公共行政的科学观范文
时间：2023-11-15 17:44:28
导语：如何才能写好一篇公共行政的科学观，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
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关键词：高等院校；院系；行政管理工作；科学化
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）34-0207-02
高等学校的重要任务是为发展国家教育科学文化事业，实施科教兴国战略，为我国经济社会快速发展提供强有力的人才支持。因此，高校的教学和科研是各项工作的主要旋律，而高校行政管理工作也是高校工作的重要组成部分。我校在2007年通过了教育部专家组的本科教学评估检查工作，高校教学评估工作的方针在2003年时从16字改为20字，特别追加了“以评促管”，这充分说明了高等学校管理工作的重要性。它是学校教学、科研工作顺利进行的基础和保障，是学校各项工作正常、和谐、有效运转的基础和保障。而其中，院系行政管理部门是高校行政管理工作最基层的落实者和执行者，所以，实现院系行政管理工作的科学化对学校教学、科研和行政管理工作的有序运行具有重要意义。
一、院系行政管理工作的职能
高校院系行政管理部门是最基层的行政管理组织，是院系日常事务具体管理和办事的机构，主要从事各种教学辅助工作，一般包括院系办公室、实验室、资料室和学工办。近年来，随着高校招生规模扩大，高等教育教学改革不断深入，院系行政管理部门承担的任务日益繁重和艰巨，工作的类型和对象日益复杂和多样，它主要包括教务管理、科研管理、人事管理、党务管理、财务管理、后勤管理等等, 具有“繁、杂、忙、琐”等特点。院系行政管理工作的职能是行政上接受学院领导，业务上有学校相关部门的指导；对内承担着教学、科研等方面的组织、协调、服务和管理工作，对外承担着接待、联系、沟通、协调工作。这些工作的目的，就是把学校各个部门的各种力量合理地组合，使之协调统一，为院系教学、科研工作营造一个稳定和谐、有条不紊的环境，使各项工作运转自如。作为教学的辅助部门，其全部工作内容都是为师生的教学和科研提供高效的管理和优质的服务。
过去由于行政管理工作在高校整体工作中处于从属地位而受轻视以及管理人员自身素质等原因，院系行政管理工作一直不被人们重视甚至被忽视。随着近年来管理工作越来越受到人们重视、高校规模不断扩大、教学科研资源日益丰富、高校计算机信息网络建设，这些变化决定了院系行政管理工作必须改变传统的观念和工作方法。只有运用先进的理论知识和现代化的管理手段实现院系行政管理工作科学化管理，才能更大地发挥其职能、更好地落实教育教学规章制度、有效地利用教学资源，不断提高高等院校教学管理水平、提高人才培养质量。
二、高校院系行政管理工作目前存在的问题
管理工作是一个互动的过程，是一个通过合理处理人与人、人与物之间关系使之达到最佳状态的过程。要想有效地完成这一过程，对工作者本身的要求是很高的。但目前由于传统观念不重视管理工作以及行政管理人员自身素质等原因，高校院系行政管理工作还存在一些问题。
1.传统观念对基层行政管理工作的轻视影响行政管理人员积极性的发挥
院系行政管理工作在传统观念中往往被认为仅仅是打打电话、收发文件、录入成绩等机械性、简单性的工作。受这种外部传统观念的影响，许多行政管理人员甚至自己对行政管理工作也持有同样的态度，这往往导致行政管理人员对本身工作定位偏低，对工作价值缺乏自信，工作成就感较差，工作进取心不足。
2.院系行政管理人员队伍建设仍需加强
由于过去对院系行政管理工作的轻视，院系行政管理人员队伍建设也同样没有得到重视，因此从总体上来说，目前高校院系行政管理人员的学历水平偏低、职业技术能力也偏低，这会制约行政管理人员接受和学习现代的管理工作技能，从而导致院系行政管理工作总是停留在低效原始的状态，而没有办法向符合高校发展需求的科学化效率高的管理方式迈进。
3.院系行政管理工作人员的职业发展得不到关注
院系行政管理工作因其“繁、杂、忙、琐”等特点，很容易让行政管理人员产生日复一日、不断重复、缺乏成就感的疲惫感觉，再加上很少能够得到业务培训、进修学习的机会，行政管理人员会对自身的职业发展很迷茫，从而影响到他们的工作积极性和主动创新能力的发挥。
三、实现院系行政管理工作科学化的对策
实现院系行政管理工作的科学化，需要从提高管理人员素质、制定院系行之有效的规章制度、采用先进的管理手段和设施三个主要方面努力，遵循高校管理的客观规律，在落实和执行学校各项工作的过程中学会规划、组织和控制，充分发挥人、财、物的最大效益，为教学科研提供高效的管理和优质的服务。
1.提高管理人员的素质是前提
院系行政管理工作每天要面对学校相关职能部门及全院师生，处理纷繁复杂的工作，任务量大，头绪繁多，没有很好的思想修养和熟练的业务水平，就很难出色地完成工作。
首先，高校管理部门应重视行政管理人员队伍的建设。通过招聘高素质高学历的应届毕业生充实到行政管理人员队伍以及为在岗行政管理人员提供更多业务培训学习等方式逐步强化行政管理人员队伍。
其次，行政管理人员应正确定位，爱岗敬业，树立全局、协调、服务、管理、奉献意识。院系行政管理部门是单位的窗口，经常与学校相关职能部门、兄弟院系、主管领导联系，与全院师生沟通，行政人员必须充分认识到行政管理工作在整个组织中的重要地位和作用，认识到自身工作的好坏直接影响到教学、科研等其他工作；同时，行政人员也要充分认识到工作的综合性和复杂性，作为学院工作运转的枢纽，要执行汇集、联络、协调等任务，每天上通下达，忙忙碌碌，经常无偿加班加点，有时处理问题稍有不慎还会遭到误解。只有在工作中认清自身的角色、找准位置，在工作中做到干一行，爱一行，钻一行，就一定会出色完成各项工作。
再次，行政管理人员应学习先进的理论和知识，掌握科学的工作方法。行政管理工作涉及的领域多、专业多，工作中会用到行政学、公文写作、档案管理及专业情况等多方面知识，行政人员应主动完善自身知识结构，有意识、有目的、自觉地培养自身的表达能力、办事能力、办公自动化操作能力等等。同时，在处理纷繁复杂的工作过程中，要妥善处理好主动性工作和被动性工作、事务性工作和思想性工作、经常性工作和突击性工作的关系，分清工作的轻重缓急，在经常性、事务性的工作中，变被动地完成上级交付的工作为主动地思考问题、积累材料、安排工作顺序、制定工作流程、疏通各方面关系、及时总结经验和不足，等到处理时间紧、任务重、突击性工作时就会从容应对，不至于手忙脚乱。
2.制定行之有效的规章制度是关键
要实现院系行政管理工作的科学化，离不开一套制度化、规范化、科学化、行之有效的内部规章制度。规章制度的制定要从全体师生的利益出发，具有实际性、可操作性。有了健全的规章，学院对人、财、物都有明确而科学的管理，开展工作和处理问题有章可循，误解和困难自然会减少。同时，学院还要制定明确的岗位职责，避免在实际工作中出现杂乱无章，因分工不明确而互相扯皮的现象，通过明确岗位责任制，做到分工明确，各司其职，从而保证行政管理工作的公正、公开和高效。
3.采用先进的管理手段和设施是保障
先进科学技术飞速发展、现代办公设备不断更新，尤其是计算机网络化在高校管理工作中的应用对传统的工作范围、工作方式产生了巨大的影响。计算机、复印机、传真机、电子屏等办公设备的逐步使用为行政管理工作提供了快捷便利的服务。在行政管理工作中，例如日常的通知工作因为有了电子公告屏、校内OA办公网、电子邮箱等而变得更迅速；开展各项活动的影像资料因为有了摄像机、照相机的使用而得以保留；人事管理、成绩管理、档案管理等工作因为有了计算机的网络信息化而实现了资源共享。院系办公条件的更新完善、办公设备的精心维护，是实现行政管理工作的科学、高效运行的物质保障。
总之，要实现院系行政管理工作的科学化，需要各级领导对行政管理工作的支持和关心，需要广大师生对行政管理工作的尊重和配合，需要行政管理工作人员自身的提高。实现院系行政管理工作的科学化不是一朝一夕就能完成的，但通过各方面支持、长期努力就一定能实现。
参考文献：
[1]徐益锋，胡钦太．高校要在改革中加强科学管理[J].中国高等教育，2000，（10）.
[2]雷前龙．提高高校行政效率的探索[J].平原大学学报，2004，（1）.
[3]陈德江．探索普通高校行政管理工作的新视野[J].辽宁行政学院学报[J].2006，（8）.
[4]魏瑶，金丽．浅论高校院系办公室的功能[J]辽宁工学院学报：社会科学版，2006，（3）.
[5]苗秀玲，强爽．谈高校行政管理中计算机信息网络的建设[J].北方经贸，2000，（3）.
篇2
关键词：新形势 创新与发展 职工 思想政治
随着改革开放的不断深入发展，社会主义市场经济正在不断发展壮大，在这一新形势下，人们的思想观念正朝着多个方向发展。思想政治工作是我党在工作过程中一种优良传统与政治优势，是我党在发展过程中重要的组成部分，现阶段，我国正处于社会主义经济转型时期，社会大环境正发生着变化。在事业单位中，因为社会大环境以及单位内部环境正在发生变化，传统的思想价值观念逐步被新观念取代，致使传统思想政治工作已经不能够起到应有的作用，面对这样的挑战，新形势下，事业单位思想政治工作应该怎么样创新与发展是十分关键的一项问题。
1.新形势下事业单位思想政治工作面临的现状
1.1思想政治工作不受重视
就事业单位来说，职工思想政治状况直接影响到单位工作的开展情况。随着社会经济不断发展，事业单位中思想政治工作越来越不受到重视，大部分事业单位领导都将工作重点放在单位的发展以及业务上面，继而忽视对于职工开展思想政治教育工作。因为单位对思想政治工作不够重视，致使思想政治工作的开展存在诸多阻碍。面对这样的形势，导致很多单位从事思想政治工作的专业人才大量流失，大多数事业单位不再设置专门从事思想政治工作的岗位，都采用兼职的方式，但一些兼职人员本身有自己的工作要做，并不能够放太多精力在思想政治工作上面，种种原因都导致了思想政治工作不受到重视。
1.2思想政治工作开展缺乏有效的方式
很多事业单位在开展思想政治工作的时候，并没有结合实际情况进行，仍旧采用较为落后的工作方式进行工作。在工作过程中仅按照相应的标准进行，没有创新思考，这就导致思想政治工作经过多年的发展，仍旧没有一套行之有效的方式实施。很多单位在开展思想政治工作的时候，只是一味对员工灌输思想教育，并不考虑员工的实际状况，对员工存在的问题并没有仔细去调查研究，这就导致思想政治工作缺乏足够的针对性。
1.3不重视单位职工实际需求
开展思想政治工作的主要服务对象是人，单位在开展此项工作的时候，一定要以人为发展中心，只有做到以人为本，才能够真正得到员工的支持，只有这样才能够促使思想政治工作不断深入人心。在实际工作过程中，事业单位往往不重视员工的实际需求，无法给予员工思想上应有的帮助，所以，思想政治工作也就不能深入员工心中。
2.新形势下如何做好事业单位思想政治工作
2.1宣传思想政治工作的优良传统，创新事业单位职工的思想观念
创新是民族发展的重要推动力，是我党思想政治理论中最基本的要求。研究我党思想政治工作的历史，经历了由形成到成熟的一整个阶段。但我党的革命历程正是遵照标准要求，不断向前推进，继而带领我国不断建设发展。改革开放以来，我党工作重心逐步转移到经济建设上，积累了相关实践经验，意识到思想认识更加应该适应新的发展状况，并根据实际需求不断改革创新。
创新也是事业单位发展过程中职工思想政治工作面对的主要挑战，随着我国改革开放进程不断加快，网络信息传播呈现多元化发展趋势，各种思想文化观念都在不断碰撞发展之中，一些西方社会不良的消极文化思想也流入我国。不断浮现的新问题与新情况对事业单位发展过程中思想政治工作提出了新的标准要求，一定要在继承与宣扬优良传统教育基础上，不断进行改革创新，特别是在增强时代感、实效性方面，只有做好上述工作，才能够为新时期事业单位职工思想政治工作奠定发展基础，指明发展方向。
就事业单位来说，创新正是职工思想的政治工作的重点，随着社会经济内容、生活方式以及利益主体的不断变化，单位中职工群体也逐步呈现多元化发展趋势。在进行事业职工思想政治工作的时候，只有解放思想、实事求是，并紧跟时代的发展需求，做到一切从实际出发，才能够不断保持思想政治工作的活力。
2.2根据职工的实际需求，有效发挥思想政治工作的导向性作用
“理想与信念教育”是新形势下发展与创新思想政治工作中最主要的一项内容。职工思想政治工作一定要牢牢把握这一核心内容。在职工团体中广泛的开展爱国主义教育，认真践行科学发展观的要求，积极引导广大职工正确认识社会发展的规律，学会判断是非，处理好国家、集体以及个人之间的关系，引领不同层次的职工能够树立崇高的生活理想、职业理想以及思想政治理想。增强现代化建设的信心，增强对政府与党的信任。
在新的发展时期，想要创新与发展职工的思想政治工作就一定要寻找一个有效的突破口。职工的思想政治工作的主要是要解决职工的实际问题，将解决职工思想问题与解决职工的实际问题相结合，这也是新时期职工思想政治工作中最主要的原则。单位内部工会组织一定要时刻关心职工在工作过程中各种意见，倾听他们的想法，关心他们的生活，积极开展送温暖活动，帮助那些生活上有困难的职工，促使思想教育以及解决实际问题能够有效发展。
2.3进一步改善工作方式，增强思想政治工作的实效性
一是在开展职工思想政治工作的时候，一定要贯彻一个方针，就是全心全意依靠工人阶级这一方针，一定要从政治思想高度出发，加大相关方针政策的贯彻与落实情况。培养职工敢于承担风险的风险精神，宣传新时期工人阶级的地位、作用以及使命，尊重职工在工作过程中主置，最大程度调动职工的积极性与创造性。
二是做好思想政治工作，首先要坚持共性与个性相结合的方针，职工思想政治工作计划的制定一定要结合实际情况进行，做到具体问题具体分析，使其能够在各自不同的工作岗位、不同的层次以及不同的群体之中都能够发挥应有的作用;其次，要积极运用传统手段与现代科技手段相结合的方式进行，想要更好地开展思想政治工作，就一定要将思想政治工作手段朝着现代化发展方向进行，积极建立相应的思想政治工作服务网站，有效发挥其作用;最后，在进行思想政治文化工作的时候，一定要将思想教育与文化建设相结合，文化是事业生存与发展的重要方向之一，思想政治教育一定要以特色文化建设为主要发展载体，只有将两者有效结合，才能够有效推动各项工作的发展进程。
三是新时期职工思想政治工作一定要从职工的特质与特点出发，做符合职工发展利益的事情，做职工愿意接受的使其，做符合职工切身利益的事情。事业单位在发展过程中，只有将思想政治工作扎根职工，并紧紧依靠职工，为职工热情服务，并依照“三个代表”的重要思想，深刻践行科学发展观的要求，努力探索新时期职工思想政治工作的要求，研究其发展特点，促使职工思想政治工作能够朝着多样化、民主化发展方向进行，只有这样才能够促使职工思想政治得到创新与发展。
3.结束语
总而言之，新形势下职工思想政治工作一定要做到从实际出发，满足职工的实际需求，做有利于提升职工政治思想的事情，只有紧紧依靠职工，做符合职工利益的事情，并积极探索新时期职工工作的重点以及规律，只有这样，才能够更好地创新与发展职工思想政治工作，保障事业单位的稳定发展。
参考文献：
[1]王芳.浅谈人文关怀在事业单位职工思想政治工作中的体现[J].企业文化（下旬刊），2013，（11）：96-96.
[2]许志宁.如何在新时期做好职工思想政治工作[J].活力，2013，（14）：104.
[3]蒋艳君.以人为本开展事业单位职工思想政治工作[J].大科技，2014，（2）：7-7.
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我们知道公共行政学诞生的标志是威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《公共行政研究》一文。在这篇公认的行政学开山之作中，威尔逊提出了政治—行政两分法，从而奠定了传统公共行政的理论基石。这种主流的行政理论强调事实和价值的分离，主张在公共行政学的研究中借鉴企业管理的理论和方法，试图建立一种价值中立的科学。这种行政理论关注“工具理性”和“技术理性”，对人及其价值观的存在视而不见，完全把公共行政视为独立于政治和社会之外的一种纯粹的技术领域和管理过程。
可以说，价值中立是传统公共行政模式的基本原则和理论基石，它承载了早期公共行政学家们追求一门公共行政科学的梦想——古立克的行政原则、西蒙的理性决策模型莫不如此。
在组织实践中对效率的过度迷信是一种时尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目标。传统的官僚制行政理论也把效率视为公共行政价值的原点。正如法默尔所言，自一开始，公共行政就依赖于威尔逊的范式，将组织看作分析的基本单位，并关心的是在组织完善方面应用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科学中（不论是公共组织还是私人组织的行政）最基本的“善”就是效率。奥斯特罗姆也表达了同样的观点，他认为效率作为“良好”行政的重要标准一直是美国公共行政主流思想持续的主题。可见，传统的公共行政理论崇尚效率优先，把效率作为衡量一个行政活动成败的关键标准和尺度。
在传统行政模式下，公共行政学被当作了是一门和自然科学一样的学科，完全可以通过客观的观察并以实证主义的方法来进行研究，这样公共行政学研究的就完全把人的价值视为了“巫魅”，并把重点放到了对技术理论和工具理论无休止的探寻和追求上了。实际上，就是这样一个所谓“科学”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告别价值的纠缠，它在非价值化的过程中接受的是另一种价值——效率”。也就是说传统的公共行政模式虽然宣称价值中立，但它一直都是在效率价值优先的原则下展开的。既主张价值中立、价值祛除，同时又把效率和理性当作了价值考量的优先选择，这正是传统官僚制行政模式的内部矛盾与悖论所在
二、价值中立和价值祛除的荒谬
传统的公共行理性模型主张价值中立和价值祛除，通过实证科学的方法获取知识，从而忽略了人的行为的可变性以及个人的价值和目的对行为的影响等问题。实际上，公共行政学不可能完全消除价值因素的影响，因为公共行政的理论和时间决不仅仅技术或管理的问题，那种把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法是不妥的，在公共行行政中只强调有效率和经济也是不够的，还必须考虑下价值因素。因为公共行政是建立在价值与信念基础之上的，没有价值的指引，公共行政会失去方向性，甚至“误入歧途”，“价值才是公共行政的灵魂。
在公共行政研究和实践中必须关注价值因素,主要原因在于两个方面：
(1)公共行政学是一门关于人的行为的学科
公共行政学作为一门社会科学，它不同与自然科学关键就在于必须考虑人的因素。因为公共行政学是关于人以及人的行为的学科，而不可否认的是“人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题。”所以，在公共行政的研究和实践中，价值中立和价值祛除是不符合实际的，而且在本质上也是不科学的。因此，只有在公共行政的研究中引入价值视角，才是真正的科学化的方向。
(2)公共行政的政治性和公共性
在现实的公共行政实践中，政治和行政并不是完全分离和经纬分明的。政治和社会是公共行政必须考虑的影响因素。公共行政作为政治和社会生活的一部分，不能仅仅考虑技术和量化的方法，它还必须考虑公共生活，“促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现”。
三、倡导价值回归：对传统行政的突破及价值中立的挑战
认识到公共行政中价值中立的缺陷，一些学者提倡在公共行政研究和实践中引入价值因素。沃尔多曾指出，对组织效率的追求可能很容易以牺牲民主和公民对政府工作的参与为代价。罗伯特·达尔也认为，公共行政领域不同于其他领域，公共行政的体系是人的行为体系。因此,公共行政学不应当把价值因素排除在行政学的学科研究范围之外，它不仅要关注效率问题还要关注甚至更要关注伦理问题和政治价值。
要是谈到在公共行政的研究中倡导价值回归的“革命性”事件，我们不得不提到新公共行政学。新公共行政学诞生于1968年的明诺布鲁克会议。新公共行政者们对传统的政治行政两分提出质疑和批判，他们认为纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且会误导行政学的研究。他们倡导在公共行政的研究中应该将价值放在优先考虑的地位。与传统的公共行政理论对效率的重视不同，新公共行政学者们认为效率固然是公共行政的价值追求和目标之一，但绝对不是其核心价值，更不是惟一的价值准则和终极目标。公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。
另外，还要提到新公共服务理论。新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。登哈特认为政府不应该像企业那样运作；它应该像一个民主政体那样运作。而公共行政最重要的性质和精髓就在于重新审视社会价值并确立自己最重要并且最有价值的使命——“为公民服务以增进共同的利益”。不同与官僚行政理论的X人假设和新公共管理的自利人假设。新公共服务理论采取了一种人本主义的取向，尤为关注人类的行为要素——例如人的尊严、归属感、服务以及共同理想和公共利益的公民意识等。这就肯定了团体规范、价值、组织文化、情感补偿以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共组织中的重要作用。
可见，在公共行政中引入价值因素已经得到了公共行政学家越来越多的认可,也必将成为未来公共行政发展的趋势和方向。
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【关键词】公共行政改革 服务型政府 行政范式
我国公共行政的“双重超越”
超越传统行政,充分发展理性官僚制。中国公共行政理性化不足的现实决定了我国公共行政的首要任务是要弥补传统公共行政的不足,应充分发展理性官僚制,应从以下几个方面着手:一从国家行政转向公共行政。公共事务须在国家和社会间合理分配,同时,给“第三部门”宽松、平等的竞争环境,优化政府职能,建立有限政府。二从经验行政转向理性行政。理性的行政体制要求符合管理的原理和规律,合理界定政府的职能,合理配置政府的权力,合理设计政府结构和层次。理性行政还需要行政人员理念的更新,将理性行政内化为一种自觉行动。三从权力行政转向责任行政。责任行政是以公民的权利为基础,政府的职能、权力范围取决于保障公民权益、促进公民发展的需要。公共行政人员不但需要承担法律制度内的客观责任,更需要承担道德价值体系内的主观责任。四从“人治”行政转向“法治”行政。必须明确建设法治政府的目标和任务,切实体现出科学行政、民主行政、依法行政的现代性要求。
超越理性官僚制,树立服务行政的理念。理性官僚制是以政治-行政二分法为理论基础形成的一种实现最理想的行政效率的行政模式,但官僚制对技术理性的无上推崇使人的主观创造性受到压制,在充分张扬工具合理性的同时,带来了价值合理性的衰落,必然使得官僚制的形式合理性与实质合理性之间的矛盾日益深化。20世纪70年代初,西方行政学界开始用全新的视角和理念审视和研究公共行政,新公共行政、新公共管理以及新公共服务等理论相继被提出。西方国家有关“服务型政府”的理论和实践,因与中国固有意识形态对政府“公仆”角色定位的契合,也因为与我国“全心全意为人民服务”的行政理念相一致,这一理论与实践模式很快为我国学者和政界人士所接受,成为我国行政体制改革中值得借鉴的一种典型范式。
公共行政正义:服务型政府的核心价值取向
建设服务型政府,是要从单纯的管理型政府行政向以满足公民和社会需求为宗旨的服务型政府行政转变,即要从公民的利益和意愿出发,致力于提供公平公正的、优质高效的、多样化的公共服务。然而,目前中国服务型政府建设的困难很多,其中一个重要的问题就是建设服务型政府的理论准备不足。对于服务型政府的内涵与特征、服务型政府的正当合理性、服务型政府的价值与伦理精神等问题,理论界还没有完全一致的看法,从而难以为各级政府的服务型政府实践提供具体的理论指导。服务型政府作为一种全新的政府模式需要有自己的理论基础,需要有明确的行政价值取向。因为行政价值是行政体系所内蕴的、本原性的精神性要素,是公共行政的灵魂所在。诚如美国行政学家沃尔多所言,“无论任何人,欲研究行政问题,皆要涉及价值之研究;任何从事行政事务的人,他实际上都在进行价值的分配。”①传统的统治行政以政治统治与社会秩序作为其核心价值,近代以后的管理行政体现的是以效率为核心的价值取向,服务型政府行政也必然有其适应时代与社会发展要求的核心价值要求。作为一种全新的政府行政模式,现代社会的价值多元性使得服务型政府不可避免地呈现出多元性特征,体现为一种多元价值并存的行政模式,如公平、平等、民主、效率、公共利益、责任等。而服务型政府的核心价值则显得尤为重要,因为无论是何种公共行政理论与范式都需要一种能够统领政府行政决策与行动的核心价值,以整合行政价值的不同取向。只有这样才能正确地理解和把握服务型政府的实质,才能有效地为现实的政府行政提供一种“规范性标准”。
公共行政权力是公共行政价值的客观依据。公共权力的产生与发展表明,为了避免权力的强制性、排他性、竞争性给社会带来危害,人类就一直在努力寻找一种价值,以此来协调和均衡各种不同的排他性权力,实现社会的稳定和发展。而在各种不同的价值观念中,“有一种东西,对于人类的福利要比任何其他东西都更重要,那就是正义。”②因此以公共行政权力作为价值基础的服务型政府必然以公共行政正义作为其首要、核心价值。公共行政正义不仅体现了公共行政权力的合法性和有效性,也是对公共行政权力公共性的张扬和私人性的抑制;既体现了服务型政府民主行政的价值追求,也蕴涵着服务型政府本身所具有的对公共利益的价值取向,同时也是公共行政人员德性的体现。③这可以从三个方面进行理解:首先,公共行政正义体现了服务型政府民主行政的价值取向。其次,公共行政正义体现了服务型政府提供和维护社会公共利益的价值取向。第三,公共行政正义是服务型政府行政主体道德的体现。
服务型政府构建:中国走向和谐的必然选择
体现正义价值的服务型政府构建不仅是我国政府行政改革的内在要求,也是我国社会主义和谐社会构建的根本保障和重要内容,对于建设和谐社会具有决定性影响和重大意义。
以正义为核心价值的服务型政府是构建和谐社会的前提。对于一个社会来说,政府公共服务体系的建立、健全和完善,是一个社会和谐的基本保障。公共行政正义是现代服务型政府的核心价值体现,同时也体现了我国和谐社会构建的价值定位,蕴涵着衡量社会发展的内在价值尺度。当代公共行政是建立在民主体制基础上的,公共行政的权力来自人民,人民是一切国家权力及行政权力的本源,政府公共权力行使的目的是为了实现对人的尊严、人民的利益的维护。这不仅是公共行政正义价值的根源,也是和谐社会构建的根本目的。只有坚持服务型政府行政正义的民主价值追求,在服务行政中将对于人的尊严、人民利益的维护作为政府服务行政的一项最基本的义务,和谐社会才有可能实现。也就是说,只有体现正义的服务型政府行政才能促进和谐社会的实现。
体现正义价值的服务型政府是和谐社会构建的重要内容。构建社会主义和谐社会要求服务型政府在管理社会公共事务、调整社会关系的过程中必须坚持公共行政正义,确保社会公共利益居于支配地位,其所有的行政决策和活动必须能够有效地凝聚、表达和实现公共利益。服务型政府行政的这一目标与和谐社会对社会公共利益的追求是一致的,两者的高度契合使得具有正义取向的服务型政府必然能够有效地推进和谐社会建构的历史进程。具体来说,首先,坚持以正义为核心的服务行政,政府就必须通过科学、民主的决策制定来整合利益。应把最广大人民的根本利益作为制定政策的出发点和落脚点,保护弱势群体,缩小贫富差距, 维护社会公平,最大限度地降低公共决策中的各种非理性和认识偏差, 提高公共决策行为的有效性,更好地实现社会公共利益。其次, 坚持体现正义的服务行政,政府就要遵循“利益均衡”的法律原则进行利益整合。以正义为核心价值的服务型政府行政就是要在不同的“公共利益”与私人利益之间进行权衡,在法制的框架内,避免行政过程中的人为因素,实现对行政自由裁量权的限制,从而促进和谐社会的发展。再次,坚持体现正义的服务行政,就要建立健全政府协调社会利益的机制。塞缪尔・亨廷顿指出,“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会,能更好地阐明和实现其公共利益。”④通过制度化的政府与公众的利益沟通机制,政府与公众间才能取得协调一致,通过双方积极的协商、交流与对话,确保政府服务行政最大限度地反映民意与社会需求,更好地维护、实现和发展公共利益,实现社会和谐。
具有正义性的服务型政府为实现和谐社会提供了保障。责任行政是解决行政伦理问题的一种主体德性伦理模式,是公共行政正义的德性伦理维度在服务型政府实践中的具体体现。坚持公共行政正义,就必须坚持责任行政,这是我国构建服务型政府、实现和谐社会的内在保障。服务型政府的正义价值取向不仅是社会对行政主体合理的价值期待,也是对公共行政主体的道德责任要求。库珀认为,外部强加的义务只是责任的一个方面,它源自于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待,这是一种来自外部的客观责任。另一方面,与客观责任并列的是行政人员自己的情感和信仰的责任,是行政主体出于信念、良知而对于自己角色责任的主观认同,即主观责任。在我国和谐社会构建中,以公共行政正义为核心的服务行政表现为一种主观责任体系,体现为这样三个层次:第一,公共行政人员必须拥有正义价值观,这是服务型政府行政道德责任的核心所在。第二,树立维护公共利益、为民服务的行政信念。第三,负责任的行政态度,这是对服务型政府最基本的道德要求,是公共行政正义和为民服务信念的最外在的表现。(作者单位:郑州大学公共管理研究中心)
注释
①[美]乔治・弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中国人民大学出版社,2003 年,第142页。
②周辅成:《西方伦理学选辑》(下册),北京:商务印书馆,1987年,第534页。
篇5
构建社会主义和谐社会是我党在新时期做出的一项重大战略选择。在2005年2月中央党校举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上,同志指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[1]在这六项内容中,民主法治体现的是公正的政治秩序,诚信友爱体现的是公正的人际关系,人与自然和谐相处体现的是代际公平,同时,社会公正通过促进经济社会的发展与稳定,也是社会始终充满活力和安定有序的根本保证。可见,构建和谐社会的每一项内容都关涉公平正义。可以说,公平正义是构建和谐社会的核心价值准则,体现了和谐社会的本质特征。正如同志在十七大报告中指出“实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务”,构建和谐社会是全社会共同的事业,更是政府不可推卸的神圣职责。政府只有致力于维护和促进社会公正,公正施政,才能建设公正的社会秩序,进而推进社会主义和谐社会的建设进程。因此,建设一个公正的行政体系是构建和谐社会的内在要求。
一、公正:和谐社会的基石
虽然人们对公正有着不同的理解,但公正始终是人类社会的共同理想。公正包括公平和正义双重内涵。公平意味着存在某种形式的平等,但并不是所有的平等都可以称为公平。在公平一词中,内涵着“公道”、“正当”的思想,也就是说只有合理的平等才可以称为“公平”。正义是与公平密切相联的一个概念,一般而言,公平就意味着正义。只是公平更多地涉及平等,而正义主要与人们的善恶观念相关。比如某种行为促进了人们之间友谊与团结,或者阻止了某类邪恶,我们就会说它是正义的,但这种行为可能并不关涉平等与否的问题。有时候人们倾向于狭义地理解正义的内涵。斯威夫特曾列举了三种不同的正义观念:一是以罗尔斯为代表的作为公平的正义;二是以诺齐克为代表的作为权利的正义;三是大众观点的作为应得的正义。[2]但这三种正义观念都仅仅指分配的正义,其实,正义体现在社会生活的各个方面。和谐社会之所以必须是公正的,不仅仅因为公正本身体现了人类对善的追求,能给人们带来自尊的满足、密切的人际关系和平和的心境,还在于它能促进社会的和平、繁荣与稳定。具体说来,公正对和谐社会的价值主要体现在:
1•社会公正是促进经济长期稳定发展的基本前提。有人认为,不公平的分配将有利于推动经济发展,然而,实际情况恰恰相反,经济和社会不平等实际上是导致国家贫困的一个主要原因。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森指出:“贫困的概念在本质上就是不平等。”[3]瑞典经济学家冈纳•缪尔达尔指出,“不平等及其加剧的趋势成为对发展的限制与障碍的复合体”[4],“经济和社会不平等不仅是普遍贫困和一个国家很难摆脱贫困的原因,而且同时也是其结果”[5],因此,“更大的平等是让一个国家摆脱贫困的前提条件”。[6]社会公正之所以能够促进经济长期稳定地发展,主要有这样几个方面的原因:首先,公正的社会要求给予每个人基本相同的发展机会,使公民都有机会享受到较好的教育和技能培训,从而有利于社会人力资本的开发。其次,公平的社会要求为社会成员提供公平的竞争环境,而公平竞争有助于个人才能的发挥,从而激发社会活力,提高社会生产的效率和效益。第三,社会公正要求建立公正的分配体制。公正的分配体制把个人收入建立在个人贡献的基础之上,是一种鼓励奉献的分配原则,因此有助于激励个人为社会做出更大的贡献。
2•社会公正是缩小收入差距的重要手段。建立在贡献基础上的分配原则必然导致收入分配上的不均等,但公正的分配原则不仅不会拉大收入差距,而且还是缩小收入差距的重要手段。首先,社会公正要求实现分配的公平。过去我们曾错误地认为平均主义就是公正,但它显然忽视了这样一个问题:财富从何而来?只关注财富的分配,而不关心人们在创造财富过程中的贡献,就会引发另一种形式的不公平,即:创造少量财富的人和没有创造财富的人无偿占有了那些创造大量财富的人的劳动,这是被平均主义所掩盖的一种剥削形式。理论和现实都已证明:平均主义是鼓励懒人的分配方式,它既不公平,又会阻碍社会经济的发展。空想社会主义者傅立叶曾说:“在和谐制度下,任何平均主义都是政治的毒药。”[7]因此,社会公正并不主张收入分配的均等,而主张把收入分配与社会贡献紧密相联。其次,社会公正要求坚持平等分配的底线。个人收入与社会贡献相联系的分配原则可能会导致那些在体力、智力、知识和技能等方面有缺陷的弱者在分配中处于弱势地位,但这些缺陷很可能不是由他本人的选择造成的,而是先天的或者是社会的原因导致的。然而,这种情况并不必然要求回到平均主义的分配原则。公正的社会要求建立基本的底线平等,以便使每位社会成员都能够享有基本的生存权和发展权。第三,公正的社会还要求废除不公平的分配秩序,消除不当得利。收入差距过大的真正原因是对社会资源和机会的占有方面存在着严重的不公平(比如区域优惠政策、行业垄断、就业歧视等)以及大量的非法收益的存在,废除不公平的分配秩序就会大大缩小收入差距。这样,虽然建立在贡献基础上的分配原则会导致一定程度的收入不均等,但建立底线平等和公正的分配秩序等推进社会公正的举措却是缩小收入差距的重要手段,能够有效防止收入差距过大。
3•社会公正是建立人际和谐的首要基础。人际和谐是和谐社会的根基,也是社会和谐的重要体现。公正的社会秩序能够为建立和谐的人际关系奠定基础,“社会和谐意味着社会成员、社会群体之间的友好相处与和平共处,它的基础就是公正———文化公平、经济公平、政治平等和社会公正”。[8]首先,社会公正为人们提供平等交往的平台。在社会交往中,只有人人享有平等的尊严和权利,人们才能真正平等地交往,建立起诚信友爱的人际关系。其次,社会公正为每个人提供了平等的自由发展的空间。社会公正必然要求摒弃人身依附和强制,而倡导个人的自主选择。这时,每个人都有权利选择自己的人生道路,享受自我选择的成功和快乐,同时承担可能面临的风险与失败,而不受他人的肆意干涉。第三,社会公正要求为公众提供了平等的保护,使公民免受不法行为的侵犯。这就为公民之间的社会交往提供一种安全、宽松的环境,同时也会促使人们在相互交往中以诚相待、诚实守信。#p#分页标题#e#
二、公正:公共行政的核心价值追求
公正历来被视为一种社会价值和政治价值,而不是一种行政价值。从“政治—行政”二分法的角度来看,行政应该坚持价值中立的原则,其使命在于忠实高效地执行“政治”领域所作出的决策,以至于古利克把效率称为行政科学中最高的“善”。然而,“未来的公共行政学应当将社会价值和目标作为必须研究的领域,将学科体系建立在明确的目标和价值基础之上”。[9]因为没有正确的行政价值的指引,公共行政的高效率不仅难以持久,而且其效率的价值也令人怀疑。“只有当政府自觉地追求社会公正,它才能在推动社会发展方面表现出是一个高效的和强有力的政府。”[10]在现代社会,各种复杂的社会矛盾和问题不断出现,而政治领域不仅缺乏解决问题所必需的信息和技术能力,又因其远离实际的社会问题而缺乏足够的敏感能力,更因为其复杂的民主程序而导致行动缓慢,这就要求公共行政及时地对各种社会问题做出反应,以弥补政治领域的不足。因此,公共行政早已不再是单纯的执行工具,其主要职能已转变为做出具有价值倾向性的公共决策。在现实生活中,“政治-行政”二分只是一种理论上的设想,而不是事实。但在这种情况下,如果缺乏合理的价值指引,公共行政就可能会迷失方向,其行为也可能因违背政治的意愿而误入歧途。因此,确定正确价值观的指导是现代公共行政的迫切任务。构建社会主义和谐社会对我国公共行政提出了新的挑战,也为思考公共行政的使命和目标提供了新的视角。由于社会公正是和谐社会的基石,因此,构建和谐社会必然要求公共行政致力于维护和促进社会公正。而要做到这一点,公共行政不仅要把追求社会公正作为制定和执行公共政策的目标,而且公共行政行为本身也必须体现公正性的要求。
1•坚持公正理念是公共行政自主性扩张的必然要求。在现代社会,公共行政作为执行国家意志的工具,具有越来越强的独立性和自主性。一方面,社会公共事务日益复杂多变,政治领域难以为公共行政活动作出细致的安排,这就要求公共行政根据环境的需要灵活做出反应;另一方面,公众对公共行政抱有越来越高的期望,公共行政必须及时回应公民的需求才能得到公民的信任和支持。在没有有效制约的情况下,公共行政所具有的这种独立性和自主性有可能导致公共行政权力的滥用。加强对公共行政权力的制约,不仅要加大对公共行政权力的外部监督和控制,同时,公共行政本身也必须具有正确的价值观的指导。坚持公正的价值观意味着公共行政必须致力于追求公共利益,而不应该谋取任何个人利益和小团体利益,这不仅是公共行政公共性的要求,对于避免行政权的滥用也至关重要。因此,公共行政的公共性特征及其自主性扩张的现实都要求公共行政坚持公正行政的理念。
2•维护社会公正是我国公共行政的神圣使命。我国政府具有经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项基本职能,其核心都是维护社会公正。经济调节要公平考虑社会各阶层的利益要求,在保持宏观经济稳定发展的同时照顾到各社会群体间的利益平衡;市场监管的核心是维护公平的市场竞争秩序,保持市场的繁荣与稳定;社会管理的重心在于保证社会安全与稳定,形成和维护有利于公民平等行使权利的公平环境;公共服务职能是通过提供必要的公共物品和服务,为每位公民提供大致相当的福利和机会,促进社会的繁荣与和谐。可见,公共行政履行的各项职能都旨在促进和维护社会公正,因此,维护社会公正是我国公共行政的职责要求,是其不容回避的神圣使命。
3•公正也是对行政过程的基本要求。在追求社会公正的过程中,公共行政行为本身也必须符合公正的要求。“要做到公平,关键是政府要具备公平、正义的理念和责任感,才能摆脱、超越既得利益者的束缚,从维护和实现社会公平和正义的高度来处理各类社会问题,以达到实现和谐社会的目的。”[11]行政过程的公正主要体现在决策过程中公民参与机会的公平和政策执行过程中的一视同仁,在政府与公民的关系中不存在歧视和不公正待遇。另外,行政过程的公正还要求行政程序的公正透明,没有行政程序的公正透明,行政过程的公正就难以得到保障。可以说,行政过程的公正既体现了行政行为自身的“善”,也是行政行为结果公平的基本保证。
三、和谐社会的行政模式选择:构建公正行政
构建社会主义和谐社会是全社会的共同事业,政府是构建和谐社会的核心和关键。一个得到民众信任、接受民众监督、服务全体国民的公正行政是构建和谐社会的必要保障。从和谐社会对公共行政的要求出发,笔者认为,构建公正行政应该从以下几个方面入手:
1•把公正作为公共行政的价值目标。传统公共行政建立在“政治-行政”二分法的基础之上,行政只是作为政治决策的执行工具而存在,其效用在于其工具性价值。在现代民主国家,尽管追求效率仍然是公共行政的重要目标,但建设公正的社会秩序已成为政府的首要职责。对公共行政而言,追求公正比追求效率具有更高的优先性。因为只有在做正确事情的前提下,公共行政的效率才是有价值的,也就是说,公共行政的效率只有与建设公正的社会秩序一致的情况下才是有意义的效率。从另一个角度来说,公正与效率是相容的关系,对公正的追求不但不会阻碍效率反而会促进效率的提升:政治民主(体现了政治领域的公正)通过提高政治决策的科学性而提高了政治领域的效率;公平竞争和合作(体现了经济领域的公正)大大提高了经济效率;平等的人际关系(体现了社会领域的公正)通过增进民众团结和人际和谐提高了社会效率。因此,追求社会公正不仅是构建和谐社会对公共行政的基本期待,是公共行政自身“公共性”的必然要求,而且还是提高行政效率的有效途径。
篇6
[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义
[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
篇7
关键词：公共行政 公共管理 新公共行政 经济逻辑化
19世纪中后期，在斯坦因和威尔逊等人的努力下，公共行政学脱离了传统政治学，成为一门独立的学科。而随着20世纪七八十年代的新公共管理活动的展开，公共管理模式又应运而生。至此，公共管理和公共行政作为政府管理（治理）的两种不同形式而存在，也有许多人试图通过其产生和作用时期的不同将它们分开，认为公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的[1]，自那时起公共管理学也逐渐成为主流。而随着公共行政研究的停滞和公共管理弊端的逐渐显现，人们更加呼唤一个需要回归政治，需要意识形态化指导的公共管理模式。对于公共行政和公共管理的分析也成为一个基本的研究课题。
1.公共管理学的理论分析
公共管理是注重实际、结果导向的学科，所以其目标归根到底在于能否得到最好的，最有效的结果，这种结果体现在主观和客观等各个方面。但是由于表现形式的匮乏，其最终体现方式往往归于量化标准或投入产出比，是为效率。这种依靠逻辑和量化的效益比较以及对其最大化的追逐正是经济学的诉求，所以公共管理学在发展中逐渐脱离了以政治为基础注重政治意识形态和价值观的公共行政学，转向以理性经济人假设、公共选择理论和交易成本理论等经济学理论为基础的新兴学科，并和主观中立化的管理学结合在一起形成了类似于工商管理的面向政府的管理模式。是一门联系政府工作的具体操作性的学科。
由于公共管理学自身的经济学性质和效率导向，使得它在当今时代面临了诸多问题和挑战，比如回应维持秩序和政府稳定的问题、在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题、促进政府治理有效途径的问题、回应全球化挑战的问题应对越来越多的官僚腐败以及重振公民对政府的信任问题等等[2]。从列举中我们可以发现，除了应对当今时效性的问题和挑战外，这些问题都很大程度上产生于公共管理在政治上的缺陷，而这些对于泛经济化的公共管理学来说，是难以弥补的。这是就更需要公共行政学的帮助。
2.对于公共行政学的再思考
公共行政学则是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动[3]。根据这一定义可知，公共行政学仍然是以政治学思想为基础的，这在弗雷德里克森等人的新公共行政学中更是有所体现。可以说，西方近代的政治学说，尤其是西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有关国家权力，民权，民意，政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辨为特征的研究方法[4]。我们也可以说，公共行政是一门政治性的学科。
可是，随着公共行政学的发展，经济学和效率化的引入使得公共行政学正逐步脱离政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并没有完全否定传统行政学。他认为实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平[5]？可见新公共行政是在承认效率的基础上推出公平，批判了逻辑实证主义却没有批判了效率逻辑。其本质上还是通过趋向效率和经济性逻辑的方式逐渐脱离政治性的。
3.效率逻辑影响下公共行政的新方向
通过对新公共行政和新公共管理的理论基础阐述中我们容易发现，两者在发展中都或多或少地受到了西方经济学思想和效率逻辑的影响。公共管理作为以管理为专业，以社会公共事务操作为主要方向的学科，需要融合经济学和效率的思想，以追求经济性效率为目标，以效率上的逻辑来指导操作。而对于新公共行政化的公共行政而言，作为政治学的衍生学科，它不应过多的受到经济学和效率的影响。因为政治普遍流于意识形态，而这不是当今新古典经济学和简单的数字关系所能阐释的，不是可以单纯量化的。
政治虽然在本身上是人类的一种最主要的实践活动，是有价值的。但是“政治领域的理念和一种政治的正义观念本身都是规范性的和道德的理念。这就是说，它们的‘内容是由某些确定的理想、原则和标准所给定的，而这些规范又清晰地表达了某些价值……清晰地表达了某些政治价值’[6]”这说明，政治的价值不是经济化的，更不是逻辑化的，而是意识形态化的。当今逻辑化的思想往往是非此即彼的泛唯物主义思维，而政治则是亦此亦彼的辩证法思维，这就决定政治是难以用逻辑来解释的。
在威尔逊推出行政学时，行政旨在“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉[7]。”而自他的政治行政二分法受到指责时，所谓的政治和行政都逐渐的偏离了正轨。因为政治行政不可分的思想和行政学作为操作学科的效率取向，使政治和行政这时都因面向操作而与效率挂钩。而对于政治，其意识形态性决定它不能用经济学和数字公式来解释。所以弗雷德里克森对古典行政学的批判在于提出经济和效率并不是核心价值，更不是终极准则。但是，在另一方面，他却主张在政治行政统一的基础上以社会性效率替代经济性效率，这不得不使得政治的社会性目标也成为量化的标准。而由于社会性的主观事物是难以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能达到介乎主观和客观标准之间的公平。这样目标结果的量化就使得公共行政难以向其本身的政治学方向靠拢，最终也成为了泛经济化的产物。这在本质上与行政学自身的发展方向是不相符合的。
在此情形下，公共行政逐渐面向事务的操作，并由新公共管理活动发展成为了公共管理学，而公共行政中原有的政治取向由于效率逻辑化的影响而泛操作化。如果说威尔逊和古德诺的政治行政二分中政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，那么现在的公共行政，则是介于这两者之间的国家意志在具体操作中的主客观指导，是连接政治和公共管理的桥梁，是将意识形态化的政治具象化并指导具体操作性质的公共管理的学科。
4.公共行政学和公共管理学应该同时存在，同时影响
所以，在此局面下公共行政和公共管理应当去除继承发展的逻辑关系而同时存在，同时对社会事务进行影响。当今的公共管理思想是效率取向，运用于政府具有操作的能效性。而同时，由于公共管理普及而导致的政治性缺陷则需要公共行政学来解决。所以，公共管理学和公共行政学并不是不同时期的事物，而是应该同时存在并同时对社会产生影响。因为他们的手段不同，操作方向不同，所以他们工作主体和受到客体的影响程度都不同。只有两者同时存在，才能同时兼顾政治和社会各个方面的需求。
在具体的操作方向上，政府工作部门和一般的工作部门没有区别，都是处理日常的事务或是遵照上级工作部门的指示进行工作。而政府工作部门之所以称作管理，则是源于其工作主体主观的地位优越性。政府工作部门和普通民众的地位应该是相同的，是面向社会公众进行的公共事务的操作，而这种事务容易产生工作受众对于政府工作部门的服从关系，所以成为公共管理。公共管理在各政府基层机关、许多中层政府和少数上级政府中有所体现。公共管理是对于公共事务的处理，这自然需要结果导向，提升效率，通过效法企业的管理模式，建立面向顾客的政府工作模式。而另一方面，人类自身是社会性的，政治性的，任何人都无法脱离社会而孤立地存在。人类的社会生活总是一种组织性生活，意味着人们无法脱离组织、脱离集体，也就无法脱离公共权力这一组织的共生体[8]。而这里的主体则是公共权力组织的代表，所以仍有许多事务必须与权力和政治相挂钩。由此产生的以权力为核心的政治事务的政策制定和操作才能真正意义上成为行政。
而另一方面，虽然我们认为公共管理模式是有效的，但大多数基层机关直接的实际制约和指示力量却不是它的利益受众（群众和社会团体），而是上级和同级其它政府。而这些机关政府则成为真正意义上的行政机关。行政机关的决策基于社会公共事务的反应，又受到国家政治宏观统筹的作用和影响，以此来指导基层政府机关的公共管理工作。在此基础上，公共行政可以归结为方向性指导的政治化行为，公共管理则是注重操作的泛经济效率化行为，两者相互作用，相互影响。而进行公共管理工作的机关则同时充当着两个功能，即面向社会的操作和服从上级行政的日常工作，面向社会的公共事务处理则为公共管理，而上级政府基于政治意识形态而做的组织，领导和协调工作，则可称之为公共行政。
5.政治行政管理的三分思想
在以上分析下，我们可以认为，公共行政和公共管理到了分道扬镳，各自发展的时候。公共行政学的未来之路，并不在公共管理和治理，而在于面向传统的政治学的回归，以及对于政府和社会管理进行影响。而受到效率取向影响下的公共管理学则变为纯粹的操作性，成为一个脱离公共行政的新学科，继续指导着政治事务的具体操作。所以我们可以认为，根本问题并非政治行政二分，而是行政与管理的二分，是否受到经济和效率取向的影响，意识形态化和实际操作化的差异才是公共行政与公共管理的本质差异。
据此我们发现，威尔逊所提出的政治行政二分类似于我们提到的行政管理二分，而由于后人在批判威尔逊政治行政二分法的同时，将政治和行政同时效率化和经济逻辑化，所以使得其“政治”已经脱离政治学和政治科学的范畴而发展为现在的公共行政，而原本的“行政”继续沿承其实际操作性并发展成为现在的的公共管理，而现在的公共行政，也就逐渐充当了公共管理和传统政治学和政治科学的桥梁。政治科学成为一般政府工作的宏观背景和意识形态；公共行政则成为宏观背景下政治机关和政治性任命官员的决策和宏观事务的计划、组织、领导、协调和控制层面，指导着公共管理的具体操作；而公共管理就成了事务的具体执行层面，这则在事实上成为了政治行政管理三分的局面。
这种政治行政管理三分有利于通过公共行政的桥梁作用来将政治思维实际引入到公共事务的操作和管理中来，而这里的桥梁作用避免了政治和管理，即政治意识形态与具体公共事务执行相互孤立的状态，名为三分，实则使三者联系到了一起，这实质上是对政治行政二分法以及其反对观点的总结。这对维持秩序和政府稳定、维系并发展民主法治社会、重振公民对政府的信心等方面都有较大帮助，并为政府有效的处理公共事务起到保障作用。而在政府的机构组成中，行政也能作为政治权力机关和公共管理机关的中介，为两个机关作用的共同发挥起到更大的效果，更好的优化政府各机构的作用。
参考文献：
[1]张晓磊，杨术《从政治学角度比较公共行政与公共管理》[J]，安徽广播电视大学学报，2006年第2期
[2]参见张成福，党秀云《公共管理学》，中国人民大学出版社，2007年
[3]徐仁璋《公共行政学》，中国财政经济出版社，2002年
[4]高培勇，张康之《公共管理导论》，经济科学出版社，2003年
[5][美]H・乔治・弗雷德里克森，《论新公共行政学》。转引自[美]弗兰克・马里尼编，《论新公共行政学》，钱德勒出版公司，1971年。
[6][美]J・罗尔斯《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年
[7][美]W・威尔逊《行政学研究》，政治科学季刊，1887年第2期
[8]张方华《政治的价值性与政治伦理诉求》[J]，云南社会科学，2009年第1期
篇8
［关键词］新公共管理;理论;实践;批判
一、新公共管理对传统公共行政的创新性超越
众所周知，建立在威尔逊—古德诺的政治与行政二分法理论和马克斯•韦伯的官僚制理论基础之上的传统公共行政模式一直是西方国家政府管理的主导模式。传统公共行政模式曾经给西方资本主义国家经济发展带来巨大效益。但在西方发达资本主义国家步入后工业社会之际，传统公共行政模式在面对知识经济、信息技术、市场化与民主化浪潮以及现代社会事务的挑战，其在理论与实践中日益陷入发展误区，并最终导致了资本主义国家的财政危机、管理危机与信任危机。由此，一场试图解决传统公共行政弊端的新公共管理运动应运而生，成为西方政府改革的主旋律。尽管此次改革被各国政府冠以不同的名称，但从其改革理念到改革措施却体现出相同的趋势，即以市场为基础的管理模式来取代传统的官僚体制，其中市场化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理学者胡德在归纳新公共管理的主要内容时指出七个要点:“公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。”胡德对于新公共管理内容的界定典型代表着人们对于新公共管理所达成的基本共识。由此可以看出，新公共管理相对于传统公共行政而言，是对传统公共行政的巨大超越，是一种全新的管理模式。就管理理念而言，传统公共行政的理念主要表现为经济、效率与管制，而新公共管理则融入了私有化、专业化、标准化、产出分析、顾客导向等现代管理理念;就管理方式而言，传统公共行政主要强调等级制、命令服从、规则控制、严格控制的程序化的管理，而新公共管理强调从关注投入和预算转向关注产出、从控制转向授权、从垄断转向竞争、从严格控制转向放松规制、从金字塔式组织结构转向扁平式组织结构、从以组织为中心转向以顾客为中心。由此可见，新公共管理在管理理念与管理方式上对传统公共行政实现了重要变革，在一定程度上体现了现代管理发展的基本趋势。尽管新公共管理为西方国家政府改革注入了诸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解决政府管理弊端的灵丹妙药，事实上，无论是在理论层面上还是在实践层面上，新公共管理正遭受着越来越多的批判。
二、新公共管理的理论批判
第一，理论基础的非科学性。众所周知，经济学理论和私营部门管理理论是新公共管理的理论基础。这两大理论基础却引起了许多质疑:一是经济学本身就是有一门有缺陷的社会科学，将其运用到政府管理中同样存在诸多缺陷;二是私营部门管理理论适用于企业管理，并不适用于政府等公共部门管理。由此，将经济学与私营管理学作为公共管理的的理论基础是不科学的。此外，新公共管理从私营部门领域引入管理技术和理论的科学性程度也有待于进一步考证，一旦公共部门毫无辨别地全盘接受私营部门的理论必然将导致失败。除经济学理论与私营部门管理理论外，新公共管理还融合了政治学、自由主义、社群主义、后现代主义等诸多理论流派的基本观点，使人们对其理论体系无从把握，以至于有学者将新公共管理定位为无所不包的“购物箱”。
第二，人性假设的非全面性。以经济学和私营部门管理为理论基础的新公共管理继承了新古典经济学对人性的假设，即“理性经济人”假设。它认为人总是趋利避害的，以谋求自身的利益最大化为目标指向，利他只是达到自利的途径和手段。特别是在公共选择理论看来，人们参与政治活动也就是参与政治市场，个人都是以成本－收益为根据来追求利益的最大化。因此，其人性假设完全是建立在物质利益基础之上，只有在金钱、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，从而抛开一切道德标准。这种人性假设忽视了人性中的利他、包容、互爱、信任、善良、奉献因素，同时，也忽视了社会、环境等因素对人的行为的影响。因此，“理性经济人”的人性假设仅仅将公共行政人员定位了具有工具主义思维和自利倾向的技术官僚，从而抹杀了公共行政人员情感，道德属性。事实上，许多理论已经向我们展示，人性是复杂的，是多维的，而人的需要也是有多种层次的。单向化的人性假设，不仅不能完整的认识人性，而且在管理实践中很可能把管理引向极端。
第三，价值取向的非公共性。“公共性”是公共管理的本质属性，离开了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，进而失去其合法性基础。而新公共管理的基本价值定位于经济、效率与效能，即所谓的“三E”。因此，新公共管理的价值取向完全是经济价值优先的，在一定程度上背离了公共管理的“公共性”属性，不利于提供公共服务。事实上，“公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。”这也就意味着公共行政的价值取向是多元的，而且应该立基于以实现公共利益与人的全面发展为基础公共价值，而过分强调公共行政的经济价值，过分追求效率，将忽视对公共行政的服务、公平、正义等公共价值的价值，进而使公共行政沦为技术性的执行体系，而使其无力担负捍卫现代民主政治发展的责任。因此，新公共管理的价值取向定位是有失偏颇的，偏离了公共行政的公共性。
三、新公共管理的理论批判
正如新公共管理理论存在诸多缺陷一样，新公共管理在实践中所呈现的改革措施、管理方式、运行手段、评价体系等也存在诸多问题，从而使新公共管理陷入实践发展误区。
第一，运行机制市场化。新公共管理在批判僵化的官僚制时极力推崇市场机制，即政府内部通过引入竞争机制而实行市场化运作模式。这种对市场的过分崇拜，从而导致了对市场弊端的忽视。就市场来说，市场本身就是不完善，市场的存在需要有与其相适应的政治、法律和文化等基础环境，盲目的将市场引入到政府内部必将导致政府的失败。就公共部门来说，由于“公共产品的不可分割性;政府政策的强制性;服务的独占性;价格系统之不存在等，决定了公共部门引进竞争机制存在着很大的限制。”就政府与公众的关系而言，新公共管理按市场原则将社会公众定位于“顾客”，尽管这一提法初衷在于提高公共部门的服务质量，但当政府与人民的关系转化为企业与顾客的关系时，在某种程度上来说，政府所提供的服务行为已转为“出租”行为，从而抹杀了公民作为政府管理中的复杂角色，进而弱化了公民在政府管理过程中的作用。总之，市场机制在公共部门的泛化，必将给政府带来诸多负面效应，从而将政府引入歧途。
第二，公共部门私营化。新公共管理把私营部门管理的结构、方法、技术以及价值观念移植到公共部门之中，从而对其进行全面的改造，这种改造的基本假设在于公共部门和私营部门管理是相通的。诚然，私营部门的管理手段、方法对公共部门的改造有一定的促进作用，但因此认为二者是无区别的则是错误的。首先，公共部门和私营部门有着重要的区别。休斯在《公共管理导论》中认为，公共部门和私营部门有不同的决策机制;不同的基本属性;不同的责任形式;不同的评价标准;不同的规模及价值取向。正是由于公私部门的明显且非常重要的区别决定了简单照搬私营部门的管理经验和管理方法是不可靠的。其次，私营部门的管理方法在公共部门应用的科学性还有待于考证，在管理实践中也未必能够取得可预期的效果。所以，无论是公共部门私营化，还是建立“企业家型政府”都有值得商榷的地方。
第三，评价标准功利化。新公共管理通过指标数量来衡量组织绩效，不强调管理过程，而特别强调结果。把明确的绩效评估系统作为评价职员个人业绩，决定个人能否晋升、工资福利、待遇水平的主要依据。因此，单纯对“绩效”的追求，反而容易产生急功近利的短期政府行为，从而失去对于长期性的、效果难以预定的政府目标的追求，造成对社会长远发展的损害。此外，政府追求的目标是多元的，例如作为评判政府管理以及公共服务重要指标的公民福利、公平、正义、法治等价值目标是无法量化的。因此，功利化的绩效指标很可能使政府的属性发生根本性变化。
［参考文献］
［1］欧文•休斯．公共管理导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2001．
篇9
一、会议的基本特点
由于每届会议的时间、地点、背景、主题、举办方等各不相同,因此,每届会议都各有特色。本次会议共有如下几个特点:
(一)亚洲学者与官员参与程度高
亚洲参会代表占代表总量的近三分之一,其中我国参与代表也明显多于往年;有超过一半的发言代表来自亚洲。与此同时,亚洲代表也比以前更为活跃地参与研讨,其他各洲代表对亚洲行政改革的理论与实践也更为关注。亚洲代表之所以有比较高的热情参与本次会议,主要有两方面原因,一是经过二十多年的发展,亚洲各国已经形成了比较成熟的实践经验与比较深入的改革反思;二是本次会议在印尼召开,亚洲代表的参会成本相对较低。
(二)政府职责、能力与治理模式是研讨重点
新公共管理运动初期,公共行政的理论研究和实践探索以政府职能与角色定位、治理模式构建为重点。此后,管理与服务技术、工具的科学化成为研究与探讨的热点。近年来,人们对新公共管理理论与实践反思不断深化,而由美国次贷危机引发的全球性金融危机又使这种反思全面升温。在公共行政实践领域,以追求公共价值为主要目标的协同行政与公平行政逐渐受到重视,逆市场化、民营化和分权化以及源于此的管理体制改革和政府能力建设成为一种新潮流,而在国际行政科学研究领域,对政府职责、能力与治理模式重构的探讨再次成为热点,且超越“政府规模”视角、“能力适度”成为研究重点。在三个分议题中,第一个分议题,即以重理政府责任与角色为核心的公共行为再审视成为提交论文最多的议题,共收到论文49篇,占论文总量的45%,而第二、第三议题中的相当一部分论文,也从政府如何履行职责、更好履行职责的角度阐述了政府在发展中的地位、作用及其应具备的能力。
(三)实证研究成果是主体
关注实践发展,提升实践经验,推动公共行政理论发展,是国际行政科学学会的使命。近年来,参会论文对公共行政改革实践的关注程度不断提高,本次会议依然如此,其突出表现就是绝大多数发言论文以案例分析、改革经验总结为主要内容。纵观发言论文以及大会交流研讨的总体情况,实证研究主要集中在两个方面:一是对新公共管理改革实践的反思与审视;二是对协同行政与公平行政改革实践的经验总结。这两个关注点的形成清楚地表明,各国的公共行政改革实践仍处于相对活跃的发展时期,公共行政理论也处于否定之否定的持续演进时期。
(四)更为关注国际比较
目前,全球化(区域化)与民族化是公共行政发展的两个重要维度,全球化(区域化)使公共行政的国际协同、合作与借鉴更为必要与急迫,民族化则使公共行政的个性需求与比较优势更为凸显。正因如此,国际比较逐步成为国际行政科学领域一种重要的研究方法,相关成果不仅成为探索国际行政科学发展规律的有效基础,也成为各国公共行政实践领域开展国际合作与提升国家竞争力的可靠依据。本次会议比较研究持续升温:一是使用比较方法进行分析的论文比重明显大于往届;二是比较的对象主体更为多元,不仅有传统的双边比较,更有广泛的多边比较;三是比较的内容更为广泛,不仅有管理方法即工具层面的比较,还有治理结构即管理体制、历史文化传统与民族偏好层面的比较;四是比较的交流更为深入,不仅有彼此实践与学术成果的相互展示,更有基于共同关注问题的观点交流与碰撞。
(五)公共行政实践领域与理论研究领域的互动明显
公共行政理论指导并引领公共行政实践发展是国际行政科学学会的一贯追求。公共行政实践与理论的良性互动在公共行政改革时期表现尤为明显,新公共管理运动时期如此,后新公共管理时期同样如此。后新公共管理时代的公共行政实践需要有别于新公共管理思潮的行政改革理论浮出水面。以此为背景,近年来,国际行政科学学会的会议呈现出学者与官员共同关注、学实互动日益深入、官员更为急迫地探求实践指导的态势。本届会议,这种态势更为突出,政府官员的参与程度明显提高;学者更为关注改革经验总结。
二、会议主要观点
全球金融危机使公共行政面临更为严峻的挑战。在此背景下,与会代表围绕会议主题与分议题,对新公共管理的反思以及基于此的对政府角色、公共治理、行政文化和政府能力建设等问题的探讨都更为系统深入,其核心思想就是应强化政府作用,重视文化公共行政的影响,加强政府能力建设和公共治理结构优化。
(一)政府角色需要重新定位
新公共管理理论认为,政府责任有限,其职能是“掌舵”而不是“划桨”,其活动内容是提供市场做不了也做不好的服务,即提供具有非排他性的公共产品和服务。在新公共管理理论的推动下,很多国家认为“小政府”是一种理想模式,相信小政府和基于市场的改革会强化政府治理能力。因此,在20世纪八九十年代期间,很多国家开展了以市场为导向、缩小政府规模的行政改革。但对市场过度依赖,对社会公平一定程度的忽视,已经蕴涵着政府治理能力的危机。全球金融危机使“市场导向型政府”饱受质疑,政府职责和角色再次被重新界定。与会代表认为,新公共管理改革所倡导的“小政府”,不是适合于所有国家的万能钥匙,也不是国家能力和稳定的保证;政府的职能范围、规模和结构,取决于国家的历史背景和制度能力,每个国家都应该找到适合自己的改革路径。
(二)民营化需要重新评估
在新公共管理时期,民营化是政府改革的一个重要方面,尤其是过去的十年,新公共管理利用市场化的管理技术提高效率,市场在政府公共服务提供中的作用逐渐上升。公共选择理论认为,自由主义政策会提高政策实施效率;通过民营化,私人企业参与公共服务提供,私有化通过减少政府作用提高效益;即使在市场失灵、政府干预合法化的情况下,私有化也能带来经济效益。因此,民营化的发展和不断增加的公共服务合同外包使政府在公共服务提供中的角色发生了极大变化。但目前,民营化已经受到广泛质疑,逆民营化正在进行之中。英国、澳大利亚、新西兰、美国等许多国家已经开始将公共服务外包逐渐收回,美国“9·11”事件之后,民营的机场安检已经收归政府交通安全管理部门。因此,在未来的公共行政改革制度设计中,要充分考虑民营化的负面影响,探索新的替代政策。
(三)公众回应性需要进一步强化
在新公共管理运动中,多元治理、良政成为公共行政的新理念,政府不再是管理公共事务的唯一主体,包括私营部门和公共部门在内的多元主体参与到政府管理中来。许多人相信,这种多元主体治理在促进区域发展方面是一种强有力的战略模式。实际上,为实现区域发展目标尤其是社会福利,每个主体,包括政府、私营部门和社团,都有其可以分享和合作的优势。然而,一些主体可能存在个体或集团利益,其腐败或者寻租行为会削弱区域发展。为解决这个问题,与会代表认为,在后新公共管理时期,应建设良好的公共政府和合作政府;回应性治理应成为这一时期的新概念;政府管理应更加多元,人民应被授予更多权利;应以更强调责任、协作、参与为前提,重构公共行政中的多方合作关系。
(四)政府职能与能力需要重构
基于对新公共管理思想与实践的反思,面对新的公共行政环境,与会代表普遍认同政府职能与能力必须重构的观点。具体而言,很多与会代表认为,进入后新公共管理时代,在全球化和本土化的双重压力下,各国政府的能力重构应重点考虑如下几个方面的内容:
1.强化政府公共性。面对新的变革,政府要强化代表公共利益、提供公共服务、保证社会公平、维护发展环境等方面的职责,要成为促进社会融合和促使各类主体达成共同使命的领导者、参与公共管理与服务的各类主体的合作伙伴和支持者、合作与协作集体中的行为激励者与约束者。
2.加强政府对社会和公民的保护。不同国家有不同的制度体系和经济社会条件,但不管是发达国家还是发展中国家,政府都必须承担如下职责,即加强对公民和社会的保护,加强教育、培训、社会保障,消除性别歧视,保护弱势群体,最大程度地满足社会愿望。
3.政府要着力维护社会公正和秩序。政府要在公共服务的供给上避免过度追求效率,以社会公正、公共利益、社会责任等作为价值标准评估公共服务,保证公共服务受益者的公共服务可获得性,为弱势群体提供更多的公共服务。
4.通过管理创新提高政府管理能力。通过平衡记分卡、业务流程再造等方式,提高政府绩效管理水平和质量。以公众满意度为重要参照,实行全面质量管理,追求整体协同绩效。大力推行电子政务,建立管理与服务规范和标准体系。
篇10
【关键词】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0
1、新公共管理的主要思想
新公共管理是20世纪70年代末在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府管理理论及运动。为了应付政府日益增长的财政危机和信任危机， 政府的管理运作纷纷转向市场导向、积极应变的弹性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：
（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该注重于制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以缩小政府规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。”①
（2）政府应在公共服务中引入竞争机制。新公共管理认为政府应取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。竞争可以提高效率，即少投入多产出；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争鼓励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公共组织雇员的士气和自尊心。
（3）政府应重视提供公共服务的质量和效率。传统的政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来，在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。
（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、引入目标管理、全面质量管理，强调成本—效率分析等。尽管政府公共管理与企业管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，但企业管理的科学性、讲求投入和产出、重视市场需求和顾客的反馈这些方面仍然则可以为公共管理所借鉴。
（5）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，跨组织层次之间的交流非常困难，使政府机构难以对不断变化的社会和各种新情况作出及时反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，包括社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有更大的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；比集权的机构产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率等。
（6）公务员不必保持中立。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，行政具有浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以更主动的精神设计公共政策，使政策更加有效地发挥其社会功能。
2、新公共管理存在的局限性
新公共管理在某种程度上反映了社会和广大公民对有效率的政府服务的合理期待，新公共管理的许多政策主张是很有启发性的，但是也存在着一些缺陷：
（1）对人性的假设存在偏颇之处。新公共管理的理论基础主要来自公共选择理论、委托—理论、交易成本理论和新古典经济学理论。新公共管理基本承继了新古典经济学对人性的假设，认为理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。新公共管理忽视了道德和文化因素对人性的规制。当人们完全接受了人性自私的理论假定时，就会逐渐接受利己的生活态度，忽略道德的重要性，引发公共利益和公共伦理的危机。
（2）新公共管理可能导致公共行政的价值取向产生偏差。在新公共管理看来，政府施政的基本价值主要在于经济、效率与效能，强调效率价值的优先性。而事实上公共行政本质上应该是追求人民、公民权利、社会公平、公共利益、人性尊严、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，将使新公共管理成为执行和管理的工具，不但无法捍卫民主政治的价值，也无法提升公民道德。以效率为导向的工具理性会引导人们只关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关注；在工具理性下的种种行动，将使公共行政越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较于减少行政成本。
（3）过于依赖市场和民营化。新公共管理以自利与理性为假定，主张公共物品与服务应交给更有效率的市场来提供，减少政府的职能。对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。在公共部门中引入竞争机制，是存在一定限制的，这就是市场机能本身的限制，我们不可能将一些市场无法运作而交到公共部门手中的工作再交回给市场来完成。从实践来看，公共部门市场化的途径主要是民营化和签约外包，其效果仍然有较大的不确定性。公共部门市场化在带来希望的同时，也会产生一些新的问题，如公益的丧失、寻租、特权与贪污等。
（4）将公民当作顾客有不恰当之处。新公共管理将公民与政府间的关系比喻为顾客与企业间的关系，这是不完全恰当的。公民在公共服务中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民也是公共服务的合伙人或参与者，其行为对公共服务的绩效产生影响；公民也是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同时公民还是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全，角色发生一定的偏差。
3、新公共行政可对新公共管理形成一定的补充
产生时期较早一些的新公共行政，为回应20世纪60年代末西方社会连续出现的一系列危机和此起彼伏的政府改革呼声，试图从本源上思考政府追求的价值。新公共行政重视社会公平、代表性、回应性、参与及社会责任感。尽管新公共行政产生在前，而且并没有成为后续政府改革的主要理论支持，但它的不少基本观点却可以弥补新公共管理的一些缺陷。
（1）新公共行政强调公共管理者的道德意识和社会责任感，可以修正新公共管理的理性自利的“经济人”假设。新公共行政认为公务员应当以公众利益为准绳，理解公众的需求并为实现这些需求有道德地工作。公共管理者应该以“公正和社会公平”为价值取向，具有爱国主义、公民精神和乐善好施的品质。人并非时时处处都是自利的，道德对人的影响十分明显，对于公共管理起着重要作用。
（2）新公共行政强调把社会公平作为公共行政追求的目标和价值核心，对新公共管理以经济、效率与效能为基本价值形成有益的补充。乔治·弗雷德里克森认为：“社会公平包含着对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性； 社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身满足需求为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对对解决相关问题的期待。总之，提倡公共行政的社会公平是要推动政治权力以及社会福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势境地的人们。”②社会公平是社会稳定的基石，长期看来也是实现效率的必要保证。
（3）新公共行政认识到民营化的局限性。乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出，民营化运动的前景不可能一片光明。他提醒道，我们总是在“为贿赂与欺诈创造一个诱人的环境”，“越来越多持私营化观念的人被任命到政府职位上，从而越来越多的政府服务采取企业模式，我们又将面对可恶的腐败与种种不道德的行为。”新公共行政认识到民营化运动形成了对公共管理者的新的道德挑战。弗雷德里克森指出，“政府正沿着私营化方向前进，对此我们无须心存芥蒂，但对政府伦理的关注应同时提升。”
（4）新公共行政强调的“代表性”可以弥补新公共管理中将公民当作顾客的不当之处。乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中提出了“代表性公民”的概念和理论，来强调公共管理者对社会公正的承诺，强调“代表性”。他认为：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，执行和管理公民的事务。作为我们其中的一部分，公共管理者是公民和公共组织之间联系的主要桥梁。”③“代表性公民”的理论强调公共管理者对公民的关注，对公共利益的保护，对社会公正的承诺。的确，政府与公民间的互动关系，不应该是单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主对话的机制，使其各自既享有权利又履行义务。
4、我国应如何更好的借鉴新公共行政和新公共管理
（1）借鉴新公共管理，把一些科学的企业管理方法。如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高我国政府的工作效率是有促进作用的。我国的政府机构长期以来存在效率低下的现象。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入到我国政府的公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时更为科学地衡量管理人员的工作业绩，树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
（2）借鉴新公共管理，将竞争机制引入政府公共服务领域。可以打破了我国政府独家提供公共服务的垄断地位，在一定程度上提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平。可在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，例如在电信、电力、自来水和燃气供给等基础设施产业中进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象，更好地发挥市场机制的作用。
（3）在当前各类矛盾趋向激化的社会转型期，新公共行政强调的社会公平的核心价值应摆在突出位置。我国社会发展滞后于经济增长，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。在经济与社会发展过程中，出现了贫富差距拉大、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等现象。城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多，我国进入了社会风险加剧的时期。努力维护社会公平，维护公民基本权利平等和机会平等，显得尤为重要。
