地方融资平台融资方式范文

导语：如何才能写好一篇地方融资平台融资方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】地方政府投融资平台；风险；市场化

1.市场化运作的理论支持

1.1公共品理论

萨缪尔森将物品分纯公共物品、准公共物品和私人物品。三种类型产品的特征和供应方式如下表。

三种类型产品的特征及供应方式

1.2　项目区分理论

项目区分理论是将项目分为经营性项目和非经营性项目，不同的项目所对应的投资主体，融资方式和运作过程是不一样的，如下表所示。

三种类型产品的项目分类

2.市场化运作的必要性

2.1我国目前的宏观经济政策要求市场化

随着投融资平台数量大幅度上升，融资规模的急剧扩大，带来的风险问题引起了国家的高度重视。从2010年3月起，国家相关部门先后出台多条政策法规规范地方政府投融资平台，平台公司将面临融资渠道减少，融资规模骤减，融资成本上升等一系列等困难。

2.2企业自身可持续发展需要市场化

2.2.1注册资本金风险

平台公司在成立初期地方政府大多是以土地变更使用方式和用途所需补缴土地出让金和增值收益作价入股的，但是现实中土地变现和开发难度极大。同时我国《公司法》要求投资公司的注册资本金必须在五年内缴足，所以大多数公司都面临不能及时交足注册资本金而被追究法律责任的风险。

2.2.2融资渠道单一

从融资结构来看，平台公司大部分仅采用了负债的方式进行融资，表明其融资渠道单一。从资金来源看，平台公司仅仅与国内机构展开了合作，并且资金来源为国内金融市场。

2.2.3对所投资的项目缺乏事前审核和事后监督

平台公司大多的责、权、利不一致，承担着筹资职能却不能参加前期决策，公司所投资的项目，早已经由上级确定好了，公司并不能对所投资的项目进行事前的审核，对项目的可行性进行分析，平台的功能只是负责融资，却不能插手项目的前期建设和后期运营管理，不能对项目的实施过程约束和监督。

3.市场化运作的现实基础

3.1我国“投资拉动型”的经济增长方式支持平台市场化运作

目前我国的现实情况是投资仍旧是拉动经济的支柱力量，在此情形下，地方政府的投融资行为要求有一个市场化的平台公司与之相配合。“投资拉动型”的增长方式给平台公司的市场化发展提供了现实基础。

3.2地方政府“推动市场建设”的特殊职能支持平台市场化运作

我国特殊的国情决定了政府要主动推进市场建设，只有这样才能以最小的成本在转型时期推进社会主义市场经济不断发展和完善。这就给地方政府投融资平台的发展提供了“政府引导、市场化运作、社会参与”的大环境。

3.3“工业化与城镇化速度的提高”支持平台市场化运作

城市化率的不断提高必然要求与之配套的基础设施建要不断增加。这就需要大量的资金投向基础设施建设，基础设施的不断完善才能为工业化和城镇化打下牢固的基础。也只有搭建起“以市场为导向，公司化运作”的平台，才能使地方政府投融资平台在促进工业化与城镇化的过程中具备借贷、偿债和资本运作的能力。

4.我国地方政府投融资平台市场化措施

4.1明确公司定位，推进平台制度模式市场化

考虑到我国现阶段特殊的国情，平台公司定位应该是“政府代表、投资与融资主体、公司化经营”。　“政府代表”是指在转型时期，平台公司的产权应归属地方政府所有；“投资与融资主体”，表明平台公司虽然代表地方政府，但是现实的投融资主体是平台公司本身，　平台公司是地方政府宏观经济管理与行业微观运作的桥梁；“公司化经营”指投融资平台的本质是企业，企业需要进行公司化运营，以追求效益最大化为目标，要做到决策科学、责任明晰。

4.2提高和完善公司的治理结构

主要包括完善法人治理结构；完善公司组织结构；加强人力资源管理；优化产业结构；加强财务管理和审计力度等。

4.3扩宽融资渠道，加快平台融资方式市场化

4.3.1发行企业债券

平台公司目前通过发行企业债券进行融资只占了其融资总额的很小一部分，加上发行债券所需的条件相对宽松，发行成本也比较低，所以在发行债券这一融资渠道上还有很大的提升空间。由于发行企业债券所需支付的利息比较低，这样就能通发行低利息的债券代替高利息的其他资金来减少利息成本。

4.3.2股票融资

通过发行股票融资筹资规模大、无需还本付息、可重复融资。子公司上市在一定程度上能减少母公司融资的压力，所以平台公司应积极创造条件，推进旗下优质资产和子公司上市。通过资产整合重组，推进优势企业上市，以上市实现融资渠道拓展和降低资产负债率进行产权结构调整双重目标。而且上市还能提高企业的知名度，为以后的发展打下坚实的基础。

4.3.3引入民间资本、国外资本

在我国城市基础设施建设的历史中，国有资本向来是绝对的主角，民间和国外资本由于受到种种制约而无法进入这一领域。然而，吸引民间资本和国外资本参与进来不但能够减轻平台公司本身的资金负担，减少公司的信用风险，通过引进国外资本，平台公司还能学习国外先进的管理经验和模式，不断提升公司的管理水平。

4.3.4根据项目性质实施多元化融资主体和融资方式

对于纯公益性的项目，由于这类项目是以政府的财政收入来归还贷款的，所以这类项目所需的资金可以通过银行贷款和发行企业债券的方式融资。对于准公益性项目，如果此项目的可以进行市场化运作，那么就可采用采用BOT、PPP等模式，通过招标选择，引入民间资本或者国外资本，用项目建成以后的收费收入作为其还款来源。对于收益性项目，如土地和房地产等项目，主要依靠以后土地运营或者房地产销售获得的收入作为还款来源。

4.4加强监管，通过发展市场化业务提升自身造血功能，实现平台投资方向市场化

4.4.1对所投资项目进行分类管理

平台公司的投资项目一般涉及三种类别，对于公益性项目要采取将平台公司和具体项目承建机构相互融合的方法，平台公司需要从整体上进行管理，做好风险控制工作，再由负责建设的机构进行项目的具体运营和管理；对于平台替地方政府代建的项目要采取双方相互融合的管理方法，平台公司负责对项目进行融资，推进项目建设，在建设中进行风险控制，保质保量的完成整个项目，地方政府主要负责对项目实施过程进行全盘监督；对于以为了获得收益为目的的经营性项目，就由具体负责项目的各个子公司进行全面管理。

参考文献：

[1]Samuelson，　P.，The　pure　theory　of　public　expenditurelivocity【J】.he　review　of　economies　ands　tatisties，1954（27）.

[2]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究（中文版）　[M].北京：商务出版社，1979.

篇2

关键词:地方政府 融资平台 作用 规范发展 体制改革

自地方政府融资平台规范工作开展以来，对政府融资平台的认识逐渐深化，意见也逐渐统一。欧债和美债危机发生之后，我国地方政府融资平台问题再次引起国内外高度关注和广泛讨论。

一、客观评价地方政府融资平台的作用

一是准确认识融资平台债务与地方政府债务的关系。关于融资平台的问题，争论很多，从研究结果来看，仍然认为政府债务不等于平台债务，也不能认为平台债务都需要政府兜底。因为有些政府融资平台的债务是属于有经营性收入的，不是政府兜底。审计署的报告也说明了这点。

据审计署报告，在整个融资平台的5万亿当中，完全属于公司债务占20.5%，政府有偿还责任的占63.1%，有担保责任的占16.4%。地方政府债务只有不到一半是通过融资平台进行举借的，融资平台只占47%的直接负债，其他为地方政府部门和机构、经费补助事业单位等主体的债务。根据审计署的报告，到2010年底，政府债务总额10.72万亿，融资平台债务5万亿，而地方政府应承担偿债责任的融资平台债务（不含担保债务）为3.1万亿。

地方政府债务与融资平台债务关系示意图

2010年底地方政府债务中各举债主体债务构成

二是不宜过分夸大融资平台公司债务风险。从各方面的情况来看，融资平台公司债务风险总体上是可控的，这一点无论从审计署的报告和学者的研究，以及政府有关报告当中，都可以看出来。实际上，我国地方政府债务率低于警戒线。至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上或有债务，总债务率为70.45%，低于100%的警戒线。地方政府的或有债务和可能承担救助责任的其他相关债务，2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%。除一般预算收入外，地方政府还有土地出让、行政事业性收费、企业股权资产等收入来源。“十五”时期地方政府预算外收入19737亿元，相当于地方财政收入的37.1％，“十一五”时期前四年为22862亿元，相当于同期地方财政收入的22.2％。

同时地方政府性债务集中发生在金融危机时期，高增长但具有暂时性。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，2010年的债务余额比上年增长18.86%，增速下降43.06个百分点，这说明地方政府性债务增速受宏观调控的影响很大。从中长期来看，地方经济持续增长、财力不断增强，债务风险可控。1998年以来，除了2009年应对金融危机以外，政府性债务增长率呈下降趋势。

地方政府性债务增长率

三是正确认识融资平台的积极作用。一些地方的平台的确存在问题，但不应因此否定其积极作用。目前融资平台的问题是一个前进中和发展中的问题，需要靠投融资体制深化改革来推动解决。

第一，融资平台在中国目前还会继续存在下去。根据最近国务院（〔2011〕45号）文件和各方面情况来看，保障性住房和水利项目仍然要靠融资平台来推动。融资平台是政府投融资体制改革的一个创新，虽然当前存在部分地方政府债务率比较高的问题，但是从整个发展过程来看，它的积极作用仍然很大。它改变了基础设施投资资金来源渠道单一的缺陷，开辟了地方政府新的融资渠道。

第二，融资平台可以有效抑制地方政府的其他变相负债融资，增加了它的显性负债。地方政府性债务起始于1979年。融资平台未创立前，全国所有省级政府、90.1%的市级政府、86.5%的县级政府通过其他渠道和方式举借债务。1988年投资改革，就相应成立投资公司，即平台的前身。1998年融资平台创立后，以平台为依托筹措资金，其他变通、隐性甚至非法的融资方式得到有效抑制。

第三，有利于推动准公益性和经营性政府投资项目的市场化运作。很多地方平台公司已发展成为相对独立的经济实体如投资控股性公司，并推动相关项目的市场化、企业化规范运作，比政府直接负债运作更有效。

第四，有助于夯实地方经济的中长期发展基础。地方政府融资平台70%以上业务用于市政设施、交通、水利、土地开发（收储）和保障性住房等建设，形成大量优质资产，增强经济社会发展后劲，促进民生改善。而通过这次政府融资平台的清理，对融资平台本身的健康发展有很大促进作用。

通过对我国政府债务与欧美发达国家政府债务进行比较，我们可以发现这两者之间存在很大不同。一是性质不同，欧美政府债务是消费性债务；而我国政府依托平台形成的债务是建设性、资本性债务。二是作用不同，欧美政府债务是“寅吃卯粮”，而我国地方政府债务则是为弥补经济社会发展短板，增加长期资本，增强发展后劲而形成的债务。三是发展阶段不同，欧美是发达国家，处于低增长阶段，高消费、低储蓄，财政收入增长缓慢，债务越滚越大；而我国是发展中国家，处于高速增长阶段，财政收入增长快，债务率动态下降。四是风险情况不同，2010年，美国国债负担率为91.6%,日本为220.3%，德国、英国分别为80%和77.2%，高于欧盟60%的控制水平；而我国总体公共部门债务负担率50%左右，低于60%预警线，且95%来源于内债，处于总量风险可控的安全区。总之，虽然两者都是政府债务，但是由于国体不同，社会发展阶段不同，以及政府拥有的资源不同，中国政府债务与欧美发达国家债务有非常大的不同。我们的债务总体可控，不像欧洲目前面临着愈演愈烈的债务问题，有可能引起第二次经济探底。美国作为世界上最发达的国家也面临信用降级的影响。因此，我们当前做好债务预警体系，防止我国信用被降级有极其重要的意义。 直接负债运作更有效。

第四，有助于夯实地方经济的中长期发展基础。地方政府融资平台70%以上业务用于市政设施、交通、水利、土地开发（收储）和保障性住房等建设，形成大量优质资产，增强经济社会发展后劲，促进民生改善。而通过这次政府融资平台的清理，对融资平台本身的健康发展有很大促进作用。

通过对我国政府债务与欧美发达国家政府债务进行比较，我们可以发现这两者之间存在很大不同。一是性质不同，欧美政府债务是消费性债务；而我国政府依托平台形成的债务是建设性、资本性债务。二是作用不同，欧美政府债务是“寅吃卯粮”，而我国地方政府债务则是为弥补经济社会发展短板，增加长期资本，增强发展后劲而形成的债务。三是发展阶段不同，欧美是发达国家，处于低增长阶段，高消费、低储蓄，财政收入增长缓慢，债务越滚越大；而我国是发展中国家，处于高速增长阶段，财政收入增长快，债务率动态下降。四是风险情况不同，2010年，美国国债负担率为91.6%,日本为220.3%，德国、英国分别为80%和77.2%，高于欧盟60%的控制水平；而我国总体公共部门债务负担率50%左右，低于60%预警线，且95%来源于内债，处于总量风险可控的安全区。总之，虽然两者都是政府债务，但是由于国体不同，社会发展阶段不同，以及政府拥有的资源不同，中国政府债务与欧美发达国家债务有非常大的不同。我们的债务总体可控，不像欧洲目前面临着愈演愈烈的债务问题，有可能引起第二次经济探底。美国作为世界上最发达的国家也面临信用降级的影响。因此，我们当前做好债务预警体系，防止我国信用被降级有极其重要的意义。

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二、融资平台规范发展与投融资体制改革

一是促进融资平台规范发展。第一，明确功能定位。组建平台的目的应是为地方政府的基础设施建设解决资金筹措问题。融资平台规范发展和投融资体制改革一脉相承。在这里还是要强调政府和市场之间的关系，准公益和经营性项目应该根据发展阶段不同，有不同主体。经营项目应该由市场做，准公益项目由政府和市场共同做，纯公益项目由政府财政资金来做。因此，融资平台的作用就是为政府基础设施，特别是准公益项目（现在包括保障性住房）提供资金保障。

第二，完善治理结构。对政府融资平台应该采取合理的治理结构，包括目前的资金的注入以及强化借用管还的配套机制，以及投融资体制改革的机制。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

第三，增强造血功能。注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力；推行市场化运作，准市场化考核；对企业运作进行真实考核；建立补偿机制，让项目有收益，提高平台投资建设的积极性。

第四，完善监管体系。加强对资本金、偿还能力等风险指标的监控；跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，建立平台贷款信息共享机制；加强对平台授信的审批管理；加强对方政府债务率控制，强调阳光负债。

二是完善地方政府融资体系。通过这次规范，如能建立起债务预警和控制机制，将对于融资平台的发展具有较大的裨益。

第一，完善地方政府融资平台，明确政府责任。地方政府融资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的一项经济活动，具有政策性、非盈利性的内在属性。政府直接出资的领域应逐渐减少。

第二，健全财务制度。适当上移部分基本公共服务事务职责，委托市、县政府承办的事务，足额安排专项拨款，不留缺口。省直管县，公共服务领域支出重心向省政府上移。建立地方政府的稳定财源，适度提高与土地有关的税收和资源税；逐步扩大不动产税的征收范围；实现藏富于县，不动产税、遗产税等税种收入应主要留给县级政府。

第三，完善信贷融资。建立健全政策性担保服务体系，中央、省级政府从预算中安排一定比例资金，对地方政策性担保机构担保损失实行补偿。

第四，创新融资模式。在这方面，财政部最近经过国务院批准，正式同意在上海、浙江、广东和深圳试点市政债。这四个试点省市的市政债余额不超过229亿元，定价是按照以最新的国债以及市场定价最后确定。因此，虽然政府对市政债设定了总额，设定了定价，设定了发行地区，但是我觉得能够把市政债的方式推动起来，使现在政府融资阳光操作有一个重要的起点和良好开端。再就是对存量融资平台发行信贷证券资产化，这件事情如果可以逐渐推开的话，对存量的政府融资平台债务阳光化以及利用市场手段来操作有很大好处。再就是政府采购法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和产业基金模式。总的来讲，在中国环境下面，还是建议能够推动市政债券和ABS融资方式，这样既可以分散风险，也可以让大家共享改革成果，推动个人财产性政性收入的增长，这也是其中一个重要的补充。

第五，吸引民间资金和国际资本进行运作。有些准公益项目应适时对外开放，包括水务系统、燃气系统。经营性基础设施优先考虑利用民间资本，政府扶持，合理定价。建立基础设施价费机制和投资补偿机制。利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等，规范引资行为，防止地方政府“甩包袱”。完善价格听证会制度，制定出合理的价格。健全项目融资的政府保证制度，对政府权利做出必要限制，明确提前收回项目的条件、程序及补偿标准。

第六，实行阳光化融资，提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。

第七，强化债务监管。主要是建立全国统一的债务管理体系。根据东、中、西不同发展阶段建立债务体系；通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债，防止债务风险向上级部门和金融机构转移。另外，建立地方政府预算机制，规范投资预算计划、投资来源与投资使用安排等。

参考文献：

[1]《中国银监会关于加强2012年地方政府贷款风险监管的指导意见》（银监发[2012]12号）；

[2]《地方政府融资平台研究》（城市建设2011年第6期）；

[3]《融资平台整肃升级》（余杭国资2010年第7期）；

[4]《当前地方政府融资平台存在问题及对策探讨》（现代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融资平台难题》（证券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融资平台风险》（瞭望2011年第10期）

二、融资平台规范发展与投融资体制改革

一是促进融资平台规范发展。第一，明确功能定位。组建平台的目的应是为地方政府的基础设施建设解决资金筹措问题。融资平台规范发展和投融资体制改革一脉相承。在这里还是要强调政府和市场之间的关系，准公益和经营性项目应该根据发展阶段不同，有不同主体。经营项目应该由市场做，准公益项目由政府和市场共同做，纯公益项目由政府财政资金来做。因此，融资平台的作用就是为政府基础设施，特别是准公益项目（现在包括保障性住房）提供资金保障。

第二，完善治理结构。对政府融资平台应该采取合理的治理结构，包括目前的资金的注入以及强化借用管还的配套机制，以及投融资体制改革的机制。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

第三，增强造血功能。注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力；推行市场化运作，准市场化考核；对企业运作进行真实考核；建立补偿机制，让项目有收益，提高平台投资建设的积极性。

第四，完善监管体系。加强对资本金、偿还能力等风险指标的监控；跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，建立平台贷款信息共享机制；加强对平台授信的审批管理；加强对方政府债务率控制，强调阳光负债。

二是完善地方政府融资体系。通过这次规范，如能建立起债务预警和控制机制，将对于融资平台的发展具有较大的裨益。

第一，完善地方政府融资平台，明确政府责任。地方政府融资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的一项经济活动，具有政策性、非盈利性的内在属性。政府直接出资的领域应逐渐减少。

第二，健全财务制度。适当上移部分基本公共服务事务职责，委托市、县政府承办的事务，足额安排专项拨款，不留缺口。省直管县，公共服务领域支出重心向省政府上移。建立地方政府的稳定财源，适度提高与土地有关的税收和资源税；逐步扩大不动产税的征收范围；实现藏富于县，不动产税、遗产税等税种收入应主要留给县级政府。

第三，完善信贷融资。建立健全政策性担保服务体系，中央、省级政府从预算中安排一定比例资金，对地方政策性担保机构担保损失实行补偿。

第四，创新融资模式。在这方面，财政部最近经过国务院批准，正式同意在上海、浙江、广东和深圳试点市政债。这四个试点省市的市政债余额不超过229亿元，定价是按照以最新的国债以及市场定价最后确定。因此，虽然政府对市政债设定了总额，设定了定价，设定了发行地区，但是我觉得能够把市政债的方式推动起来，使现在政府融资阳光操作有一个重要的起点和良好开端。再就是对存量融资平台发行信贷证券资产化，这件事情如果可以逐渐推开的话，对存量的政府融资平台债务阳光化以及利用市场手段来操作有很大好处。再就是政府采购法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和产业基金模式。总的来讲，在中国环境下面，还是建议能够推动市政债券和ABS融资方式，这样既可以分散风险，也可以让大家共享改革成果，推动个人财产性政性收入的增长，这也是其中一个重要的补充。

第五，吸引民间资金和国际资本进行运作。有些准公益项目应适时对外开放，包括水务系统、燃气系统。经营性基础设施优先考虑利用民间资本，政府扶持，合理定价。建立基础设施价费机制和投资补偿机制。利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等，规范引资行为，防止地方政府“甩包袱”。完善价格听证会制度，制定出合理的价格。健全项目融资的政府保证制度，对政府权利做出必要限制，明确提前收回项目的条件、程序及补偿标准。

第六，实行阳光化融资，提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。

第七，强化债务监管。主要是建立全国统一的债务管理体系。根据东、中、西不同发展阶段建立债务体系；通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债，防止债务风险向上级部门和金融机构转移。另外，建立地方政府预算机制，规范投资预算计划、投资来源与投资使用安排等。

参考文献：

[1]《中国银监会关于加强2012年地方政府贷款风险监管的指导意见》（银监发[2012]12号）；

[2]《地方政府融资平台研究》（城市建设2011年第6期）；

[3]《融资平台整肃升级》（余杭国资2010年第7期）；

[4]《当前地方政府融资平台存在问题及对策探讨》（现代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融资平台难题》（证券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融资平台风险》（瞭望2011年第10期）

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二、融资平台规范发展与投融资体制改革

一是促进融资平台规范发展。第一，明确功能定位。组建平台的目的应是为地方政府的基础设施建设解决资金筹措问题。融资平台规范发展和投融资体制改革一脉相承。在这里还是要强调政府和市场之间的关系，准公益和经营性项目应该根据发展阶段不同，有不同主体。经营项目应该由市场做，准公益项目由政府和市场共同做，纯公益项目由政府财政资金来做。因此，融资平台的作用就是为政府基础设施，特别是准公益项目（现在包括保障性住房）提供资金保障。

第二，完善治理结构。对政府融资平台应该采取合理的治理结构，包括目前的资金的注入以及强化借用管还的配套机制，以及投融资体制改革的机制。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

第三，增强造血功能。注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力；推行市场化运作，准市场化考核；对企业运作进行真实考核；建立补偿机制，让项目有收益，提高平台投资建设的积极性。

第四，完善监管体系。加强对资本金、偿还能力等风险指标的监控；跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，建立平台贷款信息共享机制；加强对平台授信的审批管理；加强对方政府债务率控制，强调阳光负债。

二是完善地方政府融资体系。通过这次规范，如能建立起债务预警和控制机制，将对于融资平台的发展具有较大的裨益。

第一，完善地方政府融资平台，明确政府责任。地方政府融资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的一项经济活动，具有政策性、非盈利性的内在属性。政府直接出资的领域应逐渐减少。

第二，健全财务制度。适当上移部分基本公共服务事务职责，委托市、县政府承办的事务，足额安排专项拨款，不留缺口。省直管县，公共服务领域支出重心向省政府上移。建立地方政府的稳定财源，适度提高与土地有关的税收和资源税；逐步扩大不动产税的征收范围；实现藏富于县，不动产税、遗产税等税种收入应主要留给县级政府。

第三，完善信贷融资。建立健全政策性担保服务体系，中央、省级政府从预算中安排一定比例资金，对地方政策性担保机构担保损失实行补偿。

第四，创新融资模式。在这方面，财政部最近经过国务院批准，正式同意在上海、浙江、广东和深圳试点市政债。这四个试点省市的市政债余额不超过229亿元，定价是按照以最新的国债以及市场定价最后确定。因此，虽然政府对市政债设定了总额，设定了定价，设定了发行地区，但是我觉得能够把市政债的方式推动起来，使现在政府融资阳光操作有一个重要的起点和良好开端。再就是对存量融资平台发行信贷证券资产化，这件事情如果可以逐渐推开的话，对存量的政府融资平台债务阳光化以及利用市场手段来操作有很大好处。再就是政府采购法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和产业基金模式。总的来讲，在中国环境下面，还是建议能够推动市政债券和ABS融资方式，这样既可以分散风险，也可以让大家共享改革成果，推动个人财产性政性收入的增长，这也是其中一个重要的补充。

第五，吸引民间资金和国际资本进行运作。有些准公益项目应适时对外开放，包括水务系统、燃气系统。经营性基础设施优先考虑利用民间资本，政府扶持，合理定价。建立基础设施价费机制和投资补偿机制。利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等，规范引资行为，防止地方政府“甩包袱”。完善价格听证会制度，制定出合理的价格。健全项目融资的政府保证制度，对政府权利做出必要限制，明确提前收回项目的条件、程序及补偿标准。

第六，实行阳光化融资，提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。

第七，强化债务监管。主要是建立全国统一的债务管理体系。根据东、中、西不同发展阶段建立债务体系；通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债，防止债务风险向上级部门和金融机构转移。另外，建立地方政府预算机制，规范投资预算计划、投资来源与投资使用安排等。

参考文献：

[1]《中国银监会关于加强2012年地方政府贷款风险监管的指导意见》（银监发[2012]12号）；

[2]《地方政府融资平台研究》（城市建设2011年第6期）；

[3]《融资平台整肃升级》（余杭国资2010年第7期）；

[4]《当前地方政府融资平台存在问题及对策探讨》（现代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融资平台难题》（证券之星2010年第12期）；

[6]《治理地方融资平台风险》（瞭望2011年第10期） 蟆⒄路挚⒄嬲氖谐≈魈澹谐俗鳎贡靖断ⅲ徽男谐鲎嗜酥霸鸢才畔钅浚桓稍て教ㄔ擞唤⒔∪诓糠ㄈ酥卫斫峁梗迪中姓灾卫硐蚬局浦卫碜洌蝗趸庞茫炕拘庞茫还菇ā敖琛⒂谩⒐堋⒒埂毕嗥ヅ洌熬霾摺⒐芾怼⒅葱小⒓喽健毕喾掷氲耐度谧使芾砘啤br>

第三，增强造血功能。注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力；推行市场化运作，准市场化考核；对企业运作进行真实考核；建立补偿机制，让项目有收益，提高平台投资建设的积极性。

第四，完善监管体系。加强对资本金、偿还能力等风险指标的监控；跟踪地方政府的负债状况和偿债能力，建立平台贷款信息共享机制；加强对平台授信的审批管理；加强对方政府债务率控制，强调阳光负债。

二是完善地方政府融资体系。通过这次规范，如能建立起债务预警和控制机制，将对于融资平台的发展具有较大的裨益。

第一，完善地方政府融资平台，明确政府责任。地方政府融资是其为弥补市场机制的缺陷和不足，加快基础设施建设而进行的一项经济活动，具有政策性、非盈利性的内在属性。政府直接出资的领域应逐渐减少。

第二，健全财务制度。适当上移部分基本公共服务事务职责，委托市、县政府承办的事务，足额安排专项拨款，不留缺口。省直管县，公共服务领域支出重心向省政府上移。建立地方政府的稳定财源，适度提高与土地有关的税收和资源税；逐步扩大不动产税的征收范围；实现藏富于县，不动产税、遗产税等税种收入应主要留给县级政府。

第三，完善信贷融资。建立健全政策性担保服务体系，中央、省级政府从预算中安排一定比例资金，对地方政策性担保机构担保损失实行补偿。

第四，创新融资模式。在这方面，财政部最近经过国务院批准，正式同意在上海、浙江、广东和深圳试点市政债。这四个试点省市的市政债余额不超过229亿元，定价是按照以最新的国债以及市场定价最后确定。因此，虽然政府对市政债设定了总额，设定了定价，设定了发行地区，但是我觉得能够把市政债的方式推动起来，使现在政府融资阳光操作有一个重要的起点和良好开端。再就是对存量融资平台发行信贷证券资产化，这件事情如果可以逐渐推开的话，对存量的政府融资平台债务阳光化以及利用市场手段来操作有很大好处。再就是政府采购法下的BOT、TOT等模式，以及建立信托和产业基金模式。总的来讲，在中国环境下面，还是建议能够推动市政债券和ABS融资方式，这样既可以分散风险，也可以让大家共享改革成果，推动个人财产性政性收入的增长，这也是其中一个重要的补充。

第五，吸引民间资金和国际资本进行运作。有些准公益项目应适时对外开放，包括水务系统、燃气系统。经营性基础设施优先考虑利用民间资本，政府扶持，合理定价。建立基础设施价费机制和投资补偿机制。利用投资补助、贴息、价格、利率、税收等，规范引资行为，防止地方政府“甩包袱”。完善价格听证会制度，制定出合理的价格。健全项目融资的政府保证制度，对政府权利做出必要限制，明确提前收回项目的条件、程序及补偿标准。

第六，实行阳光化融资，提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。

第七，强化债务监管。主要是建立全国统一的债务管理体系。根据东、中、西不同发展阶段建立债务体系；通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债，防止债务风险向上级部门和金融机构转移。另外，建立地方政府预算机制，规范投资预算计划、投资来源与投资使用安排等。

参考文献：

[1]《中国银监会关于加强2012年地方政府贷款风险监管的指导意见》（银监发[2012]12号）；

[2]《地方政府融资平台研究》（城市建设2011年第6期）；

[3]《融资平台整肃升级》（余杭国资2010年第7期）；

[4]《当前地方政府融资平台存在问题及对策探讨》（现代城市研究2011年第1期）；

[5]《破解融资平台难题》（证券之星2010年第12期）；

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关键词：地方政府融资平台 信用风险 基本矛盾 双重性特征 发展转型

地方政府融资平台（以下简称融资平台）指由地方政府或其所属机构出资设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。本文所研究的融资平台侧重于业务围绕城市土地开发、基础设施建设等活动展开，营业收入主要为通过地方政府获取的土地出让收入或项目建设收入的城市融资平台公司（少量省级平台也涉足城市基础设施建设投资，但由于省级融资平台运作方式与城市融资平台有较大不同，故本文的研究对象未包含省级平台）。

融资平台的历史起源

融资平台是中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，实质是地方政府的融资人，其产生与发展的根源是中国地方政府融资增长过程中出现的“两对基本矛盾”。

（一）基本矛盾一：快速增长的地方政府投资需求与相对不足的财政资金供给之间的总量性和结构性矛盾

一方面，地方政府是实施地方基础设施建设项目的主体，地方基建投资在全社会固定资产投资中占有较大比重。2008年以来，我国全社会固定资产投资保持20%以上的增速，其中地方政府项目投资大部分年份增速超过30%。由于投资增速远高于财政收入增速，地方政府扩张性支出所造成的资金缺口无法通过自身财政收入的增长予以弥补，出现了总量性的矛盾。另一方面，自1994年实施分税制以来，地方财政收入所占份额有所下降，而政府经常性支出和民生类支出在地方财政支出中的占比不断提高，地方政府仅依靠自身当期财政实力难以支持大规模的基建投资，出现了结构性矛盾。

（二）基本矛盾二：地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间的矛盾

地方政府拥有城市土地使用权、公用设施、矿产资源、行政事业单位资产、地方国有企业资产等形式的大量有形资源，拥有通过各类行政权力及其代表的权威性所形成的不可替代的无形资产，拥有包括地方财政收入在内的相对稳定的财富创造能力。总体而言，地方政府具备很高的潜在融资能力和偿债能力。在大多数国家的资本市场中，地方政府及其所属机构都属于优质债务人。然而，在融资平台出现并发挥融资功能之前，受法律制度和行政体制的约束，中国地方政府主要的融资途径是通过所属部门和机构，以及部分公共事业单位获得银行信贷资金以及财政部发行的地方政府债券，使得地方政府信用资源的使用渠道及规模均比较有限，且这类融资受到国家财政政策和信贷政策的严格控制，属于半计划性的资金供给。地方政府通过融资获得的资金供给未能与其拥有的信用资源相匹配，从而整体处于信用开发不足状态。因此，地方政府丰富的信用资源与相对狭窄的融资渠道之间产生了不可调和的矛盾。

由此，在上述两对矛盾的作用下，融资平台作为我国地方政府融资渠道的重要补充得以出现并逐步发展，成为中国特殊国情下的必然产物。

融资平台的发展阶段

（一）20世纪90年代初期至2000年的起步阶段

在这一阶段，部分大城市开始组建融资平台。融资平台主要是作为地方政府融资功能的延伸，其对外融资功能基本局限于银行信贷体系内。其中，也有个别融资平台尝试发行债券，如上海市城市建设投资开发总公司发行浦东建设债等。

（二）2001年至2008年的缓慢发展阶段

在这一阶段，各地开始普遍成立融资平台。但是，融资平台融资渠道仍主要局限在银行信贷体系内，尤其是用以承接政策性贷款，城投债（包括企业债、短融、中票、非公开定向债务融资工具等）的增长趋势相对比较缓慢。其中，一些主要城市的融资平台开始经历转型和调整，形成了特定的发展模式，如重庆市建立了行业性平台体系等。

（三）2009年至2012年的快速发展阶段

在这一阶段，全国各地融资平台的设立已经非常普遍，同时为应对国际金融危机及随之而来的经济下行，我国实施积极的财政政策并出台4万亿投资计划，融资平台开始迅速增加融资，银行贷款、城投债的规模均大幅增长。

（四）2013年以来的调整发展阶段

在这一阶段，地方政府债务及融资平台发展过程中产生的问题导致政策调整较为频繁，融资平台运作模式受到相应的限制。虽然融资平台从银行获取贷款受到严格监管，但由于城投债、信托等其他融资方式的发展，融资平台对外融资规模整体增长的趋势未变。

融资平台的历史地位和作用

（一）融资平台破解了制度制约，创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈问题

融资平台是由计划经济向市场经济过渡过程中的重要载体，在市场和政府之间起到推动市场化发育的作用，在公用事业市场化改革、城市公共资源和土地资源的市场化中均扮演了重要角色。融资平台的历史性贡献体现在两个方面，一是打破了生产关系的制约，把原有制度约束下不便于市场化的部分通过创建新的规则实现了市场化；二是打破了生产力的发展瓶颈，通过自身的创新行为，推动新的市场化和专业化的形成，提高了劳动生产率水平。由融资平台催生的一个新的经济增长点在中国由此形成，从而推动了城市建设的发展，创造性地解决了城市化发展进程中的资金瓶颈问题。

（二）融资平台举债是地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成有力支撑

作为地方政府的融资人，融资平台最主要的价值是弥补地方政府在信用开发过程中的缺口，帮助地方政府在现行法律框架下和行政结构内充分利用其信用资源，在信贷体系内实现信用资源的进一步挖掘，在资本市场上创造多种形式的信用交易，从而形成地方政府的信用扩张，进而在全社会资金供给体系中逐渐占有较大的、与地方政府自身功能相匹配的信用份额。由此，地方政府借助融资平台的形式，能够在最大程度上实现信用资源的有效开发，使得平台融资已成为继税收、土地出让金之外地方政府的又一主要资金来源。根据审计署的审计结果，截至2013年6月末，由融资平台举借的债务合计7万亿元，占全部地方政府债务的39%，加上国有独资或控股企业后，合计占比57%，成为地方政府债务的主要组成部分。特别是融资平台既能够与银行对接获得贷款，又能够通过发行债券进行直接融资，还能够通过信托公司、保险公司、证券公司等金融机构融资，从而极大地扩充了地方政府的融资渠道，成为地方政府信用扩张的主要途径，进而对地方基建投资形成了有力支持。

融资平台的“双重性特征”及由此而产生的新矛盾

（一）融资平台的地方政府融资人基本特征

融资平台作为地方政府融资人，通过银行及资本市场获取资金，进而将资金投向地方基建项目，满足地方政府的资金需求。从这个角度来说，大多数融资平台是一类特殊的企业，其作用并非面向城市公众提供公用品，而是向地方政府提供用于项目建设及后续管理服务的资金，这类项目包括土地一级开发、拆迁安置房及保障房建设、城市交通基础设施建设、公用事业类基础设施建设和各类市政工程建设等。融资平台是资金由金融机构或资本市场向地方投资项目流转的重要中间环节，其设立依附于地方政府，在运作过程中实际形成了地方政府公共职能的延伸，创造了较高的社会公共效益；地方政府具有出资权、人事权、财务权、资金使用责任、项目所有权和管理权等，与融资平台构成了复杂联系，所投资项目的资金回收往往由地方财政支出来覆盖，因此，融资平台的债务偿付一般同地方政府的财政支出形成连带偿还责任（见图1）。

图1 融资平台与地方政府在资金流转过程中的关系

资料来源：大公国际整理

（二）融资平台的独立企业法人基本特征

融资平台是作为独立的企业法人而设立的，在产权和组织结构方面与一般的国有企业没有太大区别。在经营过程中，因其资产的复杂性，部分公益性业务本身即存在产生收入和形成利润的条件，如土地开发出让、水热气经营、交通设施收费等。同时，融资平台自身也存在扩大规模经济和范围经济的内在动力。在得到地方政府外部支持的条件下，部分融资平台逐渐将业务扩展至房地产开发等竞争性领域，从而获取相应的利润。但从整体上看，融资平台因其自主经营活动所形成的财富创造能力较小、稳定性较差，受地方政府政策和资金拨付周期影响较大，远不足以形成对其债务的良好支撑。同时，由于融资平台业务及债务的复杂性，并不意味着所有债务都能获得政府连带偿还责任的有效支撑，从而导致债务的安全性下降。

（三）融资平台“双重性特征”产生的新矛盾

融资平台作为地方政府融资人，促进了地方政府信用资源的利用，扩大了地方政府的融资渠道和融资规模，有力地支持了地方基础设施建设投资。但当旧有矛盾解决之后，在“双重性特征”的作用下，又产生了若干新的矛盾。

1.地方政府对平台债务既有的连带偿还责任与平台获得地方政府信用支持缺乏可靠的法律依据之间的矛盾

融资平台是为了绕开法律障碍扩大融资而设立的，是以独立企业法人形式对地方政府职能的延伸。虽然融资平台与地方政府具有天然的紧密联系，但是目前地方政府对债务偿还的保障是按照既定形成的正常模式运作，违约时从融资平台逆向追溯地方政府的债务责任则缺乏可靠的法律支持，从而使得极端条件下融资平台获得地方政府信用支持仍存在不确定性。

2.平台业务发展和债务风险外溢之间的矛盾

融资平台既是地方政府的融资人，又是独立的企业法人，具有双重身份。政府人的身份决定了其业务职能具有很强的公益性，经营必须服从政府指令；而独立法人的身份又要求其应当按照企业的规律发展，不断扩大经营。由于融资平台企业性质的复杂，其业务发展呈现出纵深化、多元化趋势，部分融资平台开始脱离单一区域的公益性业务，而逐渐扩展至其他区域，并涉足经营性甚至竞争性的业务。由于融资平台企业性质和业务的复杂程度逐渐加深，融资平台债务与地方政府债务形成了互有重合，却不互相包含的两个集合，地方政府债务中的很大一部分并非融资平台举借，而融资平台的债务也并非全部对应于公益性项目（见图2），由此造成了地方政府债务管理困境：本质上由于融资平台承担政府职能，因此任何一笔债务违约都会变相形成政府违约，这实际上等于扩大了地方政府的信用责任范围。2010年以来，国家发展改革委、银监会等部门要求对平台债务逐包打开，事实上就是关注到了平台债务复杂性造成的风险溢出，而试图从债务分类的角度进行解决。但由于地方融资结构的限制，融资平台对于地方政府的重要作用暂时无法被取代，仍需继续融资，各类债务的交叉日益加深，融资平台业务发展和债务扩张之间的矛盾也就无法消除。

图2 平台债务与政府债务的关系

资料来源：大公国际整理

3.债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾

近年来，融资平台债务增长很快，且原有债务将陆续到期，存在债务刚性兑付压力。但是，从融资平台内部来看，与经营性业务相关的财富创造能力不足以支撑平台偿债，债务保障仍主要依靠地方政府承担连带偿还责任；而从地方政府角度来看，特定时期内能够用以偿债的资源难以获得准确划分和计量，而现阶段作为直接偿债来源的国有土地出让金在一定周期内存在较大波动，这不利于融资平台形成长期稳定的偿债能力。因此，融资平台产生了债务刚性兑付与偿债来源不稳定的矛盾。

近期政策变动及融资平台的未来发展转型方向

融资平台作为中国特殊历史阶段和体制背景下的产物，对过去十年中国城市建设的高速发展发挥了资金供给方面的基础，对下一阶段城镇化发展规划的全面实施也仍将起到重要支撑作用，其重要的经济和社会价值均不容忽视。同时，平台机制自身固有的多种复杂矛盾在其扩张发展过程中逐渐扩大，信用风险逐步暴露，进而成为影响地方政府债务安全的重要因素。近年来为缓解因平台融资造成的地方政府债务风险，国家有关部门多次进行政策调整，尤其是在地方政府独立发债的制度设计方面，近期已迈出了重要步伐。2014年5月，在财政部主导下，部分省市开始地方政府债券自发自还试点；8月，人大常委会表决通过新预算法，以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力；10月，国务院出台国发43号文对地方政府融资机制和债务管理提出了明确要求，财政部随后拟定《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，对政府性存量债务的分类清理和融资平台的转型处置提出了细化方案，之后又公布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对于政府性存量债务的清理甄别提出了指导实际操作的技术规范，并强调了大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。

从政策趋势来看，未来地方政府债务管理的改革方向已经较为明朗，地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两个较为清晰的层次：一是纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府一般债券融资；二是公益性和盈利能力兼备的项目主要通过专项债券或PPP等模式支持；三是以盈利为主的项目则应逐步退出地方政府及融资平台的债务融资范畴。政策方向的主要内涵是明确债务责任和偿债来源，一方面要求控制融资平台业务和债务扩张导致的对政府的风险溢出，以及由下而上的风险传导；另一方面则要求规范债券等投资品种，提高投资的透明度，促进市场的健康发展。

在政策变动的大环境下，除部分融资平台可能经清理而消失外，鉴于其已积累的大量资源和运作基础，我们认为大多数融资平台仍然具备继续存在的条件和意义，但未来必然面临转型。转型方向之一是成为市场化运作的国有企业，甚至进一步实现产权社会化。目前，一些运作较为成熟的融资平台已经具备了这类转型的基本条件。而大部分现有平台可能会选择另一类转型方向，即成为专门项目的融资服务管理者，继续充当政府与市场中间人的角色。政府与市场的边界需要厘清，但并不意味着两者应该切断联系，相反随着经济的升级发展，两者之间需要更为成熟健康的紧密关系，这其中中间人的角色不可或缺。根据市政债发行较为成熟的西方国家的经验，政府专项债券或项目收益债券的发行人包括政府所属部门，也包括各类专门机构、公司或组织。这一类融资项目性质较为复杂，涉及资金体量较为庞大，若全部由地方政府承担并不现实，也不符合债务管理改革中厘清风险的初衷。与此同时，现有融资平台已经具备了较为完善的组织架构和运营能力，未来转型成这类专门机构的条件比较成熟。转型后的新机构与以往的融资平台将有明显区别，主要体现在债务责任的划分和偿债来源将更加清晰，业务边界也应受到严格限制。

现有的地方政府债务管理改革，可以说是在对以往经验总结基础上的较好选择，但改革过程需要各类参与者的共同努力。无论从融资平台发挥的历史作用还是从其现有运作条件来看，都不适宜进行一刀切的简单处置，而应考虑更适合发挥其作用的制度设计。同时，债务管理改革需要一定过渡期，在这一过程中存量债务安全的保证应是首先考虑的要素，而地方政府实际资金需求的规模和供给的灵活性也需要进行更为细致的评估。根据其他国家的经验，未来地方政府债券规模可能会占到GDP的15%以上。这一庞大资金体系将主要由地方政府的信用支撑，而围绕其周边的各类专门机构也非常重要。在可以预见的一段时期内，现有融资平台及其转型后的继承者，仍将在地方政府基建项目、融资和债务管理等领域发挥非常重要的作用。

冰冻三尺非一日之寒，政策变动早已酝酿多年。融资平台的发展必须适应这一趋势，其生存模式必然发生改变。研究如何推进转型，最终找到较为合适的定位，是融资平台及制度设计者下一阶段的重要工作。因此，对融资平台及其后继者的信用风险进行研究，也仍将是信用评级机构的重要课题之一。

参考文献：

[1]关建中：《改革国际评级体系 推动世界经济复苏》，北京，人民日报出版社，2012。

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关键词:地方政府投融资平台 筹资风险 防范措施

所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以投融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。是政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。

最近几年由于地方政府融资平台出现了爆炸式增长。这些融资平台公司通过多种渠道筹措资金，往往形成形成多头举债，伴随着还款压力的日益增大，正在形成巨大的筹资风险。

筹资风险的形成既有举债本身因素的作用，也有举债之外因素的作用。举债本身因素包括负债规模、负债的资金成本率和负债的期限结构等；举债之外的因素主要有经营风险、预期的现金流入量和资产的流动性及金融市场环境等。我们把前一类因素称作筹资风险的内因，而把后一类因素称作筹资风险的外因。

一、筹资风险的内因分析

(一)负债的规模

负债规模是指企业负债总额在资金总额中所占比重的高低。企业负债规模大，利息费用支出增加，由于收益降低而导致丧失偿付能力或破产的可能性也增大。同时，负债比重越高，企业的财务杠杆系数=[税息前利润/（税息前利润-利息）]越大，股东收益变化的幅度也随之增加。所以负债规模越大，财务风险也越大。许多地方政府融资平台公司由于自有资金不足，经常要靠举债筹集其所需的资金，如果生产经营活动能正常进行，能够及时归还其债务本息，就不致造成财务风险，而且还能从举债经营中获得盈利。但大多平台公司从事城市基础设施建设和公共事业等非经营性项目或准经营性项目，还款来源主要靠土地出让收益和政府补贴，地方财政及土地出让收入的下降必将影响到政府融资平台贷款的偿还。目前许多地方政府融资平台负债规模已经超过了地方财政的收入总额，大多数地方的融资规模已经脱离了财政的实际承受能力。由于缺乏按时偿还债务的准备和能力，一些地方政府融资平台公司已陷入“举债——再举债——债上加债”的恶性循环之中，以致危及企业的生存，影响政府的信誉。

(二)负债的资金成本率

在同样负债规模的条件下，负债的利息率越高，企业所负担的利息费用支出就越多，企业破产危险的可能性也随之增大。一些地方政府融资平台公司由于债务规模庞大，产生巨大的资金缺口，对于筹集资金往往不计成本。这种现象受多种因素的影响：受中央财政紧缩政策的影响，通过正常渠道已很难筹集到资金；通过BT、BOT等形式引入社会资本的效果不理想；公司法人治理结构不完善，一些公司高管认为银行的资金可以一直使用，只要能还息就行，根本不考虑还本，而且存在将贷款推给下一界高管偿还的现象；受政府惯性思维的影响，由于大多地方政府融资平台公司高管是由政府委派，他们往往认为银行的资金就是国家的资金，地方政府拿来投资是拿国家的钱办国家的事，地方政府还不起贷款会由中央财政来解决。

(三)负债的期限结构

负债的期限结构是指企业所使用的长短期借款的相对比重。如果负债的期限结构安排不合理，例如应筹集长期资金却采用了短期借款，或者相反，都会增加筹资风险。原因在于：第一，如果企业使用长期借款来筹资，它的利息费用在相当长的时期中将固定不变，但如果用短期借款来筹资，则利息费用可能会有大幅度的波动；第二，如果企业大量举借短期借款，并将短期借款用于长期资产，则当短期借款到期时，可能会出现难以筹措到足够的现金来偿短期借款的风险，此时，若债权人由于企业财务状况差而不愿意将短期借款展期，则这些企业有可能被迫宣告破产；第三，长期借款的融资速度慢，取得成本通常较高，而且还会有一些限制性条款。

由于受城投债的影响，目前大多地方政府融资平台公司很难通过发行信用债券筹集长期资金，而不得不饥不择食地选择一些短期借款来度日。考虑到地方政府土地出让金的飞速增加和利用滚动贷款支付利息，短期内地方政府应该不会出现流动性困难。但如果我们深层次地思考，就会发现短期内的流动性相对充裕是以牺牲长期内流动性为代价的。加之房地产市场正经历的史上最严厉调控导致土地交易市场的日渐冷清，需求减少和供给增加的同时发生必然会导致土地出让金大幅下降，土地出让金大幅下降进而会导致依赖“土地财政”的地方政府财政困难，届时地方政府融资平台还款高峰期也将到来。因而未来2～3年最有可能成为地方政府债务危机爆发的时间段，尽管有第二还款来源作担保，这些贷款仍临着巨大风险。

二、筹资风险的外因分析

(一)经营风险

经营风险是企业生产经营活动本身所固有的风险，其直接表现为企业税息前利润的不确定性。经营风险不同于筹资风险，但又影响筹资风险。当企业资金完全来源于权益资本时，经营风险即为企业的总风险，完全由股东均摊。当企业采用股本与负债融资时，由于财务杠杆对股东收益的扩张性作用，股东收益的波动性会更大，所承担的风险将大于经营风险，其差额即为筹资风险。如果企业经营不善，营业利润不足以支付利息费用，则不仅股东收益化为泡影，而且要用股本支付利息，严重时企业丧失偿债能力，被迫宣告破产。一个健康的企业其偿债资金一般来源于其盈利，而非负债资金，这样企业才有能力抗击各种风险，有实力迅速补偿风险造成的各种损失，因此，企业经营风险影响着企业的筹资风险。

(二)预期现金流入量和资产的流动性

负债的本息一般要求以现金（货币资金）偿还，因此，即使企业的盈利状况良好，但其能否按合同、契约的规定按期偿还本息，还要看企业预期的现金流入量是否足额及时和资产的整体流动性如何，现金流入量反映的是现实的偿债能力，资产的流动性反映的是潜在偿债能力。如果企业投资决策失误，或信用政策过宽，不能足额或及时地实现预期的现金流入量，以支付到期的借款本息，就会面临财务危机。企业资产的整体流动性不同，即各类资产在资产总额中所占比重不同，对企业的财务风险关系甚大，当企业资产的总体流动性较强，变现能力强的资产较多时，其财务风险就较小；反之，当企业资产的整体流动性较弱，变现能力弱的资产较多时，其财务风险就较大。很多企业破产不是没有资产，而是因为其资产不能在较短时间内变现，结果不能按时偿还债务，只好宣告破产。针对地方政府融资平台公司融资困难的问题，地方国资委常常将道路、桥梁、水库等非生产性资产注入公司，这种方式虽然增强了企业的实力，扩大了企业固定资产比重，但并没有提高企业的实际生产能力和偿债能力，反而降低了企业的资金利用率，相对减少其盈利，进而增加其财务风险。

(三)金融市场环境

金融市场是资金融通的场所。企业负债经营要受金融市场的影响，如负债利息率的高低就取决于取得借款时金融市场的资金供求情况，而且金融市场的波动，如利率、汇率的变动，都会导致企业的筹资风险。当企业主要采取短期贷款方式融资时，如遇到金融紧缩，银根抽紧，短期借款利率大幅度上升，就会引起利息费用剧增，利润下降，更有甚者，一些企业由于无法支付高涨的利息费用而破产清算。

三、充实地方政府融资平台实力

在全面准确清理和掌握国有资产状况的基础上，对其进行科学分类、整合，在确保风险最低的情况下，将经营性国有资产注入融资平台，充实信用资本，提高其偿债能力。 平台公司也要通过自身的努力提升企业的盈利能力，打造自己的终端物业产品，降低财务风险。

四、合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域

规范地方政府平台的投融资行为，要合理定位。明确地方政府投融资平台的投融资领域，比如说基础设施的建设领域。凡是企业能做的事情，尽量让企业做。只有企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。同时，加强对平台融资使用的监管，较少甚至避免项目贷款挪用。

五、建立长效的偿债机制

建立政府性融资管理和偿债机制，按一定比例在财政预算中安排政府性偿债资金，确定土地出让收益、经营性项目收益、处置国有资产收益、政府性基金、非税收入节余等收入的偿债资金比例，加大偿还政府性债务的力度，维护政府信用。

六、打造政银企互动平台

协助银行推进审慎的对地方政府融资的风险管理举措。建立和完善协调制度，搭建政银企信息交流平台，畅通交流渠道，促进银行、担保公司、企业三方信息沟通和合作，促进企业有效融资需求和银行机构信贷投放的有效风险控制。

七、建立健全地方政府的债务管理体制

建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对平台的债务集中管理。建立由地方财政部门统一掌管政府债务。建立地方债务偿债基金，地方政府应该建立与地方平台债务规范相适应的偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。

八、加强企业法人治理

建立适应市场经济规律的投融资平台公司，明确平台应当披露的信息范围，包括地方平台资本金状况，负债规模、承担建设项目的基本情况，项目贷款情况，项目担保情况以及贷款资金使用情况等。增强投融资平台公司的市场竞争力、经济再生能力和抗风险能力，确保资金安全、增值。

参考文献:

[1]田华杰.地方政府融资平台存在的问题及财政性建议.金融经济，2011(4)

[2]何剑，李雪葱.地方融资平台主要融资渠道探析.国际金融，2011(2)

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关键词:地方投融资平台;常见问题;应对措施

地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于地方项目建设,所组建的各种不同类型的公司,这些公司通过地方政府所划拨的资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入政府需要投资的项目之中。

一、地方投融资平台的主要职能

地方投融资平台名称各异,但主要功能有以下六种:

(一)融资职能。地方投融资平台可以依托政府信用、土地资源和其他优良资产,开展与外界特别是银行的合作,其实质是通过政府的各种软硬承诺提高信用等级,获得银行对项目的资金支持。

(二)投资职能。负责政府指定项目的投资开发,代表政府行使出资人权利;负责偿还政府指定投资项目的贷款本息。主要是投资大、收益低,公共特征强的项目。

(三)项目管理职能。建设并管理政府交办的项目;主要管理政府安排的项目资本金及项目建设资金;参与政府指定投资项目概算、预算、变更、验收、决算管理。

(四)国有资产保值增值职能。根据政府授权,经营政府优良资产,确保国有资产的保值增值。同时兼负地方国有企业的改制功能。

(五)专业经营职能。对本地区经济发展影响较大的资源、公共设施等行业进行地方行政专营,加大这类企业的社会责任。

(六)引资合作职能。为吸引外来资金,通过政府投融资平台开展对外合作,打消外来资金对地方壁垒的顾虑,促进地区发展。

二、地方投融资平台发展中常见的问题

(一)法人治理结构问题

地方投融资平台法人治理结构问题主要表现在两个方面:一是法人治理结构本身不完善。现代企业制度中完善的法人治理至少要包括股东会、董事会和监事会。由于地方投融资平台通常由政府单独出资或主导,在法人治理方面股东会自然欠缺,甚至董事会也不完善,通常仅设置董事长,监事会更被置于可有可无状态。二是法人治理水平低下。由于地方投融资平台的政府出资性质,即使在法人治理结构完整的情况下,也经常出现政府官员任职、经营层与决策层高度重叠、职业经理人缺乏等现象,使得地方投融资平台的法人治理水平低下,管理效率不高。

(二)投资决策机制问题

在投资决策机制中,地方投融资平台存在的问题主要表现在两个方面:一是以行政决策代替经济决策。作为地方政府的投融资平台,通常被地方政府视为执行行政决策的机构,以行政规律代替经济规律处理问题,为地方投融资平台的经营留下了诸多隐患。二是决策程序不健全或执行不严格。由于地方投融资平台经常要接受和执行经济决策,内部的决策流程常常受到干扰和破坏,久之,一些地方投融资平台就不再重视决策程序建设,成为一言堂或走形势,决策失误大大增加。

(三)资本金与债务问题

在资金方面,地方投融资平台存在的问题也主要表现在两个方面:一是不计成本大幅举债。据初步统计,截至2009年8月,全国共有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计为1万多亿元,到2009年中,则迅速上升到5万亿元以上,其中绝大部分来自于银行贷款。一些地方投融资公司甚至变相非法集资。而这些融资又大部分投向了短期内没有收益或收益很低的基础建设投资,企业的现金流平衡十分脆弱。二是没有建立资本金补充机制。我们知道企业的资本金水平实际决定了融资水平,地方投融资平台通常没有完善的资本金补充机制,另一方面地方政府又急于从平台中获取资金,地方投融资平台造血和输血机制都不完善,结果不少地方投融资平台成为了一颗债务炸弹,对金融系统、地方财政和社会都形成了潜在威胁。三是没有建立起现金流平衡机制,虽然拥有很多资产,但是这些资产经营能力很弱,形成经营现金流很少,融资现金流巨大,自由现金流几乎没有甚至为负,作为企业实际上无法生存。

(四)考核与薪酬问题

在经营层面,地方投融资平台经营业绩的考核和薪酬成为主要问题。主要表现有三:一是考核主体和内容缺乏。地方投融资平台由谁进行业绩考核通常并无明确主体,加之主要执行的是政府决策,很多考核企业的业绩指标不适用于地方投融资平台。二是薪酬僵化或薪酬无度。一些地方投融资平台比照的是公务员的薪酬办法或事业单位的薪酬办法,结果人浮于事,企业活力缺乏,另一些企业则薪酬高涨,薪酬水平与业绩水平不符。

(五)发展方向问题

地方政府成立投融资平台,其主要任务是进行政府投资的项目建设,那么项目完成后是否还需要投融资平台,投融资平台是阶段性存在还是长期存在,其存在的基础和退出的条件是什么,这些问题都从根本上影响着投融资平台的定位,进而影响着其运作模式。

三、主要应对措施

(一)完善法人治理结构

完善地方投融资平台的法人治理结构,就是要真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制,运用多种融资手段,实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。主要从两方面着手,一是引进战略合作者,引进多元主体,只有多元主体参与,法人治理结构才能逐步完善。二是推进管理层的职业化。只有管理层的专职化和职业化,才能提高投融资平台的法人治理水平。

(二)建立分类投资决策机制

地方投融资平台通常面临政府投资任务和市场投资双重任务,因此采用分类决策机制能较好地解决投资决策问题。一是对政府交办的投资任务要完善投融资政策,界定政府投资范围,使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目,通过完善科学决策程序,建立政府投资决策咨询评估制度,实现政府投资管理的科学化、民主化和法制化。二是对地方投融资平台自主投资项目,要加强投资程序建设,严格执行内外部投资程序,加强监督管理,建立责任追究制度和权力制衡机制,加强项目跟踪协调管理,完善稽查制度,提高决策水平。

(三)加强财务风险控制

加强财务风险控制地方投融资平台一是要建立科学合理高效的债务管理模式。要建立"负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责"的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式和偿债长效机制。要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制,建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。二是要建立资本金补充机制。地方政府对地方投融资平台在经营中产生的政策性亏损要通过注入资本金进行弥补,这种弥补机制对于加强平台管理、防范金融风险、提振政府信誉有百利而无一害,是政府在处理长期发展和短期利益中必须衡量和处理的,也是政府自我约束的内在机制。

(四)建立科学的的考核与市场化的薪酬体系

科学的绩效考核体系是由一组既独立又相互关联并能较完整地表达评价要求的考核指标组成的评价系统,绩效考核体系的建立,有利于评价地方投融资平台运转状况,是进行平台持续经营的基础,也是地方投融资平台健康发展的重要保障因素。地方投融资平台绩效考核体系要兼顾平台运营的政策性和市场化特点,因企制宜,以客观、全面、公正为要务。在科学考核的基础上,逐步建立市场化的薪酬体系。通过市场化的薪酬体系促进投融资平台保值增值。

(五)明确投融资平台的社会责任

目前地方投融资平台强调政府责任的多,强调市场化经营的多,但对投融资平台的社会责任常常忽略。随着国家经济发展转型,今后投融资平台需要在民生发展上发挥更大作用,这就要求地方投融资平台建设好三个机制:一是盈利机制,地方投融资平台无论是依靠自身发展还是依靠政府支持,都首先要建立起盈利机制,依靠政府补贴的投融资平台没有发展前景,完成政府任务后应收缩和退出。二是履行社会责任机制。地方投融资平台受到政府倾斜支持,成立之初就饱受争议,只有建立起履行社会责任机制,例如分红于民生,退股于民营,才能实现这类公司的社会价值,才有长期发展之必要。三是建立起监督机制。任何企业本身就受政府监督、市场监督和客户监督。地方投融资平台由于本身政府出资主体的特殊性,出资资源的公共性和自然及行政的垄断地位,更应严于一般企业的监督,建立严格的监督机制是地方投融资平台健康发展的必要条件。

参考文献:

[1]李国峰.中国区域经济发展中的地方政府投资行为分析[M].企业管理出版社,2008.

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关键词：地方政府；融资模式；投资方式

文章编号：1003-4625(2011)03-0096-04

中图分类号：F830.9

文献标识码：A

一、国外地方政府融资方式的比较

从国内外地方政府融资的渠道和方式来看，主要有财政拨款、债务性融资、资产(资源)融资和权益性融资等几大类融资方式(罗松山，2010)。王铁军(2006)将地方政府融资模式归纳为22种模式。目前情况看，国内外对银行借款、市政债券、项目融资三种融资模式的研究最为关注。

由于各国的金融体系不同，资本市场和信贷市场的发展侧重点与发育程度存在差异，各国基本都选择本国最流行的举债方式。在欧洲，银行借款是地方政府举债的主要资金来源，而美国、日本等则形成了以市政债券为主导的地方政府信贷市场(杨萍，2004；魏加宁，2010)。魏加宁(2010)指出，在银行借款占比较大的国家中，有的国家存在着专门的银行来负责为地方政府提供资金，而有些国家通常会有1-2家银行占据地方政府信贷举债市场的主导地位。赵慧和予斋文(2010)分析了银行借款方式的优缺点，认为银行借款程序相对简单，地方政府仅需要提供必要信息，但该方式成本较高，银行对地方政府的监督有限，所以管理上会存在漏洞。毛腾飞(2006)指出，专业开发银行就是筹集基础设施项目资金的一个重要渠道，欧洲各国的城市基础设施开发银行的资金来自合同性储蓄机构，而在日本，开发银行的资金来源则是邮政储蓄和部分养老金基金等。

市政债券融资方式目前是国内外研究的热点，大量文献集中讨论各国市政债券的优势、发行机制和运作方式。James Leigland(1997)指出利用市政债券为城市基础设施建设融资的优势日益明显。Kenneth N.Daniels和Jayaraman Vijayakumar(2002)指出世界上越来越多的国家和地方政府已经认识到市政债券是一种极吸引人的机制，能够满足他们的融资需求。Frank J.Fabozzi(2006)详细介绍了市政债券的投资者、类型和特点、信用风险、收益及其税收等。国内近些年对市政债券的研究颇为关注。在发展市政债券的重要性方面，潘英丽(1997)着重从我国资本市场的欠缺角度论述在我国建立市政债券市场的必要性和可行性。杨轶(2002)指出市场债券融资作为国际上基础设施融资的重要途径之一，能为有巨大资金需求的城市基础设施建设开辟新的融资渠道。左伟和赵保国(2003)、董奋义和苗锋(2003)等都论述了地方政府债券融资的必要性，并从法律、偿债机制及风险管理等方面提出了政策建议。国外(尤其是美国和日本)市政债券的运行机制和运作方式一直是国内学者研究的重点。中国银行间市场交易商协会课题组(2010)、王朝阳(2010)、徐瑞娥(2009)、宋立(2004)等的研究对美国和日本市政债券的分类、发行主体、担保关系、资金用途、监管等都作了比较详细的介绍。值得注意的是，一些发展中国家的市政债券发展的成功经验对我国也有较强的借鉴意义。如张陆伟(2007)、钱怡君和计国忠(2004)介绍了波兰市政债券的发行方式、承销方式、发行成本等机制。

项目融资方式是私营机构(民营经济)参与公共基础设施项目建设、向社会提供公共服务，并以项目资源的未来收益或资产转让价值收回私营机构的投资成本与合理利润，从而达到政府为地方公共基础设施项目建设融资的目的。项目融资方式包括BOT、BOOT、TOT、PPP、PFI、ABS等模式。国外对项目融资模式和风险管理的研究非常丰硕。如Peter和Nevitt(1997)、Tam(1999)、Ho(2001)、Nisangul(2002)将项目的实施风险粗略划分为：技术风险、金融风险和政治风险。Yeo和Tiong(2000)从投资者能否控制的角度，将项目风险大致分成可控制风险和不可控制风险。Nisansgul(2002)研究了较长特许权期间内BOT项目中存在的寻租行为和腐败现象带来的一系列风险。国内对BOT模式的理论研究比较成熟。如张水波(2000)等通过国内外BOT项目的案例分析，对在BOT中常见的担保进行详细的讨论。马力、常相全(2001)建立了BOT项目风险评价模型。罗顺梅(2002)分析了我国政府在BOT项目融资中的风险分担问题。在PPP模式方面的研究，如李秀辉和张世英(2002)介绍了PPP融资方式，并讨论了PPP模式在城市公共基础设施建设中的应用模型。陈柳钦(2005)对PPP模式的内涵、目标、运作思路和必要条件进行了阐述，并探讨了在我国城市轨道交通中的适用性问题。黄佳(2007)、钟璐(2007)、惠静薇和安琦(2004)等介绍了ABS在基础设施领域的应用及风险评价等。

除了以上介绍的融资方式外，股权融资、土地融资、资产证券化、跨国借贷等等都是地方政府融资的多无化渠道。

以上文献对国内外的地方融资渠道和方式进行了研究，就不同融资方式的特点和实施方式作了比较详尽的分析。地方政府融资方式非常繁多，从目前国内研究来看，还缺乏对其适应的经济条件和背景情境的分析和总结，对新兴工业化国家和发展中国家地方政府融资方式的研究也较缺乏。相对于发达国家，新兴工业化国家和发展中国家与我国的国情更为接近。他们在地方政府融资方式方面的经验和教训也同样值得借鉴。所以需要从更系统更完备的角度进行综合集成研究，才能为适合我国特有国情(包括经济阶段、市场条件等)的地方政府融资方式选择和具体操作思路提供参考。

二、地方政府投资领域的发展及创新

从国际上看，政府投资一般限定在公益性事业和基础性产业，基本不进入竞争性产业，而且随着经济发展和产业结构的变化而不断调整其投资领域。杨中贤(1999)对比英国、法国、美国在经济起飞前、经济发展的第一到第四阶段的政府投资重点后得出结论：政府的投资结构首先从比较简单(技术要求和附加值都比较低)的产业部门开始，并以此向着技术要求高及复杂化和附加值高的产业转移，而且其规模和比重都在不断地增加。虽然各国经济起飞的时间不同，但是在产业结构的演进趋势上存在着一致性。孙茂颖和胡蓉(2007)提出，在经济发展的不同阶段，政府的主要任务不同，政府投资调控作用的广度和深度就会不同。经济发展早期，政府的投资应主要用于对经济发展有重要影响的各种基础设施和

能够带动经济增长的支柱产业群。在经济发展中期，政府对基础设施、支柱产业等经济领域的投资比重下降，而且还会逐渐退出民间投资能够解决的支柱产业群的投资领域。到了经济成熟时期，政府投资的主要目的从促进经济增长转变为促进社会安定和实现社会公平，所以政府投资在此阶段侧重于社会公共领域。

以上研究显示了政府投资和私人投资的协同问题。长期以来，政府都被看做是基础设施等公共产品的唯一投资主体。以萨缪尔森为代表的福利经济学家们认为，由于公共产品消费上的非排他性和非竞争性特征，通过市场方式提供公共用品实现排他是不可能的或者成本是高昂的，因此公关产品只能由政府提供。但随着经济和技术的发展，政府作为基础设施等公共产品唯一的投资主体的理论支撑开始弱化。自20世纪60、70年代以来，一批主张经济自由的经济学家(如戈尔丁、科斯等人)纷纷从理论或经验方面论证了公共产品私人供给的可能性。世界银行的分析报告(1994，1998)也指出，发展中国家的基础设施投融资体制应“向以市场为基础的体制转变”。E.S.Saves(2002)指出，私人资本介入基础设施生产的方式主要有四种：合同承包、特许经营、补助和凭单。魏加宁等(2010)的报告指出，日本地方政府平台分为地方政府100％出自的“国有独资平台”和地方政府与民间资本共同出资的“国有参股平台”。由于民间资本的介入，两类地方政府平台的业务就有明显的区分。

国内学者在对西方理论学习的基础上，也探讨了基础设施投资主体的市场化问题。王辰(1998)指出应在公共物品理论的基础上，从盈利与非盈利角度来界定基础产业的投资主体。竞争性、盈利性的由民间投资主体提供，财政融资、政策性金融应注意面向非盈利性基础产业，同时应利用资本市场为基础产业融资。朱会冲、张燎(2003)指出应通过制度改革来调动社会资源投入到公共基础设施项目。崔国清(2009)和毛腾飞(2006)也认同将基础设施划分为非经营项目和经验项目然后采取不同的投资管理方法。

需要注意的是，虽然公共事业民营化是不可逆转的趋势，但其局限性也是显而易见的。Millward和Parker(1983)的研究认为：没有系统的证据证明公共企业私营后状况一定能够得到改善，在外部环境不成熟的情况下，公营企业民营化后状况不仅不能够得到有效的改善，甚至可能出现恶化。因为对于公共服务的承包商来说，他所关注的是标的、是利润，而不是“对公共商品的广泛的道德关注”(STILL-MAN，1987)。实践也证明，民营化在改善和提高公关部门效率的同时，也自身了大量的腐败现象，使得民营化成为一种两难的选择(胡鞍钢，2001)。民营化已经成为推进公共事业改革的重要路径。西方学者也提出了民营化成功的关键因素，就是政府的强有力作用。只有一个好政府才能确保在政府规模和智能适度的前提下，由充足的能量提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，以便使私营部门充分发挥潜力(MOE.R C，1987)。因此对于发展中国家而言，基础设施民营化的前提条件、潜在风险、实施难点都要慎重考虑。

国内对发达国家地方政府的具体投资领域研究也积累了不少成果。王琳(2008)的研究显示，美国联邦政府与州和地方政府间是纵向的关系。联邦政府投资仅占国内政府投资的小部分，而州和地方政府才是美国政府投资的主角，是公共基础设施投资的主要承担者，为高速公路、医院等基础设施和公共事业建设提供了大量的投资。王克冰(2009)指出，德国联邦、州、镇三级政府区别投资性质划分各自投资范围：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；州政府负责各州的教育、医疗等公共事业投资；市镇级政府主要负责社会福利等方面的投资。中国银行间市场交易商协会课题组(2010)分析了美国、日本、德国等国的市政债券的投资领域。

总体来看，国内外的研究均认为对于可经营的基础设施，可以通过公私合作的方式来实现供给，但对于纯公共产品和准公共产品性质的基础设施，仍然应由政府供应为主。2010年5月，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，强调鼓励民资进入基础设施和公用事业，这为地方政府投资领域的改革有了新的发展契机。但从国内目前研究看，我国地方政府投资领域调整的动力机制――经济发展阶段和产业结构变化、基础设施项目民营化的理论基础、潜在风险等等研究均不充分。还需要在研究国外地方政府投融资领域方面进一步挖掘，并应结合国外成功和失败案例对基础设施融资领域民营化的科学性、难点、风险等进一步总结。

三、地方政府负债管理模式的国际经验

地方政府债务管理是一国财政分级管理的重要内容。受各国政治体制、财政体制、资本市场与金融机构的完善程度、社会历史变迁等因素的影响，各国的地方政府债务管理也千差万别。

国外大量的文献讨论地方政府负债的监管。如Christopher(1990)认为地方政府或有负债应当纳入地方债务风险管理体系。Hana(1998，1999)从政府财政风险角度，对控制政府债务风险进行了研究，提出了控制财政风险的对策。Chris Clifton等(2006)通过研究对项目融资模式(PPP和PFI)的风险管理研究，认为提高公共服务项目未来收益是化解项目融资模式风险的有效办法。Elizabeth Currie(2002)，Julie Froud(2003)提出地方政府应当在化解融资风险方面发挥更大的作用。另外还有大量的文献专门针对市政债券、银行借款等具体融资模式分析其成功实施的风险管理。

国内的研究，包括魏加宁(2010)总结出国外地方政府的4大债务监管模式：依靠金融市场纪律、依靠规则边或多边合作控制、依靠规则间接控制和上级政府的行政控制。而为了维持财政的健全性，确保偿还数额，中央或联邦政府在地方债风险管理方面也采取了一些新的措施，包括程序限制、规模控制、债券信用评级、风险预警、偿债准备金制度、债务保险、信息公开。财政部预算司(2008)年综述了国外地方政府债券管理的情况。包括举债权限与举债方式、债务管理模式、管理机构、硬预算约束、债务风险控制、透明度要求、纠错及风险化解机制和惩罚措施等作了综述。赵慧和予斋文(2010)总结出国外地方政府债务监管模式：1，中央负有监管职责。无论是联邦制国家还是单一制国家，中央政府都不同程度地承担了监管地方政府债务的职责。2，严格实习规模控制与风险预警。规模控制通常有需求控制与供给控制两种方式。风险预警是对债务规模超过一定指标值的预先警示。如英国政府规定全国债务余额应低于GDP的40％，地方政府债务余额占GDP比重控制在4％以内。3，积极化解债务风险。如德国采取加强纵向约束和横向制衡，防范地方债务风险。

还有些研究针对特定国家来研究。如徐瑞娥(2009)分析了美国、澳大利亚、日本、欧盟成员国的地方政府债务管理方法。魏加宁(2010)报告中指出日本为控制地方政府平台的风险以及防范其背后的财政风险，采用了一整套财政健全化指标，包括早期健全化标准、财政重建标准和经营健全化标准。报告针对日本商业银行对国有参股平台贷款中存在的问题建议中国商业银行在对地方政府融资平台贷款时，更多关注项目本身的经济效益，而不是看有无变相担保。

以上文献为我国地方政府负债管理提供了宝贵的经验和方向。需要注意的是，国外地方政府债务多是以债券为主，因此其监管模式也集中在对政府债券的研究。由于我国《预算法》和《担保法》的限制，地方融资平台的资金渠道主要靠银行贷款，因此地方政府债务的监管要从财政风险和金融风险考虑。金融风险又包括信贷总量风险、银行风险、债券风险。而且我国地方政府融资平台比较复杂，不同区域、不同级别、不同类型的融资平台的管理水平不尽相同。因此需要从国外地方政府负债管理模式中挖掘适合我国地方政府融资平台的管理经验。

四、小结

目前国内文献对地方政府融资模式(包括融资方式、投资领域和管理模式)进行了研究，但因为我国国情比较特殊，还需要针对我国发展情况挖掘国外地方政府融资模式的成功经验。目前的研究在以下几方面存在不足：

(一)对国外地方政府融资理论欠缺全面的分析

国内的研究多从公共品角度分析地方政府融资的必要性。但实际上，地方政府融资的理论分析框架比较广，包括中央政府、地方政府、社会、公民，所以要更全面地进行理论解释。

(二)对新兴工业化国家和发展中国家地方政府融资模式的分析较少

相对于发达国家，新兴工业化国家和发展中国家的与我国的国情更为接近。他们在地方政府融资模式方面的经验和教训也同样值得借鉴。

(三)对国外地方政府融资方式还欠缺系统的比较

国内研究主要关注市政债券，对银行借款和其他方式介绍不足，并且对各种融资方式的适用条件、风险监管等欠缺总结。

(四)对国外地方政府投资领域的发展和创新研究不足

国内文献多停留在介绍层面，对国外地方政府投资领域的发展和创新的动力机制――经济发展和产业结构调整研究不足。对基础设施民营化的理论基础、成功案例、风险等均缺乏分析。

(五)对国外地方政府负债风险的研究不足

国内文献大多停留在国外地方政府负债监管的介绍层面，尤其集中在政府债券。针对中国国情而需要的关于地方政府负债风险的形成机理、地方政府债务风险管理的理论基础以及不同区域、不同级别、不同类型的地方政府债务的风险监管研究不足，对财政风险和金融风险的考量不足。

(六)对国外地方政府的融资制度研究欠缺

篇7

关键词：融资平台 风险控制 思考

一、省级融资平台的工作内容

（一）省级融资平台可以为城市的基础设施建设筹集资金

在市场经济的大背景下，城市基础设施建设的资金呈现出多元化、多层次的趋势。政府基础设施建设的融资途径一般都是内部来源收入和政府间转移支付还有借款和公共与私人合作的项目的融资方式组成。省级融资平台将内部来源收入和政府间转移支出组成了新的财政融资来保障地方的基础设施建设。

我国地方政府的基础设施建设的财政融资途径主要有三种，一是预算内投资，二是特种税融资，是中央政府的专项资金转移支付。但是受到政府财力的制约，在进行城市化建设过程中，财政融资无法使用的大规模的城市基础设施建设的要求。因此用省级融资平台将内部来源收入和政府间转移支出相结合的新型融资方式对城市的基础设施建设筹集资金，保障财政资金用于基础设施间的绝对额迅速增长。

（二）省级融资平台主导了我国的基础设施建设融资方式

随着我国的各地方政府开始偿还利用借款筹集基础设施建设资金的行为，使我国主线形成了借助政府融资平台发行的城投债和信贷融资为主的城市基础设施建设融资体制。城市建设投资公司债券简称城投债，这也是升级融资平台筹集城市基础建设资金最重要的方式。省级融资平台通过城投债的方式将涉及的行业从城市建设、交通、再延伸到新能源，规模从小到大，通过城市建设投资公司来筹集资金，用于城市的基础设施建设。由于省级融资平台发放的城投债期限长，成本低，资金的去留不受监控，所以各地纷纷通过举债来筹集资金，极大地缓解了当地的基础设施建设投入不足的问题。

（三）省级融资平台积极创新，尝试公私合作的融资方式

省级融资平台为了筹集城市基础设施建设的资金，在项目中引进了公私合作的项目融资方式。将政府、盈利性企业和非营利性企业给予某个项目而形成的相互合作的项目投资融资方式。这种方式并不是我国首创的，这种方式还广泛的运用于通信、交通和能源等方面。但是不可否认的是，这种方式可以使各级政府借用私人成本来提升公共服务水平。省级融资平台通过使用公私合作的融资方式，可以大大缓解城市基础设施建设的财政危机。筹集大量的资金用于城市的基础设施建设，极大的提高了城市化的进程。

（四）省级融资平台可以刺激当地的经济增长

省级融资平台一般可以较好的配置当地资源，促进当地的经济增长。政府利用省级融资平台的公信力，市政府资源可以循环利用。此外，在银行加大了对贷款的监管力度的现在，省级融资平台由于有政府背景，可以相对较容易的获得银行贷款。地方投资平台可以使用这笔资金进行城市基础设施建设，扩大内需，有效地扭转经济下滑的趋势，保障当地经济发展保持较高的水平，刺激当地的经济增长。

二、省级融资平台的主要风险

（一）省级平台的融资风险

我国的四万亿经济刺激计划是为了应对国际金融危机、刺激国内的经济发展而出台的。这笔资金中除去中央财政和地方政府配套资金之外，有两万亿的资金是由地方政府投融资平台从银行贷款获得的。这种情况下省级融资平台的债务会大量增加。随着省级融资平台的债务越来越多，融资平台的贷款余额已经超过了财力所能承受债务偿还的能力。外债的增加和盈利收入的减少到导致省级融资平台的融资风险加大。此外，银行从贷款规模和总量方面都对省级融资平台进行严格控制。这种政策环境下，省级融资平台的贷款融资遭受到了巨大的压力，巨大的压力也导致省级融资平台的负债率过高，管理容易出现不规范的现象。自身的管理不善加上各商业银行对贷款加大了管制，致使省级融资平台不能满足贷款的要求，增大了融资平台的融资压力，省级融资平台在融资方面将遭受巨大的风险。

（二）省级融资平台的经营风险

省政府对省级融资平台的投资项目性质可以分为经营性项目和非经营性项目。其中非经营性的项目本身不能产生经济效益，这些项目需要政府资金的直接投资，同时这些项目本身的回报率低、期限长，难以收回利润，但是非经营性项目又是省级融资平台工作所必不可少的项目，所以需要政府部门使用财政资金来保证并偿还投资。但是随着我国实现分税制改革，再加上央行对融资平台实行紧缩性货币政策，导致地方财政收入的开销以及政府事务所需的费用将大大增加，地方财务的情况也会更加艰难，这种情况下对非经营性项目的资金投入就会大大减少。而此种情况下如果政府的财政也陷入困境的话，会导致融资平台的债务量大大增加，严重的会加大省级融资平台的经营风险，导致省级融资平台失去生存空间，最终破产。

（三）地方经济停滞导致省级融资平台出现风险

省级融资平台的风险除了上述两个内部风险外，还存在着外部风险，尤其是地方经济的发展对省级融资平台的建设有极大的影响。随着我国对财税制度进行改革，地方经济的基础建设有着极大的提升，政府也采取了新的经济运作模式来加强和省级融资平台的联系。具体使用“获取贷款――投资建设――出让土地――偿还债务”的操作模式对省级融资平台进行操作和管理。政府通过省级融资平台从银行等信贷机构中获取贷款资金，然后将这笔资金投入到基层设施建设中，在改善了城市的基础设施的同时还创造了较高的经济环境。这种情况促使政府和融资平台的联系更加紧密。政府的财政收入增加，土地价格会随着城市的发展而增加，从而加速当地经济发展水平。这样政府就可以用土地的资金以及其他的财政收入来偿还银行信贷机构的贷款。这种结构非常紧密，环环相扣的模式虽然可以保障资金的循环使用，但是一旦某个环节出现错误就会导致这个模式崩溃。随着商业银行加大对信贷方面的监管力度，使资金的信贷更加严格，在源头上限制了这一模式的发展和使用。缺少足够的资金支持经济建设，使城市的发展后继无力，容易使这一经济运作模式崩溃，地方经济的发展面临着停滞风险，升级融资平台的负债过大，也面临破产的风险。

（四）国家财政体系风险

一般情况下的省级融资平台的投资项目都是依靠地方的财政收入为担保的银行信贷资金。地方财政在省级融资平台的资金获取方面起着重要的作用。但是如果地方财政的主要来源土地出让金减少，就会使地方收入减少，严重的情况会导致地方财政收入停滞，省级融资平台又是依靠地方财政收入的土地出让金来偿还大量的信贷外债，但是由于当前全国普遍的房地产泡沫危机，所以省级融资平台存在着极大的债务危机。但是如果由国家来制定一系列防止房价下滑的措施，会有效地保障土地的价格，可以获得土地出让金，偿还省级融资平台大量的外债。此外，如果省级融资平台出现债务危机，一般情况下会让省级融资平台的债务偿还任务分摊到其他偿还来源上，这种情况最终加大了地方财政资金压力，使财政风险不断加大，如果地方政府的资金周转不开，会影响到国家的财政体系正常运转，引起国家财政体系风险，导致国家财政体系无法继续为省级融资平台保驾护航，加大省级融资平台的经营风险。

三、控制省级融资平台风险的措施

（一）规范省级融资平台的建设和管理

省级融资平台的风险不断的产生和加剧在很大程度上是由省级融资平台的建设与管理不规范造成的。对省级融资平台的建设和管理不规范，会导致省级融资平台的日常工作没有一个科学的标准，出现问题无法及时发现并解决，使省级融资平台的日常工作产生极大风险。所以需要对省级融资平台加强建设和管理方面的规范。首先，建立完善的法人治理结构，从而提高省级融资平台市场化运作的效益。然后，要对省级融资平台的建设规模加强管理和规范，对省级融资平台的融资过程要加强透明化管理。最后，要建立完善的融资平台债务偿还保障机制，解决省级融资平台工作中最大的问题――债务偿还问题。

（二）拓宽融资渠道，分散融资风险

省级融资平台的融资渠道主要是商业银行贷款。但是由于近年来银行逐渐加大了对贷款方面的监管力度，使省级融资平台通过银行贷款获得的资金大大减少。为了满足省级融资平台日常工作的需要，保障城市基础设施建设顺利实施，也为了降低融资平台的债务风险，必须拓宽融资渠道，增加其资金来源。省级融资平台可以通过发行企业债和中期票据等融资工具进行融资。在严格确认城司条件的基础上，放宽政府对省级融资平台发放债券的具体要求，提高非银行金融机构对省级融资平台的参与程度，通过多种方式增加省级融资平台的融资渠道，增加其资金来源，分散融资风险。

（三）提高自身收益，防范经营风险

就目前看来省级融资平台的投资大多都处于亏损状态，即使有盈利的项目也是收入甚微。这种情况导致企业的自身负债率较高，偿还外债还要依靠当地的土地出让金收入。如果土地出让金的价格下降，将使省级融资平台的外债偿还能力下降，不仅使其偿还外债十分困难，还会对省级融资平台的持续经营造成严重的威胁。因此要努力提高自身的收益能力，减轻对土地出让金的依赖程度。要提高省级融资平台的收益，首先要提高融资平台对投资项目的管理能力，在投资之前做好详细的分析工作。对项目投资之后还要加强对投资项目的管理，保障投资的项目可以正常盈利。此外，还要科学合理的制定基础设施建设的投资规划，尽量使地方财力水平与投资项目的规模相匹配。最后要将一部分政府的投资资金划入省级融资平台之中，使其成为省级融资平台的投资建设资金，通过对这笔资金的科学专业的管理，使投资获得盈利，避免出现经营性风险。

四、总结

省级融资平台的建立及其工作可以有效地带动当地的经济建设，建设城市的基础设施，促进城市化的进程。但是在省级融资平台的工作过程中，仍有许多问题影响着省级融资平台的工作效果。对此需要加强对省级融资平台风险的防范和控制，使省级融资平台得以促进城市的基础设施建设，提高当地的经济发展水平。

参考文献：

[1]朱宏春.高度关注政府投融资平台固定资产贷款风险[J].农村金融研究，2009（12）.

[2]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009（9）.

[3]潘文轩.防范与化解地方政府投融资平台运行风险的对策措施[J].经济研究参考，2010（36）.

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关键词：BT模式 项目融资 风险 策略

近几年，国家一方面加强地方政府债务的管理，一方面大力推进城镇化建设，基础设施建设面临建设资金不足困局。BOT或BT作为一种新的投融资方式，为我国地方政府解决资金不足而又需要建设大型项目提供了途径，也使财政资金以外的各类资本面临更多的投资渠道，为施工企业转变经营方式和发掘增长点提供了舞台。笔者结合BT项目融资管理的实践，就其风险及对应策略作一阐述，以期。

一、BT项目的涵义

BT模式是由“BOT”模式演变而来的，是Build-Transfer（建设－转让）项目的简称，集政府特许、政府采购、投资、融资、项目建设与移交等行政或民商事行为于一体，通常投资人（承包人）通过政府BT项目招投标，负责项目建设资金的筹措和项目建设，并承担项目的建设风险，项目竣工验收合格后移交给建设单位（通常为政府），建设单位按照签署的回购协议接管项目，并向投资人（承包人）支付工程建设费用及回报，是承包模式发展过程中出现的一种工程总承包加融资的建设方式，是吸引民间资金参与基础建设的一种融资方式，对于缓解政府基础设施建设资金不足有十分显著的作用。

二、BT模式融资风险分析

项目融资风险是指在项目融资过程中，出现的不确定因素，以及这些不确定性因素对项目目标产生有利或不利影响的机会事件发生的可能性及损失发生的不确定性。

BT模式项目融资风险的分类主要有以下三种类型：（1）按项目的建设进展阶段可分为，项目建设开发风险、试生产阶段风险、运营阶段风险；（2）按风险的表现形式分：法律风险、政策风险、信用建设风险等种类；（3）按项目风险的可控制性可分为，项目的核心风险、项目的环境风险。笔者结合BT项目融资管理的实践，BT项目融资应着重关注以下风险：

1.法律风险

BT融资模式是一种新型的、特殊的项目融资方式，法律性质、合同主体、投资客体及法律关系存在诸多特殊性，但目前我国没有针对BT模式的法律法规，实际操作中只能参考相关的法律法规，有相当多的内容需要在实践中不断的摸索和逐步完善。

2.政策风险

主要是指国内外经济条件发生重大变化或者政府政策做出重大调整，项目既定目标难以实现甚至无法实现。近些年来，地方债务规模不断扩大，国家为限制地方债务规模，先后出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财政部》（财预[2012]463号文）、《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号文）等政策文件，并于2013年全面审计地方债务。目前BT项目大部分是政府投资的项目，其回购资金均纳入地方政府债务，增加了BT项目融资的不确定性。

3.项目前期审批风险

BT项目的审批涉及面广,参与部门多,程序繁琐。顺利实施项目的运营，各主管部门需要有统一的规定可以遵循，否则，项目审批进展迟缓。但从实际情况看, 政府为加快基础设施建设，不少建设项目未取得完整审批手续就招商，投资人不能提供项目完整的合法合规性手续，银行无法评估项目融资的可行性，人为地加大了融资项目的风险。

4.项目融资担保风险

目前较为普遍规范的BT项目融资方式是通过项目的投资方设立项目公司，通过项目公司的信誉和经济实力来筹集所需资金。但是，因为项目公司成立期初并不具备很强的认可度和信用度，且政府主导的基础设施建设是以公益性为目的，在实际操作模式中，项目投资人为保障自身权益，往往会要求业主提供回购担保，并将回购担保权益为融资贷款设立新的担保，此种情形下，业主提供的担保物直接影响项目融资的成败，故在合同谈判方案的设计和前期对业主方的尽职调查方面显得尤为重要。

5.回购主体综合实力风险

目前较为普遍规范的BT项目融资与投资人签订BT投资建设合同，项目移交后按合同约定支付回购款。项目融资过程中，项目公司预计将来现金流均来源于业主支付回购款，银行进行的项目评估均将回购方列为第一还款源，融资担保物仅列为第二还款源。银行考核体系中，贷款无法按时回后，只有将到期贷款列为坏账后，且需要通过诉讼等复杂程序，才能获取第二还款源资金。因此银行在项目融资方案的审核重点仍是回购方的还款能力。作为回购主体的平台公司，其公司规模、盈利能力、银行信誉等综合实力，增加BT项目风险因素。

三、BT项目融资风险的管控措施

针对BT项目融资风险应高度重视，做好防范措施，降低风险隐患。

1.全方位调研项目，降低风险隐患

企业参与BT项目融资，首先必须选择熟悉的领域；遴选信誉良好、具备充足资金和较强的融资能力；要有较强的施工组织能力。企业通过自身积累，建设一支丰富经验、人才、设备和技术优势的建设组织团队。

2.做好事前调研和项目评估

企业介入项目融资之前，一定要做好调查研究和项目评估工作，探索风险事件的来源所在，分析发生的可能性，判断后果的严重程度。情况允许的企业成立专门的调研组，对调查结果进行分析，以提供决策依据。

3.加强项目回购资金的回收

投资人的投资回报是通过订约当局在项目移交以后的回购款支付实现的，所以项目回购款的支付是BT模式的关键环节。项目回购款计算已经在项目特许合同中明确规定。投资人应加内审计，完善项目审批、工程建设、工程变更、质量监督及工程结算等审批手续及档案资料，积极协调回购方办理工程竣工验收，确保项目完工后及时移交。

4.创新融资模式，拓展融资渠道

项目融资作为一种高风险的融资方式,我们应从金融机构已有项目贷款、信托、理财资金、企业债等的业务范围内，充分发掘新的融资模式，实现项目融资。例如，有特殊收费经营性的项目，可采用共同借款人模式，即投资方与回购方组成融资联合体，以项目未来收益抵押，向银行申请融资，投资人按约定在条件下退出融资联合体。

四、结语

目前，我国基础设施的投融资方式正在发生重大变化，采用项目融资是建筑市场改革发展的必然趋势。只有具备风险意识，才能适应建设市场的需要。因此，进一步总结项目融资实施过程中的管控风险的经验教训，把风险隐患将至最低程度，对于缩短与国际的差距，推动我国建设市场的规范发展是非常有益的。

参考文献

[1]邬朝阳.BT模式工程项目融资风险及其防范对策.

[2]胡军 .BT工程项目融资管理，中国管理信息化 2013（1）

[3]王守清，可永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）[M]，北京：清华大学

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土地财政：不可持续的融资方式

土地财政是当前政府预算外融资的主要方式之一。在中国目前的财税体制下，尤其是分税制改革之后，地方财政收入占全国总财政收入的比例不断下降，而地方政府事权不减，事权与财权不对称，地方财政一直比较紧张。因在预算内又很难获得足够的资金支持，地方政府不得不通过提高预算外收入以及对外举债等方式来拓宽财政收入。

这种融资方式缺陷明显。首先，土地资源的刚性约束使其供求不平衡，地价高涨。受土地价格的影响，我国城市的房地产价格一直处在较高水平。高企的房价提高了农村人口向城镇转移的成本，十分不利于新型城镇化的发展。其次，土地财政导致土地资源在代际间分配不公。由于辖区内土地是有限的，本级政府为短期利益出让的土地，会减少下一届政府的财政收入，直接影响地方政府未来的收入。这将导致未来公民获得公共服务质量的降低，在代际之间是一种不公平的分配方式。实际上，土地财政是依靠透支社会的未来收益来谋取眼前发展的一种方式，不利于我国城镇化的健康发展。最后，土地财政将提高银行的金融风险。土地财政政策刺激房地产业的发展，而房地产的资金来源主要靠银行信贷。这使房地产业易于形成泡沫，进而导致房地产产业链的畸形发展，其经营风险会转嫁到银行，提高银行的金融风险。

投融资平台：加大地方政府债务风险

投融资平台主要由地方政府所设立的融资公司组成，包括城市建设投资公司、城建开发公司以及城建资产公司等。其资产来自于政府给予或划拨的土地、股权等，再由这些公司把所融资金投入市政建设、公共事业等基础设施建设。根据我国《预算法》《担保法》和《贷款通则》的相关规定，地方政府是不允许直接向银行申请贷款的。可面对财政压力，地方政府不得不通过投融资平台贷款的方式，向银行变相举债。尤其是在2008年金融危机之后，地方政府纷纷加速搭建投融资平台，以应对金融危机对我国实体经济的冲击。短短几年间，地方政府融资平台发展迅猛。

然而，随着这种融资模式的继续推进，地方政府的债务风险也逐渐凸显。首先，政府投融资平台的融资渠道单一，以向银行的中长期贷款为主要形式。这种单一的融资模式不利于金融风险的分散。若经济面临着通货膨胀的风险而央行实行紧缩的货币政策时，投融资平台难以继续获得商业银行的信贷，这可能会影响地方平台融资的稳定性。更为严重的是，一旦地方政府投融资平台的融资金额超过一定范围，以致平台投资规模与政府偿还能力不匹配，地方政府可能会因为难以偿还银行的贷款而引发债务危机，并转化为财政风险。其次，地方投融资平台容易引发金融风险。地方政府以土地出让收入和政府信用作为担保获得银行融资，地方投融资平台的管理与经营很不透明。由于信息的不对称，无论是商业银行还是各级地方政府，都不完全了解投融资平台的全面负债和担保情况。投融资平台可以从多家银行获得信贷支持，这会形成“多头信贷和融资”现象。如果地方政府的土地出让金收入减少，不足以偿还银行贷款，则会转移成为银行不良资产或中央政府的财务负担，极易引发信贷风险，系统性的银行坏账将引发金融危机。

新型城镇化出路：大力拓展多元的融资方式

为稳定经济和金融安全，地方政府为城镇化融资可考虑以下方式。

第一，公共私营合作制：以政府财政作为引导资金，带动广大社会资本共同投资城镇化建设。根据世界银行项目分区理论分类，非经营项的项目是纯公共品，这些物品的提供应该主要由政府的财政方式提供；而那些可经营项目则可由政府引导、多方共同提供资金，并充分发挥市场机制来运作这些项目。借鉴英美等国的发展经验，公共私营合作制（public-private partnership，PPP）是一种较为有效的公私合作投资方式。因此，需创新公共私营合作PPP模式，提高民间资本参与城镇基础设施建设的效率。此外，还应该充分发挥资本市场的作用，为城镇化建设提供资金支持。

第二，市政债券：由地方各级政府及其授权机构发行的债券。市政债券优势明显，长期以来受到欧美各国政府的青睐。首先，由于政府及其授信单位是发行主体，以政府税收为担保，市政债券违约风险较低，易获得投资者的青睐。其次，市政债券所筹集到的资金多用于新城镇化建设中的学校、公路和交通运输等公共设施建设。最后，由于市政债券的偿债资金一般来自于地方政府的税收和公共项目收取的费用，市政债券在许多国家享有税收减免权。西方国家城市化的实践表明，大力发展市政债券是城镇化发展的客观选择。近年来，我国地方政府的债券工具有所发展，所采用的债务工具包括专项国债、地方政府融资平台债等债券形式。地方政府债券主要以省级政府为主体，并由财政部发行。目前我国地方政府债券发行仍处于试点阶段，发展比较落后。究其原因，主要是地方政府受限于《预算法》的约束而无法举债。结合我国当前新型城镇化融资的需求，发展市政债券已显得十分必要，应尽快出台相关配套法律条例，以形成规范化的市政债券管理制度。为完善市政债券市场体系，应建立地方政府信息披露规则，监督地方政府的财务状况以及资金使用状况，保护投资人的合法权益。除此之外，还应设立地方政府信用评级制度。通过独立评级机构对地方政府债券的信用评级，保障投资者的知情权。

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关键词：地方政府融资；债务风险；地方公债

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）10-0029-02

在现实经济中，地方政府融资是个宽泛的概念，它指的是地方各级政府为实现经济社会发展目标通过各种渠道方式筹集建设资金的行为。目前中国法律明确规定，不允许地方政府直接向银行贷款或为各类建设项目的银行贷款提供担保，在此背景下，中国地方政府尝试通过各种融资方式来筹集建设资金。

一、地方政府融资存在的问题

现阶段中国地方财政的收支不平衡在不断扩大，在巨大的资金需求面前，地方政府采取了各种各样的融资方式进行融资，其结果造成了地方政府债务规模过大，债务隐蔽性强、难以有效监管，地方债务风险不断加大的局面。

（一）举债主体多元化，债务规模不断膨胀

由于中国现阶段没有相应的法律法规对地方举债主体资格进行限制，中央对地方政府的融资行为主体界定也没有明确的硬性约束，于是地方政府在相应事权的压力下形成了多头举债的局面，造成了地方债务规模难以控制，不断扩大膨胀的局面和趋势。据审计署审计结果，截至2010年，全国地方政府性债务余额近10.7万亿元。按举债主体和地方政府偿债责任的轻重，可分为三个层次，其中第一层次是由政府或政府部门等单位举借，用财政资金偿还的债务。这类债务达6.7万亿元，占整个债务规模的62.6%。第二层次是地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，这类债务债务人出现偿债困难时，地方政府要承担连带责任。其数额达2.3万亿元，占整个债务规模的21.8%。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。

（二）缺乏有效规范的融资渠道，融资资金使用效益差

由于中国预算法明确规定，未经中央批准地方政府不得发行地方债券融资，同时国家规定地方政府也不能直接向国内的中资金融机构贷款，或为其所属的投资公司担保借款。这样许多地方政府在既不能直接发债融资又不能向银行借贷的情况下寻求各种变通、非正规的融资方式实现筹集资金的目标，如将债务分散到所属各部门或下属公司，或以为其他单位或项目提供担保的方式获取资金，或成立专门的投资公司代替政府向银行借款等。这种融资操作不规范，机制不健全，甚至有些是违规操作，是地方政府财政运行的隐患，为地方政府积累了不少的债务风险。通过这些非正规渠道获取的资金在使用过程中随意性较大，缺乏有效监管，资金的使用效益差。据审计署审计结果，许多地方政府性债务资金的举借、管理和使用不规范，2011年审计结果共发现违规问题资金达1 082.53亿元。主要表现是融资平台以虚假或价值评估不合理的抵押物获取债务资金，将债务资金违规使用等，此外，还存在资金浪费现象和违法违纪案件等。

（三）债务隐蔽性强，透明度差，风险难以监控

一直以来，地方政府融资渠道众多，债务结构复杂、性质多样，而地方政府融资信息披露机制不完善，许多地方债务资金没有纳入财政预算管理，游离于现行财政体制之外，其准确信息难以被掌握，利益相关者无从了解其中准确信息，地方人大、审计监督部门难以对其形成有效监督。而且目前许多地方政府巧借名目，非法或违规融资，这类债务一般隐蔽性更强，透明度极差，中央一般难以准确了解其情况。这样造成地方债务实际规模难以准确把握，地方债务风险监控难以进行，债务预警机制也难以建立。

二、地方政府融资问题的对策

目前中国地方政府债务规模庞大，情况复杂，缺乏有效监管，债务风险在不断积累，形势已经相当严峻，已成为地方和国家经济发展的巨大隐患，必须采取相应的对策措施来加以应对。

（一）进一步深化分税制财政体制改革

1994年分税制改革以后，中央和地方在划分事权的基础上划分了财权，地方财政收入占全部财政收入的比重下降了很多，地方财政收入不平衡现象突出。在当前应进一步深化分税制财税体制改革，明确科学划分中央和地方的事权和支出范围，避免出现事权边界不清、责任不明、地方事权过重等情况。与此同时，应深化税收体制改革，科学划分和确定中央和地方分税的税种和比例，完善地方税收体系建设，加强地方主税税种建设，积极推进新税种如遗产税等新税种的开征，推进资源税改革等，加大地方税收收入，形成地方稳定规范的财政收入来源。另外应规范地方政府非税收收入，减少各种预算外、非预算收入所占比例。明确界定地方政府的收入来源和支出范围，提高地方财政透明度和规范性。建立起地方财政预算硬约束机制，减轻和化解地方政府的各种隐性收入和隐性债务给地方财政带来的财政风险。此外，地方财政资金应从一般性竞争领域退出，充分发挥市场在其中的调节作用，而将支出重点投向地方基础设施和公共服务支出项目建设中去。在一些市场发展不充分，市场规律调节作用不明显的领域，政府财政资金应尽可能地发挥带动作用，以实现以较少的财政资金带动大量的市场资金参与其中的效果和作用。

（二）积极探索发展地方公债融资方式

随着社会经济的发展，地方政府在地方基础建设，地方公共服务提供方面扮演着越来越重要的角色。地方公共品的支出一般属于资本性支出，同政府税收相比，用举债方式筹集地方公共建设资金更为合理，它将公共项目建设成本分摊到项目受益的若干时期内，实现了成本与收益相匹配，而且地方政府是政府体系的重要组成部分，地方政府在履行其职能时需要有相应的财力作保证，而举债权则是地方政府财权的应有内容。因此应允许地方政府发行地方公债来为地方公共基础建设项目筹集资金。中国现阶段初步具备了发展地方公债市场的一般条件，通过地方公债来为地方公共建设筹集资金具有一定的市场基础和现实条件。发展地方公债融资有利于增强地方政府提供公共品和公共服务的能力，规范地方政府的融资行为，防范地方债务危机，是发展趋势所在，中国应在借鉴美国等发达国家发展本国地方公债的实践经验教训基础上积极探索适合中国国情的地方公债发展道路。2009年在应对世界金融危机的大背景下，中国政府采取了中央地方公债的做法进行了地方公债融资的实践和试点，2011年国家在上海市、浙江省、广东省、深圳市四省（市）进行了自行发行地方债的试点。探索发展中国地方公债融资方式就是要用规范的地方融资方式来为地方财政融资，减少并替代地方各种非正式规范的融资手段和方法，规范地方融资行为，防范化解地方隐性债务风险。

（三）建立地方政府多渠道规范的融资体系

在现阶段，地方政府承担着提供地方基础设施和公共服务，促进地方经济增长的重任，在财政收支不平衡的情况下，许多地方采用非正规的融资渠道去获取建设资金，造成地方政府融资行为不规范，各种隐性债务不断增加，投资资金使用缺乏监督等问题，因此应针对地方政府融资特点，建立起地方政府规范的融资体系。地方政府难以用税收来支持承担的资本性支出项目可以用发行地方公债筹资的方式将这类支出的负担转移到后代，实现成本与收益相匹配，因此应发展地方公债市场，使之成为地方政府融资的有效渠道。此外，还可以创新发展项目融资，资产证券化融资和股权融资等方式来为特定的地方公共基础设施建设项目融资。另外，还应对当前地方政府普遍采用的如土地融资、融资平台融资等方式进行规范，促进其健康发展。

（四）清理地方政府隐性债务，建立地方政府债务风险预警机制

当前中国地方政府财政积累了大量的隐性债务，这是地方财政健康运行的隐患，也影响了地方政府的信用，应加强对地方政府隐性债务的清理工作，摸清掌握地方隐性债务规模，并以此作为评价地方政府信用的依据。中国应进一步深化财税体制改革，规范地方财政收入来源，逐步减小地方各种非税收入所占比例，强化地方预算管理，增强地方财政收支的透明度。

为了能有效防范地方政府债务风险，增强对地方债务风险的宏观监控水平，提高地方政府债务风险意识，国家应建立地方政府债务风险预警机制，根据地方经济发展水平和财政承受能力，运用地方债务率、偿债率等指标，建立起地方政府债务风险预警机制，加强对地方债务的管理，使地方政府债务处于一个合理的范围以内，防止发生债务危机。

参考文献：

[1] 审计署审计科研所课题组.中国地方政府债务问题、成因及对策研究[J].审计月刊，2010，（8）：14-18.

[2] 黄良杰.当前地方政府融资存在的问题及其治理[J].改革与战略，2011，（6）：63-66.