外汇管理范文

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第一条为了加强外汇管理，促进国际收支平衡，促进国民经济健康发展，制定本条例。

第二条国务院外汇管理部门及其分支机构（以下统称外汇管理机关）依法履行外汇管理职责，负责本条例的实施。

第三条本条例所称外汇，是指下列以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产：

（一）外币现钞，包括纸币、铸币；

（二）外币支付凭证或者支付工具，包括票据、银行存款凭证、银行卡等；

（三）外币有价证券，包括债券、股票等；

（四）特别提款权；

（五）其他外汇资产。

第四条境内机构、境内个人的外汇收支或者外汇经营活动，以及境外机构、境外个人在境内的外汇收支或者外汇经营活动，适用本条例。

第五条国家对经常性国际支付和转移不予限制。

第六条国家实行国际收支统计申报制度。

国务院外汇管理部门应当对国际收支进行统计、监测，定期公布国际收支状况。

第七条经营外汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定为客户开立外汇账户，并通过外汇账户办理外汇业务。

经营外汇业务的金融机构应当依法向外汇管理机关报送客户的外汇收支及账户变动情况。

第八条中华人民共和国境内禁止外币流通，并不得以外币计价结算，但国家另有规定的除外。

第九条境内机构、境内个人的外汇收入可以调回境内或者存放境外；调回境内或者存放境外的条件、期限等，由国务院外汇管理部门根据国际收支状况和外汇管理的需要作出规定。

第十条国务院外汇管理部门依法持有、管理、经营国家外汇储备，遵循安全、流动、增值的原则。

第十一条国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。

第二章经常项目外汇管理

第十二条经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础。经营结汇、售汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查。

外汇管理机关有权对前款规定事项进行监督检查。

第十三条经常项目外汇收入，可以按照国家有关规定保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构。

第十四条经常项目外汇支出，应当按照国务院外汇管理部门关于付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇支付。

第十五条携带、申报外币现钞出入境的限额，由国务院外汇管理部门规定。

第三章资本项目外汇管理

第十六条境外机构、境外个人在境内直接投资，经有关主管部门批准后，应当到外汇管理机关办理登记。

境外机构、境外个人在境内从事有价证券或者衍生产品发行、交易，应当遵守国家关于市场准入的规定，并按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。

第十七条境内机构、境内个人向境外直接投资或者从事境外有价证券、衍生产品发行、交易，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。国家规定需要事先经有关主管部门批准或者备案的，应当在外汇登记前办理批准或者备案手续。

第十八条国家对外债实行规模管理。借用外债应当按照国家有关规定办理，并到外汇管理机关办理外债登记。

国务院外汇管理部门负责全国的外债统计与监测，并定期公布外债情况。

第十九条提供对外担保，应当向外汇管理机关提出申请，由外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。申请人签订对外担保合同后，应当到外汇管理机关办理对外担保登记。

经国务院批准为使用外国政府或者国际金融组织贷款进行转贷提供对外担保的，不适用前款规定。

第二十条银行业金融机构在经批准的经营范围内可以直接向境外提供商业贷款。其他境内机构向境外提供商业贷款，应当向外汇管理机关提出申请，外汇管理机关根据申请人的资产负债等情况作出批准或者不批准的决定；国家规定其经营范围需经有关主管部门批准的，应当在向外汇管理机关提出申请前办理批准手续。

向境外提供商业贷款，应当按照国务院外汇管理部门的规定办理登记。

第二十一条资本项目外汇收入保留或者卖给经营结汇、售汇业务的金融机构，应当经外汇管理机关批准，但国家规定无需批准的除外。

第二十二条资本项目外汇支出，应当按照国务院外汇管理部门关于付汇与购汇的管理规定，凭有效单证以自有外汇支付或者向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇支付。国家规定应当经外汇管理机关批准的，应当在外汇支付前办理批准手续。

依法终止的外商投资企业，按照国家有关规定进行清算、纳税后，属于外方投资者所有的人民币，可以向经营结汇、售汇业务的金融机构购汇汇出。

第二十三条资本项目外汇及结汇资金，应当按照有关主管部门及外汇管理机关批准的用途使用。外汇管理机关有权对资本项目外汇及结汇资金使用和账户变动情况进行监督检查。

第四章金融机构外汇业务管理

第二十四条金融机构经营或者终止经营结汇、售汇业务，应当经外汇管理机关批准；经营或者终止经营其他外汇业务，应当按照职责分工经外汇管理机关或者金融业监督管理机构批准。

第二十五条外汇管理机关对金融机构外汇业务实行综合头寸管理，具体办法由国务院外汇管理部门制定。

第二十六条金融机构的资本金、利润以及因本外币资产不匹配需要进行人民币与外币间转换的，应当经外汇管理机关批准。

第五章人民币汇率和外汇市场管理

第二十七条人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。

第二十八条经营结汇、售汇业务的金融机构和符合国务院外汇管理部门规定条件的其他机构，可以按照国务院外汇管理部门的规定在银行间外汇市场进行外汇交易。

第二十九条外汇市场交易应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。

第三十条外汇市场交易的币种和形式由国务院外汇管理部门规定。

第三十一条国务院外汇管理部门依法监督管理全国的外汇市场。

第三十二条国务院外汇管理部门可以根据外汇市场的变化和货币政策的要求，依法对外汇市场进行调节。

第六章监督管理

第三十三条外汇管理机关依法履行职责，有权采取下列措施：

（一）对经营外汇业务的金融机构进行现场检查；

（二）进入涉嫌外汇违法行为发生场所调查取证；

（三）询问有外汇收支或者外汇经营活动的机构和个人，要求其对与被调查外汇违法事件直接有关的事项作出说明；

（四）查阅、复制与被调查外汇违法事件直接有关的交易单证等资料；

（五）查阅、复制被调查外汇违法事件的当事人和直接有关的单位、个人的财务会计资料及相关文件，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；

（六）经国务院外汇管理部门或者省级外汇管理机关负责人批准，查询被调查外汇违法事件的当事人和直接有关的单位、个人的账户，但个人储蓄存款账户除外；

（七）对有证据证明已经或者可能转移、隐匿违法资金等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，可以申请人民法院冻结或者查封。

有关单位和个人应当配合外汇管理机关的监督检查，如实说明有关情况并提供有关文件、资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。

第三十四条外汇管理机关依法进行监督检查或者调查，监督检查或者调查的人员不得少于2人，并应当出示证件。监督检查、调查的人员少于2人或者未出示证件的，被监督检查、调查的单位和个人有权拒绝。

第三十五条有外汇经营活动的境内机构，应当按照国务院外汇管理部门的规定报送财务会计报告、统计报表等资料。

第三十六条经营外汇业务的金融机构发现客户有外汇违法行为的，应当及时向外汇管理机关报告。

第三十七条国务院外汇管理部门为履行外汇管理职责，可以从国务院有关部门、机构获取所必需的信息，国务院有关部门、机构应当提供。

国务院外汇管理部门应当向国务院有关部门、机构通报外汇管理工作情况。

第三十八条任何单位和个人都有权举报外汇违法行为。

外汇管理机关应当为举报人保密，并按照规定对举报人或者协助查处外汇违法行为有功的单位和个人给予奖励。

第七章法律责任

第三十九条有违反规定将境内外汇转移境外，或者以欺骗手段将境内资本转移境外等逃汇行为的，由外汇管理机关责令限期调回外汇，处逃汇金额30％以下的罚款；情节严重的，处逃汇金额30％以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十条有违反规定以外汇收付应当以人民币收付的款项，或者以虚假、无效的交易单证等向经营结汇、售汇业务的金融机构骗购外汇等非法套汇行为的，由外汇管理机关责令对非法套汇资金予以回兑，处非法套汇金额30％以下的罚款；情节严重的，处非法套汇金额30％以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十一条违反规定将外汇汇入境内的，由外汇管理机关责令改正，处违法金额30％以下的罚款；情节严重的，处违法金额30％以上等值以下的罚款。

非法结汇的，由外汇管理机关责令对非法结汇资金予以回兑，处违法金额30％以下的罚款。

第四十二条违反规定携带外汇出入境的，由外汇管理机关给予警告，可以处违法金额20％以下的罚款。法律、行政法规规定由海关予以处罚的，从其规定。

第四十三条有擅自对外借款、在境外发行债券或者提供对外担保等违反外债管理行为的，由外汇管理机关给予警告，处违法金额30％以下的罚款。

第四十四条违反规定，擅自改变外汇或者结汇资金用途的，由外汇管理机关责令改正，没收违法所得，处违法金额30％以下的罚款；情节严重的，处违法金额30％以上等值以下的罚款。

有违反规定以外币在境内计价结算或者划转外汇等非法使用外汇行为的，由外汇管理机关责令改正，给予警告，可以处违法金额30％以下的罚款。

第四十五条私自买卖外汇、变相买卖外汇、倒买倒卖外汇或者非法介绍买卖外汇数额较大的，由外汇管理机关给予警告，没收违法所得，处违法金额30％以下的罚款；情节严重的，处违法金额30％以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十六条未经批准擅自经营结汇、售汇业务的，由外汇管理机关责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款；情节严重的，由有关主管部门责令停业整顿或者吊销业务许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

未经批准经营结汇、售汇业务以外的其他外汇业务的，由外汇管理机关或者金融业监督管理机构依照前款规定予以处罚。

第四十七条金融机构有下列情形之一的，由外汇管理机关责令限期改正，没收违法所得，并处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重或者逾期不改正的，由外汇管理机关责令停止经营相关业务：

（一）办理经常项目资金收付，未对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性进行合理审查的；

（二）违反规定办理资本项目资金收付的；

（三）违反规定办理结汇、售汇业务的；

（四）违反外汇业务综合头寸管理的；

（五）违反外汇市场交易管理的。

第四十八条有下列情形之一的，由外汇管理机关责令改正，给予警告，对机构可以处30万元以下的罚款，对个人可以处5万元以下的罚款：

（一）未按照规定进行国际收支统计申报的；

（二）未按照规定报送财务会计报告、统计报表等资料的；

（三）未按照规定提交有效单证或者提交的单证不真实的；

（四）违反外汇账户管理规定的；

（五）违反外汇登记管理规定的；

（六）拒绝、阻碍外汇管理机关依法进行监督检查或者调查的。

第四十九条境内机构违反外汇管理规定的，除依照本条例给予处罚外，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当给予处分；对金融机构负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十条外汇管理机关工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第五十一条当事人对外汇管理机关作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

第八章附则

第五十二条本条例下列用语的含义：

（一）境内机构，是指中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、社会团体、部队等，外国驻华外交领事机构和国际组织驻华代表机构除外。

（二）境内个人，是指中国公民和在中华人民共和国境内连续居住满1年的外国人，外国驻华外交人员和国际组织驻华代表除外。

（三）经常项目，是指国际收支中涉及货物、服务、收益及经常转移的交易项目等。

（四）资本项目，是指国际收支中引起对外资产和负债水平发生变化的交易项目，包括资本转移、直接投资、证券投资、衍生产品及贷款等。

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1.确立了对资本项目进行管理的新方针

1996年11月实现了人民币经常项目可兑换后，中国外汇管理原则及其内容相应发生了重大变化，即由可兑换前的侧重于外汇收支范围的严格审批转为对交易真实性进行审核，外汇管理的方式由事前管理、直接审批改为事后监督、间接管理的模式。这就是说，凡是经常项目下的交易，只要单证齐全、真实可靠，就可以不受限制地对外支付货款及运、保、佣费用。按照国际常规和改革顺序，一国实现经常项目可兑换后，应继续进行资本项目可兑换的改革。不过，中国并没有急于求成。鉴于中国仍然是发展中国家的国情以及20世纪80年代以来拉美等发展中国家脱离实际，过快开放资本项目造成外汇流失、频繁发生金融危机的事实，中国审时度势，适时提出对资本项目进行管理的新方针，并在1997年1月14日新的修订后的《中华人民共和国外汇管理条例》中进行了明确规定：“国家对经常性国际支付和转移不予限制，……对资本项目外汇进行管理。”在市场机制不健全、外汇资源相对稀缺的条件下，中国作出对资本项目进行管理的决定，无疑是正确的和及时的。随即而来的亚洲金融危机证实了这一点。

2.构建宽松的外汇环境

中国外汇管理体制改革的一个基本出发点是为中、外资企业及个人创造一个良好的外汇环境，促进国民经济的正常发展和对外开放的顺利进行。本着这一原则，近几年中国外汇管理当局努力抓了这样几项改革：一是于1997年1月1日起，开始进行远期银行结售汇试点，为企业提供规避汇率风险、降低交易成本的保值手段；同年10月15日，允许符合一定条件的中资企业开立外汇帐户，保留一定限额经常项目外汇收入。二是增加外汇管理的透明度、公开性。1999年5月28日，中国外汇管理当局开通了国际互联网网站，内容包括全部现行外汇管理法规、业务操作指南等。三是各地外汇管理部门努力提高服务水平，不断探索，开办了“红色通道”、“首问负责制”、“免费咨询电话”等新的服务项目，为中、外资企业和个人提供优质服务。四是在个人因私用汇方面，也在真实性需求的基础上逐步向便捷宽松的方向发展。1994年个人出境旅游只能换购60美元，1996年提高到1000美元，1997年再次提高到2000美元。五是于2001年初允许中国境内居民从事B股投资，为国内持有外汇的居民提供了新的投资渠道。

3.完善外汇市场建设

1994年4月4日，设在上海的全国统一的外汇市场——中国外汇交易中心正式运行，从此中国外汇市场由带有计划经济色彩的外汇调剂市场发展到符合市场经济要求的银行间外汇市场的新阶段。中国外汇交易中心以卫星和地面通讯网络为媒体，通过计算机网络形成覆盖全国37个分中心的外汇交易联网系统。各交易中心主体是银行，各银行的交易员每天通过网络进行结售汇头寸交易，为银行提供交易、清算服务，保证结售汇制度下外汇资金在全国范围内的合理流动。为了进一步完善外汇市场建设，1996年12月2日，中国颁布了《银行间外汇市场管理暂行规定》，就银行间外汇市场组织机构、会员管理和交易行为等作出规定。1997年2月12日，中国又决定中国外汇交易中心与全国银行间同业拆借中心为一套机构、两块牌子。1998年12月1日，中国外汇管理当局宣布取消外汇调剂业务，并相应关闭各地外汇调剂中心，全部境内机构的外汇买卖包括外商投资企业的外汇买卖均纳入银行结售汇体系中，使银行间外汇市场更加统一规范，进一步发挥对外汇资源配置的基础性作用。

4.积极推进金融业的对外开放

1981年，中国批准设立了第一家外资银行——南洋商业银行蛇口分行。1985年，中国允许在厦门、珠海、深圳、汕头和海南5个经济特区设立外资银行。1990年，为配合浦东开发，中国批准上海对外资银行开放，1992年，中国批准大连、天津、青岛、南京、宁波、福州、广州等7个城市对外资银行开放。但总的来看，金融对外开放的步伐较为缓慢。从1996年起，中国加快了金融业对外开放的速度，1996年12月2日，中国允许设在上海浦东、符合规定条件的外资金融机构试点经营人民币业务，并同时颁布了《上海浦东外资金融机构经营人民币业务暂行管理办法》。1997年1月，中国首次批准上海的9家外资银行迁址浦东并经营人民币业务。1998年8月12日，中国又宣布允许深圳外资金融机构试点经营人民币业务。1999年6月，中国批准25家外资银行开办人民币业务，其中上海19家，深圳6家。1999年7月17日，中国批准扩大上海、深圳外资银行人民币业务范围。从地域范围上，上海扩大到江苏、浙江，深圳扩大到广东、广西和湖南；增加了外资银行人民币同业借款业务；放宽人民币同业拆借限制和人民币业务规模；允许同一家外资银行经营人民币业务的分行之间自由调拨人民币头寸。由于中国不断采取有效措施加强金融业对外开放的软环境建?瑁佣繁A艘庾式鹑诨构ぷ鞯乃忱埂?/P>

5.建立健全国际收支申报、监测体系

国际收支申报、监测体系是国民经济核算体系的重要组成部分。由于它能够全面反映一国与世界经济交往状况及外汇供求状况，在世界范围内成为衡量一国经济发展是否正常、外汇储备与外债规模是否适度以及汇率水平是否合理的重要依据，同时也具有预警国家经济安全的重要作用。1980年，中国开始试编国际收支平衡表；1982年起正式编制国际收支平衡表。为了适应经济发展和国家经济安全的需要，与国际标准接轨，提高国际收支统计申报质量，从1996年1月1日起，中国开始实行国际收支申报制度。1997年，中国国际收支平衡表开始按照国际货币基金组织国际收支手册第五版的原则进行编制公布。2001年开始按半年期试编国际收支平衡表。至此，中国基本建立和健全了国际收支申报、监测体系，有力地促进了国家宏观监测系统的加强和完善。

6.进一步完善外汇管理法规体系

1996年底，中国实现了人民币经常项目可兑换后，中国外汇管理当局根据形势发展的需要，对建国以来的外汇管理法规、规章和其他规范性文件1600件进行了全面的清理，对47件法规的部分条款进行了修订，其中包括1997年1月修改后公布的《中华人民共和国外汇管理条例》，使外汇管理法规更加系统、规范，符合实际需要。近几年，中国外汇管理当局又根据经济金融形势发展的需要，制订出台了一系列新的外汇管理政策法规，为净化外汇环境、打击不法行为、鼓励出口等作了法律上的铺垫。这些法规大致可以分为三类：一类是完善资本项目管理的政策法规。1997年7月发生了亚洲金融危机，为了加强资本项目管理，保持中国经济金融稳定，中国外汇管理当局颁布的重要政策法规有《银行外汇业务管理规定》、《境内外汇帐户管理规定》、《离岸银行业务管理规定》、《经常项目外汇结汇管理办法》、《外债统计监测实施细则》等，旨在区分经常项目收支，限制游资的流入，加强对借用外债的宏观调控和及时准确掌握中国外汇外债的统计监测数据。二类是打击非法外汇资金流动、保证合法外汇资金需求的法规。1998年受各种利益驱动，骗汇、逃汇和非法买卖外汇势头愈演愈烈，扰乱了国内金融秩序。在此种情况下，中国外汇管理当局会同有关部委联合制订颁布了《关于骗购外汇、非法套汇、逃汇、非法买卖外汇等违反外汇管理规定行为的行政处分暂行规定》等法规，狠狠地打击了不法分子的嚣张气焰，稳定了中国外汇秩序。三类是鼓励出口和利用外资的法规。1998年5月到1999年6月，中国外贸出口增速处于低迷状态，对外筹资能力也受到影响，为改变这种不利局面，从1999年初到2000年，中国外汇管理当局独立或会同有关部委，制订出台了《出口收汇考核办法》、《关于简化境外带料加工装配业务管理的外汇通知》、《关于改善外汇担保项目下人民币贷款管理的通知》、《出口收汇核销试行办法奖惩条例》等法规，支持扩大出口和利用外资，保证中国国际收支稳定和健康。

二、改革的主要成效

1.抵挡住了亚洲金融危机的冲击和影响

1997年7月，亚洲金融危机爆发。从泰国开始，金融危机很快席卷马亚西亚、印尼、菲律宾、韩国等国家和地区，沉重打击了这些国家和地区的经济，使这些国家和地区的经济金融陷入了一片混乱之中。考察这次亚洲金融危机的成因，不难发现这与泰国等国家和地区过早开放资本项目不无关系。泰国等国家和地区为加快经济发展和吸引外资，在条件不成熟的情况下，放弃对资本项目的管理，造成国际短期投机性资本长驱直入，以证券资本、投资于房地产等形式，流进流出，投机造势，套汇套利。当国际形势出现动荡时，这种短期投机性资本便大量抽逃，与这些国家和地区不景气的出口形势、大量银行呆、坏帐及居高不下的外债等不利因素，共同作祟，终使这些国家和地区多年的经济发展成果毁于一旦。反观中国，在这场突如其来的亚洲金融危机中，却牢牢地站稳了脚跟，取得了先手。这固然与中国良好的经济金融形势有关，但最重要的一点是中国未雨绸缪，确立了对资本项目进行管理的外汇工作方针，将国际短期投机性资本挡在国门之外，使其无隙可趁。同时，中国工农业发展势头良好、进出口形势基本稳定、外汇储备充足、外债适中并结构合理，使人民币汇率一直保持稳定。

2.提高了企业出口创汇和外商投资与个人对外交流、投资B股的积极性

近几年，中国外汇管理当局不断采取措施，为中、外资企业和个人营造宽松的外汇环境，对扩大中、外资企业出口和个人对外交流及投资B股产生了积极的推动作用。从中、外资企业出口方面看，由于采取了规避汇率风险的远期银行结售汇试点、允许符合一定条件的中资企业保留一定数额的经常项目外汇收入、增加外汇管理透明度及提高服务水平等措施，大大地提高了中、外资企业出口创汇的积极性，使近几年中国出口创汇形势基本良好，并呈逐年上升的态势。据统计，1997年至2000年，中国外贸出口额分别为：1827.0亿美元、1838.0亿美元、1949.0亿美元和2492.12亿美元，其中每年约有35％—45％的出口额为外商投资企业贡献。从外商投资方面看，近几年形势基本稳定。外商并没有因亚洲金融危机而影响对华投资的积极性和出现大起大落的现象。1997年至2000年，中国实际吸引外商直接投资的金额分别为452.57亿美元、454.63亿美元、403.19亿美元和427.98亿美元。从个人对外交流方面看，中国外汇管理当局不断扩大个人购买外汇数额，使得近几年中国居民出境旅游、留学、探亲成倍增长。从个人投资B股方面看，尽管中国向境内居民开放B股交易时间较短(2001年初开放)，但从目前形势看，从事B股交易者十分踊跃。据证券部门?泄刈腋軧股流通市值(约60亿美元—80亿美元)估计，当前个人投入B股交易的外汇资金约达100亿美元左右。现在中国居民的外汇存款已达770亿美元，B股交易前景十分广阔。

3.保证了人民币汇率的统一和国家宏观调控

近几年中国外汇市场改革的成效突出表现在三个方面：一是统一了人民币市场汇率。1998年底取消各地外汇调剂中心，将外商投资企业纳入到银行结售汇体系中后，彻底统一了人民币汇率，人民币汇率主要由外汇市场供求关系决定。汇价的统一不仅有利于中、外企业的经营和进一步利用外资，同时也使中国在汇率方面比较符合国际规范。二是有效保证了外汇资源的合理配置。通过统一的中国外汇市场，外汇资金可以在不同地区和银行之间合理流动，可以及时解决在办理结售汇业务中出现的外汇头寸的不平衡。据统计，在1998年12月取消外汇调剂中心后的1999、2000年，中国外汇交易中心共成交600多亿美元，有力地促进了中国外向型经济的发展。三是有利于中央银行宏观调控。外汇市场的彻底统一，使外汇领域形成了较为完善的宏观调控机制。中央银行可以在外汇市场进行公开市场操作，平抑汇价，保持人民币汇率的稳定，为国民经济稳定健康发展奠定基础。

4.有力地配合了中国“入世”谈

在中国长期的“入世”谈判中，金融服务业对外开放是一项重要内容。按照世界贸易组织的规定，一国若想参加该组织，除了在工业、农业、进出口税收等方面向组织内的成员国敞开大门和作出减让外，而且在金融、保险、运输、通讯等服务业方面也要向该组织的成员国开放。近几年，中国人民银行包括中国外汇管理当局，为了配合“人世”谈判，积极采取措施，坚定不移地推进金融开放，不断放宽外资银行设置的标准、地域及业务范围，有力地配合了中国“入世”谈判，使世界贸易组织对中国金融开放的进程基本满意。据统计，从1996年到2000年，中国新批外资银行机构达70余家，相当于前15年引进外资银行机构总量(132家)的1／2。

5.为监测、预警中国经济安全发挥了重要作用

中国外汇管理当局于1996年起建立的国际收支申报体系，摒弃了依赖各行业主管部门收集信息的做法，引入了新的数据采集方法，即采用了交易主体申报制，将直接申报与间接申报、逐步申报与定期申报有机结合起来，克服了行业统计的弊端，从而保证了中国国际收支数据的质量。特别是1997年在金融机构进行国际收支申报的基础上，增加了直接投资、证券投资、金融机构对外资产及损益、汇兑等四项申报内容后，使得中国国际收支申报体系变得更加完善，基本包括了中国境内所发生的一切外汇收支。进一步讲，从国际收支申报体系的产品框架看，它不仅能编制国际收支平衡表，而且为日后编制国际投资头寸表创造了条件；它不仅能编制按部门、行业、企业属性、交易国别、币种等分类进行划分的补充表格，而且能为现有的结售汇统计、出口收汇和进口付汇、外债统计等提供重要的核对及必要的信息。中国国际收支申报体系的完善，其监测、预警国家经济安全的重要作用日渐显现。如在亚洲金融危机期间，中国外汇管理当局一方面密切注视国际金融市场的走势和爆发危机国家、地区等情况，一方面通过国际收支申报体系认真分析和研究中国经常帐户收支、资本和金融帐户收支、外债情况、外汇储备变化等情况，准确地作出判断，并及时向中国政府报告，供政府决策参考，为政府制定预防和化解亚洲金融危机的措施服务。根据中国外汇管理当局网站提供的1997年和1998年中国国际收支平衡表数据可见，在亚洲金融危机最严重的这二年中，中国进出口形势基本稳定，分别获得了416。88亿美元和466.13亿美元的货物贸易顺差，吸引外商直接投资分别为452.57亿美元和454.63亿美元，外债余额分别为1309.6亿美元和1460.4亿美元，没有超过国际警戒线(20％)，外汇储备余额分别为1399亿美元和1450亿美元。可以说，中国政府在亚洲金融危机中之所以处乱不惊，应对措施得当，与新建立的较为完善的国际收支申报体系提供的准确、真实的信息数据密切相关。它为监测、预警中国经济安全发挥了重要作用。

6.保证了外汇管理向法制化、规范化方向发展

近几年，中国出台的关于加强资本项目管理、打击逃汇、骗汇、非法买卖外汇及鼓励出口、利用外资的一系列外汇管理法规，不仅进一步完善了外汇管理法规体系，同时也为外汇管理工作正常、有序开展奠定了法律基础，保证了外汇管理向法制化、规范化方向发展。以1998年中国外汇管理当局会同其他部委制定出台的《关于骗购外汇、非法套汇、逃汇、非法买卖外汇等违反外汇管理规定行为的行政处分暂行规定》为例，就起到了打击非法外汇资金流动、保证中国经济金融稳定的巨大作用。1997年下半年开始，受亚洲金融危机的影响，国内外形势变化导致市场预期转变，资本流出的动机增强，黑市上美元兑人民币汇价一升再升。一些不法分子和企业出于走私、骗税等目的，想方设法骗购外汇，非法截留、转移和买卖外汇，使中国外汇收支形势变得趋紧。1998年1—7月，中国外贸顺差276亿美元，实际利用外商投资240亿美元，但同期国家外汇储备仅增加7亿美元，“外贸顺差外汇不顺收”，一定程度上影响了中国整体经济的安全运行。而用于支付走私款的骗购外汇增加，又进一步加剧了非法走私活动的蔓延，干扰了国内企业正常的生产经营活动。在这种不良形势下，中国外汇管理当局一方面会同有关部委制订出台了打击骗汇、逃汇、套?愫头欠蚵敉饣愕姆ü妫环矫嬉婪ɑ嵬泄夭课越诟痘阋滴窠辛俗ㄏ罴觳椋远嘀质址ǖ钠阈形辛俗凡椋诩涔膊槌黾俦ü氐?3800多份，涉及骗汇金额高达110亿美元。实践证明，通过上述法规和措施，有效地打击了非法骗汇、逃汇、套汇及非法买卖外汇的势头，维护了中国外汇收支的稳定。1998年下半年中国外汇储备开始恢复正常增长，1999年全年增加了97亿美元，到2000年底，中国外汇储备达到1655.74亿美元，从基本面上保证了市场对人民币的信心，美元兑人民币汇率继续保持稳定。

三、今后改革取向

1逐步推进资本项目可兑换

2001年11月11日，中国正式加入WTO(世贸组织)，成为世界贸易组织的成员国。虽然汇兑制度不直接在WTO协议之内，但加入WTO事实上会产生部分资本项目的开放，也会强化人民币自由兑换的内在需求。特别是在金融市场对外开放逐步成熟的时候，一国货币不可自由兑换是难以适应的。因此，中国今后的外汇管理方针应该是逐步推进资本项目可兑换。考虑到中国的国情和借鉴工业化国家和多数新兴市场国家的成功经验，中国开放资本项目应采取循序渐进、先易后难的策略，大致应当按照以下的顺序进行：(1)在长期资本流动方面，可先放松直接投资的汇兑限制(包括外商来华投资和国内企业的对外投资)，然后逐步放松对证券投资和银行贷款的汇兑限制。其中股票交易的限制可以先行放宽，而带有衍生产品性质的交易应当最后解除限制。(2)在短期资本流动方面，对贸易融资可以较早地解除限制，对于短期资本交易应最后解除限制。(3)针对不同的交易主体(如自然人、企业和金融机构)，考虑到自然人和企业的资本交易流量相对有限，可以先放松对他们的汇兑限制，最后解除对银行、投资基金用于贷款和投资的汇兑限制。实现资本项目可兑换是中国融人世界经济的最重要标志，为了实现这一目标，其他配套改革必须加紧进行，如加快人民币汇率机制建设，形成合理汇率；积极推进人民币利率市场化，发挥利率调节资本流动的作用；增强中央银行监管和调控能力，维护中国金融稳定和抑制资本流动风险；加快中国工农业改革，保持良好的国民经济运行氛围等等。

2.推行比例结汇形式的意愿结汇制

中国目前实行的是较为严格的银行结汇制，即绝大部分国内企业经常项目下的外汇收人必须按官方汇价全部卖给国家；外商投资企业的经常项目收汇则保留一定的限额不结汇。此种银行结汇机制显然不利于进一步构建宽松的外汇环境，不利于真实反映人民币汇率水平和国内外汇供求关系，不利于中国企业增强汇率风险防范意识，不利于中外合资企业平等竞争，也不利于调动中、外企业创汇积极性。因此，中国今后进一步构建宽松外汇环境的重点应该放在逐步实行意愿结汇制方面。目前中国可以选择比例结汇的意愿结售汇制改革方式。其具体做法可以包括三个层次：第一层次国家可以根据不同时期宏观政策和经济发展的需要确定一个结汇比例。此比例可以依据外汇储备量的增减进行调节，结汇比例越低，则意愿结汇程度越高。第二层次，外汇银行根据国家公布的结汇比列，对国内企业的每一笔贸易、非贸易外汇收入进行按比列结汇。第三层次，批准所有企业开立现汇帐户保留现汇，帐户内外汇可以用于进口支付、临时结汇、进入外汇市场，或进行外汇远期买卖、期权交易等规避汇率风险操作。中国取消银行强制性结汇制，代之以比例结汇的意愿结汇制，可以降低中、外资企业的经营成本，有利于进一步调动中、外企业创汇的积极性和平等竞争，同时也可以把外汇资产的储存和风险分散到千家万户，而不是由中央银行一家承担，减缓中国外汇储备的增长速度，改善外汇的供求，促进人民币汇率形成机制的合理完善。当然，今后随着中国宏观调控手段的不断建立和完善，资本项目可兑换的逐步实现，结汇比例的不断提高，中国结汇制度将会最终过渡到意愿结汇制的形式。

3.建立符合国际规范的外汇市场

中国外汇市场经过近20年的改革和建设，到目前为止已初步形成统一的全国性的外汇市场，这是一个很大的进步和发展。但客观地看，目前中国外汇市场应该说还处于初级阶段，与国际外汇市场相比，还存在较大差距，主要表现是：在交易性质上，中国外汇市场还只是一个与现行外贸外汇体制相适应的本外币头寸转换的市场，并非具有现代市场形态的金融性外汇市场；从市场公平上看，现行外汇市场是一个不完全竞争的、供求关系扭曲的市场(这主要是指强制性的银行结汇制)；从交易内容和品种上看，单一偏少。目前主要是人民币对美元、港元、日元的即期交易，缺乏远期外汇交易、外汇期货交易等其他交易品种；从市场形式上看，只是交易所形成的有形市场，而非现代无形市场形态；从对外交流上看，与国际外?亡市场基本隔离。由于现阶段中国外汇市场存在上述种种不足，结果导致许多负面问题，如难于形成合理、均衡的人民币汇率，中央银行经常被动人市干预、敞口收购溢出外汇，不利于提高中、外企业创汇积极性等等。

4.扩大中国金融业的开放程度

中国加入WTO，意味着中国金融开放将呈现全方位态势。按照中国与WTO成员国达成的协议，在今后的5年内，中国将向外国金融业开放银行业、保险业和证券业。在银行业方面，协议明确规定，“5年内允许外资银行全面开办人民币业务，同时取消地区和客户限制。”因此，从外汇管理角度考虑，目前必须加快研究开放银行业的问题。这主是做好三方面的工作：一是放宽外资银行市场准入的条件，并简化审批手续。目前《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第二章规定：外国银行在中国申办外资银行或分行，须在提交设立申请前一年末总资产不得少于200亿美元和100亿美元，在华最低注册资本要为2亿元人民币等值的自由兑换货币；另外申请手续繁琐、批复时间较长，这些都一定程度上影响了外国银行来华申办银行的积极性。为了保证中国引进外资银行工作的正常进行，中国应适当降低外国银行的资产要求，并简化申办手续，限期内批复。二是尽快向外资银行开放人民币业务和服务对象。2001年11月13日，中国宣布在今后4年内分5批向上海、深圳等20个城市的外资银行开放人民币业务，5年后全部放开。在服务对象上，从2002年1月1日起，允许经营人民币业务的外资银行为中资企业提供人民币业务，5年后允许其提供零售业务。

5.进一步完善国际收支申报体系

目前中国已经实现了国际收支数据采集处理的电子化和全国范围内的联网，国际收支数据正在发挥对宏观经济决策的基础信息作用。展望未来，国际收支体系必将随着中国经济的进一步市场化和加入WTO而发挥更大的作用。进一步将国际收支申报体系与银行和交易主体的交易过程有机结合在一起是国际收支申报体系未来发展的主要方向。未来的中国国际收支申报体系应在以下几个方面进行深入改革：一是加强国际收支的分析预警功能，逐步实现国际收支系统由以结售汇为主向以国际收支和结售汇相结合的模式过渡，进一步提高和发挥其预警功能作用。二是实现国际收支与汇率合理水平的分析，努力探索将国际收支信息用来做模型分析以确定合理的汇率水平的新路子，促进汇率理论与实践的结合。三是实现国际收支与相关统计间的有机联系，使各项外汇统计相互印证核对，确保经济信息的准确无误，提高中国宏观经济决策水平。四是实现国际收支信息的规范披露。国际上已对信息披露制定了一套完整的标准，中国应当按照国际标准，逐步规范信息披露，提高信息披露的频率和质量及客观性，逐步适应市场经济和对外开放对信息的要求，保证中国宏观决策和微观经济主体的决策有可靠的信息基础。

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    浙江分局从银行、企业、个人三个层面积极探索主体监管工作,已初步建立起相应的管理框架,主体监管工作也初见成效,不仅使核查工作再上了一个台阶,人员队伍也得到了锻炼。但在实践中也发现了一些问题。笔者认为,除了人员素质需要进一步培养、指标体系需要进一步完善、监测分析和事后核查能力需要进一步提高外,推进主体监管工作还有三大问题需要解决。一是缺少层级更高的制度支持和组织基础,从上到下的管理架构仍然是以业务条块划分,主体监管的长效机制难以实现。二是缺少符合主体监管要求的高素质监管人员。外汇管理人员长期习惯于“分而治之”的管理模式,综合多方信息,有效发现异常的能力不足,特别是基层外汇管理人员的综合素质更存在较大欠缺。三是缺少系统技术支持。当前,外汇局尚无一个完整的监测分析系统能涵盖监管主体的全口径数据,各个系统孤立地散布在整个外汇管理的不同部门,缺乏信息共享平台,影响监测分析效率。

    针对上述问题建议如下:探索组织架构改革,建立主体监管法规体系。一是要建立适应主体监管要求的组织架构。建议国家外汇管理局从总局层面明确主体监管牵头部门、主体监管职责及考核要求。可在部分分局探索打破原有经常项目及资本项目的岗位职责划分,试点事前登记、事中监测、事后核查的岗位设置,实行综合柜员制,探索通过组织配套来提升监管效率。二是要建立适应主体监管要求的法规体系。希望国家外汇管理局能够出台主体监管的制度设计和组织管理框架,从主体监管角度清理现行外汇管理法规,修订、完善各项业务操作规程和内控制度,在更大范围内和更高层级上推动主体监管工作的提升。加快职能调整和人员素质建设,提高主体监管工作能力。为适应主体监管工作对综合性监管人才的需求,必须要加快职能调整和人员素质建设。建议由国家外汇管理局汇集各地主体监管工作实践,以转发案例的方式实现经验共享,并适时组织分局开展主体监管工作的业务培训。

    在培训中需要注意以下两方面:

    一是要确实转变外汇管理理念,加快基层外汇管理人员从柜面业务向事后监测职能的转变,摆脱行为管理的惯性思维;

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关键词：务外包 外汇管理

2012年，在外需疲软，商品贸易乏力背景下，中国政府将目光转向了服务外包。商务部、发改委联合印发《中国国际服务外包产业发展规划纲要（2011-2015）》，对“十二五”期间服务外包产业的发展目标提出要求。支持与发展服务外包业，可以作为当前调整经济发展方式、优化对外贸易结构的重要切入点。但现阶段现行外汇管理政策一方面难以满足服务外包产业发展的需求，另一方面也难以对服务外包项下外汇收支实行有效监管，改进和完善服务外包外汇管理已势在必行。

一、湖北服务外包业务发展特点及外汇管理现状

（一）发展特点

2012年1-12月，湖北省服务贸易进出口额为57.6亿美元，同比增加40.5%，其中，服务外包业务合同额同比增长32.67%，主要特点为：一是离岸外包来源地发展迅速。截止2012年11月，我省承接离岸外包来源地达60个国家和地区，是去年同期的一倍多。越南、美国、香港执行额列全省接包执行目的地前三位；对西班牙、新加坡、巴西等地的执行额同比增长超过500%。二是市场主体发展迅速。2012年全年，湖北省新增服务外包企业88家，新增从业人员22249人。截止2012年11月，合同额超过1000万美元的企业16家，共计完成合同额约占全省总额的40%；全省执行额超1000万美元的企业11家，共计完成执行额占全省总额的45%。三是多项业务同步发展。2012年湖北省信息技术外包（ITO）能力不断增强，离岸执行额同比增长47%，业务占比59%。技术型业务流程外包（BPO）离岸执行额同比增长33%，业务占比10%。知识流程外包（KPO）增长迅速，离岸执行额增长51%。

（二）外汇管理现状

目前对服务外包的外汇管理主要在汇兑环节。银行对服务外包项下外汇收结汇和售付汇进行真实性审核，并侧重于售付汇的真实性审核。外汇局根据出口方式不同将 外包纳入相关统计：一是通过海关出口的收汇，属于贸易外汇管理范畴，企业需办理出口收汇核查手续，国际收支统计纳入一般贸易项下的货物贸易。二是通过网上传输出口的收汇，属于服务贸易外汇管理范畴，国际收支统计纳入一般贸易项下的服务贸易。

二、存在的问题

（一）外汇管理缺乏系统性指导意见

目前，外汇局没有系统的政策来规范服务外包外汇管理行为，相关政策零散地存在于一些货物贸易、服务贸易的法规中，且缺乏实施细则，银行、企业操作起来普遍存在困惑。许多涉及该领域的法规条款出台部门较多、时间跨度较大、存废变化较快，已与当前服务外包发展现状存在诸多不相适宜的地方，政策的执行效力已大打折扣。如服务外包出口，对于以光盘为介质，进行形式报关的海关通关方式，容易出现三个问题：一是光盘的价值不能反映软件的内在价值；二是仅凭软件相关的出口协议、证书及其备案，银行只能进行形式审核，对交易背景的真实性和交易金额的准确性难以把握。银行对真实性审核比较难把握；三是大多数中小企业觉得海关报关、外汇局核查一系列流程方式比较繁琐，采用了网上传输方式，他们不报关不缴税，收汇时凭发票、合同直接结汇，甚至直接以个人名义结汇，有关部门难以对他们进行有效的管理和统计。

（二）真实性审核的有效性有待加强

外包企业中有相当一部分属于外资全资子公司，该类企业可以通过与境外母公司的交易，对其利润大小、资金汇入形式等进行控制。根据目前的外汇管理法规要求，外资全资子公司开展服务外包业务，银行应对其服务贸易项下的购汇支出进行真实性审核，做到有据可查、有据可依；但该类业务项下的外汇收入尚无对应的具体规定，银行往往根据企业的申报就结汇入账，使真实性审核较为松散，表现出明显的不均衡性，服务外包易成为异常资金流入的潜在渠道。

（三）统计监测体系无法反映专项数据

在目前监管系统中，没有专门针对服务外包设计的统计指标，而是与其他指标合并统计，这是由于监管系统的统计指标建立在国际收支编码的基础上，而国际收支编码尚未对服务外包设立专项代码，造成该部分缺乏专项统计数据，若将相关指标进行合并又存在统计范围扩大的问题。

三、政策建议

（一）完善服务外包政策

一是由外汇局牵头，与海关、商务部等相关政府部门共同制定服务外包规定，解决目前缺乏专门规定的问题。二是针对服务外包的具体情况，采取区别性的审核要求，保证真实性审核的有效性。如呼叫中心服务外包，结汇凭证应包括相应的合同、发票、业务量统计表等资料。对软件出口采用网上传输方式的，银行应审核发票、主管部门核定的外包合同等。

（二）对大额服务外包外汇收支要求提交专项审计报告

由于服务贸易产品的特殊性，非专业人士难以判断合同交易金额的真实性。为降低风险，对于大额服务外包外汇收支可引入中介机构，借助会计、审计和其他专业中介机构，对大额服务外包合同以及计价、价格转移等方面进行专项审计，由企业提交给审核部门。

（三）提高对服务外包的统计监测水平

在外汇局系统中进一步细化交易类别，列出二级交易目录，如在“计算机和信息服务”项下设立软件出口等（ITO）子项目。在“其他商务服务”项下设立咨询服务等（BPO）子项目。以避免不同部门间的统计数据相关口径不一致，从而有利于企业申报服务外包数据后，不同业务系统和监管系统可共享数据，减轻二次统计数据处理的压力。

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进一步深化改革境外直接外汇管理，巩固改革成效，需要剖析当前我国境外直接投资外汇管理领域仍然存在不适应的地方。主要表现为：

（一）法律保障体系不够完善，立法层次偏低在立法方面，我国境外直接投资没有制定统一完善的境外投资单行法，权威性较低。目前，用于规范和调整境外直接投资的主要以部门行政规章为主，如商务部的《境外投资管理办法》、发改委的《境外投资项目核准暂行管理办法》和国家外汇管理局的《境内机构境外直接投资外汇管理规定》，不同管理部门各取一块，分别涉及审批、外汇等单方面管理，并且不同管理部门的行政规章无法相互补充和支持。在遇到一些紧急情况时，各部门往往会采用一些临时性的政策措施，制成规范性文件。法律保障机制不健全，导致企业对外投资的安全和利益最大化无法保证，与促进企业“走出去”的要求存在较大差距。

（二）存在多头行政管理体制，信息资源共享机制不健全境外直接投资行政审批呈现多头管理。现行体制下，我国境外直接投资主要由商务部、发改委、财政部、外汇管理局负责管理，各管一块，各司其职，存在多头行政管理。这种多头分散的管理体制，增加了企业负担，还容易造成管理资源浪费和办事效率低下等问题。由于针对同一主体的不同业务内容与环节的管理资源与数据信息分散在上述多个职能部门，各部门之间尚未建立完善的信息共享机制和数据交换机制。信息资源共享机制不健全，难以满足当前跨境资金流动全口径监测的需要。

（三）统计监测体系和主体监管机制不完善统计监测手段单一。境外投资企业在完成外汇登记和资金汇出后，国家外汇管理局对其唯一的监测手段是每年一次的外汇年检，年检数据由企业自主申报，年检数据较为简单不够深入，其数据的真实性和准确性有待进一步验证，而且从年检数据中难以挖掘境外投资企业生产经营状况、资产和权益具体情况，统计监测和调控难度较大。

（四）个人境外投资管理空白随着我国经济的不断发展和居民财富的日益增长，以及境外资源、环境和投资回报等因素吸引，境内个人进行境外直接投资的意愿增强。但是，目前发改委、商务部等境外投资管理部门出台的法规均为境内机构对外投资设计，外汇管理部门制定的《个人外汇管理办法》虽然为境内个人境外直接投资预留了政策空间，但至今仍未出台相应的具体的实施办法和操作规程。政策限制和制度空白使大量的境内个人通过非正规渠道进行海外投资。大量的境内个人境外直接投资行为游离于外汇管理部门监管视线之外，不仅使国际收支统计数据失真，无法监测境内个人非法财产转移等跨境资本违规流动规模，也使个人境外直接投资的合法权益无法保障。

二、境外直接投资管理国际比较

中国在境外直接投资方面起步较晚，在管理上积累经验不足，因此有必要通过总结归纳其他国家在境外直接投资外汇管理方面的有益经验，指导未来改革的方向

（一）境外直接投资外汇管理国际比较1.美国：作为全球最大的资本输出国，美国很早就取消了外汇和资本管制，只要对外投资符合国家经济政策，或为发展中国家提供援助，美国一般都允许和支持。在法律保障方面，美国基本上已构建了完善的法律保障机制。尤其是二战以来，在对外投资方面专门制定了《经济合作法》《对外援助法》《共同安全法》等有关法律，不断加大对本国境外直接投资的安全和利益的保障。在行政审批权限上，美国实行各州政府管理。一方面美国能面对全球化的浪潮和新经济兴起的不断变化，来调整境外直接投资管理，保证和占领境外投资市场的优势和核心竞争力，如1999年美国政府实施《金融服务现代化法》，短时间内促使美国跨国银行在全球范围内通过兼并和境外直接投资手段成为世界排名前列的公司；另一方面通过建立海外投资企业资产申报制度，充分掌握企业运行状况。在个人境外投资方面，美国是鼓励私人资本境外直接投资的。1948年，美国实施“马歇尔计划”时，就创立了海外投资保证制度，用来奖励、促进和保护私人境外直接投资的安全与利益。在1969年设立海外私人投资公司（OPIC），作为主管美国私人境外直接投资保证和保险的专门机构，帮助美国个人企业及个人扩大在发展中国家和新兴市场国家投资。2.日本：日本的境外直接投资资本管制政策经历了“由紧到松”的重大调整，实行分类监管模式。在法律保障方面，日本政府始终坚持把支持企业走出去作为国家战略方针，先后制定和修订《外汇法》《外资法》和《境外投资信用保证制度》等法律，利用外汇储备通过购买海外战略资源和海外企业股权等形式，使日本成为仅次于美国的世界第二大海外投资大国，达到消化巨额外汇储备和“资源立国”的双重战略目标。在行政审批方面，日本对境外直接投资不再采用海外投资审批制度，实行海外投资自由化制度和资本交易项目备案制度，实行“一个窗口、分工处理”的模式，一类政策一个部门主管，不搞重复管理和审查。资本出境管理政策由财务省主管，“外向型”对外经济政策由主管工商贸易政策的经产省管理。财务省受理对外投资者相关备案文件后，转交经产省做出对该事项的备案意见，最终由财务省做出决定。在危机管理方面，日本政府建立了严格的特许、事先备案和事后报告制度，并实施“海外事业活动基本调查”，为掌握日本企业海外经营活动现状、为对外直接投资政策的制定、调整提供依据。在个人境外投资方面，日本政府在1998年日本国内的外汇兑换和交易完全放开后，个人境外投资基本放开，不受管制。3.印度：在法律保障方面，印度是金砖国家中最早以法律形式来建立投资保障机制的。20世纪80年代初，印度先后制订和颁布了《对外直接投资法》《国际投资法》《海外投资保护法》等，以法律形式来保障本国的对外投资。在行政审批方面，印度政府不断放宽境外直接投资限制，推动企业积极参与海外投资。1978年，设立海外合资企业委员会，由商业部、外交部、财政部、工业部、技术发展总局和公司事务部等机构派员组成，负责批准、管理和审查一切有关境外投资的事宜。在危机管理方面，印度政府专门设立经济司，隶属外交部，来全面负责监管境外投资企业。在个人境外投资方面，由于印度私人企业较为活跃和发达，印度政府对于个人境外投资管制方面也比中国较为宽松，例如允许个人汇出不超过100万美元在国外购买房地产、允许个人在海外承认的交易所上市等。

（二）启示综合比较上述几国境外直接投资管理的经验，结合我国实际，以下几点值得借鉴：一是国家都非常重视立法的作用。企业对外投资活动有法可依，减少企业面临的不确定因素，保障企业境外直接投资安全和利益。二是发达国家都设立一个统一的对外投资管理机构，如美国对外投资由各州政府负责管理、日本实行“一个窗口、分工处理”的分类监管模式。这种行政管理资源高度整合的管理模式值得我国借鉴。三是在对境外直接投资监管上都采取了适合自己国情的监管模式，比如美国设立海外投资企业资产申报制度，日本实施“海外事业活动基本调查”，印度设立专门部门负责监管。四是越发达的国家对个人境外投资管理就越宽松。例如美国个人境外投资管理放开程度大于日本，日本个人境外投资管理放开程度又高于印度。

三、完善境外直接投资外汇管理的政策建议

（一）制定《海外投资法》，完善境外直接投资法律保障体系对我国现行境外直接投资行政法规认真梳理，实现顶层设计，提高法律保护层次，制定出台适用于所有投资主体、投资区域、投资性质的《海外投资法》作为境外直接投资基本法，从宏观上把握境外直接投资法律规范，内容涉及鼓励促进、审批管理、宏观调控、监测预警、政府服务保障等多个方面。在《海外投资法》的基础上，涉及各管理部门具体分工的，可由国家外汇管理局、商务部、发改委等部门在境外直接投资审批和行政服务等方面制定相应的制度性和规范性文件，从而形成系统化的、逻辑化的、体系化的完整的境外直接投资法律保障体系。

（二）完善部门分工管理和信息共享机制，整合管理资源一是将境外直接投资项目核准和开办核准业务合并，归口一个部门管理，形成主管部门负责事前审批备案，外汇局负责事中监测、事后核查的管理体制。这样既提高了境外直接投资便利性，避免了投资主体在多个部门奔波，节省时间成本和人力成本，又使境外直接投资管理框架变得清晰明朗。二是按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，逐步放松境外投资管制，逐渐向自动许可制或登记备案制过渡，对符合条件的海外投资免除政府事先批准，落实企业投资自，实现跨境资金流动均衡管理的目标。三是搭建跨部门的境外投资管理信息共享平台。开发境外直接投资管理信息系统，实现商务部、发改委、外汇局、税务部、海关等多个部门境外直接投资审批备案、登记、资金汇兑、纳税、非货币出资等多项信息的共享，为国家宏观调控和构建完善的境外直接投资政策支持体系提供信息支撑，防止信息不对称造成的监管缺失。

（三）完善统计监测体系和主体监管框架一是建立完善的境外直接投资事中、事后主体监管框架。进一步规范境外直接投资资金汇兑管理，严格执行境外直接投资资金汇往投资所在国的规定，加强同一主体经常项目、资本项目各项数据之间的数据联动监测，防止不同性质的交易行为违规渗透的漏洞。二是完善境外投资年检制度，建立境外投资企业增减资、股权转让、清算等涉及资本变动，境外再投资、对外担保等重大事项的全口径监测指标体系，充分掌握境外投资企业的实际资产和收益的真实状况，强化管理。三是建立境外投资活动调查制度。根据企业投资总额、注册资本和实际汇出资金、行业属性确立境外投资重点企业名录，对企业日常生产经营、投资收益、境外再投资、跨境资金流动和结售汇状况定期实施专项或抽样调查，全面了解境外投资资金真实流向，为国家宏观调控和境外投资政策调整提供参考。

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受托方：******会计师事务所

联系人：

联系人：

电话：

电话：0512-

本协议确认(以下简称委托方)委托******会计师事务所(以下简称受托方)办理委托方2019年外商投资企业网上联合年检(外汇部分)数据代报事宜(以下简称“代报外汇年检数据”)。现将双方的责任及有关事项约定如下：

一、双方的责任

1、委托方应对外汇年检信息(外汇年检收支情况表审核报告的审核意见除外)的真实性、完整性和按时提交电子数据等负责。

2、受托方应当根据本协议，在收到本协议第四条约定的服务费后，及时、准确地向外汇局填报并提交相关电子数据，并保证所提交的电子数据与填报所依据的委托方提供的纸质材料对应的内容一致。

二、双方的权力和义务

1、在受托方按本协议开展前，委托方应委托有资质的会计师事务所办理相关的鉴证业务，取得2019年度财务报表审计报告、外汇收支情况表审核报告。

2、委托方应及时向受托方支付服务费。

3、受托方应对执行本协议过程中知悉的委托方的商业秘密保密。

4、对在外汇年检过程中出现的因委托方在外汇局外商投资企业直接投资系统中的最新状况表相关信息与最新的批准证书、营业执照不一致或其他事项不能通过常规年检的，由委托方自行进行协调处理(如办理外汇变更登记等)，待协调正常后由受托方继续外汇年检数据代报工作。

5、双方在执行本协议过程中，不得违反，也不得要求、授意对方违反国家外汇管理局关于外汇管理的相关规定。

三、执行期限

自2019年4月11日至2019年6月30日止。

四、收费标准及方式

代报外汇年检数据服务费为人民币****(大写)元(￥****元)，于签订本协议之日起5个工作日内由委托方一次性支付给受托方。

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绩效审计是对被审计单位管理的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性(Effectiveness)进行综合考核和评价的审计方法。绩效审计的重点是发现体制、制度性缺陷和重大管理漏洞，督促各项业务工作更加顺畅高效，促进资金得到安全有序的使用。目前，美国和英国等西方发达国家大都采用绩效审计，并逐渐成为世界其他国家审计工作的发展方向。本文拟结合外汇管理工作特点对外汇管理绩效审计指标体系问题作一探析。

一、外汇管理开展绩效审计的必要性

（一）开展绩效审计是外汇管理部门落实科学发展观的需要

开展绩效审计是对外汇管理部门工作的经济性、效率性和效果性进行评价，从完善体制和规范管理的角度剖析审计中发现的问题，促进外汇管理部门完善制度建设，进而提高外汇管理和服务水平，促进经济和社会和谐发展。

（二）开展绩效审计是外汇管理部门高效履职的需要

外汇管理部门承担着制定和执行外汇管理政策、优化外汇环境、提供外汇服务的重要职能，其行使职能的有效性取决于管理行为的科学性和效率。开展绩效审计是从绩效角度分析外汇管理部门管理和服务的经济性、效率性和效果性，有利于督促其高效履职，确保资源充分利用。

（三）开展绩效审计是外汇管理部门完善内部管理的需要

随着外汇管理部门内部管理工作的加强，对内部审计的职能、作用和重点提出了更高要求，绩效审计顺应趋势，对管理和服务的经济性、效率性和效果性做出评估更能满足外汇管理部门对内部管理的要求。

二、外汇管理绩效审计指标体系

（一）外汇管理绩效审计的主要内容

1、综合管理的科学性

主要包括是否按照国家金融法律法规、方针政策和上级局要求制定工作计划和工作措施；是否及时召开了年度工作会议；是否及时承办上级局来文；是否按照上级局要求，根据外汇政策变化情况制定具体的贯彻落实措施；是否及时上报辖区内发生的重大事项；是否开拓创新，扩大业务工作成果；是否采取积极措施提升服务水平，据以判断审计对象基本绩效状况。

2、履行职责的效率和效果

一是参照上级局的年度考核意见、工作计划和工作总结，判断国际收支申报是否达标、经常项下贸易是否落实便利化、资本流动是否做到均衡管理、外汇政策宣传是否充分等。二是参考外汇管理部门在上级局的专业考评名次和业务比赛名次等，判断外汇管理部门的工作业绩。三是调查了解商务、海关和外汇指定银行等机构对外汇管理部门的满意度，判断外汇管理部门能否最大限度地服务地方经济发展，得出外汇管理部门提供金融服务的总体评价。

3、内部控制的有效性

一是外汇部门内部控制环境。是否建立健全了工作制度、岗位职责和业务流程等制度；内控制度是否与上级局要求相悖；是否开展对下级局的内控检查。二是业务系统是否按照不同级别的管理层次分级授权；印章保管、使用、交接是否合规；审核业务的留存材料是否齐全；罚没款是否按规定全额缴库；业务系统的安装、升级、病毒防护等维护是否及时合规；档案管理是否规范。三是是否制定应急预案并定期开展演练，是否根据情况变化或业务发展及时调整应急预案。

4、资源利用的经济性

一是资金财产使用是否合规节约。包括专业经费的支出是否符合规定，有无挪作他用的现象。二是人员配置是否合理。人员配备是否能满足岗位分工和业务量的需求。

（二）绩效审计的评价指标

外汇管理绩效审计离不开设置科学合理的评价指标。目前外汇管理绩效审计评价指标还没有可参考的模式，审计人员可以参照国际通用的绩效审计3E标准，参考平衡记分卡指标评价方法确定评价指标。

评价指标的设置应该涵盖被审计单位或部门各项工作的方方面面，采取问题分析法，从单位或部门职责目标开始分析，自上向下逐层分解，一直分解到可以直接实施评价的指标为止。具体可以划分为一级指标、二级指标……N 级指标。

一级指标是反映被审计单位或部门整体状况的综合指标，包括综合管理指标、工作质量指标、内部控制指标、资源利用指标等。

二级指标是对一级指标的细化分类指标，如：综合管理指标可以划分为工作目标和计划完成率、创新工作占比等；工作质量指标可以划分为考核名次、差额变动、贸易偏离度、国际收支申报准确率、结案率、调研成果采用率、社会公众满意度、培训宣传人次等；内部控制指标可以划分为内控检查频率、风险测评情况等；资源利用指标可以划分为人力资源结构、有效工时、人均完成工作量、公用经费支出比率等。

三级指标是对二级指标的再细化，如：二级指标中的工作目标计划还可以细化为全局工作计划、部门工作计划等；社会公众满意度细化为地方政府满意度、金融机构满意度和企业及个人满意度等。

三、外汇管理绩效审计的结果

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关键词：银行外汇管理改革 大数据 外汇监管

一、大数据时代下银行外汇业务的主要经营特征

第一，外汇业务处理集中化。在1999年的时候，最先推行数据大集中的是招商银行，由此而引发了我国各大银行纷纷进入大数据时代。2006年，工商银行自发建成并发展了国际结算单证中心，推行国际结算单证业务以及全境内外贸易融资业务的后台处理机构与集中审查中心。2年后，光大银行自身的国际业务系统向客户实施了结算产品、贸易融资集约化经营与集中管理的措施。随后招商银行、农业银行等各大银行先后都纷纷投资进行研发自身的核心业务系统。到了2012年，多加银行都构建成属于自身的外汇业务处理系统。当前，我国已经有超过10家全国股份制商业银行与超过4家国有商业银行与部分城市商业银行均顺利过渡到数据大集中的时代中。而农村信用社、农村商业银行、邮政储蓄银行及政策性银行等各大金融机构也纷纷实现了数据大集中。

第二，外汇业务管理模式规范化。一旦银行外汇业务处理方式变得更加系统化、集中化与规范化之后，就可以将原本必须手工记录的工作采用计算机网络科技替代，从而在很大程度上减轻了各银行分支行业务系统数据的处理压力。银行外汇业务的数据审批与管理操作实现了集中化、规范化、程序化的目标。不仅如此，很多的银行都十分高效地融合了核心业务系统及单证业务系统，从而使得单证业务的受理与处理方式更加灵活便捷。此时业务经办网点的主要工作就是对材料的真实性进行全面核实，并由总行进行集中统一地管理、授权及进行单证审查风险掌控。

第三，监管数据报送接口化。当各大银行的外汇业务数据大集中之后，多数的银行都对业务处理数据报送方式展开积极的整改，通过接口方式将数据传输给外汇局。一方面，这能够在很大程度上补充了外汇业务系统数据库表，并且从业务办理环节着手对外汇监管数据信息进行采集。不仅如此，还可以进一步了解银行数据报送接口程序，这就能够直接利用外汇业务处理系统数据库进行相关专用字段的查询与读取，再依据外汇局规定的标准自动生成数据接口文件，通过MTS消息传输系统对外汇局传递一部分可以利用的信息数据。现阶段，银行利用接口进行报送的外汇业务数据包括结售汇信息、外汇账户数据、国际收支申报信息及银行本身的资本项目业务数据等。

二、大数据时代对银行外汇监管产生的各方面影响

第一，外汇业务数据的系统化采集得到实现。随着我国信息科技水平的不断提高，我国纷纷成立了很多个银行外汇管理业务系统，其主要的业务范围包括外汇账户监测、银行结售汇、直接投资、出口贸易、外债管理及国际收支申报等各方面外汇业务，银行端手工录入依然是最主要的工作方式，依据业务模块进行银行数据采集。在当前银行数据的集中趋势下，我国外汇局对境内非银行金融机构及境内银行发生的部分代客业务、银行自身业务、账户数据、结售汇、收支交易等采集需求，从而构建出综合全面的外汇业务数据采集平台，这个平台主要面向银行开放，从而实现了和各大银行大数据之间的完美对接，并且在2013年初时在工商银行率先进行数据报送。

第二，外汇管理信息系统得到科学而全面的整合。“接口方式”所采集的外汇业务数据具有标准一致的特点，因此这使得外汇局对信息系统管理方面实现了全面的整合。随着信息时代的到来及深入发展，多数的外汇局新建应用系统后，都从区域集中过渡到数据大集中环境中，这使得我国外汇管理模式在很大程度上实现了变革与创新。例如，2012年8月，我国在全国范围内推行货物贸易外汇管理体制改革，外汇局将出口收入存放境外管理辅助软件、中国电子口岸-出口收汇系统、贸易信贷登记管理系统、出口收结汇联网核查系统、贸易进口付汇监管系统及贸易收付汇核查系统等经过一系列整改与变革，从而构建出货物贸易外汇监测系统。这一举措为银行提供了进/出口可付/收汇额度查询及“企业名录”查询等多方面功能，以及提供了采集银行手工录入的企业币种、付汇及实际结汇等多方面的信息。

第三，推动外汇现场检查信息化与电子化。当前银行大数据背景下，由于此时的银行在外汇业务电子数据处理方面十分集中化，从而导致传统的纸质凭证、台账等外汇检查方式逐渐不能适应信息化时代中的银行数据大集中发展潮流。同时，在进行外汇现场检查的时候，还能够从银行的数据库中对外汇业务相关信息进行查询，从而能够清楚地核查银行的每一笔业务处理数据与报送报表的准确性、可靠性。这种全新的方法在当前已经成为外汇局开展融资性对外担保指标是否规范、银行短期外债检查、结售汇综合头寸等检查时必不可少的处理手段。例如，在结售汇综合头寸指标合规性检查方面，可以通过银行大数据系统中的记录查询，从而获取银行办理过的具体的结售汇业务信息数据，再借助电子工具采取相应的处理措施，最终大大提高了银行报送报表的准确性、真实性检查的检查工作质量。

三、当前银行外汇业务监管存在的问题分析

第一，银行普遍存在的程序性违规现象使得外汇非现场监管难以入手。就当前屡屡发生的银行外汇违规现象来看，由于银行业务系统设置方面并不够科学与完善，并且在业务处理流程方面不够合理，从而使得银行程序性违规现象屡禁不止。

第二，在各方面综合因素的影响下，各大银行外汇检查难以实现长久的电子化与信息化发展。这主要是因为在数据大集中时代下，采用的方式都是定期的数据迁移。此时外汇检查所进行的外汇业务电子资料难以在短期内完成查询工作，银行通常需要对历史数据进行恢复与查阅，这就浪费了大量的精力。

第三，现阶段外汇监管在信息化发展过程中最大阻碍就是业务、技术之间的有机融合。外汇业务数据处理从传统的方式过渡到电子化、流程化之后，推动了银行外汇管理的变革与创新进程，因此借助科技方式推动银行外汇管理变革已经成为必然的趋势与普遍的共识。而要想全面实现外汇监管的信息化，必定会对技术与业务的融合有较高的要求，也就是对信息科技部门与业务部门之间的职责进行明确而科学的分工，从而构建出技术与业务深度合作的银行工作机制，进一步完善银行监测预警、综合分析及信息共享体系。

四、银行外汇管理改革的相关思路分析

第一，对银行接口程序进行严格的审核与验收，从而充分保证数据信息采集的质量。这就需要科学贯彻落实银行数据报送接口程序方面的验收工作，外汇局需要统筹规划、合理部署，从技术与业务两个方面对银行接口程序设计的科学性进行审核，并且对报送数据的准确性、完整性与及时性进行审核与把关，最终为采集到的银行外汇业务数据质量提供保障。

第二，强化银行外汇检查力度，修补并完善外汇业务系统漏洞。利用银行外汇检查的特点，对银行业务流程管理、信息系统设置等方面开展科学全面的检查，并且将银行会计核算系统数据、报送外汇业务数据及授权管理系统数据等多方面的信息资料进行比较，对银行外汇业务系统中存在的各方面问题及漏洞进行排查，并采取一系列修补措施进行完善与解决。

第三，通过非现场检查与监管，推行银行外汇业务主体的监督与管理。可以将监管流程划分为三个主要环节：第一，动态监管。也就是对银行大集中数据进行定期的查询与获取，同时将其和银行报送外汇业务数据展开比较，从而对其数据的准确性进行检查。第二，全面监测，主要指的是一些日常的监管工作，如资本项目、国际收支等。第三，个体分析。这指的是通过外汇非现场检查系统筛查银行报送外汇业务数据之间存在的异常逻辑关系。

五、结束语

随着我国外汇管理改革进程的不断加快，我国银行外汇业务实现了数据报送接口化、处理程序化，从而实现了当前银行外汇业务的“大数据时代”，大大促进了我国银行外汇管理的发展。然而由于此时银行程序性违规现象不断加剧，外汇业务真实性监督与贸易投资便利化之间的冲突变得越来越突出，这就在客观上要求银行外汇管理不得不寻求新的变革与创新。除了上述的改革措施外，还可以通过实时抽样采集数据的方式与推行差别化外汇检查措施进行银行外汇管理与改革。

参考文献：

[1]中国工商银行"外汇储备管理改革"课题组，许善达，沙飞，李勇，徐丛，周爱民，梁相毅，张启宇.中国外汇储备管理问题与改革建议[J].金融论坛，2012，07：4-11

[2]王杏平.跨境人民币与外汇管理业务协同管理政策探究[J].金融会计，2014，02：74-78

[3]薛述强.银行数据大集中后外汇业务监管面临的挑战及对策[J].甘肃金融，2014，06：59-61

[4]伊志峰.外汇管理一体化主体监管的实践探索[J].福建金融，2014，07：33-38

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据了解,目前我国第三方支付平台跨境电子支付市场主要有两类机构:一是境内第三方支付企业,如浙江支付宝、深圳财付通等,此二者均是国家外汇管理局2009年批复同意开办跨境收单业务的支付企业;二是提供全球在线收付款业务的境外支付企业,如PayPal等。从两类机构的支付规模来看,95%的网络跨境支付市场由PayPal垄断,目前网络跨境支付交易外汇管理主要存在以下问题。

1.业务真实性审核管理存在难度由于跨境电子商务通过网络传输电子交易信息,没有传统的合同、发票等纸质单证,导致货物和服务贸易中传统的纸质单证审核失去基础,交易的真实性难以把握,存在监管漏洞,易成为非法外汇资金流入的渠道。一是第三方机构和企业存在违法行为的风险。在第三方支付机构的跨境支付业务中,企业不直接通过银行办理外汇业务,而是委托给第三方支付机构。在外汇业务办理过程中,如果第三方支付机构利用用户的身份信息伪造虚假交易或者用户私自伪造虚假的交易,通过在合作银行办理购汇业务以套取外汇,再通过地下钱庄或其他途径将这些外汇转移至境外,构成非法倒卖外汇或非法转移境内资金的犯罪行为,为境内外不法分子跨境转移“黑钱”提供便利通道。近年来辖区居民举报的ICTS、MT4、VTTrader、Currenex等非法交易支付平台就属此类。二是增加个人分拆结售汇行为的隐蔽性。国家外汇管理局《关于进一步完善个人结售汇业务管理的通知》(汇发[2009]56号)第一条规定,境外同一个人或机构同日、隔日或连续多日将外汇汇给境内5个以上(含,下同)不同个人,收款人分别结汇的,银行原则上不能办理。但调查结果显示,大多数银行对Paypal收汇是给予办理的。Paypal业务的特点是用虚拟的电子邮件账户来标识用户,交易双方的银行账户或信用卡卡号实行保密原则,屏蔽了真实的资金来源和去向,影响国际收支核查有效性,银行也因此无法正常履行外汇局相关规定。

2.个人外汇管理政策被突破一是个人年度总额管理被突破。第三方支付机构以自身名义个人外汇收支的购汇、结汇业务时,银行无法了解其所的购汇、结汇业务中个人的具体情况,如姓名和身份证件号码等,相应地也无法查询个人的年度结售汇额度使用情况,难以执行个人年度结售汇限额管理政策。二是个人外汇结算账户管理规定被突破。按照《个人外汇管理办法实施细则》规定,经营性外汇收支应当通过个人外汇结算账户办理,个人对外贸易经营者或个体工商户开立个人外汇结算账户参照机构管理,需获得组织机构代码证、营业执照等登记证书,但开展跨境电子商务的商户通过个人外汇储蓄账户收取货款时,由于年度总额以下的结汇业务不用提供证明材料,商户只需将销售货物收入结汇资金申报在职工报酬和赡家款等项目下,便能轻松规避个人外汇结算账户的管理规定。

3.通过地下钱庄实现资金跨境流动和结汇下面所说的流入结汇方式是非法的(见图1),但在目前大多数规模较小的私营企业跨境贸易和虚拟游戏产品交易中却有很大的市场。其具体做法是国内规模较小的个体老板或网络游戏国内服务提供商通过其在国外的Paypal账号提外币现钞或现汇到境外的银行,然后通过地下钱庄将款项结转为人民币,转移到其在国内银行的个人账户上,实现资金收入。

4.国际收支申报项目有待进一步完善现有国际收支统计申报项目多基于传统的资金性质与形式,涉及电子商务中日益普遍的虚拟物品交易则没有具体的申报项目与之对应。以新乡市某外汇指定银行近期办理的一笔国际收支统计申报为例,该笔汇入款金额为482欧元,是该市某居民通过互联网出售虚拟产品(网络游戏装备)所得,但在居民前来解付结汇,进行申报时却发现申报项目中并无与之相匹配的项目,最终银行只能选取比较相似的项目(类别:捐赠,交易编码:401000)进行了申报,并在备注中进行说明,这在一定程度上影响了国际收支统计的准确性和完整性。

二、进一步完善跨境电子商务和支付管理的建议

1.完善第三方支付平台跨境电子商务外汇管理制度,强化其主体监管意识一是建议外汇管理部门参照商业银行办理结售汇业务的准入标准,建立规范的跨境业务市场准入机制,由外汇局对第三方支付企业的跨境交易从支付组织的外汇业务经营资格、业务范围、内控制度等方面进行准入监管。二是强化第三方支付机构代位监管职责,由于其在网络跨境支付中的特殊性,有必要在外汇管理法规和外汇管理制度框架层面对此类机构业务办理予以规范,加大政策宣传和业务管理的规范性、严肃性,要求其建立客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、个人结售汇管理、国际收支申报等业务管理制度,建立风险控制和内部监督制度,赋予一定程度的代位监管职责和义务。

2.规范跨境电子商务个人外汇管理政策在对第三方支付企业建立起完善的管理框架前提下,放宽个人购结汇主体资格限制,允许第三方支付企业个人购结汇,为跨境电子商务提供政策保障。加强第三方支付企业与银行的合作,第三方支付企业应将个人的结售汇信息如实报送银行,由银行查询年度总额使用情况,避免利用第三方支付企业规避年度总额管理规定;开办网上跨境销售的网店店主,须办理工商登记,取得工商营业执照,并且须到商务部门备案登记,取得对外贸易经营权,成为合格的对外贸易经营者,其资金性质属于经营性外汇收支,店主须办理个人外汇结算账户,严格执行个人外汇结算账户管理规定。

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关键词：新常态；外汇管理；规则监管；原则监管

中图分类号：F832.6 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）12-0025-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.12.05

一、引言

随着中国经济步入新常态，在涉外经济领域，我国外汇运行也已呈现一种新常态，主要有两个标志：一是跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡。2014年以来，国际收支趋向基本平衡的态势日趋明显，当年经常项目顺差与国内生产总值之比为2.1%，与2007年的历史高点相比回落了近8个百分点。二是人民币汇率由单边升值趋向基本均衡，双向波动成为常态。2015年4月和7月，国际货币基金组织两次表示，近期人民币汇率没有明显低估。2015年8月11日，人民币兑美元汇率中间价报价机制调整，在人民币汇率连续下跌后，曾有多次反弹。这表明人民币汇率已经结束了长期以来的单边升值趋势，进入双向波动阶段。外汇运行进入新常态，需要对原有的外汇管理模式进行反思，转变管理模式适应新常态。

一直以来，金融监管领域有两种模式，一种是以美国为代表的“规则导向监管”（rules-based regulation），另一种是以英国为代表的“原则导向监管”（principles-based regulation）。规则监管通过制定具体的规则，规定金融机构能做什么，不能做什么，操作性强，但缺乏灵活性[1]。长期以来，我国外汇管理模式就是典型的规则监管，依赖数量庞大的规章制度对银行和涉外经济主体进行监管。随着我国外汇运行步入新常态，外汇收支的规模在扩大、结构在丰富、工具在创新，原有的僵化的规则监管模式越来越难以适应涉外经济发展的要求，外汇管理有必要转向更富有弹性的原则监管，通过制定一些高层次的原则性规定来实现监管目标。

二、外汇管理转向原则监管的必要性分析

（一）原则监管是宏观审慎框架下系统性风险管理的要求

事实上，我国外汇管理方式从2009年开始已经逐步由事前审批转为事中事后监管上来，开始实行外汇管理简政放权。外汇管理简政放权不能是一放了之，要管得住系统性风险。党的十八届三中全会《决定》明确提出要加快构建宏观审慎框架下的跨境资本流动管理体系[2]。宏观审慎强调的是宏观的、系统性的风险，而注重微观业务合规性的规则监管难以从宏观角度识别与管理系统性风险。原则监管依靠的是高层次的规则，从风险管理的角度更能适应宏观审慎管理的要求。

（二）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化

随着汇率定价机制的市场化，人民币汇率双向波动日趋明显，为满足经济主体防范风险和境内外市场套利的需要，金融机构的业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此。截至2014年末，国家外汇管理局宣布废止和失效规范性文件700余件，保留有效法规仍然有297件[3]。而原则是一些层次更高的规则，有效性更为长久。如无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。

（三）原则监管可以有效防止银行的道德风险

详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行出于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋避开外汇管理规定。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，这些漏洞往往被银行和企业利用。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给银行，一旦政策执行出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。这种机制下，银行不但不敢钻法规的漏洞，而且还会积极主动执行相关法规，其目标和外汇监管部门的监管目标基本趋同。

（四）原则监管有利于业务创新

外汇管理要立足于服务实体经济，而海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险进行业务创新，服务企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在银行保证业务真实性并遵循一些基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行发挥主动性和创新的积极性，满足实体经济的需要。

三、外汇管理转向原则监管应当注意的问题

原则监管不只是制定几个重要的原则，还应考虑与金融体系现状是否适应、如何让原则落地等因素。

（一）原则监管有效实施的前提是银行业较高自律和内控水平

英国实施原则监管有其历史文化传统方面的原因，其金融体制是漫长的资本主义经济发展过程中逐步演进的结果，银行经历了较长的自律发展阶段。金融业监管建立在非正式的“道义劝说”和“君子协定”基础上，基本上是通过银行的自我约束来实现的。多数银行都会自觉地在法律框架下经营，监管者的权利大部分情况下仅是一种威慑，很少使用。有研究表明，原则监管能够有效实施是与一定的金融业基础环境相适应的。银行内控水平越高，越有利于原则监管的实施，若内控水平较差，原则监管的效率也差。原则监管要能在外汇管理中得到有效实施，银行的自律和内部控制水平需要达到一个较高水准。

（二）实施原则监管不能放松监管要求

有观点认为英国原则监管是“轻的监管”（light touch）或“软的监管”（soft touch）。原则监管实际上既不轻，也不软，可能比规则监管更有威慑力。原则监管能够有效发挥效力一定程度上是以其处罚威慑力为基础的，英国金融服务管理局（FSA）就把银行对原则的严格遵守作为有效监管的根本。2005年6月，花旗银行集团在进行欧洲政府债券交易时的做法颇具争议，违反了行业中一些不成文的规定，被FSA罚款1390万英镑。FSA认为，花旗银行违反基本原则第2、第3条，在业务过程中没有体现投资银行应有的技能、注意和审慎，而且没有对业务进行有效的控制和管理。值得注意的是，花旗集团在法国也从事了类似交易，但是没有被罚，因为法国当局认为没有违反当时的法律。花旗集团在表示歉疚的同时，也指出公司并没有违反英国的市场规范。从这个案例可以看出，实施原则监管后不但没有放松监管要求，反而应该更加严格，提高监管威慑力，有效堵住规则制定中的疏漏之处，让银行不敢钻空子。

（三）实施原则监管是一个渐进过程

原则监管与规则监管不是完全对立的，而是相互补充的。以英国为例，监管当局并不是放弃规则，在基本原则下面还保留了一些详细的规则。实际上，所谓原则监管是一种“更多以原则为基础的监管”（More Principles-Based Regulation），是将原则与规则相结合，并不断地在二者之间寻找平衡点[4]。因此，外汇管理中实施原则监管是一个渐进的过程，原则监管并不是要抛弃所有规章和规则，而是由于目前实施外汇监管所依据的监管规章、规则过于繁杂，增加了操作的难度，需要对现有的规则进行改革，更多地依据注重结果的、高层次的规则和相应的原则实施监管。在一些情况下，仍然需要依靠详细和描述性的程序确保政策得到落实。因此，外汇管理提倡的应是“更多的原则导向监管”，这是一个不断改进的过程，不能一下子完全放弃规则，而是逐渐减少规则的数量，逐渐强调原则的作用。

（四）原则监管应以结果为导向

实施原则监管后，监管者应该更注重结果，而将如何实现这些结果留给被监管机构的高级管理层。目前，外汇管理逐渐开始强调银行要遵循“展业三原则”，即“了解客户”、“了解业务”和“尽职审查”。“展业三原则”的提出增强了外汇管理的灵活性，对商业银行提出了更高的要求。银行不能再像以前一样，只要机械地遵守了某项规则，或者按照法定程序运作业务，即使最后证明经济主体的业务真实性存在问题，也被认为合规守法经营。目前，“展业三原则”还处于探索阶段，真正落地还存在一些困难，外汇局需要对这些原则进一步具体化，并制定一些辅原则，便于银行执行。原则监管得到有效实施后，只要银行在执行外汇管理政策中出现问题，银行就要被追责。

四、相关政策建议

（一）加强商业银行内控建设

由于历史原因，各商业银行以往注重的是如何从形式上机械地执行外汇局具体、明确的法规，内控制度方面是个薄弱环节。从外汇管理实践来看，也确实如此，部分商业银行在执行外汇管理法规方面内部控制乏力，自律能力还比较差，风险管理能力仍然不是很强。外汇局提出的 “展业三原则”属于理念上的原则，不仅每家银行都有各自的理解和解读，即使在同一家银行层面，从总行到分行，再到支行，每一级部门的理解都有差异。如果内控制度有效性缺失，“展业三原则”缺乏完备有效的制度作为支撑，直接导致合规性操作流于形式。这种情况下，如果只注重制定原则，不注重提高银行内控水平，原则监管可能面临失败。因此，外汇局应大力促进商业银行的内控建设，将内控制度建设作为外汇检查的重点。

（二）可以考虑实行分类监管

我国从事外汇业务的银行包括四大国有银行、股份制商业银行、政策性银行、城市商业银行、农村商业银行以及外资银行的分支机构。这些不同层次的银行成立时间、业务水平、资产规模、管理成熟度、发展模式等都有所不同，用同样的监管方式和方法效果不会很理想。我们可以借鉴英国金融监管中的一行一策的做法，对不同银行采取不同的监管模式。对于公司治理良好、业务经营规范的商业银行，如四大国有商业银行以及部分股份制商业银行考虑采用原则监管，赋予其更多的灵活性和自由。而对于那些成立时间较晚、公司治理水平一般、业务经营不够规范的商业银行应以规则监管为主、原则监管为辅，防范风险，对其业务种类和业务创新予以限制。在这些银行公司治理和内部管理提升后，再逐渐转向监管。

（三）严厉处罚违规的金融机构

对于内控制度存在缺陷以及内控制度未得到有效执行的银行应予以严厉处罚，产生震慑效果。英国的经验表明，具有高度权威的监管机构对商业银行“道义劝说”的有效性是原则监管能够成功的关键之一。严厉的巨额处罚是保持监管机构权威性的重要手段。在相关处罚方面，外汇管理可以参考国外反洗钱的相关规定。如2014年1月，英国的金融行为监管局对标准银行处以700多万英镑的罚款，实际上监管当局并没有发现其客户有洗钱行为，而只是因为其制定的内控制度存在缺陷且未得到有效执行。

（四）加强外汇管理人员培训，培养复合型监管人才

原则监管意味着监管者和被监管者面对的不完全是清晰明确的法规条文，要根据现实情形做出灵活审慎的职业判断，这对人员素质提出更高的要求。监管人员需要具备更高的分析能力、更专业的知识和更高的判断能力，才能体现监管的权威性。外汇管理部门应加大自身队伍的培训力度，加强对外汇市场运行、金融机构外汇业务运作等的了解，不断提升监管效果。原则导向强调监管者与被监管者之间的持续而充分地沟通，因此，被监管者的人员素质也要相应改变和提升。

参考文献：

[1] Anita I. Anand， Rules v. Principles as Approaches to Financial Market Regulation， Harvard International Law Journal， Vol. 49，2008.

[2]周琰.主动适应新常态 奋力开创外汇管理改革新局面[N].金融时报，2015-01-10.