用土地资源的土地批租；（2）征收必要城建税费；（3）吸引大企业投资市政设施建设，市政设施部门专营权有期限出让；（4）设置基础设施信托。
2.重庆模式。重庆模式的融资主体是由重庆市政府先后组建成立了重庆城市投资建设公司、重庆水投、重庆高速等城司。周沅帆（2012）指出“投”集团由政府拥有，授权经营，通过市场化方式运作，主要投资建设重庆大型城市基础设施和公共设施，且各自负责不同投融资的领域。
谢世清（2009）认为“投”的突破性意义在于，将分散的建设资金聚集整合，形成规模优势，提高融资信用度，实现资源优化配置，从而开创政府主导、集团推进、社会参与的共赢局面。此外，重庆模式也实现了融资渠道的多样化，分散了资产流动性过低的风险，其所使用的创新式融资工具主要包括新型“土地捆绑项目”的融资模式、类资产证券化和发行公司债券、股票（余晓波，桑亚，冯俏彬2011）。
3.天津模式。天津目前投融资的模式归纳起来就是以未来土地收益为抵押，以城司的主要载体，通过银行贷款来建设城市基础设施建设和公益性项目。周呈思（2010）指出，目前天津市正在用“特定目的公司”取代城司。希望通过加大“特定目的公司”向经营性项目的转化，引入更多的社会资金。
针对不具有收益的非经营性项目融资，贾志鹏（2010）认为天津市主要采取项目自平衡的创新融资模式。项目自平衡模式即以项目公司为主体，将项目区域内经营性土地的一级开发权及全部土地出让收益授予项目公司，用于为非经营性项目筹集建设资金。针对具有一定收益的经营性项和准经营性项目融资，天津市目前主要存在以下几种方式：（1）信托融资；（2）发行企业债券；（3）设立股权投资基金；（4）保险债权投资计划融资；（5）保理；（6）融资租赁；（7）项目融资。
4.国外地方政府的典型投融资模式。国外投融资模式具有共同的特点，都重视市场在投融资机制中的作用，积极鼓励民间资本进入基础设施领域，倡导新型的融资模式，制定较为完善的法律法规，设置逐步放开的监管体制。
美国的投融资体制以市场化的运作方式和私营经济经营为主，并在逐步弱化政府的职能作用。王秀云（2009）、邹慧宁（2011）将美国投融资体制可分为两类：一是由政府积极引导和监管的，通过提供市场优惠、特许经营管理权等方法吸引私人部门投资；二是民间资本成为基础设施建设的投资主体。美国城市基础设施建设的融资方式则是主要是通过各级政府发行市政债券。
日本的投融资体质与美国以民营经济为主不同，主要以政府为导。政府不仅进行大量直接投资，还建立政府金融机构代为引导民间资本进入投融资领域。此外，日本的主要融资来源也为发行地方债券。宋宝云（2010）指出日本的地方债券由于主要由政府资金认购，因此日本的地方债券制度具有财政分配性质。
英国城市基础设施投融资体制改革主要通过出售国有资产和吸引民间资本参与城市基础设施建设，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移，引入竞争机制，提高供给效率和质量。叶裴荣（2012）认为英国模式的核心是私人融资优先权PFI，即利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。
（三）地方政府融资平台的风险分析
1.融资平台负债率过高，债务偿还机制缺失。通过投融资平台进行投资的项目大多为基础设施建设的公益性项目，投资回报慢，利润低，这导致目前我国地方政府投融资平台资产负债率大部分都超过了60%。韩复龄（2011）认为地方融资平台公司往往不顾及地方财政状况和债务承受能力，盲目追求投融资规模，重数量，轻质量，导致了高负债，低效益。王必好（2010）指出融资平台债务偿还缺乏有效机制，债务还款来源仍主要是城市土地出让金收益等，对土地升值依赖过大。然而，市场化的土地交易模式还易受到中央政府宏观调控政策的影响，土地价格的波动特别是政府土地收益增长速度的波动就成为必然，使得融资平台还款压力加大。
2.融资渠道单一，市场化程度低。我国地方政府融资平台由政府独资或控股，融资渠道仍然以财政投入和以土地作抵押的银行贷款为主，市场化程度很低。祁永忠，栾彦（2012）认为融资平台对银行信贷的高度依赖，将使其面临较大集中度的风险，一旦银行对地方政府融资平台收紧融资规模，很容易导致融资平台现金流断裂，放大了流动性风险。但是一些客观的原因和条件存在，又限制了融资平台发展其他融资渠道。由于地方政府融资平台投资项目大多是不具有收益的非经营性项目，平台整体上现金流入很小，不能满足企业债券的发行条件。而在国际上被普遍运用的项目融资模式BOT、TOT、PPP等虽然在一些项目运作中出现，但并未被广泛采用。
3.融资担保行为不规范，债务信息披露不透明地方政府融资平台的项目建设主要是用于建设地方基础设施，债务大部分由地方政府承担，这实际上属于地方政府的隐形负债。由于不少地方财政并不足以对债务“兜底”，中央政府成为了地方政府的最后“财政安全网”。这种体制导致了很坏的示范效应，间接地鼓励了地方政府通过提供担保和过度举债来进行经济建设，容易产生巨大地债务和财政风险。李冠青（2010）就指出地方融资平台的融资担保存在不规范行为，在担保程序以及法律文件方面存在漏洞，且在实践操作中不具有真正的法律效力。杨良初，杨荻，陈新辉（2011）还指出地方政府的不同平台交叉担保的现象，这样一旦某个公司出现风险，连带的风险就比较大。此外，融资平台资金来源与支出大多游离于必要的公共监督体系之外，使得政府的财政收支情况越来越缺乏透明度，从而加大了对投融资平台和地方政府债务的监管难度。
三、政策建议与融资模式创新
地方政府应该拓宽融资渠道，使投资主体多元化，引进竞争机制，并同时加强对融资平台的监管，增大融资平台信息透明度。针对尚未推广和实践的创新投融资模式，采取“先行先试”的政策，通过试点取得经验，从而提高推广时的成功率。
融资模式的创新主要集中在项目融资、市政债券、融资租赁和资产证券化四个方面。已有的项目融资方式非常多，如BOT、TOT、ROT等，项目融资方式的创新扩大了项目融资的运用范围，但是我们还是应该根据实际情况灵活运用各种方式以及其衍生变化方式。市政债券目前在我国不可行此处不做详细论述。融资租赁在一些需要大型基础设备的项目中具有极大的益处。资产证券化是指将资产进行打包处理再在证券市场上出售的行为，相比其他融资方式而言，资产证券化在我国出现较晚，但却颇具活力。我们总结出以下两种典型的具有可行性的资产证券化模式。
第一种模式的核心是由发起人在国外设立特设目的实体，并将资产移至国外，在海外证券市场发行，具体流程图如下：
该模式使在国内没有法律认证的特设目的实体即SPV有了法律保障，并且可以保证获得较低的成本，但是仍然具有资产证券化在国内实行最大的弊端即存在“真实出售”和“破产隔离”的问题。
第二种模式利用信托机构作为SPV进行资产证券化，由于信托财产可实现与委托人自有财产分离，因此该模式可解决“真实出售”和“破产隔离”的问题。
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篇6
【关键词】融资资产证券化 创新发展
2014年10月2日，国务院办公厅《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），明确指出政府债务的融资主体仅为政府及其部门，地方政府融资平台公司不能再以政府的名义举债，这意味着一直以来承担政府融资功能的融资平台将转型向市场化发展，其政府融资功能被剥离。
为推进经济结构战略性调整、加强薄弱化环节建设、促进地方经济持续健康发展，迫切需要地方政府创新融资机制。而资产证券化具有节约资本、分散风险、盘活存量和降低社会融资成本等诸多优点。在地方政府融资平台的政府融资功能被剥离，地方政府举债实施限额管理的预算约束下，地方政府应该积极尝试和探索融资的渠道创新――资产证券化。
一、资产证券化是地方政府融资的新渠道
随着地方政府债券自发自还的推行，地方政府融资平台到了剥离政府融资职能，进行市场化运营的转型期。在这种情况下，地方建设亟需新的融资渠道，融资平台公司需要规范化运营，资产证券化被认为是一个良好的融资渠道。从理论上讲，资产证券化是一种直接融资方式，具有降低融资成本、优化财务结构、融资规模灵活、等融资优势。通过完善制度，建立健全机制，积极支持地方政府通过资产证券化方式融资，成为地方政府融资的现实需求。
（一）政府投资建设项目存在庞大的融资需求
地方公共基础设施觉、民生领域建设、市政工程建设都需要大量资金，在财政收入增速减缓的背景下，仅依靠财政资金显然无法满足，资产证券化，特别是城镇化建设项目资金证券化是一个良好的融资渠道。
（二）资产证券化作为一种成熟的融资模式，能有效盘活存量资产
地方政府多年投资形成的国有资产，大量沉淀固化，没有充分得到开发和利用。资产证券化作为一种成熟的融资模式，可以为政府投资建设项目筹集大量的建设资金，同时能有效盘活存量资产，实现地方经济的良性循环和快速发展。
（三）地方政府投资建设项目能产生稳定的现金流收入，符合资产证券化的要求
政府投资建设项目大多属于公用基础性的，生命周期长，经营性项目大都能产生持续稳定的现金流收入和投资收益水平。这些项目投资期限长流动性弱但现金流比较稳定，符合资产证券化的特点。
（四）借助融资平台，企业资产证券化彻底化解地方政府债务整体风险
资产证券化除了有效降低融资成本以外，利用资产证券化可以解决融资平台资产负债率较高和现金流紧张等关键性约束瓶颈，有利于降低融资平台负债率，有助于减轻地方政府债务压力。
二、地方政府资产证券化的障碍及其问题
（一）融资平台公司资产与地方政府资产无法分割、权属模糊
一是最终资产并不直接反映在平台公司。地方政府融资平台以融资为主要功能，融资投入具体项目时，资产归属于政府而不是融资平台公司，资产权属不能分割和明确。二是资产收益与债务支出错配。资产收益不能由平台直接获取，而债务本息必须通过平台偿还，形成了事实上的路径错配。
（二）地方政府通过资产证券化融资与融资平台公司转型方向存在矛盾
按照相关规定，资产证券化的发起人是企业，而新预算法出台之后，地方政府只能在债务限额内通过发行债券融资。因此地方政府通过融资平台公司进行资产证券化融资，存在法律和政策上的障碍。当前融资平台公司的运作大都是由地方政府注入资产而形成的，同时兼有营利性业务和公益性业务。按照相关规定，融资平台公司通过资产证券化方式融资属于企业行为，与地方政府没有关系。如果按照实际操作来看，转型后的融资平台公司应该作为资产证券化的发起人，不符相关的规定，而且融资平台公司转型也就没有了意义。
（三）基础资产产生的现金流无法保持稳定
未来稳定、可预测的现金流是实施资产证券化的关键所在，但在现实情况是，部分公益性基础设施现金流不能充分保证，部分准经营性项目收费现金流只是在历史统计数据的基础上进行预计的未来收入，部分经营性项目的未来现金流还会受到工程建设和经营风险等多种因素的影响。
（四）地方政府债务和地方政府融资平台所涉及资产被列入负面清单
出于防范风险的要求，2014年12月，中国基金业协会《资产证券化业务基础资产负面清单指引》，“以地方政府为直接或间接债务人的基础资产”和“以地方融资平台公司为债务人的基础资产”被列入了负面清单。在地方政府融资平台承担的政府性债务得到妥善解决前，融资平台项目的资产证券化要慎重对待。
三、地方政府资产证券化的发展建议
（一）进一步理顺地方政府与融资平台的关系，推动政企分开
融资平台与地方政府的关系需要进一步理顺和规范，政企分开是地方融资平台公司转型的核心问题。要逐步将政府职能和企业职能相分离，让企业充分融入市场环境。政企分开是地方融资平台公司防范各类风险的起点阶段。
（二）推动地方政府融资平台股权结构改革，注入变革活力
地方融资平台公司市场化的进程之中，应当考虑积极引入民营资本，注入变革活力。将融资平台存量项目转型为政府和民营资本合作项目，引入民营资本参与改造和运营，大力推动地方政府融资平台与政府脱钩，进行市场化改造，对减轻融资平台债务压力，具有重的意义。
（三）拓宽资产证券化基础资产的范围，扩大市场规模
从目前的试点经验看，监管部门对基础资产过于严格的限制，导致各方参与动力不足。而且，在利率市场化加速推进的背景下，优质资产的较低收益率对潜在投资人的吸引力也不够。为有效扩大资产证券化市场的规模，有必要适度扩大基础资产范围，在风险可控的前提下，尽可能减少对基础资产的限制性要求。
（四）资产证券化PPP模式相结合，推动公私合作
由政府和社会资本合作项目（PPP项目）的投资、运营及回报周期偏长，期限通常至少10年，甚至长达20年到30年，难以满足现阶段社会资本的风险偏好。可将资产证券化和PPP模式相结合，特许经营权或收费权进行资产证券化，让风险收益相匹配的资金在资本市场上完成对接，以化解社会资本进入PPP模式的流动性及期限障碍。
参考文献
[1]王跃.我国资产证券化纵深探析[J].西南金融.2014（9）.
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关键词：地方政府 融资平台 规范化发展
地方政府融资平台，对于地方经济建设具有非常重要的意义。地方政府融资平台一般是由地方政府相关部门进行财政拨款或土地资源的设立，由地方政府实行招商引资，开展相关经济建设活动，并由相关项目的经济收入和财政收入进行相关资金的偿还。地方政府融资平台能够有效弥补政府资金缺口，提高地方经济建设速度，促进地方经济的稳定发展。
一、地方政府融资平台的发展现状分析
随着我国社会经济的不断发展，地方政府融资平台逐渐趋向于常规化和普通化，相关数据显示，我国地方政府融资平台已达一万余家，为地方政府发展提供了资金保障，加快了地方经济建设速度。但是，由于全球金融危机影响，复杂的经济形势以及国家结构性减税政策的作用，造成地方政府经济收入的大幅下降，财政支出压力不断攀升，地方政府基础建设资金受到严重影响，地方政府融资平台的负债不断增加，直接造成地方政府偿还债务能力的下降，限制了地方经济的正常发展。
（一）分布不平均
目前，我国地方政府融资平台存在分布不平均的问题，经济较为发达的东部地区融资平台数量较多，由于经济基础较好，经济建设潜力较大，因此，吸引了大批市场投资者的加入，促进了地方经济的快速发展。而相对于西部和中部地区，融资平台较为缺乏，且融资平台多以县级单位进行建设，极大的降低了融资平台的建设水平和作用效果，影响了我国中西部地区经济发展速度。
（二）贷款方式的变化
我国地方政府融资平台贷款方式逐渐发生变化，政府作为担保方所实行的市场融资计划，逐渐由信用贷款转向以抵押、质押方式为主的物的抵押方式贷款，造成了地方政府融资平台出现畸形发展趋势，给地方政府的经济建设带来了非常大的阻碍。且目前地方政府融资平台贷款多以五年期以上贷款为主，数量超过50%，给地方政府经济发展造成了非常大的压力，如何合理安排融资计划和偿债计划制约了地方政府融资平台自身的快速发展。
（三）融资平台资金应用的盲目性
地方政府融资平台能够有效的填补政府建设资金空白，但是，目前我国许多地方政府存在着一定的资金应用盲目性，即资金到位速度较快，但资金应用途径却没有经过良好的规划，受到政绩思想影响，多数社会影响力较小，使用效果不明显的政府建设逐渐开展，由于收益效果不尽人意，导致回收资金困难，从而一定程度上造成了地方政府债务危机。
二、地方政府融资平台规范化发展对策
（一）增加担保方式，完善偿债制度
目前，地方政府融资平台的担保方式较为单一，为提升融资平台的使用效率，应该适当增加融资担保方式。地方政府应该建立有效的第三方担保措施，由第三方企业负责对融资担保的工作管理，便于账款的回收等工作的开展。同时，对于负债经营的项目，应尽量减低融资风险，保持资金收支平衡，提高地区的资金偿还能力。为此，地方政府应该以财政补贴或土地出让收益等手段，按照一定比例设置专户，确保资金流动性，逐渐形成盈利性的城建偿还基金，加强资金安全性管理，有效降低地方政府负债危机。
（二）规范融资管理和融资操作
建立地方政府融资平台就应该加强融资管理和融资操作，提高融资工作规范性。融资平台要结合金融政策和财政政策自我规范融资项目准入，降低融资风险，加强贷款跟踪管理工作，加大贷款监督和检查力度，适当提高地方政府融资平台的公司贷款风险权重，对各渠道贷款进行分类管理，确保贷款的有效性。融资平台在新形势下应该及时调整发展方向，逐步向实体化经营迈进，增强自身造血功能，规范操作，实现良性可持续发展。
（三）加强地方融资平台协同监管力度
为实现地方政府融资平台的实用性，应该加强同财政部、发改委以及银行各部门的合作关系，加强地方融资平台的协同监管力度，加大对地方政府融资平台的指导和监督。同时，应该加强对融资项目的审核工作，满足地方发展规划、满足地方产业政策和准入标准，并且严格规范资金用途，效益优先，稳步经营。此外，还应该建立地方政府债务规模管理和风险的预警机制，将地方政府债务收支纳入政府预算管理当中，以实现地方政府规范合理、高效高速的举债融资机制。
（四）加强地方项目建设分析和评估
鉴于地方政府融资平台的特殊性，地方政府开展相关融资活动之前，首先要确定地方政府的经济建设项目，并针对经济建设项目的可行性进行合理的评估和分析，分析项目建设风险以及项目建设的收益，同时对地方政府的发展速度和能力水平进行综合的分析、评价，精确测算地方政府的融资需求量，结合地方经济建设速度，开展地方政府融资活动，做到有的放矢，有效降低地方政府经济建设和发展的盲目性和风险性。
三、总结
地方政府融资平台，对于地方经济发展具有非常重要意义，能够有效填补地方政府资金缺口，确保相关经济建设项目的有效落实，促进我国社会经济水平的全面提高。因此，我们必须要加强地方政府融资管理工作，提高融资管理机制，加强风险控制，促进我国社会经济建设的快速实施。
参考文献：
[1]王修华,刘灿. 地方融资平台治理的关键与对策研究[J]. 现代经济探讨, 2010,(08) .
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一.城投融资平台的发展现状
在面对全球一体化的国际间金融交流产生的副作用影响是，国家政府提供了相应的配套保障资金和政策上的倾斜与规范，对融资平台相应的地方财政贴息和完整的信贷补偿方案等多种模式，对融资平台的建设进行了金融信贷的支持。用发行企业债券和发行相应中短期的融资工具帮助扩张融资渠道。平台因而在地方得到了实质的发展，但目前高速发展的城投融资平台的问题出现也不断增多并越演越烈。在2009年地方融资平台贷款屡创新高后，在随后的两年间违约高峰产生，并且城投融资平台诞生的债务问题给金融业带来了激烈的震荡。针对我国城投融资平台发生的问题和引发的债务危机，国家颁布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题通知》对融资平台进行了管理手段的加强这些都是探索融资平台可持续发展的可行模式[1]。
二.城投融资平台战略转型所需准备
(一)对城市资源的充分利用
城投融资平台是严格对城市发展为目的，运多中国市场模式方法，对城市范围内相应的物质资源、自然资源、人力资源等相关多资源间进行结构的新建立。得到对整个城市发展作用力的最优化配置，通过企业资产进行新聚合并新应用，使得资源配置获得直接效益的提高。因此，城市资源的充分利用程度是关系到融资平台满足城市发展需要的前提条件，通过对城市资源，特别是经营性质的资源进行合理的调配是有利于城市基础设施和发展保障设施的建设的。
(二)角色定位和经营模式需要转换思路
融资平台的定位需要从传统的城市建设变为城市发展为目的，需要从传统的经营理念演变为多项的城市经营和运行理念。对城市建设的合理性保障和业务口径的拓宽，需要在资源投入和市场培育以及业务规模扩张中得以体现。对城投融资平台不能按照传统的商业模式运行，要通过对法人的合理结果构建和资源促进力保证，以及业务与组织单元的拓宽需要注重。融资建设的运行模式是需要对城市资源为新整合点作为根本目的建立的，在城市发展和建设的基础上运行的全新商业模式。
(三)资源整合和资产经营以及资本运行平台的统一
投诚融资平台需要依靠政府的委托并通过市场商业化的经营，把城市资本和资源以及经营资产相互结合，使得平台处于一种结构优化并发展力十足的模式。首先，需要对城市资源的平台进行整合，通过资源的节约和对环境的协调发展，满足城市在公共资产服务上的需求，并开发城市的资源整合深度，搭建出严谨的发展体系构筑框架。在满足城市所需的公关基础服务的同时，为整体城投融资平台的快速发展提供重要保障[2]。
其次，对城市资本运营平台的构建需要对城投融资平台所利用的城市重要资源，对公共事业区域资源和相应的投资市场收益进行特征的研究。市政类资源进行再政府许可的情况下的开发，在比如自来水供应等模式上运用合理的模式进行发展。结合城市自身的实际特征，依托市场化经营的大背景，促成城市资源的统一化经营平台的建立。
最后，构筑起城市资本稳定运营平台，需要在城市的最基础核心资源为前提下，对相关公关事业领域的资源配置和投资进行考虑。对相应的资本化的途径合理探讨并提出在资本市场中，如何带动民营资本拉动社会发展和城市基础建设中的促进作用和实施具体方法，确保其资本运营增值的情况发展。
三.城投融资平台战略转型实施的路径对策
(一)对融资结构进行合理优化
在投诚融资品牌的构建上存在地方对金融机构的依赖严重，当随着不良债务产生后地方的未来融资空间变不断压缩，如何在对地方的融资平台的融资方法上进行结构优化和改变时需要研究的。首先要按照国家对银行金融贷款的审查规则进行依据执行，缩小相应的贷款额度并对金融融资工具进行合理的调整和创新，对金融产品要进行多方法促进融资调整[3]。
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一、政府融资平台公司的融资作用及现状
十余年来，政府融资平台公司利用自身的政府背景及信用优势，通过创新投融资管理模式，加大投融资工作力度，加强项目管控模式，实现资金的最优价值，为城市建设提供了源源不断的资金。政府融资平台公司的发展，有效地缓解了地方政府的财政及市政建设过程中的资金供需矛盾，充分提高资金的使用效能，促进了地方基础建设的快速发展。根据2011年全国审计结果，全国政府融资平台公司共有6576家，其中省级165家，市级1648家，县级4763家。
实践证明，政府融资平台公司通过有效运用市场化动作方式筹集资金，提高了资金使用效率，弥补了地方政府财力不足的缺陷，大大推进了我国城市化进程，我国的城镇化率已从2000年的36.22%提高到2011年的51.27%。各地基础设施建设明显改善，创造了就业，增加了财政收入，大大提升了经济发展质量和效率。
二、新形势下政府融资平台公司突现的问题
（一）政府融资平台公司引发的政府债务问题
随着城市化进程的加快，新型城镇化已成为新一轮的国家战略，各地的基础设施建设不断扩大，而政府的经济实力及财政能力都不能满足城镇化建设的速度，只有全力通过政府融资平台公司进行投融资业务，来实现政府的城镇化建设需求。在这种情况下，一是各级政府涌现了大量的政府融资平台公司，二是政府融资平台公司的融资规模急剧扩张。所以近几年地方融资平台公司的债务规模急剧攀升，且部分债务政府负有偿债责任。根据《全国地方政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额108859.17亿元，其中通过政府融资平台公司借款余额为40755.54亿元，占比为37.44%。由于政府融资平台的盈利能力都很低，且地方政府财力有限，因此未来政府融资平台公司和地方政府都将面临严峻的偿债压力。
（二）新形势下政府融资平台公司融资面临的问题分析
新形势下，特别是2012～2014年政府出台的相关政策，使政府融资平台公司面临了许多融资问题。
2010年6月10日，国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（19号文件），这一文件全面总结了政府融资平台发展现状，对平台业务提出了新的要求。2012年11月5日，国土部、财政部、人行、银监会共同发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），这一文件明确要求建立土地储备机构名录，严格控制土地储备总规模和融资规模，并且要求专款专用、封闭式管理，不得用于城市建设。2012年12月24日，财政部、国家发改委、人民银行、银监会共同发布了《财政部、国家发改委、人民银行、银监会关于制止地方政府违规融资行为的通知》。2014年9月23日，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文件），这一文件建立了规范的地方政府举债机制，并对地方债务实行规模控制和预算管理，完善了相关的配制制度，妥善处理了存量债务和在建项目后续融资问题。这一系列文件的陆续颁布，降低地方地方政府的债务风险，同时国家对进行政府性债务的融资也明确制定了由政府为发债主体进行融资，剥离了政府融资平台公司的部分融资职能，同时也就增加了政府融资平台公司的融资难度。
三、政府融资平台公司融资模式的思考
目前，国家出台各项政策和文件，其主要目的就是为了完善政府预算体系，积极推进预算公开，加强财政收入管理，优化财政支出结构，规范地方政府债务管理，防范化解财政风险，用机制来约束政府债务，用思路来解决融资难题，同时界定好各类债务的责权主体。作为城市建设的主体，政府融资平台公司应结合城市建设的特点，用新的理念重新审视自身的发展目标、规模和思路。一要充分发展城市规划的引领作用，为其安排自身的发展目标、总体框架和具体项目，制定自身发展的战略规划、投融资规划、资本运作规划等，保障公司的可持续发展。二要充分利用各项资源，努力实现资源的效益最大化。三要探索和实践多种市场化的、创新的融资模式和融资手段，继续在国在的经济发展中发挥重要作用。
（一）统筹规划，加强项目差异化投融资策略管理
根据项目的经济属性不同，可以分为经营性项目、准经营性项目和公益性项目三类，每一类项目也应分别采取不同的融资思路、模式及渠道，有效的提高融资能力，结合项目特点，选取最优的融资方式实现资金效力。对不同属性的项目，在有条件的情况下，也可以将公益性项目和经营性项目统筹规划，采取公益性项目的基础设施投入列入经营性项目的经营收入平衡，同时以经营性项目的开发理念，对公益性项目的前期进行干预，以提高商业项目的价值空间，实现“双赢”。
例如：江苏镇江某片区投融资规划项目，总占地面积3500亩，对整个片区进行土地一级开发。
1. 不同的项目进行可经营性分析
对片区内所有项目按项目性质进行分类，并对每一类项目的经营能力及现金流量进行预判断，并按经营性高低进行排序。如表1所示。
2. 投融资规划方案设计
根据对投资项目的分析，按项目区分理论，确定投融资模式和运作主体，对土地开发成本建设测算模型，设计区域开发模式，建立开发时序，规划实施与项目启动、土地取得与出让、融资与资金平衡的方案。
其中：开发收入=土地出让收益+税收、规费，开发成本=土地取得费+资金占用和利息+管理成本和费用。
本项目是根据开发时序，对产生的资金缺口以融资、公私协作的方式解决，对取得的开发收益用来偿还贷款、滚动开发和持续经营，实现了不同性质的项目的统筹运作。
（二）引入市场化主体，吸引社会资本进入基础设施市场
融资平台公司作为市政基础设施的建设主体，应积极参与基础设施和市政公用产业的市场化改革，在政策允许的范围内，加强制度创新，大力建设市场化的投融资环境。融资平台公司还应创新盈利模式，引入市场化主体参与基础设施项目，由市场化公司提供资金保证以支持基础设施建设的需求。
例如：湖南省某水利综合整治项目，总投资27亿元，贷款19亿元。实施过程中，以工程总承包模式由深圳某公司作为借款人，与湖南某水利投资公司签订委托代建BT协议。合同约定，深圳某公司投资建设水利综合整治工程，该公司同时取得水利项目的堤防、排涝、撇洪渠、水利整治的施工权，项目竣工验收合格后湖南某水利投资公司回购该项目。
本项目虽是无收益的水利建设项目，但项目的借款人不是政府平台也不是金融机构，而是通过市场招投标方式确定项目的总承包商，并通过BT协议方式由政府对项目进行回购。
（三）积极创新融资方式，努力拓展融资渠道，同时做好融资转型
政府融资平台公司在继续做好银行类项目贷款、土地融资等融资的同时，还应积极探索新的融资途径，如股权融资、发行债券、融资租赁、产业基金等，充分发挥市场资源的优势，以多渠道的资金来源满足城市建设的需要。
多元化融资模式分为四类，分别为股权融资、债权融资、夹层融资和项目融资。其中：股权融资包括上市融资、非上市股权合作和股权信托；债权融资包括银行贷款、公募市场债券融资（企业债券、中期票据、短期融资）和私募市场债券融资（保险资金、融资租赁、信托产品、产业基金）；夹层融资包括资产证券化和可转换债券；项目融资包括BT融资、BOT/TOT融资和PPP融资。
同时政府融资平台公司融资转型的方向与应从融资向经营（产业化发展、市场化经营、规范化管理）转变，从整理土地向经营土地转变，从项目融资到片区开发融资转变，从间接融资向直接融资（债券、ABS、基金、股票）转变，从业务合作向股权合作、混合私有制转变，从投融资主体独立融资向财政、土地、国资联合融资转变。
例如：湖南省某铁路建设项目，项目总投资403亿元，采用产业基金与PPP模式相结合方式，其中：基金规模100亿元，PPP贷款规模303亿元。
基金参与方及出资情况：湖南省某平台公司出资25亿元（占25%），国开行等5家商业银行累计出资74.99亿元（占24.99%），基金管理人（国开行与省基础投共同设立）出资0.01亿元（占0.01%），组成100亿元铁路建设基金。
项目公司参与方及出资情况：铁路建设基金投入100亿元（占99%），某平台公司出资 1亿元（占1%），项目公司总股本101亿元。
银行融资：项目公司资本金101亿元（占25%），向银行申请银团贷款303亿元（占75%）。
年限及成本：基金年限8年（可以接续的方式延至和贷款期限相匹配），贷款期限 20年。
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关键词：融资平台 政府债务 转型发展 分类
中图分类号：F810
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）03-277-02
2014年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），其中明确了“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”的基本原则，并提出了“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”的具体要求。这在“政府”与“融资平台公司”之间划出了一条清晰的界线，同时也意味着，“地方政府融资平台公司”这一特定称谓即将成为历史，地方政府融资平台公司如何实现转型发展成为一项重大课题，本文将就此予以初步探讨。
一、地方政府融资平台的定义及分类
根据财政部等四部委《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司等。
按照地方政府融资平台所承担公益性项目的特点、还贷来源及收益回报情况，进而可将地方政府融资平台分为以下两类：
1.无收益的无覆盖型融资平台。如单纯从事城市的道路建设、园林的绿化建设等完全公益性的公共服务与设施投融资的融资平台。
2.有收益的半覆盖型融资平台。这类融资平台投资的公益性项目能产生稳定的收入，如高速公路、供水、供气、供热、污水垃圾处理等，但其收入不足以完全覆盖成本。
二、地方政府融资平台存续的必要性
对于上述第一类的无覆盖型融资平台，其承担的无收益公益性项目应当通过地方政府发行债券来筹集资金，纳入财政预算管理，此类融资平台在保障其承担的在建项目续建和收尾工作后，应予以清理注销或者转为无融资功能的公益性机构。对于第二类的半覆盖型融资平台，仍有存续的必要，原因如下：
1.公益性项目资金缺口巨大，融资平台可以发挥融资功能。受《新预算法》对地方债券限额管理的限制，通过政府债券方式远远不能满足地方政府公益性项目资金需求。自2015年1月1日《新预算法》正式实施以来，2015年、2016年全国新增地方政府债券分别为6000亿元和1.17万亿元，合计仅为1.77万亿元。与之形成巨大反差的是巨额的PPP项目投资需求，据全国PPP综合信息平台数据显示，截至2016年9月末，全国按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目为10471个，总投资额为12.46万亿元，为近两年新增地方政府债券总额的7倍。由此可见，公益性项目资金缺口巨大。有收益的半覆盖型融资平台，完全可以凭借其自身的融资能力承担起部分公益性项目投融资责任。
2.公益性项目PPP合作推进缓慢，融资平台可以加快项目推进。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP操作包括项目识别等5大步骤、19个环节，操作周期较长，制约了地方政府公益性项目的加快推进。通过对财政部53个PPP示范项目的分析统计可以发现，从项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间平均为13.5个月，其中交通运输类项目所花费的时间则更是平均长达24个月，而按原有的融资平台模式，从项目启动到项目公司组建往往只需要数月时间即可完成。
3.社会资本逐利性增加财政负担，融资平台可以促进成本降低。一般意义上的社会资本出于利润最大化的目的，往往要求较高的投资回报率，而基于这些政府项目的公共设施性质，社会资本所要求的投资回报无法完全依靠项目自身的经营取得，需要通过政府提供可行性缺口补助等方式实现，实际上还是需要政府全部或大部分买单，因此，较高的投资回报率将增加政府财政负担。而对于原有的融资平台，利润最大化不是其主要目的，投资回报仅需覆盖其融资成本即可，有利于减轻财政负担。
基于以上原因，从弥补公益性项目资金缺口、加快公益性项目推进进度、降低公益性项目财政担的角度，有收益的半覆盖型融资平台具有继续存在的必要性。
三、地方政府融资平台转型发展的主要困难
对于有存续价值的融资平台，根据43号文的要求，必须实现转型发展，成为与政府相分离的真正的市场化经营主体，但受以往经营中项目特征、体制机制等因素影响，融资平台的转型发展主要面临以下困难：
1.投资结构单一，造血功能较差。融资平台承担的项目主要是资金投入大、投资收益少、回收期长的基础设施项目，投资结构十分单一，缺少足以支撑公益性项目的经营性项目收益来源，依靠融资平台自身经营难以实现盈利和现金流的平衡，需要通过政府补助等方式实现盈亏平衡，主要通过借新还旧实现资金周转。在累积效应作用下，盈亏平衡的缺口成倍增大，资金需求结构严重失衡，很多融资平台的资金需求中，用于资金周转的额度已远高于用于新建项目建设的额度。
2.融资渠道狭窄，融资成本较高。除少量融资平台已构建起渠道较为丰富、期限较为合理、成本较低的多元化融资格局外，绝大部分的融资平台主要还是依靠银行信贷融资，很少通过资本市场直接融资，无法获得更多低成本资金来源，造成融资平台总体融资成本偏高；而在其银行融资中，债务结构也不合理，短期债务比重过高，造成资金转贷压力极大，易于发生资金链断裂的风险。
3.市场化意识弱，运作效率较低。从外部看，融资平台承担的公益性项目往往不存在市场竞争问题，相对于纯粹的市场竞争主体，缺少来自外部的竞争压力，不利于运作效率的提升；从内部看，融资平台的运作机制相对于完全市场化的企业还不够完善，内部提质增效的动力不强。由此造成融资平台的运作效率总体上较低。
四、地方政府融资平台转型发展的对策及建议
基于融资平台在转型发展过程中的主要困难，结合政府和融资平台各自职责提出以下对策及建议：
1.理清政府债务，助推融资平台轻装上阵。融资平台公司在经济效益欠佳、资产负债率高的条件下运营多年，历史债务负担沉重，严重制约了平台公司独立生存发展的能力。建议全面梳理融资平台因承担政府公益性项目所形成的负债，在当前政府财力相对有限的情况下，先通过发行地方政府债券等方式，以低成本资金置换融资平台的高成本存量债务，降低融资平台的利息负担；同时，建立偿债基金制度，通过土地出让金等多种来源积累偿债资金，逐步消化融资平台的历史债务。
2.注重资源匹配，以市场化方式安排政府项目。单一的公益性项目往往难以达到盈亏平衡，要改变以往项目先上，后期有缺口再设法弥补的被动方式，改为在项目推出前，就综合配套好相关资源或政策，比如将公益性项目与经营性项目组合在一起，或是给予项目建设期的投资补助、经营期的可行性缺口补助等，以使项目的综合效益可行。衡量的标准是项目的投资回报率不低于融资平台的融资成本，否t，融资平台无法弥补成本难以持续发展；但应低于PPP等市场化方式下一般社会资本要求的投资回报率，否则融资平台无从体现降低财政负担的作用。
3.加强产业拓展，增强融资平台造血功能。融资平台应依托已有项目、政府配套经营性项目或政府政策支持等，积极拓展相关经营性产业，改变单一的业务结构，延伸产业链条，丰富产业类型，优化产业布局，增强经营性项目补贴公益性项目的能力，提高抗风险能力。
4.完善体制机制，提升市场化经营能力。针对融资平台运作效率偏低，成本偏高的问题，对标市场化水平标杆企业，注重融资平台经营体制、激励机制等的优化完善，不断提升市场化经营能力。突出融资成本和运营成本两大重点，融资创新投融资手段，积极运用低成本融资渠道，努力降低融资成本；加强运营成本的分析与控制，优化业务流程，配套绩效考核，持续推进降本增效。
5.推行优胜劣汰，实施融资平台重组整合。受公益性项目特点所限，融资平台面对的竞争程度相对较小，不利于通过外部竞争提升运作效率，但可以在各融资平台内部实施重组整合，形成优胜劣汰机制，以促进融资平台努力提升运营水平。同时，通过重组整合，也有利于融资平台资源的调剂运用，更好发挥融资平台的整体功能。
参考文献：
[1] 中华人民共和国国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].2014.
[2] 中华人民共和国财政部.政府和社会资本合作模式操作指南（试行）[Z].2014.
[3] 中华人民共和国财政部.全国PPP综合信息平台项目库第四期季报[Z].2016（10）
