国土规划与城乡规划范文

导语：如何才能写好一篇国土规划与城乡规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、指导思想

以党的十精神为指导，坚持科学规划、节约集约土地资源的原则，着力打造新村建设亮点、新村规划点和集居点，加快推进新农村建设。

二、工作原则

坚持“以人为本、管理创新、落实责任、完善机制、节约资源、注重实效”的原则，加强规划和土地资源管理巡查，促进城乡规划和国土资源管理常态化、制度化、规范化建设。

三、工作目标

加强宣传、落实责任，确保耕地面积不减、质量不降，基本农田得到有效保护；结合新村建设，做好管、用、建的疏堵结合，减少乱搭乱建违章建设和违法用地，引导群众科学规划、节约集约、规范利用土地资源，促进我镇土地资源利用更加科学化、制度化。

四、工作措施

（一）进一步加强城乡规划和国土管理法律、法规的宣传

一是结合“4.22”世界地球日、“6.25”土地日、“12.4”法制宣传日宣传《土地管理法》、《四川省〈土地管理法〉实施办法》和《城乡规划法》、《建筑法》等相关法律法规；二是利用广播、电视、板报、专栏对规划、国土相关法律法规的宣传；三是各村、社区及企事业单位利用户长会、代表会、院坝会等形式多样的规划、国土法律法规宣传。

（二）进一步落实规划建设和国土资源管理责任制

一是镇与各村、社区签订城乡建设与国土资源管理责任书，奖惩兑现；二是签订基本农田保护责任书，实施基本农田保护；三是农房审批建设试行3000元责任金制度（包括房屋建设风貌责任金、规范建设和垃圾清运责任责任金、安全责任金），引导农户节约集约用地、合法建设；四是机关干部实行规划建设与国土资源管理“一岗双责”制度，增大规划建设和国土资源管理管理力度。

（三）进一步做好规划定点与土地开发利用工作

1.做好新村规划。按区政府新村建设和新农村综合体建设工作会议精神，今年实施点灯省级新村聚居点建设项目和完成点灯、菜胜、水库、劳动、工农、峰洞6村集聚点规划。

2.健全农房审批会商制度。农房审批，由农户在每月1—10日提交村组签字的书面申请到便民中心，11—15日规建、国土对申请材料进行审核，21—30日规建、国土到现场定点集中会审，会审后通知建房户。

3.切实加强土地开发。结合城乡统筹、新农村建设，做好土地开发整理及增减挂钩试点项目申报工作；落实申报光荣、扇子、工农、光华、峰洞等5个村的土地整理项目；争取幸福、峰洞土地增减挂钩立项工作；做好省投资的土地整理项目（点灯、水库、劳动、菜胜4个村，建设规模11100亩，预计新增耕地1330亩）。

4.切实加强基本农田保护。根据规划和详规，完成永久基本农田划定工作中标志牌及界桩安装，按照土地利用总体规划要求，正确引导合理合法利用土地。

5.积极推进合法用地。协助成贵高铁、宜屏快速通道等重点项目报征任务；依法推进德隆酒业、国荣商贸、幸福砖厂等征地征收供地工作；协助成贵高铁的土地权属调查。

6.深化农户产权保护。继续深入实施农村产权制度改革，全面完成农村集体建设用地使用权证、农村集体土地使用权证（宅基证）确权颁证。

（四）进一步强化土地巡查和违法建设查处工作

进一步健全和完善城乡规划与土地执法监管共同责任机制，坚持动态巡查片区包干责任制，以集中巡查和动态巡查相结合的方式，建立规范巡查台帐，将违法用地，违章建设制止在萌芽状态。加强违法用地、违章建筑、临时建筑监督和查处力度；完成2012年度卫片监测图斑的不规范用地行为的查处、整改工作。

（五）进一步强化地质灾害预防和建筑安全工作

篇2

（一）负责组织市域城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、专项规划的编制、报批。

（二）贯彻执行国家和省、市关于城乡规划、测绘的法律、法规和相关方针政策，研究制订本市行政区域内城市规划、村镇规划、测绘事业的发展规划和年度计划；研究制定本市有关城乡规划、测绘的地方性政策、规范性文件，经批准后组织实施。

（三）参与土地利用总体规划、国土规划、区域规划的审查。

（四）负责城市规划区内建设用地、建设工程（包括新建、改建、扩建、临时建筑、构筑物、门面装修、道路、桥涵、管线、市政工程设施等）的规划审批管理；核发城市规划区内所有建设项目的选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。负责城市道路及各类市政公用地下管线和地面设施的规划审批，协调城市道路和工程管线建设的规划工作。

（五）参与制订城市建设计划、住房建设规划和市区年度土地开发计划；参与地块出让、转让和投标、招标工作。

（六）负责对城市、镇规划区内所有违法建设的规划监察管理。负责规划行政执法工作。

（七）负责规划设计、测绘事业的行业管理。

（八）负责村镇建设管理。协助乡（镇）政府编制村镇建设规划，并监督规划的实施；负责村镇建设的规划审批和农村个体工匠的资质管理。

（九）负责组织制定和实施城市测绘规划，提供测绘基础资料；负责本市测绘资料和测量标志的管理；负责基础测绘成果的定期更新；负责本市测绘单位的资格审查及认证的初审工作，配合省测绘主管部门做好《测绘资格证书》的年检工作；查处违法测绘。

（十）承办市政府交办的其它事项。

今后凡涉及政府部门审批事项取消的，以市政府文件为准。

二、内设机构

根据以上职责，市规划局设4个职能科室：

（一）办公室（法制科）

负责机关政务工作的组织协调、督查、文电处理和对外联络接待工作；负责各类综合性会议、专题会议的会务；负责起草局综合性文稿及审核局发文件；负责局机关文书档案的管理；负责人大、政协议、提案办理；负责局机关组织、人事、劳动工资、车辆调配和后勤服务；负责局机关及指导局属单位的保卫、保密及统计工作；负责内部计算机、网络和数据信息化建设与管理。

负责制订、修改各类城乡规划地方行政性措施和规定；负责规划、测绘的行政执法工作；负责组织协调各类联合执法行动；负责城乡规划违法建设行为的立案处理、归档；负责执法文书、案件材料和各类规范性文件的审核；负责规划法规宣传和法制教育；负责办理社会治安综合治理、纪检、监察和来信来访日常工作事宜；负责城乡规划效能监察。

（二）计划财务科

负责统筹编制全局年度资金收支计划和其他相关计划；负责局系统财务和各项专项资金的使用和监督管理；负责局机关和局属单位国有资产、基本建设、财务管理工作；负责局系统纳入政府采购范围的货物、服务的编审和报批；负责局属单位收费管理和监督工作；负责局系统干部职工福利保障工作；负责财务和内部审计人员的业务指导、培训和对外业务交流；配合局相关科室做好工作目标责任制的制订、考核、奖惩。

（三）规划管理科

负责城市规划区建设项目以及全市工业项目的规划审核工作，审核、发放建设项目的选址意见书和建设用地规划许可证、建设工程规划许可证；组织城市规划区和全市工业项目规划建筑设计方案的技术审查，参与规划竣工验收。组织城乡规划的编制、审查和报批工作，负责村镇规划的审查、报批工作，制定城乡规划发展计划及年度规划设计任务；组织涉及城乡规划发展的各类课题的规划研究；组织起草业务技术性文件和收集汇总业务技术资料成果；组织协调规划业务技术工作；按职能负责“阳光规划”的实施。

（四）测绘管理科

负责测绘行业管理；贯彻实施国家和省测绘基准标准；管理和保护本行政区域内的测绘标志；负责本行政区域地图编制的监管工作；编制本行政区域内的基础测绘和其它重大测绘项目规划；对测绘成果质量实施监督管理；负责测绘综合统计，管理基础地理信息数据；负责城乡测绘成果的收集和汇总工作；负责城乡测绘成果提供的保密和审核工作。

三、人员编制

篇3

如何解决规划“打架”？中央明确提出，要统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，形成“一张蓝图”。国家发改委、国土部、住建部和环保部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县推行试点，探索“多规合一”的路径和经验。那么，落实的情况如何？记者进行了调查。

“打架”：多重规划冲突之困

浙江某市招商局负责人曾告诉记者一次尴尬的经历：某镇曾设法引入某项目，从该市城市总体规划看，项目与之并没有冲突。就在项目即将落地时，国土部门却突然说“不”――和市里土地利用总体规划不符。项目就这么“黄”了。“早晓得，一开始就不去谈了嘛。”

在国民经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

据统计，我国经法律授权编制的规划至少有80多种。但由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城乡规划（以下简称“城规”）、土地利用规划（以下简称“土规”）、环境保护规划（以下简称“环规”）以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，不仅浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调。

以陕西榆林市为例，在“多规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有40%，加之各个规划自成体系、互不衔接，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。

“劝架”：规划利益协调之难

“多规合一”主要来源于三规合一，分别是经规、城规、土规。有一种形象的说法：经规是定目标，土规是给指标，城规是安坐标。三规合一是将三规中的交集部分统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，以避免规划“打架”。但“劝架”并不简单，背后涉及规划的利益之争。

有专家认为，在各类规划中，经规和城规是发展导向，而土规和环规是以资源保护为目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。

在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规，市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案。”山东某县国土局局长告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。

不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”，土规一般为15年，城规一般为20年。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接、各类规划的地位失衡等问题。

改革：“多规合一”的地方实践

既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？

“亮点纷呈，不负所望！”国土部规划司有关负责人表示，经过两年来的探索实践，国土部指导的7个试点地区取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。

协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。

针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批烦琐、互相扯皮的问题。

为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，山东桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理，提高了空间管控的行政效能。

总的来说，试点地区基本上都做了以下几件事：做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系。

探索：保证“一张蓝图”干到底

试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有多大？如何保障“蓝图”干到底？

北大城环学院林坚教授表示，应明确试点地区“多规合一”成果的法律地位，消除地方对于空间规划效力的担忧。适时推动空间规划专门立法和土地管理法、城乡规划法等相关法律修改，形成一套全面、完整的规划法律体系，构建一个层次分明、功能清晰的空间规划体系。

“虽然现在都在提‘多规合一’，但我认为有两个门槛很难跨越：一个是部门利益，另一个是在专业上迈不过去，不可能有一帮人什么都懂，人力上很难实现，我们在专业上培养一个规划人才要好多年。”皖北某县发改委主任表示，“多规合一”应该是一个规划协调工作，而非只做一种规划，事实上，“多规合一”真正要实现的是多规融合。

篇4

我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].

党的“十”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。

一、空间规划体系协调面临的主要问题

我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。

1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。

各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。

国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。

2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。

不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].

3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。

在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。

4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。

城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。

二、空间规划整合与协调的实践探索

为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：

1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。

上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。

2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。

广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。

3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。

2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。

太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。

三、完善空间规划体系的基本思路与框架

建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。

1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。

编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。

突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]

切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。

2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。

市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。

借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。

3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。

以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。

依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。

四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动

1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.

建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：

第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。

第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.

第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。

2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。

发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。

第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。

第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。

3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。

按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：

第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。

第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。

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关键词： 自然地理与资源环境专业 培养模式 专业定位

1.研究背景

自然地理与资源环境是地理科学下面的一个二级专业名称，前身是资源环境与城乡规划管理。2012年教育部将“资源环境与城乡规划管理”专业拆分为“人文地理与城乡规划”和“自然地理与资源环境”两个专业，从此“资源环境与城乡规划管理”退出本科专业的舞台。自然地理与资源环境专业立足于地球表层特征及其变化、自然资源管理、环境保护、3S技术，相对应开设的课程有：地质学、自然地理学、国土规划、地图学、遥感应用、管理科学、环境科学、环境监测、环境经济学、土地评价与土地管理、资源学、水资源计算与管理、景观生态学、生态环境规划、环境化学、地理信息系统、计量地理学、地质学、地貌学地理信息系统和遥感与数字图像处理等。培养目标为培养能在科研教育单位、相关政府部门、企事业单位从事自然地理过程、环境变化研究和资源管理、环境保护或应用的高素质复合型专门人才。

应用型人才是社会和国家进步的源泉，而如何培养应用型人才对增强国家实力，建设有中国特色的社会主义国家具有重要的战略意义。因此，全面提高自然地理与资源环境专业大学生的综合素质，培养适应世界科学技术快速发展和适应市场经济体制下经济建设、文化建设需要的高素质应用型人才，是当前自然地理与资源环境专业的重要任务。培养模式作为应用型人才培养的主要途径，其培养模式的好坏直接影响到应用型人才的培养。就自然地理与资源环境专业本科教育而言，它具有基础性、实践性、综合性等专业特点。但如何深化改革，建立应用型人才培养模式，为培养应用型专业人才创造良好的条件，成为本专业成效的关键和核心。“自然地理与资源环境专业”需要什么样的人才？从专业本身发展规律看，这是该专业教学和人才培养模式构建首先要考虑的问题，必须有先进的理论指导教学与实践。从“自然地理与资源环境专业”的市场竞争来看，就业市场是一个开放的市场，竞争既极为充分又日益趋向国际化。国际化的竞争需要具有世界眼光和战略思维、懂得现代化科技的应用型人才。

2.“自然地理与资源环境专业”人才培养模式构建

2.1培养目标和方向定位

培养目标和方向定位在很大程度上是根据就业需求及其学科性质而设立，影响毕业生的就业方向。特别要针对以前“资源环境与城乡规划管理专业”普遍存在一些问题，如专业定位不准，主要方向不明确，研究范围广博而不精，缺乏主干方向；专业定位过高，与市场需求不紧密，使学生面临就业的困难；专业课程设置不够合理，缺乏动手和实践的锻炼，影响了学生工作和实践能力的提高[1]-[9]等。因此，“自然地理与资源环境专业”既要明确本专业人才培养的目标——“能在科研教育单位、相关政府部门、企事业单位从事自然地理过程、环境变化研究和资源管理、环境保护或应用的高素质复合型专门人才培养地理科学基础扎实且应用能力强的德才兼备的专业人才”，又要明确专业方向定位——“土地测量技术与资源管理、环境治理技术、地理信息技术”，还要明确本专业毕业生的出路，即继续深造及成为“地质气象研究与勘探、土地资源管理、环保研究和开发单位”。

2.2专业课程体系构建

课程体系构建是人才培养方案的核心内容，对高等学校实现人才培养目标有决定性的意义。因此，在新培养方案中，优化自然地理与资源环境专业的课程体系，以适应本专业人才培养的需要。首先，树立“强化基础课，特化专业课，优化实践课”的基本指导思想。其次，确定合理课程体系的判别标准，即必须具有系统性、连续性、适用性，具有“宽、新、适”的特点：“宽”是指专业要求的基础知识面要宽；“新”是指课程设置要反映国内外最新的管理方法，要获取最新的知识；“适”是指课程设置和内容要适应当前的人才市场需求。根据上述基本指导思想和判别标准，构建“三个层面、五个模块”的课程体系（见下图）。

自然地理与资源环境专业的课程体系，以适应本专业应用型人才培养的需要。“三个层面”是指“专业基础课程”、“专业技术课程”和“专业方向课程”三个层面，其中前者是后二者的基础，专业技术课程是技术支撑，后者是前二者的应用；“五个模块”是指“综合地理课程模块”、“土地资源管理课程模块”、“资源环境保护课程模块”、“技术课程模块”、“基础课程模块”五个课程模块。其中基础课程模块属于专业基础课程，技术课程模块属于专业技术课程，后三者属于专业方向课程，它们既相互独立又相互联系，形成一个有机整体，共同承担起培养综合素质高、实践创新能力强的自然地理与资源环境专业人才的重任。

基础课程模块包括管理科学、环境经济学、资源学、景观生态学、水资源计算与管理、计算机制图、人文地理学、人口资源与环境经济学等。以培养学生的专业素养为目标，旨在通过探讨地理、土地和环境之间相互作用机制，揭示地理过程、土地的变化（景观变化）和环境变迁过程的动力学机制、演化规律及空间分布；通过课程设置让学生掌握管理学、经济学、环境科学、人文地理学等方面的基础理论和知识，这些课程是学生学习自然地理研究、土地资源管理、环境资源保护等专业方向课程的基础，而且是学生今后从事相关研究和工作所必须掌握的基础理论和知识。通过课程设置学习三个研究方向的基础知识、基本原理、基本规律，最终确立科学的研究观念、思想方法，拥有专业素养，具备从事不同研究方向的基本素质。该模块课程教学为基础科学，是其他课程模块的基础。

专业技术课程模块包括测量与地图学、遥感概论、地理信息系统、计量地理学、遥感图像处理、GIS设计与应用等主要课程，以培养学生的技术为目标，让学生掌握测量、遥感、地理信息系统、空间计量分析等现代技能，学会数据获取、遥感影像解译、数学建模、地理信息系统软件操作与应用等实践技术。该课程模块在培养模式层次划分中属于技术科学，既以理论课程模块为基础，又是专业方向课程模块的技术支撑、相互融合、彼此促进。

综合自然地理课程模块包括地质学、自然地理学、地质学、地貌学、气候水文学、土壤生物地理学等课程。让学生掌握自然地理学环境的植物及植物资源、动物及动物资源、土壤及土壤资源等地球表层各自然要素的性质和特点，各要素之间的相互联系和相互作用，自然地理环境的基本规律及其应用、人类与自然地理环境的关系等内容。对于重点内容，一方面要加强理论教学，另一方面要加强有关内容的实验与实习，特别要加强野外实习基地的建设，改进实践教学模式，提高学生的动手能力，掌握观察土壤、生物自然地理要素的基本方法和技能，以及进行自然地理科学研究的初步能力，将所学内容应用于实践；通过直观教学，使抽象的内容变得具体形象，便于学生掌握。

土地资源管理课程模块包括土地资源学、土地资源调查与评价、地籍测量与管理、土地利用工程、房地产开发与经营、土地政策与法规等主要课程，不仅让学生熟悉土地资源管理与规划开发的相关理论、具体要求、流程、方法和技术等，而且引导学生探索地理基础理论、知识和技术在土地资源管理和规划开发中的价值和应用，学会从较宏观、系统的角度解决土地资源管理和规划开发中的问题。学习期间，学生应安排在相关单位，如国土、城建、农业、房地产及相关领域里实习，毕业后可以从事专门的土地调查、土地利用规划、地籍管理及土地管理等政策法规工作。

资源环境保护课程模块包括环境科学、环境监测、环境化学、环境工程学、环境评价和环境生态学等主要课程。通过课程模块的学习，学生掌握环境与资源保护的基本理论、基本知识和基本技能，增强环境法制观念；熟悉环境污染防治技术、自然资源保护原理与方法、国际环境规范及各类规范的相互联系，提高运用环境与资源保护规范的能力。因此，培养学生既要掌握最近污染治理新技术，又需要熟悉主要行业的基本生产过程及技术，其主要内容涉及法律法规、产业政策、清洁生产及污染控制等多方面的内容，以市场需求为导向，发展专业方向。学习期间，学生应安排在相关单位，如环境设计院、环境设计公司、环保局、与环境与资源保护相关法律部门等单位及相关领域里实习，让学生掌握一定的技能，提高学生运用环境与资源治理、保护技术方法和能力，以适应社会发展人才需求，为经济建设与生态环境保护的协调发展贡献，维护我国社会、经济的可持续发展。

3.结论与建议

本文所构建的“自然地理与资源环境专业”人才培养模式，主要体现在《自然地理与资源环境专业资环专业培养方案》。该培养模式主要表现为：（1）让老师和学生都有了明确的目标，教学更具有针对性；（2）课程体系清晰了，各门课程的老师进一步认清了自身在其中的位置，有效避免了过去“大杂烩”的问题；（3）提高学生学习的积极性，扩展学生毕业的就业渠道；（4）提高学生的实践动手能力，不仅能提高在自然地理实习方法、掌握环境治理技术与法规，而且可以参加全国GIS技能大赛、计算机大赛，参与测绘实际工作。本文所介绍的“自然地理与资源环境专业专业”人才培养模式，是在对本校本专业进行充分调研和分析的基础上，紧密结合学科体系及本校本专业的发展历史和特色而构建的，希望可为其他院校“自然地理与资源环境专业专业”人才培养模式的改革提供参考和借鉴。

参考文献：

[1]吴云清，张莉.资源环境与城乡规划管理专业创新立体化模式的思考[J].地理教育，2006，6：73-74.

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[3]郭文炯，王玉明.资源、环境与城乡规划管理专业课程体系改革的构想[J].山西大学师范学院学报，2000，2：77-80.

[4]赵小风，黄贤金，李光录，等.国内外资源环境与城乡规划管理本科专业课程设置比较研究[J].西南师范大学学报：自然科学版，2008，33（4）：73-79.

[5]赵筱青，谈树成.资源环境与城乡规划管理专业课程体系重构与优化——以云南大学为例[J].高等理科教育，2010，5：93-98.

[6]邓琳，于嘉，车娟.资源环境与城乡规划管理专业课程体系的重构与优化[J].安徽农业科学，2012，40（1）：579-550.

[7]俞晓莹，王春兰，董力三.资源环境与城乡规划管理专业实践教学探讨[J].江西电力职业技术学院学报，2006，19（2）：63-64.

[8]许光泉，陈要平，李小龙，等.资源环境与城乡规划管理专业生产实践的探讨[J].资源·产业，2005，7（4）：85-88.

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关键词：涉农街道规划编制，分区规划，工业化带动城镇化

中图分类号:G322 文献标识码：A

2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施后，各地依法编制规划与审批项目得到了相应的加强。2013年大连市人民政府出台相关要求，要求项目审批应符合经市政府批准的控制性详细规划。另一方面，大连城市发展提速，中心城区，规划区内部各区域都出现强烈的发展诉求，如何科学规划，指导相关地区发展成为急需解决的问题。

1、现状概况与发展形势

大连规划区总面积5558平方公里，包括主城区、金普新区、长兴岛、花园口、以及北部水源涵养区等。规划区内包括大连市总体规划确定的中心城区、普兰店市总体规划确定的中心城区以及瓦房店市总体规划确定的中心城区。除此之外的区域都需要另行编制规划，衔接总体规划与控制性详细规划。

“大连市城市总体规划”提出一核、一极、七节点的空间发展结构，未来城市发展的重点转向主城区与金普新区。除了中心城区，主城区与金普新区共涉及23个街道。这23个街道是大连市中心城区外、规划区范围内主要需要编制相关规划的区域。

现状概况汇总（万人）

23个街道分别属于旅顺、甘井子、高新区、金州、普湾管辖。23个街道总人口约60万人，总面积约1900平方公里。从现状建设特征来看，23各街道都为涉农街道。从经济发展来看，主要分为三个类型；第一种，距离城区较近，已经开始快速城市化；第二种，距离城区距离适中，已经有大型工业企业入驻，但原镇区发展平稳；第三种，距离城区较远，现状工业发展一般，以农业发展为主；第四种，距离城区较近，以旅游发展为主，并具有一定规模。总体来说这23个街道的都处于或即将进入了快速城市化的发展阶段。

2、规划编制模式探索

众所周知，中心城区内部的控规编制可以直接依据总体规划，而中心城区的控规编制不能直接依据城市总体规划。对各个街道编制向应规划以指导控规编制成为大连中心城区规划编制的主要问题。

从规划体系出发，中心城区一般可以编制乡镇总体规划来做为解决问题的选择。但从实际出发，大连周边多为涉农街道，并且现状经济发展迅速，与城市联系相对紧密，并不适合编制乡镇总体规划。《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》中提出“城市可以根据总体规划，编制局部地区的分区规划”。为我们编制地区的规划提供了另一个途径。

一直以来，分区规划在城市规划编制体系中的地位比较模糊。在规划体系中，《城乡规划法》以“总体规划—详细规划”为轴心的两阶段规划体系中，分区的地位没有明确。在实际应用中，在特大城市，中心城区内部通常会编制分区规划进一步指导控规编制与城市建设。总的来说，传统的分区规划的对象一般为中心城区内部的一个行政管辖范围，这种地区一般发展成熟，定位清晰，利益主体相对较少。如果把传统的分区应用于城郊结合地区，这种既有“城”又有“乡”的规划区，涉及多元利益主体的诉求，传统的重视用地功能布局的分区规划方法显然需要改进。但是，镇总体规划往往是对针对独立的个体，必须做到内部的平衡；而分区规划的对象一般是非独立个体，和周边的区域联系紧密，用地与功能安排重在整体平衡。从这一点出发分区规划更适于大连中心城区外，规划区内的涉农街道的规划编制。

3、规划编制内容探索

当然对于地区的这个编制对象，分区规划的编制方法与重点也需要向应的改进。

首先必须在分别编制分区规划之前，统一对中心城区地区进行整体的深化研究。（1）明晰各个地区的行政管理，合理划分分区界限。尤其在中心城区，除了传统的行政单元以外，还包括各类园区，如开发区，风景名胜区，旅游度假区，自然保护区，森林公园以及特殊用地等。分区界限必须考虑各中界限的关系与分布，才能使分区规划在控制与引导下一层次规划编制时具有可行性。（2）细化总体规划功能要求，对接相关产业规划，对于开发较成熟的地区或有明确要求的地区，应初步确定其功能定位。在分区规划具体编制时，各分区的性质、规模、发展目标应符合总体定位要求，适当延展功能安排；对于目前发展方向尚不明晰的地区，应在区域协调的情况下，合理选择发展方向，避免功能重构与内部竞争。（3）保护现状生态格局，实现生态网络化构想，约束各城区有序发展，传承大连组团发展的规划理念。在分区规划空间布局上，应以保证总体规划确定的生态空间功能格局为基本原则，通过进一步深入研究地方发展的实际需求，科学合理的调整用地布局。（4）控制用地规模，对接国土规划与用海规划，整体确定远期用地发展规模。对地区的人口与用地的总量先期作出判断，分大区给出控制指标，指导分区规划编制，严格控制分区指标与规模。（5）细化完善区域道路网，对接相关铁路与港口规划，落实区域公用设施，作为各个分区规划编制的先期条件。尤其是总规要求落实的具有负效应的公用设施，必须优先落实。

其次分区规划的编制内容上需要包括区域与城区两部分。并且应该从传统的重城区轻区域的编制中转为两者并重的编制思路。（1）区域规划应注重城乡统筹，在农业地区为主的区域，分区规划编制应合理控制乡村各类项目开发，防止侵占基本农田与国有林地，同时应注重保留为大连供给的粮食、蔬菜、水果生产基地；在工业化迅速的区域，应与地方充分沟通，处理好农村在向城市转型的时农民安置问题，合理规划回迁区。（2）城区规划应注重城镇化与工业化发展，大连中心城区，规划区内部的大部分地区，都是以工业化带动城镇化发展。这种发展模式容易造成用地浪费,忽视生态保护，基础设施配置不足,发展不可持续等问题。因此城区规划部分既要有效控制工业用地蔓延，又要为工业发展预留充足空间；既要隔离工业与居住组团，又要集约化配置基础设施；既要提高城镇居住组团的公共服务能力，又要合理控制居住组团规模，防止土地财政。

最后分区规划的编制应对生态本底做到严格的保护。大连城市总体规划从城市整体出发，立足于城市的发展，对中心城区地区的规划要求，基本上是以控制为主，开发为辅的规划思路。分区规划着眼与分区自身发展，必需考虑一个地区的发展诉求。而地方诉求往往立足政绩考核，缺乏对地区保护和生态完整性的考虑，与总体规划有明显的冲突与矛盾。在各个相关分区规划的编制过程中，除了对接道路与用地发展以外，必需互相充分对接生态格局与城市结构，保证生态网络的稳定连续与城市发展的有机拓展。尤其在大连的渤海翼与黄海翼两侧，必需严控控制滨海岸线的利用，防止工业区侵蚀滨海景观，预留公共岸线，合理组织海岸线向内陆地区渗透的生态轴、景观轴与发展空间。

参考文献：

何梅，汪云.“两型社会”背景下城郊分区规划编制模式探析——以武汉市新城组群分区规划为例[J].城市规划，2009年第7期.

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关键词：城乡区域； 新农村； 规划； 对策；

中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：

前言

建设社会主义新农村和基础设施建设，做到扩大公共服务，围绕实施各种项目来改善农村生产和生活条件，促进农村环境的改善，加强农村文化建设，为农民提供最根本的公共产品和必要的人工服务。以此为目标，全面推进农村经济建设和社会、文化建设，而这一切实现的前提必须建立在科学规划和分类指导的原则之上。

一、坚持统筹城乡发展原则分析研究

统筹城乡发展是党的十六届三中全会提出来的目的是建立新型的城乡关系实现城乡空间生产要素合理配置促进城乡持续发展最终实现城乡居民共同富裕。建设新农村改善城乡功能和结构逐步消除城乡二元结构缩小城乡差别，应统筹城乡空间发展。

1、城乡空间区域协调发展。城市与乡村是一个发展中存在着整体性关联的区域要使一个城乡混杂发展的综合体逐步演变为城乡人流、物流、信息流自由合理地流动城乡经济、社会、文化相互渗透.相互有机融合的整体，必须强调城乡空间发展的整体协同性。城乡空间需要有完善的规划体系从国土规划一直到修建性详细规划应层次分明，科学合理地解决相应层次的问题同时也应建立各级规划的纵向联系及衔接机制加强上层规划对下层规划的指导及下一层次规划对上一层次规划的反馈。加快城镇、农村区域重组力度，突破现有行政区划按照城乡之间内在的客观联系进行农村居民点重组.在城乡区域范围内建立有序合理、功能藕合的生产力布局和产业结构体系，形成以城市为龙头、城乡联系、链条紧密、依存度高的产业集群和城乡经济圈。构建城乡和谐的市场体系通过体制改革和政策调整形成城乡两大经济系统间的资源流通和有效配置机制。减少基础设施和社会设施的重复建设实现区域水、电等基础设施的统一规划，统一建设设施共建，资源共享发挥资源和资金的最大效益引导城乡走向和谐统一。

2、城乡空间的集聚与分散。集聚与分散是城乡空间变化的基本表现，贯穿于城乡空间发展的全过程。城乡空间的集中与分散在发展的过程中达到新的平衡，城市空间和乡村空间相互穿插相互融合从而形成网络化城乡空间结构。但国内在城乡空间演化过程中，集聚与分散存在着自下而上的低级乡村空间城市化现象致使乡村地域景观特色的缺失乡村土地资源浪费严重，而且城市空间也呈现无序蔓延、扩散的状态。统筹城乡空间发展应将集中作为城乡空间的本质属性，加强人口向城区、城镇集聚的政策引导，加快城镇化进程，促进中心城区、城镇和中心村的快速发展。对于乡村空间来说，可加强村庄布局规划合理制定城乡居民点布局体系促进村庄合理发展有效控制农村人均建设用地规模，以利于节约、集约用地。

3、城乡空间发展的可持续性。按照可持续发展原则，统筹城乡空间应加强城乡生态环境的保护，建立人与自然和谐共处的自然观，了解所在区域的自然资源容量和类型对环境污染的治理和改善要有明确的态度重视环境在保持地区生态平衡方面的作用，采取各种技术手段将人工环境的建设对自然环境的负面影响降低到最小并制定有关区域环境保护的政策以利于引导政策向保护环境方向倾斜。城乡规划建设不仅要体现当代的文化、技术特点，更应保护和继承传统的文化和技术遗产同时还应充分考虑子孙后代延续历史文脉的可能性。要继承和发展地区建筑学，体现地方特色避免城乡社会空间的分割与对立。

4、以人为本。在统筹城乡空间发展过程中，要为人民群众提供一个良好的人居生态环境，充分利用原有的水系、林木、绿地、风景名胜、人文景观等优化区域、城镇空间形态和空间环境，以此作为规划的空间目标。高度重视城乡基础设施规划，统筹考虑道路交通、给排水、供热、供电、通讯、防洪、供气等为城乡人民提供良好的生活条件和便捷的服务并在配置生活服务设施、构建网络化的城乡共享的基础设施时充分注意人们需求多元化的时代特征以保证社会设施的使用效率性和长期性。

二、农村规划建设的相关策略

城市化是未来我国城乡发展的基本方向新农村建设与城市化并行将是今后长时期内共存的局面以城市化途径建设新农村是我们要面对的客观选择。

1、多种途径增加农民收入。只有农村经济发展了，农民收入增加了，现代新农村建设的基础才会更加牢固。要采取综合措施广泛开辟农民增收渠道。要大力发展县域经济，逐步统一城乡劳动力市场改善进城农民的就业环境引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。大力发展集体经济要充分挖掘农业内部增收潜力大力发展特色农业、生态农业、观光农业促进资源转化增值特别是依托现有资源大力推进农业产业化进程。

2、加强区域村庄空间布局规划。以村庄改造和整治为重点根据村庄撤并原则并与城镇体系、建制镇的规划相衔接、科学预测和确定需要撤并及保留的村庄将村庄进行合理调整改变原有布局进一步合理化村庄空间布局。避免村庄发展独立分散功能和设施缺乏配套和协调以减少通往各村的道路、供水、学校、医院等基础服务设施的投入。改造重点为村庄基础设施建设和环境并按照土地利用总体规划要求和新的用地标准，进行土地资源整合合理调整村庄内部用地结构，促进农户集约用地。要维护村镇规划的科学性和严肃性建立健全村镇建设管理机构，综合应用法律、经济和行政手段强化规划的实施与管理发挥规划的指导和控制作用.

3、加大基础设施建设的投入。要加强农村基础设施建设大力推动城市基础服务设施向农村延伸统筹区域基础设施建设，建立起城乡共享、区域共建的协调发展新模式。加快村容镇貌的整治工作重点是做好供水设施、改厕、排水沟渠及垃圾集中堆放点推进以农村改水为主的饮用水安全工程，村设垃圾收集站、配备保洁员，推进农村生活垃圾的无害化处理积极推广应用沼气综合利用工程实现农村污水净化，切实改善农村生产、生活环境和条件。

三、结语

由于历史的原因，在我国长期以来是农村支持城市建设。广大农村为城市经济的发展作了贡献。当前，我国经济社会发展总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段进入了工业反哺农业、城市支持农村的新时期。然而一些地方片面理解新农村建设出现了搞形式主义、破坏当地生态环境、走城市化病老路等问题。如有些乡镇大规模地撤村并村，对所有村庄都重新进行规划树立样板.按统一图纸建设对一些尚不具备建楼房的地方进行拆迁改建集中盖别墅给当地农民造成沉重的经济负担等。因此，应从统筹城乡空间发展的角度充分发挥城市对农村的带动作用，发展农村公共事业，加快农村融入城市推进新农村的规划建设。新农村建设资金应重点用于农村道路、水利、生态能源、教育、文化、医疗卫生、广播电视、电信及其他公共设施等基础性、公益性项目建设。通过村庄撤并集中有限的人力、物力和财力，重点建设某些重点村庄改善农村的基础设施提高农村居民生活、居住环境质量。本文在此提出了自己的一些看法和观点，可供同行参考和借鉴。

参考文献

［1］沈利. 社会主义新农村建设规划初探［J］. 淮阴师范学院教育科学论坛，2007

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【关键词】永久基本农田；模式；方法

1.基本农田保护存在的问题

1.1基本农田划分不够集中

纵观多年来我国基本农田保护区划定工作，存在着一个“忽略”，即忽略了基本农田的“集中连片”。在划定过程中，首先将城边、村边、路边的大片优质耕地预留出来作为建设用地，而为达到基本农田保护指标，不得不将一些边远地区劣质的零星分布的耕地都划为基本农田。这种基本农田的零散分布，既无法在耕地利用过程中推广规模农业，又增加了土地流转过程中，由于建设用地需要侵占零散基本农田地块引发纠纷的频率。因此，当前我国各地基本农田的分布格局只能说是为划定而划定的结果，并没有能站在战略高度将大面积、集中连片、优质高产的基本农田永久保护起来。

1.2农田划定与各类规划衔接性较差

通常基本农田保护规划是采用传统的具有静态性的定性研究方法，而且是结合经验分析方法进行，其成果有一定的主观随意性，可靠性较差。而国土规划、土地利用总体规划、城乡规划以及其他各类相关专项规划也存在着公众参与少前瞻性差、规划弹性小等问题，因此基本农田保护规划与其他规划之间难以较好地协调衔接，基本农田划定没有留有充足的余地。各类建设项目选址落位经常涉及基本农田，地方政府为了当前的发展利益而对基本农田频繁进行使用调整，使得基本农田保护失去其应有的严肃性和长久性。

1.3激励机制不健全

目前，我国的基本农田保护工作主要以上级下达保护指标，县、乡为具体指标落实单位的方式进行，主要是依靠行政手段和法律手段进行基本农田保护区的划定和保护。基本农田保护工作不仅需要耗费大量资金，而且基本农田保护区的划定和保护还会带来未来发展机会的不平等，地方政府尤其是基层政府只有耕地保护的责任，没有相关权益和监管手段，缺乏保护耕地的主动性和积极性。同时国家控制了基本农田的发展权，而没有给农民一定的补偿，导致基本农田的所有者、使用者承担了全部的保护成本，造成了社会的不公正，客观上影响了基本农田保护工作的开展。

2.永久基本农田划定的几种模式

对基本农田的划定需要全方位地考虑多种因素，如具置的划定、面积的划定、模式的划定等，在划定过程中不仅要体现出永久基本农田划定的实质，而且还要与我国的具体国情相协调。因此，主要可以从以下三种模式对永久基本农田进行划定。

2.1分解指标的模式

根据我国基本农田的现实情况，对基本农田划定的指标进行层层分解，细化每个指标，由地方各级政府具体落实。依照我国现行的基本农田规划纲要和土地利用总体规划的有关规定，划定我国的永久基本农田的总体数量，分解计划指标，再由各级政府负责将永久基本农田的表册、数据、图斑、地块落到实处。此种划定永久基本农田的模式的缺点就是以相同比例来划定，很难突出对永久基本农田保护的重点。与此同时，此种划定模式也大大分散了我国的永久性基本农田，增加了对基本农田保护的困难。

2.2政策和经济补偿模式

构建经济和政策补偿体系，对永久基本农田进行经济补偿和政策鼓励，使政府或者农民自愿进行申报，从而使其得到较大的实惠。通常可以制定出一些优惠政策，比如国家定期对永久性基本农田进行建设，对永久基本农田的投入资金要高于一般的农田，并且定期给予永久基本农田所在地的农民或者政府一定的政策优惠和一定数额的补助等等。此种模式体现了目前我国实施的以城支农，以工补农的发展战略，从而使广大人民群众体会到切实保护好永久基本农田的实惠，逐步地激发起保护永久基本农田的热情，实现保护永久基本农田的目的。

2.3重点保护的模式

对我国的基本农田实行按国家、省、市、县四级进行分级保护的措施，将省级和国家级的基本农田划定为永久的基本农田。并且这些永久基本农田必须是全国的农业产品生产基地，能够提供全国一半以上的粮食，能够对我国社会经济的建设以及粮食安全起到决定性的作用。永久基本农田的划定和保护并不局限于某一特定的行政区域，也可以跨区域，主要是由农业专家依据社会条件、自然条件、经济条件以及其他相关的条件而确定。此种对基本农田的划定和保护的模式加强了对重要的农业景区以及重要的粮棉油生产基地的保护，从而保障了人民对农业产品的需求。

3.划定永久基本农田的具体方法

3.1逐步完善我国的农田保护制度

作为我国耕地保护政策体系的核心内容，基本农田保护制度对保护我国耕地起着十分重要的作用。所以，在基本农田制度的前提下，通过对政策和法律的大力宣传，使民众对基本农田有了更进一步的认识，从而实现对基本农田的保护。与此同时，还可以运用先进的科技手段以及经济等方式逐步强化我国的基本农田保护制度，使基本农田保护制度成为永久基本农田划定的必要前提。

3.2永久基本农田的划定要与其他土地的利用相协调

永久基本农田的划定只有与其他土地利用相协调才能够凸显划定的正确性和科学性。首先，永久基本农田的划定必须要同其他各类的土地规划相协调。划定永久基本农田必须要考虑到各种土地规划，如我国土地利用的总体规划、农业的生产与发展规划、国民经济规划、社会发展规划以及城乡建设规划等，只有同这些土地规划相结合才能更有效地划定出永久基本农田的范围，并能够使永久基本农田得到长期地保护。其次，要与土地整合相协调。国家投入大量的资金、技术对水利、道路、农田、树木、村庄的全面改造，目的就是要对土地的结构进行合理的整合，从而实现耕地达到高效优质高产的标准。所以对那些经过国家整合过的土地要优先划定为基本农田，实现长期有效的保护。最后，永久基本农田的划定必须要与土地的经营流转相协调。在我国农村，集体土地的承包或者是流转很大程度上促进了农业的繁荣，活跃了农村经济，增加了农民的收入，从而使农民倍加珍惜自己的土地承包经营权，如果将农民的土地划定为永久基本农田，从而能够更好地实现农民对土地的开发和保护。

3.3逐步建立补偿机制，实现对永久基本农田的保护

在永久基本农田优惠政策的基础上，进一步地综合农业、财政、水利等各部门的农业资金，建立起永久基本农田补偿机制。国家应当逐步加强对永久基本农田的资金投入，加大对粮食生产的补贴，制定相关的鼓励生产措施，为永久基本农田的保护和补偿创造一个良好的环境。与此同时，国家可以将用地指标与耕地保护的业绩挂钩，从而充分地调动政府积极地去保护永久基本农田。

4.结语

划定永久基本农田是对目前我国基本农田制度的完善和补充，同时也是严格保护我国耕地制度的重要措施。全面加强对永久基本农田的保护，不仅能够实现农业的发展与繁荣，而且更有助于实现社会效益和经济效益的相协调，实现社会的和谐可持续发展。

【参考文献】

[1]林依标.划定永久基本农田路径思考[J].资源行政管理与法制建设，2009.

[2]黄建平，柳建军.彰显保护的刚性—划定与保护永久性基本农田的思考[J].中国土地，2009.

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关键词城乡结合部;土地利用;土地管理;土地可持续利用

从国土规划整治、土地利用和国土资源管理角度看，在我国城市周边的乡村存在着一个用地行为不规范、土地市场秩序混乱、交易活跃的区域，这一区域被称为城乡结合部。城乡结合部作为一个特殊区域交错着城市土地与农村土地，它作为纽带连接着城市与农村，其土地利用直接受到来自城市与农村的双重影响，同时也在两者之间起到传递信息的重要作用[1-3]。深化城乡结合部土地的研究，对整顿和规范土地市场经济秩序，提高土地利用效率，加强社会事务管理有重要的现实意义。

1城乡交错带土地利用的基本特征

城乡结合部是一个历史范畴，它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是，研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。因此具有以下几个特点:一是社会功能的双重性。目前，我国城市的周边农村，由于土地功能的改变已不是传统意义的乡村。大量的农用地转为建设用地，不仅使原来的农民改变了过去的生活方式，同时，由于人口的聚集和城市的辐射也使精神生活发生了质的变化。但这些地区又不是真正意义的城市，这是由目前生产力发展水平决定的。从生产力发展的角度看，手工业时代如果在城市的边缘出现大规模的人口聚集地并从事非农业生产活动，那么这些边缘地带便被自然地认为是城市的边缘地域，它可被视为城市新的组成部分。而今天由于城市功能的发展已到了基础设施完善、文化高度发展的阶段，因此目前的所谓城乡结合部不具备现代意义的城市功能，而是城市与乡村的一个过渡地带。它不是现代意义的城市，也不是完全意义的农村，它是生产力发展到一定历史阶段的特有现象，具有城市和农村的双重功能，而又不具备城市和农村的完全功能。二是时间的阶段性。从历史角度看，城乡结合部是在实现城乡社会平等后，社会主义现代化过程中出现的一个特有的经济地理现象。随着市场经济体制的不断完善和城乡经济二元结构的逐步消除，它必将失去存在的社会条件和社会意义。三是空间的滚动性。城乡结合部在空间上呈现着以城市中心为原点不断向外移动的趋势。以河南省许昌市为例，在20世纪80年代中期，城乡结合部的内边线为一环路，外边线为今天的三环路。随着城市的发展，通过对农村集体土地的征用，到21世纪初城市建成区已达到三环路边。使目前三环路成了许昌的城乡结合部内边线，外边线大致与四环路重合，并有继续向外扩展的趋势。这与全国其他城市的发展规律完全吻合。四是形成的自发性。城乡结合部不是政府统一组织建设的项目，也不是政府统一组织建设的城市或村庄。它是农村乡镇村组和当地农民以及外来务工人员为发展生产和改善生活自发建设形成的，是市场经济中劳动力、土地及各种生产要素自由组合的产物，在某种意义上呈现着一定的无政府主义的特征[4]。

2城乡结合部土地利用存在的问题及原因

2.1建设用地与农业用地矛盾显著

建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持，建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥活的耕地)。既要发展城市，又要实现耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。

2.2布局不合理，相互干扰

城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中，彼此相互干扰程度很大。在结合部，往往居民用地与污染工厂相邻，军队用地与地方生产用地互相穿插，商业用地被夹在教学之中。另外，由于征地时为节省资金，有意避开居民点，形成“城中村”，城乡建设极不协调。

2.3土地利用稳定性差，结构失衡

建设用地的无序扩展，引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸，独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎，既不利于农业生产发展，也不利于城区规划建设的实施。一方面，有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁，如近5年来，许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁，搬了建，建了搬;另一方面，投资兴建的菜蓝子基地、水利设施，在城区扩展影响下被迫缩小、迁建，造成产业结构不稳定，外部经济负效应显著。

2.4土地利用不充分，浪费严重

城乡结合部一方面人地关系十分紧张，另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大，征地费用过高，而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的外围修上围墙，或围铁丝网，长期荒废，造成土地资源严重浪费。

2.5生态环境质量下降

由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与分局，基础设施建设落后于整体开发，配套设施不齐全，商业医疗教育等服务设施缺乏，绿地系统不足等，另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”，大气、水、地资源遭到破坏，导致生态环境恶化，土地质量下降。

3土地利用调控对策

3.1对城乡结合部的土地利用实行动态监测

城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带，城市发展总是表现为大片土地成为城市土地，最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延，城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况，有些土地利用基本合理，是城市经济发展的客观需要，而另外一些则是人为活动的过度影响，存在乱占滥用的不合理现象。比如，一个时期以来，大规模兴建各种楼堂馆所、盲目地圈占工业区、开发区就是明显的实例。城市建设的盲目性，往往表现为一圈一圈地向外扩展。由于农用土地变为城市用地之后，很难再重新恢复为农用土地，而农用土地肥力的形成需要上千年甚至更长的时间，这就要求在改变土地用途之前，必须进行充分的论证和规划，对土地利用的效益和环境影响做出深入分析[5]。

为了有效加强对城乡结合部的土地管理，需要加强城乡结合部土地利用的动态监测，对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样，比如，一方面，可以通过航片、卫片的判读解译，获取不同时期土地利用的动态变化;另一方面，可以通过对土地利用监测结果的研究，就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控，合理、有效地利用土地资源。

3.2实行土地管理信息化、科学化

传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高，使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来，现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展，以计算机技术、地理信息系统(GIS)和全球定位系统(GPS)为支撑的土地管理软件应运而生，实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，如土地用途变更等，并及时、适当的进行宏观调控和管理，如严格控制非农用地审批，使土地管理达到实时、高效。

3.3加强城乡规划，依法执行规划

城乡结合部是城市和农村的交错地带，是最有必要加强规划而又最难规划的地区。各级政府部门必须从规划上对城市的盲目扩展加以限制，切实保护耕地，把城市用地的需求转到内涵的城市用地集约利用上，同时也要加强城乡结合部乡村居民点的合理规划，对于超标用地的居民点要强行拆迁，保证城市规划的严格依法执行[6]。

3.4规范土地市场

城乡结合部土地的出让，并没有完全按照市场经济规律的机制，形成完善的土地市场。土地使用权出让过程中，受到有关单位和部门的人为干预过大，越权批地，批“人情地”现象存在，不能很好地实行公平竞争，土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。为此，必须尽快建立新型的土地资源利用机制，完善土地市场。在城市总体规划的指导下，合理分配和利用土地，规范和完善城乡结合部的土地市场，借助地价杠杆来调节土地利用，可以减少盲目占用、非法占用耕地，达到保护耕地的目的。在出让土地时，要引入竞争机制，可以采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让，尽量不采用行政划拨的方式，使得土地市场逐步步入规范化、公平化。

4实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施

要实现城乡结合部土地的可持续利用，除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外，还应特别注重以下三方面的战略措施:

4.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略

有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作，在明确结合部建设的目的和意义，分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势，准确把握自身不足和外界挑战的基础上，遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则，提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等，使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。

在城乡结合部发展战略的指导下，城市建设和土地管理等职能部门应努力协调配合，并主动与有关乡村基层组织合作，打破常规的规划思路，针对城乡结合部的特殊性，编制专门的城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划。城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则，在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，从城乡总体利益出发，根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源产际情况，协调平衡农业、乡镇企业、城市建设、交通建设等各项用地的需求，进行统筹安排，确定各部门的最佳用地数量和位置，使结合部用地结构和空间布局更加合理，劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学，进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。为此，应成立由相关政府、职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡结合部管理领导小组，专门负责结合部发展战略与土地利用规划的制定并组织实施，制定相应的政策与制度，监督相关利益主体的行为，处理战略与规划实施中出现的各种问题[7]。

4.2对城乡结合部进行准确的定位

准确定位是城乡结合部持续发展、土地持续利用的前提和基础。要在全面认识城乡结合部环境与条件、优势与基础、问题与挑战的基础上，从产业、技术、市场、功能和主体等方面对结合部进行准确的定位，主要是:遵循收入弹性高、市场前景好、产业关联度大、区域优势明显的原则，确定结合部近期、中期和远期的新兴产业、优势产业和主导产业;依据先进性、实用性、经济性和互补性等标准，确定结合部重点引进和自行建设的项目与技术;在分析预测国内外产品的市场容量、供求状况、竞争态势、贸易条件和行业壁垒的基础上，确定结合部不同时期的产品生产和市场开拓方向;遵循针对性、整体性和层次性的原则，确定结合部应具备的功能;遵循政府指导、企业运作、中介参与、农民受益的原则，确定结合部的投资建设主体[8]。

4.3创新城乡结合部土地使用与管理制度

为确保城乡结合部土地的可持续利用，必须创新土地管理与使用制度，充分发挥市场机制的调控作用，通过完善结合部土地估价制度，推进土地的有偿使用，培育健全土地交易市场，引导土地集约配置，提高土地的配置效率。为此，应做到:一要严格控制结合部集体土地入市，明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地，建设用地进入市场应采用补偿方式;二要建立健全土地规划的约束机制，坚持“开发一片，建成一片，收效一片”的土地开发原则，促进土地利用的集约化与高效化;三要加大土地的执法监督力度，严格土地的审批制度[9]。

城乡结合部土地管理制度创新的一个重要举措是实行土地用途管制，即限制城乡结合部土地的用途，规定土地用途转变的许可、限制许可和不许可条件，对土地利用和用途变更进行监督，受理变更土地用途的申请并办理审批手续。现代信息科学技术、数据处理和智能分析、可视化和虚拟现实技术等高新技术的快速发展，为城乡结合部实行数字土地用途管制提供了物质和技术保障。数字土地用途管制是用数字的方法将城乡结合部及其土地利用活动和整个结合部的时空变化输入到计算机中，实现网络环境下的土地流通和实时动态监测，服务于城乡结合部土地的可持续利用。具体讲，就是以计算机技术、通讯技术、遥感技术、地理信息技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础，以宽带网络技术为纽带，运用城乡结合部的各类信息，对城乡结合部进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的多维描述，以此为工具来支持和改善城乡结合部的土地用途自动化管制。城乡结合部的数字土地用途管制应实现纵向和横向的信息共享，要在法规许可的范围内打破部门和地区之间的界限，做到城乡之间统一标准、联合行动、相互协调、分工合作，以发挥整体优势，形成规模管制。

5参考文献

[1] 王国强，王令超.城乡结合部土地利用研究[J].地域研究与开发，2000(2):32-35.

[2] 顾朝林.中国大城市边缘区研究[M].北京:科学出版社，1995.

[3] RICHARD REYMENT K.Applied factor analysic in the natural sciences[M].Cambridge:Cambridge university press，1996.

[4] 叶岱夫.论郊区农业生态环境建设的几个问题[J].农村生态环境，2001， 17(1):60-63.

[5] 杨山.城市边缘区空间动态演变及机制研究[J].地理学与国土研究，1998，14(3):19-23.

[6] 顾杰.城乡结合部土地利用问题与对策[J].中国城市经济，2001(7):38-39.

[7] 谢蓉.城乡结合部土地利用与可持续发展[J].国土开发与整治，1999， 9(1):42-45.

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关键词：城市规划；城市建设；旧建筑改造；问题及措施

一、城市规划改造的理念

在全球范围内，对于城市旧建筑的改造再利用都是一个热点的话题。在90年代中期，西方发达国家已经经历了城市建设的改革过程，实现了从盲目推倒重建到理性注重可持续发展的改变。西方城市更新的理论基本上是从清除贫民窟到重建邻里单位，再到社区更新的思路来发展的，对旧城更新的指导理念也是从主张目标单一、内容狭窄的大规模改造开始，逐渐转变为主张目标广泛、内容丰富、更有人文关怀的城市更新理论，城市规划改革的理论在实践的发展中，逐渐形成了以可持续发展思想为指导核心的理论。

我国城市现代化建设与改革较国外略晚，在改造理论上可以向发达国家进行借鉴。应当注重对旧建筑和旧地段的改造再利用，以合理的更新、改建过程替代传统大拆大建的方式，理性选择能够促进资源可持续利用的方式。在城市规划改造进程中，应当把这些旧建筑同样看作是社会生产生活和历史发展的载体，重视这些旧建筑在经济、文化层面的价值，合理地改造并充分的挖掘旧建筑的潜能，避免应城市建设导致的经济资源和文化资源的浪费，使旧建筑及其所在的城市区域再现生机。

二、基本原则

1、政府引导，市场运作

政府统一组织，制定专门政策，充分调动政府、集体、土地原使用权人及相关权利人的积极性，吸引社会各方广泛参与，实现多方共赢，确保国有、集体资产的保值、增值。政府要正确引导，加强监管，确保改造规范推进。

2、明晰产权，保障权益

调查摸清“三旧”现状，做好“三旧”土地的确权登记工作。属于“三旧”改造的房屋和土地，未经确权、登记，不得改造。正确处理“三旧”改造过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。

3、统筹规划，有序推进

统筹经济社会发展和资源环境保护，依据国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，科学制定“三旧”改造规划，并强化规划的统筹管控作用。严格界定“三旧”改造范围，对列入改造范围的，必须编制控制性详细规划和改造方案，有序推进。严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围。

4、节约集约，提高效率

通过市场运作和公开规范的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格执行土地使用标准，提高土地使用强度。创新机制方法，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，实现土地利用效益的最大化。

三、城市更新改造中存在的问题

1、大拆大建，城市资源严重浪费

不少城市的领导以追求任期业绩短期行为的现象非常普遍。既不尊重投入产出规律，也不考虑经济效果和创新，更不考虑投入资金的回收问题。对老城区不分青红皂白一律推倒重建，这是一种最原始、最简单、最不科学、最粗野的城市更新方式，造成一些有保留价值的建筑、设施、古木、风貌等随之破坏，城市的有形和无形资产严重浪费，甚至完全消失。

2、各类保护建筑遭到破坏

在城市更新改造中，将保护建筑视为获得眼前利益的捷径，千方百计的恣意蚕食、侵占、破坏和拆毁，情况相当严重，且屡禁不止，层出不穷。

3、城市的特有风貌正在消失

技术和生产方式的全球化，使地域文化的特色渐趋衰微，建筑文化的多样性遭到扼杀。在城市的更新改造中由于不注重传统街区、传统风貌的保护和继承，使城市原有的特色风貌遭到破坏，并被一些低级和赶时髦的东西所替代，使人们对所居住的城市和环境产生了一种陌生感，丧失了认同感和归属感。城市在爆炸式的发展中，正在丧失它的形态、地标、识别性、特征。

4、城市正在走向雷同

随着世界经济一体化进程的加快和信息、文化、科技各领域交流的扩大，城市更新改造中大量地应用了新技术、新工艺、新材料、新的设计理念，大大促进了城市更新的进程和步伐。但是由于各地“追风”现象十分严重，效仿和追大潮成为时尚，使城市更新中出现了雷同，城市正在被克隆，正在失去地域的、文化的、传统的、多样化的特色，建筑正在失去个性和灵魂。

四、城市规划和建设的方法和措施

1、科学论证，理性分析，合理定位

城市规划编制过程中，克服“想当然”和“追风”思想，采用先进的理论和系统的方法来研究城市规划和建设，要依据本地经济社会发展水平和城市在更大区域内所起的作用和所处地位，做好城市的合理定位，制定科学的发展目标，保证城市可持续发展。

2、注意“三旧”改造过程中的可操作性

可操作性规划是指根据批准的控制性详细规划内容，对具体的地块建设提出设计和安排。在《城市规划 编制办法》里，对可操作性规划有明确的规定。比如，根据交通影响的分析，提出具体的交通组织方案和设计；对住宅建设、医院建设、学校和托幼建设等建筑进行日照的分析；对建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计，规划、布置总的平面图；详细估算工程量、拆迁量和总造价，进行投资效益的分析；以及分析建设的条件和综合技术方面的经济论证等。

“三旧”改造和可操作性规划的工作内容，从分工的粗细来看，“三旧”改造侧重的内容是思想构建层次，而可操作性规划侧重的则是工程实施界面；若从法定立场来看，“三旧”改造的内容，还没有法定的规定，而可操作性规划则是属于法定规划内容。因而在此基础上，“三旧”改造的工程中，应该注意工程的质量、可衔接操作性，不要为了过度追求改建的过程，而忽视建设的可操作性。因此在“三旧”改造过程中，不可盲目追求工程的高效，从而忽视技术之间的、部门之间的可操作衔接性，确保广州“三旧”改造的质量。

3、确保改造资金的投入

在“三旧”改造过程中，由于对其缺乏清晰的认识，很多投资者没有长远的计划，因此改造过程中缺乏一定的资金投入，这就需要各方对“三旧”改造进行资金支持。例如，在“三旧“改造中，鼓励、支持城区内效益差、能耗高、污染大的企业进行搬迁或产业转型，同时将土地的出让收益用于支持企业或原村镇的经济发展。对于涉及公共设施建设的改造，应从土地出让金中安排相应的资金予以支持。同时提高土地利用率和增加容积率，引入企业承包拆迁，建设，减少收取土地价款。

除此之外，还可以设立专项支持城乡改造的基金，例如对于构建公益性项目的改造，可以通过网络、电视等媒体进行宣传，以便吸引爱心人士对项目的支持，从而投入一定的资金；还可以广泛宣传投资商机、实施优惠政策以及通过科学规划、估算投资利润等措施，保证投资商利益，从而吸引资金投入“三旧”改造中；成立“三旧”改造专项小组，设立“三旧”改造专项资金，保障项目推进；对有利于土地高效利用的改造项目可免交新增的土地价款；对改造项目土地的出让金给予一定比例返还用作支持发展的专项基金。

结 语：只有通过不断地研究学习，对城市旧建筑进行有效的设计和改造，实现合理的资源配置，才能使其能够符合城市的规划，实现城市建设的可持续发展。

参考文献：

[1] 陈天 姜黎黎 谢爱华.城市设计中“边界”的表现形式与构建方法探讨[A].转型与重构――2011中国城市规划年会论文集[C].2011年.