平台公司融资的主要方式范文

导语：如何才能写好一篇平台公司融资的主要方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

《通知》出台背景

为克服国际金融危机的不利影响,中央于2008年底出台“4万亿元”投资计划,借以拉动经济增长。在这4万亿元投资计划中,除中央财政承担一部分外,大部分需要由地方政府财政来承担。为解决地方配套资金缺口问题,各地纷纷通过设立融资平台公司等方式筹集建设资金,融资平台公司在此轮经济刺激计划中发挥了重要的融资作用。但是,随着各地政府投资项目大量上马,银行对融资平台公司的贷款和其他融资快速增长,在拉动地方经济增长的同时,潜在风险也有所积累,主要体现在:融资平台公司层级过多且管理界限不够清晰、有关融资项目高度依赖银行贷款、地方政府违规或变相提供担保、平台公司以打包方式申请银行融资以及信贷资金的投向和使用难以监控等。特别是,由于绝大多数融资平台公司的融资项目具有一定公益性特征,大部分项目以政府出具的财政还款承诺附加同级人大决议的方式,明确其债务的偿还主要来源于政府财政资金,进而导致平台公司的负债实质演变为地方政府负债,最终偿债情况受到政府的财政收支状况和还款意愿的制约,银行信贷资产安全存在一定风险。为了及时纠正上述问题,防范相关金融风险,保障国民经济健康发展,国务院制定印发《通知》,加强对地方政府融资平台公司的管理,特别是其融资行为以及金融机构的信贷审批和贷后管理等问题进行规范和约束。

《通知》主要内容

明确界定“融资平台公司”

《通知》将“融资平台公司”界定为由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。

清理核实并妥善处理融资平台公司债务

1.纳入清理范围的债务及其分类

《通知》指出,纳入清理范围的“债务”包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。上述债务经清理核实后按以下标准分为三类:(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

2.在建项目后续资金处理

《通知》要求,经地方政府审核后,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目(即上述第一类债务),除法律和国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台公司融资,应通过财政预算等渠道,或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题;对使用债务资金的其他在建项目(即上述第二类、第三类项目),原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对不符合上述要求的项目,地方政府要尽快进行清理,妥善处置。

3.明确存量债务的偿债责任

对银行关切的融资平台公司存量债务地方政府如何处理这一核心问题,《通知》明确规定,地方各级政府要采取有效措施,落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务,要按照协议约定偿还,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金,制定偿债计划,明确偿债时限,切实承担还本付息责任。

对融资平台公司进行清理规范

对于已经设立的融资平台公司,《通知》要求按以下原则进行清理规范:(1)对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确还债责任,落实还款措施后,对公司做出妥善处理。(2)对同时承担公益性项目融资和建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。(3)对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照《公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。(4)对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司,也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的,必须严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

经清理整合后保留的融资平台公司,其融资行为必须规范,申请贷款时须落实到项目,以项目法人公司作为承贷主体,并符合有关政策要求和银行贷款条件。银行业金融机构在向融资平台公司提供融资时,必须按商业化原则履行审批程序,凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款。

坚决制止地方政府违规担保承诺行为

《通知》规定,地方政府要在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《担保法》等有关法律法规规定,除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

商业银行需注意的问题

密切关注融资平台公司清理情况,防范逃废债行为的发生,依法维护自身权益

《通知》明确了融资平台公司存量债务的处理原则,即按约偿还,债权债务关系不变,不得转嫁和逃废债务。这一规定有利于商业银行依法保护既有贷款债权安全,维护自身合法权益。商业银行要根据《通知》要求,对融资平台公司贷款按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理,及时采取补救措施,确保信贷资产安全。此外,商业银行要密切关注地方融资平台公司清理情况,积极防范和坚决抵制在清理过程中可能出现的地方政府试图通过合并、分立、撤销地方融资平台公司等行为导致的转嫁偿债责任、逃废债务等现象,依法维护和保障银行债权的安全及实现。

有条件地继续支持在建项目

为防止出现“半拉子”工程,《通知》规定各类资金要集中用于项目续建和收尾,严格控制新开工项目。对使用债务资金的在建项目(指非公益项目以及项目本身具有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还贷款资金的公益性项目),原贷款银行应根据《通知》要求重新进行审核,对符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目,继续按协议提供贷款,推进项目建设。

严格按照商业化原则审批对融资平台公司的新增贷款

《通知》规定,经清理整合后保留的融资平台公司,向银行申请贷款必须以项目法人公司作为承贷主体,融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求,并按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。为此,商业银行要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理:(1)要落实借款人准入条件,按商业化原则履行审批程序,审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款。(2)向融资平台公司新发贷款要直接对应项目,并严格执行国家有关项目资本金的规定。(3)严格执行贷款集中度要求,加强贷款风险控制,坚持授信审批的原则、程序与标准。(4)按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。(5)认真审查贷款投向,确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。(6)加强贷后管理,加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重,按照不同情况严格进行贷款质量分类。

审慎对待政府对融资项目的资金支持

我国相关法律法规历来限制政府部门对外提供担保行为。《担保法》规定,除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外,国家机关不得为保证人。其后,国家发改委、财政部等部门在相关规定中再次重申,严禁各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的贷款和其他债务提供任何形式的担保或变相担保,不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持。考虑到政府融资平台公司产生的特殊背景和社会环境,《通知》此次采取了较为务实的态度,一方面认定平台公司存量债务的有效性,要求按照原有协议约定偿还债务,避免地方政府借此逃废银行债务;另一方面,再次规范地方政府违规担保承诺行为,规定政府部门及事业单位不得以其财政性收入、国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。对此,商业银行应予以充分注意,在向平台公司提供融资时,应严格按照上述商业化原则对融资项目进行评估,以项目本身的现金流作为还款来源,而不能主要依赖于政府部门的变相担保或其他信用支持,以免其效力存在瑕疵而危及自身债权安全。

需要进一步研究和明确的几个问题

《通知》从清理融资平台公司债务、规范融资平台公司设立、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等方面,对融资平台公司目前普遍存在的一些问题予以规范,对加强地方政府债务管理,保持经济持续健康发展和社会稳定具有积极意义。但是,以下问题仍需要进一步加以研究,以便于商业银行正确把握政策要求,更好地支持经济发展。

地方政府在公益性项目融资中的角色和作用问题

《通知》禁止地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位以任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供信用支持。公益性项目本身的性质决定了其难以产生足够的现金流用于偿还债务,地方政府必要的信用支持对此类项目的成功运营是必要的,这也符合地方政府理应承担的公益性基础设施建设职责。实际上,自1995年《担保法》出台以来,中央已对地方政府违规或变相提供担保的行为进行了数次整顿,但是,由于受《预算法》的约束,地方政府不能发债筹集建设资金,利用各种形式为公益性项目融资提供信用支持成为地方政府不得已的手段。因此,如何确定地方政府在公益性项目融资中的角色和作用,疏堵结合,既避免地方政府债务的过度膨胀,又能够为商业银行的融资提供必要的保障,对政府和银行均具有重要意义,需要进一步加以研究。

信托公司对平台公司融资适用的政策标准问题

在融资平台公司的融资来源中,除银行贷款外,还包括信托公司利用商业银行募集的客户理财资金以信托贷款和增资入股方式提供的融资。《通知》所规定的纳入清理范围的融资平台债务虽然包括其以回购等信用支持形成的债务,但对融资平台公司的新增融资管理要求则主要是针对银行贷款作出,并未对信托公司的信托融资作出专门规定。信托公司作为非银行金融机构,在业务范围、监管要求等方面均有别于银行业金融机构,《通知》关于银行贷款的相关管理要求难以自动适用于信托公司的信托融资,主要包括:

关于项目资本金。《通知》规定商业银行对平台公司的新增贷款必须严格执行项目资本金的规定。实践中存在信托公司将银行理财资金以股权投资附加回购的方式对融资平台公司或其下属项目公司提供股本融资,并将该部分融资作为项目资本金使用。银监会虽然对此类“名为投资、实为借贷”的行为加以规范,规定除商业银行私人银行业务外的银行个人理财资金不得充作项目资本金,但仍然留下了一个口子,允许商业银行私人银行客户的理财资金可作为项目资本金使用。《通知》出台后,这一规定是否仍然适用需要监管部门加以明确,使得商业银行既便于判断平台公司真实的资本金来源,也便于合理安排理财资金投资方向和投资方式。

篇2

(一)财政资金渠道长期以来．财政性资金是城市基础设施建设资金的重要来源。按照财政性资金的投向和具体使用方式．财政资金渠道主要可以分为项目资本金、企业资本金和项目投资三个渠道。

1.项目资本金渠道。在投资者以货币方式认缴的项目资本金中，各级政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方人民政府按国家有关规定收取的各种规费及其他预算外资金是其重要的资金来源。作为城市基础设施建设项目，尤其是纯公共物品性质的城市基础设施建设项目．一般而言．项目资本金有四个来源．一是未来的税收返还．二是土地出让政府净收益．三是规费收费权投入．四是财政资金注入．其中主要来源渠道是政府财政性资金。

2．企业资本金渠道这种渠道主要是针对近年来逐渐兴起的地方政府融资平台的财政支持渠道。通过财政资金注入平台企业资本金．使融资平台发挥对城市基础设施建设的作用从上世纪90年代开始．全国各地陆续成立了负责城市基础设施建设的投融资平台．其注册资金很大部分是政府财政性资金．并且在后期发展壮大过程中也存在政府财政性资金的支持．这是财政性资金用于城市基础设施建设领域的一个重要特征。政府财政性资金注入这些城市基础设施投融资平台企业．形成企业资本金并发挥弓1导和示范作用．提高了平台企业的融资能力。为进一步聚集城市基础设施建设的资金提供了保障。

3．项目融资渠道。对具体城市基础设施建设项目而言．在满足项目资本金的要求之后．后续投资虽然可以利用其他融资方式弥补资金缺口．但对于某些纯公共物品性质的城市基础设施．无法依靠其他融资手段吸引到足够的项目建设资金．也就是整个建设项目的投资主要靠财政性资金完成财政性资金用于项目投资的．要严格按照相应的法规和程序进行各阶段的审批，一般包括项目建议书审批、可行性研究报告审批、初步设计审查、概算审核、施工图设计审查等方面地方财政部门应根据年度财政投资项目计划和预算按工程建设进度分期拨付建设资金．建设资金实行直接拨付制度。财政投资项目资金必须专款专用，地方财政部门对政府投资项目的财务活动实施管理和监督．并接受审计部门的审计监督

(二)银行贷款渠道银行贷款渠道可以分为国外贷款和国内贷款。国外贷款包括世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政府贷款等等．这些贷款一般都是长期承诺性贷款．贷款条件比较优厚．来源比较稳定．但是贷款政策要求比较高总体来看．由于国内贷款的规模远大于国外贷款．因此本文仅研究国内银行贷款目前国内银行贷款渠道主要是通过地方政府成立融资平台公司．以平台公司作为项目借款人，而通过财政安排和项目收人等方式作为还款来源。

截至2009年末．全国各级政府融资平台机构达3800多家．其中70％以上为区县级平台公司．总资产8万亿元．贷款余额为7_38万亿元．占一般贷款余额的比重为20．4％．全年新增贷款3．05万亿元．占全部新增一般贷款的比重为34．5％。从运营模式来看，政府融资平台多以土地为核心．主要依靠财政还款。土地收益成为地方政府融资平台的重要担保来源．国土资源部数据．2010年全国土地出让成交总价款2．7万亿元．同比增长70．4％．“十一五”期间我国土地出让收益总计超过7万亿元。土地出让收益成为地方融资平台的重要担保．保守估算地方政府融资平台中有一半以上融资以土地收益为潜在担保随着我国城镇化步伐的不断加快．年度内的财政资金安排已不能满足基础设施建设需要．因此基础设施建设越来越依靠银行贷款融资渠道特别是在分税制改革以后．大部分财政收入集中到中央政府．导致地方的财权与事权不匹配．地方政府单纯依靠财政收入难以满足基础设施建设和提供公共服务等义务所需要的资金因此，成立各种地方政府融资平台．积极利用银行贷款支持地方基础设施建设。成为了地方政府的必然选择。

(三)其他融资渠道除了财政资金和银行贷款两种主要的融资渠道以外．基础设施建设项目的融资渠道还包括各类债务性融资、股票市场融资、公私合作经营融资、产业投资基金融资等等。总的来看．这些新型融资渠道更多的发挥补充作用．与财政渠道和银行渠道相比处于从属地位。

1．债务类融资渠道从国外经验来看．地方债是一种很常见的融资渠道．特别是在基础设施建设中可以发挥重要作用但是我国长期以来对于地方债发行存在限制．只是在近两年开始通过财政的方式进行了地方债的尝试．2009年通过这种方式发行地方债规模为2000亿元债务类融资渠道的另一种方式是发行企业债．企业作为发债主体进行融资1998年以来．中央企业累计发行债券超过9000亿元．2004年以来．地方企业债发行累计超过5000亿元可以看出．无论是地方债还是企业债．在发行规模方面都远远落后于以银行贷款为主的间接融资方式

2．股票市场融资渠道进行基础设施项目建设的公司可以通过上市的方式获得外源性融资对于经营有稳定收入来源项目的公司来说．发展成为上市公司不仅可以获得更广泛的融资渠道．而且有助于公司治理方式的完善。比较明显的一个例子就是我国的道路建设类公司．截止到2009年2月．全国共有19家高速公路类的上市公司．分布在l7个省市．累计融资超过150亿元从数量来看．目前基础设施建设类上市公司数量仍然较少．融资规模也不大。主要原因在于上市公司的要求较高．很多公司难以通过上市1]槛

3．公私合作经营融资渠道。公私合作经营融资渠道又称为“PPP模式”．简单地说是通过一系列制度安排．实现公共部1]和私人部门共同完成基础设施项目融资、建设、经营和管理等环节的过程PPP模式的核心单位是项目公司．一般是由民营部门在获得政府授权后．以特许经营公司的形式建立。围绕在项目公司周围、通过与项目公司发生联系参与PPP模式建设的其他组织主要包括：政府公共部门、民营部门、金融机构、建设部门、项目经营承包商近些年．我国部分省市虽然出台了基础设施项目特许经营制度的相关规章．但部分规定在操作中缺乏实用性、适用性同时．我国缺乏有效的基础设施建设运营监管体系因此．公私合作经营融资渠道目前在我国仅限于具体案例．还没有成为一种普遍发挥作用的融资渠道。

4．产业投资基金融资渠道从产业投资基金对基础设施建设融资的特点来看．既有间接融资的特征．又有直接融资的特征产业投资基金吸取各种渠道的资金．形成一个资金池．通过资金池投资于各家企业．从融资企业与初始资金来源的渠道来看．具有间接融资的特征：另一方面．产业投资基金在进行投资以后．一般积极参与企业的经营管理．以实现企业价值的不断增值．从这个角度来看这种融资方式具有直接融资的特征截止到2009年末．国家发改委已批准成立了10家全国性产业投资基金但总体来看．我国产业投资基金数量和规模较小．对于基础设施建设的资金支持能力有限基础设施建设融资结构的主要问题以财政资金和银行贷款为主要渠道的融资结构．在一段时期内对我国基础设施建设发挥了重要作用。然而，随着财政预算制度的不断完善和城镇化对基础设施建设资金需求的提高．财政支出越来越难以满足不断增长的资金需求：另一方面．在银行信贷结构中．以政府融资平台为主要代表的基础设施建设融资主体．近些年其信贷规模逐年增加．对银行的信贷风险具有～定影响总体来看。现有基础设施建设融资结构的主要问题体现在以下几个方面：

（一）地方财政难以通过债务工具满足基础设施建设资金需求随着财政预算制度的不断完善．财政资金规模难以满足基础设施建设资金需求的问题逐渐显现在这种情况下．由于国家政策的限制．地方财政难以通过债务工具．以未来财政收入满足即期财政支出。我国地方政府财力有限，资金来源渠道较窄。虽然国家出台了地方债政策．但地方债发行规模很小．而且是采取财政部的形式．难以满足各地财政支出缺口而采用成立城市基础设施建设投资公司．以投资公司的名义发放债券或贷款，面临融资成本高、隐性利用政府信用对金融机构经营造成风险等问题。

（二）政府融资平台贷款增加商业银行经营风险政府融资平台公司的出现．是对单纯依靠财政资金的一种补充．即通过贷款方式将即期支出在未来分期偿还但是平台公司贷款的主要还款来源还是未来年度各级财政资金和土地收入．而这两项收入都与宏观环境密切相关长期来看。随着我国经济发展方式的转变．政府投资支出的增长程度存在不确定性。投资支出的增长是否能与贷款增长相适应．将极大地决定贷款的潜在风险目前政府融资平台贷款占比的不断增加．存在对商业银行造成系统性风险的隐患。

（三）基础设施的公益性与商业银行的盈利性存在矛盾理论上．公益性基础设施项目应当完全由财政支出负担，因为其不存在可以用于支付的未来现金流。但是实践中．很多政府融资平台同时具有经营性项目和公益性其贷款使用的具体目的难以完全区分从商业银行经营的角度来看．只有能够产生稳定预期现金流的项目．才真正符合商业性贷款的标准环渤海经济暗望2011年第3期财金投资如果将贷款用于公益性项目。则这种资金使用与商业银行的盈利性目标存在矛盾造成这一矛盾的主要原因在于．财政配套资金不足，同时缺乏其他融资渠道．使得贷款方式也被应用于公益性项目建设。

（四）其他融资渠道受到各种限制．发展缓慢除了财政资金和银行信贷资金以外．基础设施建设的其他融资渠道都存在不同的限制，使其发展比较缓慢。比如．债务性融资渠道受国家对地方政府融资的规定限制：股票市场融资渠道受到上市公司门槛的限制：公私合作经营融资渠道受到私人部门盈利方式单一和产品定价规则不完善的限制：产业投资基金融资渠道受到审批制度和退出规则不完善的限制。这些限制的存在制约了其他融资渠道的发展．使目前基础设施建设融资难以获得多渠道资金支持基础设施建设融资渠道的选择——基于经营性和项目周期的二维视角对于任何基础设施建设项目来说．合理的融资渠道选择应考虑很多因素．其中核心的两个标准应当是项目类型和建设周期项目类型决定了项目的经营性程度．项目的建设周期则决定了资金使用的期限。通过综合考虑这两个因素．可以为基础设施建设融资渠道进行总体设计。

(一)基于项目经营性程度的融资渠道选择一般按照基础设施建设项目的经营性程度．可以将项目类型分为非经营性项目(公益性项目)、准经营性项目和可经营性项目对于非经营性项目．本质来说属于纯公共产品．从其具有的非竞争性和非排他性特征考虑．应由政府提供．通过财政资金渠道进行融资．在具体融资方式中，可以通过财政预算支出或财政拨款方式进行：

对于准经营性项目．其具有一定的收益．但是全部成本的回收需要经过较长的时期．一些项目甚至不能完全通过收益弥补成本．对于这类项目，应考虑将财政资金与私人资金相结合，将所需建设成本进行分解．根据成本的用途采用不同的融资渠道。在具体融资方式中．可以采用各种方式的PPP模式：对于可经营性项目，应主要通过私人资金进行建设．并保证建设者可以获得经营权．在具体融资方式中．可以通过成立融资平台以间接融资的方式获得资金，或者利用资本市场上市融资。图1按照项目可经营性的强弱对融资渠道进行选择。

(二)基于项目周期的融资渠道选择基础设施建设项目从整个周期来看．可以区分为项目建设前期、项目建设初期、项目建设中期、项目建成期以及项目运行期。另外，根据项目建设时间的长短．又可以分为短期项目和长期项目。在项目建设前期，通常需要成立项目公司．在资金需求方面需要对项目公司的资本金进行融资，这部分资金通常由财政支出：项目建设初期，公司的支出项目较多．涉及到固定资产的购人和流动资金等．在融资渠道上可以采取财政支出或者短期贷款；项目建设中期，公司的建设相对具有规划性．因此对各年资金的使用相对容易测算．可以通过发行债务工具满足资金需求．具有未来经营收入的项目可以采取中长期贷款方式进行融资：项目建成和运行阶段．对于经营性项目来说．为提高经营效率．可以采取私人经营的方式．在融资渠道选择上应多吸取私人部门资金．采用PPP模式或通过资本市场融资。见图2。

(三)基于项目的可经营性和建设周期的二维视角下融资渠道选择在分别基于项目可经营性和建设周期的独立分析基础上．可以将这两个因素的影响纳入一个融资渠道选择矩阵．综合考虑各种融资方式对于不同的项目、在同一项目的不同建设阶段的适用性图3设计了一个二维融资渠道选择矩阵。总体来说，财政资金适用于纯公共性产品．并主要应在项目建设初期发挥启动资金作用：如果地方政府债务工具可以继续扩大规模和应用范围．则既可以对公益性项目发挥作用．又可以成为较为稳定的中长周期项目建设资金来源：对于建设和经营周期都较长的项目．应寻求多渠道的融资方式．包括中长期贷款和资本市场等长期融资方式．并应积极发挥私人部门的作用：在可经营性较强的项目投入运营后．应要求经营单位自负盈亏。

完善基础设施建设融资渠道体系的政策建议基础设施建设融资渠道选择有其理论上的标准．但是也必须结合我国的实际情况。未来应从完善融资渠道体系的高度．建立多渠道的基础设施融资方式．逐渐改变过多依赖财政资金和信贷支持的现状。

(一）进一步完善我国税收体制首先．必须明确财权与事权．完善地方税收体系．建立县级主体税种．实施中央、省、市县三级预算，合理划分政府间财权、事权、税种与责任。

根据分税制财政体制的原则和目标．明确各级政府的事权．并根据各级政府的事权和职能赋予适当的财权．构建合理的地方税体系。其次，应当建立科学、规范的财政转移支付制度，平衡地区差异．增强调控能力。调整转移支付机构．逐步取消税收返还和体制补助．减少和规范专项转移支付．加大一般性转移支付的比重。最后．应进一步地完善分配制度．采用科学的计算方法和规范化的分配手段．将转移支付资金和项目纳入整个预算体制通盘考虑．从制度上构建科学、规范、公开、透明的财政转移支付体系。

(二)进一步发挥产业投资基金的支持作用国家已经批准的产业投资基金共有10家。在各自重点支持的地域、领域内发挥了积极作用。但是产业投资基金的数量和资金规模有限．发挥作用的能力还有待加强。未来在产业投资基金的建立制度中．可以考虑由审批制向核准制转变．并逐渐扩大产业投资基金能够支持的领域：在基金的资金来源方面应逐步转向市场化，特别是吸引私人部门资金的参与；对于基金的使用应有明确的规划，使基金对具体产业的支持名副其实，应避免基金的过分逐利性：在基金使用过程中应及时对使用情况进行动态监测，保证基金发挥作用．特别是对项目的初始建设阶段发挥作用：在制度上应建立完整的基金募集、适用、交易和退出制度．特别是退出制度，为私人资本的引入提供更加有效的保障。

(三)应对地方政府融资平台公司进行分类整合应从地方政府融资平台公司的主要职能角度进行分类．实现平台公司的整合。一是对于原有的以经营性项目为主的平台．未来应使其不再承担公益性项目．并逐渐将这类平台公司视同一般企业对待．从企业经营的角度考察其风险，并在贷款发放的分析和流程方面严格执行企业标准．这样有利于平台公司通过改善公司治理结构．更容易获得资本市场的资金支持：

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关键词：地方债 融资平台 创新 转型

地方债危机是指规模庞大的地方融资平台贷款的风险问题，正在迅速显现。2008年金融危机期间的“四万亿”刺激之后，中国地方政府和融资平台累积了巨额的债务。随着经济增长的不断下降和财政收入增速的减少，这些债务的偿还压力越来越大，已经成为制约中国经济和改革的重大风险。一些城市依托政府融资平台公司等方式过度举债已接近极限，导致债务风险急剧扩大。2013年12月30日，审计署公布了在全国范围内开展的政府性债务审计结果，截至2013年6月底，地方政府性债务总额近18万亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。而融资平台公司作为地方政府债务的主体，正面临着前所未有的危机和考验，努力探索融资新模式和积极创新就成了当务之急。

一、融资平台公司的作用和现状

（一）融资平台公司的作用

融资平台举债融资平台作为地方政府融资人，是地方政府信用扩张的主要途径，创造性地解决了中国城市建设发展中的资金瓶颈问题，促进了地方政府信用资源的利用，扩大了地方政府的融资渠道和融资规模，有力地支持了地方基础设施建设投资。

（二）融资平台公司的现状

1.政府融资平台体系初步形成

目前，从整体上看，我国政府融资平台体系已初步形成。从产业涵盖来看，各地政府根据本地区的产业情况，成立了不同的产业投资公司，如城市建设类投资公司、公用事业类投资公司、科技风险投资公司、农业产业投资公司等。而从行政级别来看，市一级基本上均有相应的招商引资平台，并有相应的机构与之对口，在部分发展情况较好的城市，政府融资平台已经向下辖区县延伸。

2.以现代企业制度为标志的公司治理结构逐步建立

目前，我国大部分政府性投资公司均能按照现代企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按市场化、公司化方式运作。政府性投资公司以及各类基金，其定位均是国有资产的所有者和政府投资的责任主体，受政府委托对政府投资项目进行融资；运用法定可支配资产进行参股、控股投资；面向国内外市场多渠道、多形式融资；具有负责国有资产的保值、增值或收回等职能。其中，政府投资公司主要以财政注资或投入存量资产等形式成立，以投资公司所有的存量土地、房产等资产作为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益向各政策性银行、商业银行融通信贷资金。同时，还发行企业债券、企业信托、个人委托集合贷款等金融产品筹集资金。

3.成为政府筹集发展资金的主要力量

各地政府投融资平台建立后，在加快城市基础性设施建设、工业集中区发展以及改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。

二、融资平台存在的主要矛盾与问题

（一）未形成多元化投融资渠道，风险集中高

目前，政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行信贷方面，银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重，投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解，投融资的风险比较集中。在银行信贷中，银行短期债务又占了相当比例，政府投融资平台不仅背负着维持资金链不断的沉重压力，而且银行信贷的高额成本也日益成为政府投融资平台的沉重负担。

（二）投融资结构性风险集中，融资能力不足

政府投融资平台进行融资的项目大多集中在了基础设施建设方面，这些公益性项目的资金投入量大，而回报和收益较少，政府投融资平台投融资的结构性风险突出。目前，各地政府的国有投资公司的资产负债率普遍较高，为维持资金链不断，企业不得不继续拆借银行资金，这进一步加剧了企业的财务风险，随着企业可抵押的资产数量的减少和企业资产质量的下降，国司的融资能力将开始下降。

（三）投融资结构不合理，对产业发展支持不足

政府投融资平台在项目融资方面，主要集中在了城市基础设施和工业园区基础设施建设方面，尽管成立了各类工业投资公司等产业类投资公司，但由于这类公司的融资重点仍然在工业基础设施建设方面，对于企业或产业的融资需求仍然支持不足，企业自身发展，尤其是中小企业发展仍然面临着较大的资金瓶颈制约，这对地方工业产业发展是不利的。

三、融资平台公司如何创新与转型

地方政府投融资平台之所以存在并得到快速的发展，是有其必要性、合理性和可行性的，针对当前存在的一些问题，在化解短期风险、摊平长期风险的情况，要积极借鉴国内外成功经验，开展经营模式创新及转型，主动寻求地方政府的支持及在机制、资源配置及合理的政策上的引导，朝着市场化、规范化、科学化的方向培养自身的核心竞争力，使之成为推动地方经济快速发展的有效推动力量。那么如何创新与转型呢，笔者认为主要从两个层面：

（一）地方政府层面

1.建立一个地方政府投融资责任机制。要制约政府过度负债、盲目投资的冲动，让投融资平台成为一个受约束的平台。可以考虑建立政府投融资平台的考评制度，设立债务率与地方政府绩效相挂钩的控制机制。规范地方政府通过投融资平台的贷款行为，地方政府的债务规模必须与财力相匹配。

2.整合分散资源，发挥整体优势。各级地方要抓住国家规范平台公司的契机，将分散在不同平台公司的优质资源加以整合，提高资源配置效率，发挥资源的协同效应。同时，合理调整资源结构，优化各类资源组合，发展多元化的业务板块，增强抗风险能力。

3.引入外部监控机制。各地国资部门、财政部门（或履行同等职责的部门）应依法对投融资公司履行出资人职责，按照“权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合”原则，加强监管，依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等出资人权利。投融资公司还要自觉接受财政、监察、审计等部门的监督检查。

4.建立偿债基金制度。经验表明，大量依靠土地增值收益偿还平台公司债务的方式蕴藏巨大风险，地方政府应尝试建立完备债务风险防控机制和偿债基金制度，对平台公司的债务起到风险预警和控制作用，同时也在平台公司和地方政府之间设立一道债务风险防火墙。

（二）平台公司层面

1.政企分开，独立经营，建立现代企业制度。平台公司应遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，与政府划清权责界限，强化企业信用，项目融资时，做到财政不担保，平台公司之间不担保，突出单个项目的运营作用，逐步弱化政府信用；恢复平台公司作为一般企业的市场法人主体地位，成为能够独立核算、自负盈亏、自主经营的拥有自主经营管理权的法人实体；按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，规范公司治理，加强股东会、董事会、监事会制度建设，形成科学、民主决策机制。

2.开创新的资本注入模式和融资渠道，引入社会闲散资金，缓解资金压力。设立必要的准入要求和制度，通过多种形式，做实资本金。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，实现商业运作，建立起政府引导、社会参与、市场运作的社会投资增长机制，让其逐步退出地方政府及融资平台的债务融资范畴。

根据运营模式细分为O&M、DB、BOT、BOO、PPP等多种模式，进行资本注入创新，在政府控股的前提下，引导多种社会资本（社保、保险、央企、民间资本）参与基础设施建设，并成为融资平台的股东。比如，与国开行合作，依托国开金融，变债权人贷款为投资人出资入股。开放交通、市政、水务、体育、民政等领域，鼓励私营企业，民营资本与政府进行合计，试点一批PPP模式的项目。加强运用资本市场提供的IPO、企业债券、中期票据、短期融资券以及产业投资基金等，对经营管理较好的企业可择机上市，实现资产证券化。

3.融资方式创新：多渠道的融资方式，不单依靠银行贷款，增加企业债，中票，短融，信托，租赁等方式。

4.通过参与市场竞争，形成核心竞争力。要从依赖政府的思想转变为用市场的观点思考、决策、实施经营管理活动，在实践中逐步走向市场，逐步过渡为一般的市场化企业。要根据自身资产特点，突出主业，做强主业，做专主业，以主业为目标走出一条可持续发展的道路，建立全新的经营模式和管控模式，增强自身造血功能，形成自身的核心竞争能力。平台公司要适应时代变化，转向为政府拉动内需、促进消费和内需增长服务，比如根据自身的业务特点，转向为新兴产业和新经济服务，扶持上市公司、投资电子信息产业园、控股金融企业等，并逐渐形成行业的专业优势。

在政策变动的大环境下，除部分融资平台可能经清理而消失外，鉴于其已积累的大量资源和运作基础，笔者认为大多数融资平台仍然具备继续存在的条件和意义，但未来必然面临转型。转型方向之一是成为市场化运作的国有企业，甚至进一步实现产权社会化。目前，一些运作较为成熟的融资平台已经具备了这类转型的基本条件。而大部分现有平台可能会选择另一类转型方向，即成为专门项目的融资服务管理者，继续充当政府与市场中间人的角色。但无论从融资平台发挥的历史作用还是从其现有运作条件来看，都不适宜进行一刀切的简单处置，而应考虑更适合发挥其作用的制度设计。同时，债务管理改革需要一定过渡期，在这一过程中存量债务安全的保证应是首先考虑的要素，而地方政府实际资金需求的规模和供给的灵活性也需要进行更为细致的评估。

四、结语

冰冻三尺非一日之寒，政策变动早已酝酿多年。融资平台的发展必须适应这一趋势，其生存模式必然发生改变。研究如何推进转型，最终找到较为合适的定位，是中央及地方政府相关部门及融资平台下一阶段的重要工作。

参考文献：

[1]周佳嵋，李茜.地方政府投融资平台银行债务的风险研究及未来合作模式探索[J].中国财政，2011（9）.

[2]高立，张令奇.采取综合措施，规范地方融资平台[J].宏观经济管理，2010（10）.

[3]高旭东，刘勇.中国地方政府融资平台研究[M].北京：科学出版社，2013（6）.

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【关键词】地方融资平台运行机制 新融资渠道 风险控制

一、山西地方融资平台发展背景和概况

山西隶属中部地区，资源丰富，经济的发展主要靠煤炭及相关附属产业，一直以来发展模式比较单一和局限，经济实力更远远落后于沿海城市，其新兴产业、金融机构及公共基础设施建设比较滞后。据资料显示据资料显示2012年山西省财政收入2650.4亿元，同比增长17.2%，财政收入增幅有所下降，但财政支出却稳中有升。城市基础设施要建设、人民生活质量要提高，都离不开财政资金的有力支撑。地方政府获得融资保障尤为重要。

山西省政府融资平台的建立为政府融资提供了一种好的途径，据资料统计截止2011年山西省太原市成立了16家地方融资平台，包括山西省交通运输厅、山西省公路局、山西能源交通投资有限公司等等，这些公司为山西经济建设提供了资金保障和强劲动力。

二、山西省地方融资平台运行机制及特点

（一）地方融资平台的资金注入机制

当前山西省融资平台的资本金来源包括财政资金，土地划拨，股权、国债资产，或是建立税收返还注入机制，地方政府投融资平台投资的纯公益性重大项目，其生产经营活动产生的各级税收收入及有关如路桥费等规费收入，由财政部门通过支出预算安排，注入到相应的融资平台。

（二）地方政府融资平台的融资方式

目前，政府融资平台的融资结构中主要还是以银行信贷为主，其主要形式为银行借入贷款、非银行金融机构借入、融资租赁等。

三、山西省地方融资平台出现的问题及面临的风险

（一）政府融资平台投入项目收益低，还款周期长，还款存在隐患

银行信贷支持各类融资平台很大一部分是基于政府担保，尽管平台公司利用发行企业债，中期票据的市场化方式融资，但还是以政府第三方担保，土地质押，项目回购等来增信，造成项目融资渠道混乱，且大部分贷款被用于政府建设和民生公益性项目，运转周期长，收益率较低。

（二）财政收入有限，增长幅度出现不稳定

前面提到在总体世界经济不景气的背景下山西财政收入增长放缓，且很多融资以土地为抵押也会带来系统性风险，如今房地产行业不景气，卖地收入高增长难以持续，不是可持续发展之道。

（三）风险管理难落实，后续监管跟不上

地方投融资平台的融资状况很不明朗，商业银行和地方政府对各类融资平台的负债状况的掌握不够清楚和明确，后续的监管显得被动和效率低下。

四、解决地方政府融资平台问题的对策探讨

第一，明确融资平台参与主体资格，转变政府职能，要按照市场经济要求，进一步理顺、整合政府投资项目的资金来源，减少政府乱投资行为的发生，避免承担过重的公共开支负担。

第二，建立现代融资平台企业制度要明晰政府投融资平台产权关系，建立清晰的现代企业法人治理结构，明确公司的“责、权、利”。

第三，提高融资决策的科学性地方政府融资行为应根据实际情况合理分配资源，融资方案应当进行可行性研究和论证，将诸如城司，城建公司等以政府信用支持形成的平台公司的财务条件与山西省政府的债务负担水平结合起来考虑，将平台公司债务纳入政府债务的口径。

第四，地方融资平台中主要融资渠道是银行贷款，但银行贷款是有限的，满足不了资金需求，鉴于此我们更应积极寻求其他融资渠道：

一是债券融资。现阶段地方政府债券主要是国债转贷或中央，目前我省尚不具备发行市政债券的条件，但我们可以朝着这一方向努力，关键是进一步加快我省经济发展，完善金融市场，为以后发行地方债券做好充足准备。

二是信托融资。发展信托市场，资金要投向经营良好，回报率高的项目，避免承担承担更大的风险。

三是股权融资。地方融资平台利用股权融资具有相对优势：融资的成本最低，是筹资风险小，有利于完善融资平台的公司治理机制，通过信息披露，规范公司组织结构，监督公司资金运用。设立股权投资基金应作为山西省政府融资平台在新形势下的战略选择。

第五，创新地方融资平台融资方式。BOT即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。

TOT即移交——经营——移交，它指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位。

PPP即公共政府部门与民营企业合作模式。

第六，总结。山西省政府可以将有收入来源的城市资产和效益较好的其他国有资产进行项目包装使其成为具有较高盈利水平、适应市场机制的优质资产作为采用创新融资方式融资的基础。太原高铁南站项目建设曾计划依靠发行“城投债”融资，后来改为BT融资就是一个很成功的案例。只有结合实际情况，创新融资方式，才能引入更多的资金，为基础设施的建设带来更多的支撑和便利。

参考文献

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企业投融资现状

一、我国企业的投融资现状、存在问题以及原因

融资基本受投资引导。从企业融资动机看，多数企业认为投资预算是企业决定是否融资的最重要因素。在对筹集资金使用的回答中，多数企业筹集资金后用途没有改变。我国企业投资引导融资的决策程序。然而，具有不同特征的企业表现出了显著的差异。

融资成本是影响企业负债融资的最重要因素。在对融资时考虑的主要限制因素问题的回答中，融资成本是最重要的限定因素。在影响负债数量所考虑的因素及其重要程度中，债务的成本与费用为第二重要因素。以上均表明融资成本对负债数量决策的重要影响作用。

我国企业融资方式较为单一。在各种融资方式的使用中，银行贷款为最经常使用的融资方式。在各种负债方式中，短期银行贷款也占据了绝对重要地位。形成这种现象的主要原因为短期银行贷款更容易获得。

我国企业的融资、进而资本结构，受政府的宏观调控政策及其他具体政策影响较大。在融资时所考虑的各种因素中，政策因素是排列于融资成本之下的第二重要因素。其他如融资成本、融资渠道的可获得性对于企业融资决策有非常重要的影响。

市场对企业投资有引导作用。在各种投资动机中，提高公司的总利润、实施既定发展战略等重要的市场化目标在各种目标中居于最重要的位置，而完成政府推荐项目这样的非市场化目标最不重要。

二、对热点问题的理论突破

我国企业投融资领域曾一度出现固定资产投资热、并购、多元化、恶性增资等现象，课题组通过对这些热点问题的研究，在理论上有所解释和突破。

（一）上市公司固定资产投资影响因素课题组从内外两个层次四个方面展开

1、内部因素主要是从公司财务特征和公司治理两方面进行。其中内源融资是指公司经营活动结果产生的资金，即公司内部融通的资金。内源融资对企业的资本形成具有原始性、自主性、低成本和抗风险的特点，是企业生存与发展不可或缺的重要组成部分。事实上，在发达的市场经济国家，内源融资是企业首选的融资方式，是企业资金的重要来源。

2、外部因素是制度变迁和市场竞争对投资规模的影响：其中外源融资是指企业通过一定方式向企I之外的其它经济主体筹集资金。外源融资分方式包括：银行贷款、发行股票、企业债券等。外源融资是吸收其他经济主体的储蓄，以转化为自己投资的过程。随着技术的进步和生产规模的扩大，单纯依靠内源融资已很难满足企业的资金需求，外源融资已逐渐成为企业获得资金的重要方式。

（二）固定资产投资与企业价值的关系的研究，从两个方面展开

1、企业投资公告的市场反映；

2、建立实证模型，直接研究固定资产投资与企业价值的关系。在此基础上，探讨能否依据企业现有投资对价值的影响关系，对企业投资过度或投资不足进行初步判别。

三、解决企业投融资策略

述说明企业融资难的普遍问题，以及提出了普遍的理论研究方法，但在中国投融资困难的企业大多数是中小企业，因此针对中小企业提出了如下的解决方案及策略。

（一）投融资电子商务化

由于中小企业自身特征，偿债能力弱、融资规模较小、财务规范性差、缺乏完善的公司治理机制等问题，中小企业抵御风险的能力一般较弱。因此，大型金融机构一般缺乏相关的金融服务方案，主要因为银行为了控制风险，设置了复杂的风控手续，最终实现收益一般较低。

我国提倡综合利用政府资助、科技贷款、资本市场、创业投资、发放债券等方式加强对于中小企业的融资支持。目前，国内正逐渐兴起通过网络集合多种营销渠道，解决中小企业融资难问题，即网上融资贷款信息服务平台，比如：融众网。未来，无论是中小企业还是个人，融资贷款的电子商务化愈来愈成为一种趋势。

（二）投融资服务平台

政府背景的中小企业投融资服务平台有如下：成都高新技术产业开发区的中小企业投融资服务平台：中小企业投融资增值服务平台――ICON盈创动力，采用政府、市场和企业之间的三方创新运作模式，通过建立“企业发展咨询中心”和“金融理财中心”，实现为园区中小企业提供银行、证券、基金、专利、战略、财务、产权等交易及咨询全方面服务。同时，通过构建创业投资同业公会、创业研究所、财富俱乐部、信息化平台，为中小企业提供增值服务。为实现和支撑服务功能，成都高新投资集团与涌金集团、申银万国、毕马威等百余家国内外知名投融资机构和专业服务机构达成战略合作关系并实现部分入驻或通过信息平台进行远程服务联系。

1、投融界是国内最大的第三方投融资信息服务平台：投融界以建立海量投融资信息数据库为基础，发挥多维度投融资信息展示，通过线上线下、标准化个性化的服务体系，为客户提供针对性的投融资信息对接和项目搓配服务，大大提高企业投融资活动及政府招商引资的成功率，破解信息不对称的难题。此外，投融界也实时关注市场变化，深入了解中小企业融资的现实问题，积极地开创各种新的融资方式，将助力中小企业融资做到实处。

2、旭鼎资本的中小企业投融资服务平台：该投融资平台为中小企业提供投融资及专业增值服务的投融资专业平台。该投融资平台与国内外知名的投资机构、政府及服务行业组织有密切联系和深入接触，以此来共同完成创业者创业理想，为中小企业发展铺平道路。该投融资平台有很多天使、风投的投资公司正委托该投融资平台寻找投资企业，包括红杉资本、北极光、赛富基金、IDG、软银、兰馨亚洲、KPCB、东方富海、GGV等国内知名投资机构，而且平台来自全国优秀的股权融资项目有300多个，是中国投融资服务平台的佼佼者！

参考文献：

[1]刘成立.政府审计“杀毒”功能与国家经济安全[J].财会月刊，2010（27）.

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一、江苏城市基础设施投资体制改革成效

社会资本广泛涉足城市基础设施领域。近年来，江苏认真落实国家出台的一系列政策举措，积极引导和促进民间投资进入城市基础设施领域。在交通基础设施领域，通过发行地方政府债券、交通产业基金、企业债券信托产品、资产证券化等方式，积极吸引民间资本进入。2015年，全省公路、铁路、航道等方面民间投资近600亿元，占比达31%。在市政公用事业领域，对民间资本全部开放，全省81家城市公共供水企业中29家实行市场化运作，190多座县以上城市污水处理厂中近100家实行市场化运作，115家管道燃气企业中有86家由民间资本控股，民间投资还参与投资海绵城市、地下综合管廊、轨道交通、公共停车场等市政基础项目。在能源领域，全省50%以上的加油站、45%以上的加气站、60%以上的储油库、70%以上的光伏电站，均由民间资本独资或参股建设。在通信领域，南京、南通等城市设立财政专项资金，通过购买政府服务等方式，支持民营企业开展免费WiFi建设。

政府融资平台发挥重要支撑作用。20世纪90年代以来，各地通过有关国有企业、开发园区或设立城建开发公司等方式，组建政府融资平台，将城市基础设施项目交由融资平台按市场化方式运作。政府以财政和土地出让收益为平台公司做担保，进行城建项目融资。多年来，政府融资平台在加快城市基础设施建设、促进经济社会发展中发挥重要支撑作用。但是，近年来政府融资平台普遍遇到瓶颈制约，部分平台负债率过高、财务状况不佳，有的已失去再融资能力。

广辟城市基础设施建设资金来源。财政资金。用于城市基础设施建设的财政资金，主要是税收和征收的专项费用。包括城市建设维护税和公共事业附加费，以及水资源费、市政设施使用费、土地出让金等财政性资金。近年来，财政资金投入城市建设的比例不断增加，2015年江苏公共财政支出用于城市基础设施建设和社会服务的比重近70%。银行贷款。各地城市建设融资主要来源于政策性银行和商业银行贷款。由政府对融资公司授权担保，采用银团贷款、抵押融资、项目融资、金融租赁的方式进行间接融资。2015年末，在江苏省政府性债务构成中，银行贷款融资占比达51%以上。债券融资。为缓解城市建设资金不足的矛盾，地方政府通过融资平台发行城投债券和中期票据进行直接融资。国务院批准江苏成为地方政府债券自发自还试点省份，使江苏具备较大的发债自。截至2015年末，江苏省共发行47只地方债券，合计3193亿元，在债务总额中占比约为30%，有效降低了政府债务风险。信托融资。信托公司利用信托特殊的制度功能，以信托股权融资的方式募集资金，参与城市基础设施建设。在现有债券发行制度下，信托融资拓宽了发债融资机构的群体，有利于吸引更多的社会资本参与城市建设。目前江苏信托融资约占债务总额的15%左右，成为地方政府融资的重要来源。股票融资。市政设施类企业具有收益稳定、风险较小的特征，通过上市发行股票的方式进行融资，融资成本较低，符合基础设施项目投资规模大、回收周期长的特点，可解决公用事业类公司因盈利能力较弱而缺乏后续资金的难题。江苏现有苏州高新、南京高科等四家从事城市建设运营的上市公司，只占全省上市公司数的1.5%，未来还有巨大发展空间。项目融资。政府和社会资本合作（PPP），是民间资本和社会资本参与城市基础设施投资、拓宽融资渠道的重要手段。2015年，江苏设立PPP项目专项支持基金100亿元，融资总额达1100多亿元。

二、当前城市基础设施投融资改革中

存在的主要问题

体制上。一是改革尚不配套，投资、财政、金融体制改革不同步，存在投资权责利脱节、财政信贷资金划分不清、整体战略规划缺乏等问题。二是政府投资职能转变不到位，政策落实存在滞后性，投资主体之间缺乏有效分工，投资来源多元化格局虽已形成，但各类资金在使用上仍受到政府的直接干预和控制。三是部分城建经营性项目准入门槛设置依然过高，有投资意愿的民间资本难以进入；政府引导的一些项目，由于信息披露制度缺失、缺乏稳定的政策保证、无法保证合理盈利预期等原因，造成民间资本投资意愿不高。

融资方式上。城市政府主要采用传统融资方式获取资金，其中银行贷款、地方政府债券、信托资金在政府债务中的占比超过73%，其中银行贷款占一半以上。随着国家对地方政府性债务管理的加强、银行对地方及其融资平台信贷投放的收紧，一些地方通过信托贷款、发行理财产品、工程垫款等方式进行变相举债融资，融资成本普遍高于同期银行贷款和债券市场利率。

潜在风险防范上。政府债务压力持续增大，在前期城市建设中，政府以财政收入和土地作为抵押担保成立融资平台，向银行贷款或发行城市建设债券募集资金，造成较大规模的政府债务。截至2015年末，江苏省地方政府性负债率达68.5%。目前除少数城市外，多数中小城市融资平台自身经营无法产生足够的现金收益支付融资的本金和利息，需要依靠新融资、土地出让金等外部资金来补充。与此同时，土地出让收入减少与土地开发补偿成本提高等问题凸显，2015年全省土地出让收入同比锐减655亿元，降幅达14%，未来城市在土地财政上的获益空间将进一步缩小，债务偿还压力增大。

三、国内外城建投融资方面的经验做法

有效满足城市基础设施的融资需求是国际性难题。难就难在如何推动在“融资―建设―偿还”循环中，实现融资平台的可持续发展。参考借鉴国内外政府融资平台的一些典型模式，有助于我们进一步开拓思路。

国外政府融资的主要模式。财政间接投资的日本模式。日本城市基础设施兼顾政策性和有偿性。政府不直接投资，而是向公共事业机构或政府金融机构提供融资，由他们进行特定项目的投资。同时，各级地方政府有权以债务形式举借资金，中央对地方政府债券的发行实行计划管理和协议审批制度。市政债券融资为主的美国模式。美国各级地方政府均可发行市政债券，各类投资者均可购买。债券一般分为两类：一类是无固定收益的债券，用于基础设施项目建设，以发行者的税收作为偿债的保证；另一类是收益债券，主要用于建设机场、收费公路等有固定收益的基础设施项目，其偿债资金主要来源于这些设施有偿使用所带来的收益。为保障市政债券的成功运作，美国制定了一整套成熟的法律制度，设立了市政债券法规制定委员会来专门监管市政债券市场，规范债券发行和买卖行为。公私合营（PPP）为主的英国模式。1992年以来，英国政府致力于采用公私合营（PPP）方式推动私人和企业参与城市建设和提供公共服务，利用私人资本减少基础设施的建设和经营成本。对于公共投资计划私人融资享有优先权，在项目初期引入社会资本参与项目建设，共同出资、共担风险、共享收益。投资范围不仅限于传统城市基础设施领域，而且扩展至医疗、教育等其他公共服务领域。在减少政府财政投入压力的同时，既能避免公共产品市场供应失灵，又可防止政府过多投入产生挤出效应。

国内一些省市融资平台的主要模式。重庆模式：2002年以来，重庆市政府成立包括市城市建设投资有限公司、市地产集团、市高速公路发展有限公司等国有建设性投资集团。“投”采取授权经营、市场化方式运作，为市政府提供向市场借贷并快速实施项目的公司化机构，成为城市基础设施、城市建设等公共领域重大项目的重要投融资平台。经过多年发展，“投”已完成了重庆市75%以上的重大基础设施建设，超前实现靠财政投入需要几十年才能完成的城市建设目标。四川模式：四川省将22家国有企业的全部股权、资产整体划入组建了四川发展集团，搭建省级综合投融资平台，并分步组建了铁投、能投、水务等九大专业平台，吸引优质资源和专项资金投入省内重大基础设施建设。

四、城市基础设施投融资体制改革的几点建议

借鉴国内外成功经验，推进城市基础设施投资体制改革的思路是，深入贯彻落实中央做出的《关于深化投融资体制改革的意见》决策部署，加快转变城市发展方式。在顶层设计上，加大国有资源、国有资产、国有资本统筹管理、统筹运营力度，集中资源办大事，促进“资源―资产―资本”有效转化。在运营模式上，实行政企分开的市场化运营，整合政府投融资平台，实现“融资―建设―赢利―再融资”可持续发展。在项目融资方式上，采取多元化融资方式，吸引民资、外资等多元化融资主体，推动间接融资为主转向直接融资与间接融资并举、多元化融资。

推进政府和社会资本合作（PPP）。一方面，政府继续加大对城市基础设施建设的投入；另一方面，千方百计吸引社会资本，增加基础设施和公共服务供给。依托政府融资平台，优先选择一些具备稳定现金流、投资规模大、合同期限长的可经营性市政基础设施项目进行合作，充分利用税收、贴息、价格、投资补助、特许经营权等方式规范引资行为，建立基础设施投资补偿机制，完善相应的法规政策，保障相关项目稳定运行和合理收益，提高民间资本投资积极性。在具体操作上，灵活采用BOT、TOT、PFI、金融租赁等多种方式。降低民间资本的进入门槛。加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革，为民营资本清障铺路，规范完善政府和社会资本合作、特许经营管理，吸引更多民间资本进入城市基础设施领域。

规范地方政府融资平台。加快推进地方政府投融资平台公司企业化、规范化、市场化改革。对全省政府投融资平台进行专业化整合。建议省本级进一步充实交通控股、国信集团等资本实力，组建若干个千亿级城市基础设施专业化投融资平台。市、县（市区）可根据自身特点进行整合，提升投融资平台，减少融资平台数量，提高融资平台资产质量。引进专业化人才，完善平台公司治理结构，建立健全现代企业管理制度。督促平台公司强化自身责任意识、风险意识、法律意识，健全信息披露制度，及时公布信贷债务和资金使用情况，提高投融资平台透明度。严格控制各类城市政府性债务风险，加大对融资平台债务水平的动态监测，及时进行风险预警，督促融资平台建立“借、用、还”相统一的债务管理制度，实施更加严格的债务风险管控，优化债务结构。推动融资平台调整转型，做强经营主业，有序拓展经营范围，逐步向两型产业、金融控股等领域发展，增强自身造血功能，降低对外部资金的依赖。

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关键词：区域经济地方政府 融资平台公司

融资平台的出现是有其合理性，尤其是地方政府融资平台公司，它在城市化过程别是应对金融危机中，发挥了积极的作用。然而在肯定融资平台积极作用的同时也不可忽略现有制度下我国各地方政府平台公司所存在的问题。尤其在区域经济合作的背景下，要建立新模式的平台公司，要改善现有的平台公司的现状，促进合作区域经济的共同发展。

一、地方政府融资平台公司概述

（一）地方政府融资平台公司的含义

所谓地方政府融资平台公司，实际上就是广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司。这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流量基本可以达到融资标准的公司，必要时再以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入到基础设施建设和准公益性项目之中。

（二）地方政府融资平台公司的必要性

融资平台公司的建立是经济发展的必然要求，从经济和财政形势来看，地方政府融资平台公司的产生也有其历史必然性。尤其是2008年的金融危机，我国为解决危机出台了积极的财政政策。为了完成四万亿元的刺激内需计划，各地方政府需要独立筹集到一定量的中长期资金，以弥补巨大的配套建设资金缺口，并配合国家落实积极的财政政策。因此，组建地方政府融资平台，发掘新的融资渠道，以满足项目建设的资金需求自然而然地成为地方政府的必然选择。同时地方政府融资平台公司可以发挥的作用也是它建立的必然条件，具体从以下几点来说明：

1.从融资的用途来看，地方政府融资平台是代表政府来提供公共产品和准公益设施，以解决市场调控失灵的问题，它能够打破经济建设中资金不足的瓶颈，为很多项目的建设提供了便利的条件。

2.从偿债来源来看，地方政府融资平台公司一般是以地方财政作为担保，虽然建设基础设施和社会公益项目都是非经营性资产，不直接产生经济效益，在融资平台内部也无法形成偿债来源，但是在地方市政设施和投资环境改善后，周边土地的增值收入和招商引资带来的地方财政增收可以作为偿债来源。

3.在全球金融危机爆发以后，地方政府融资平台公司在促进经济增长中发挥了极其重要的作用。尤其在高速信贷投放的主体当中，地方政府的融资平台显得更为活跃和引人注目，地方融资平台通过大规模的贷款推进城市化的建设，迅速拉动内需和扭转经济过快下滑趋势，其发挥的积极作用是值得肯定。

二、地方融资平台公司存在的问题

（一）借款主体风险

借款主体的风险具体体现在一些政府融资平台公司贷款主体的设立和运作不规范。例如：有些地方政府因财力不足，拿不出更多的资金作公司的注册资金和项目资本金，就将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪来充作资本金；有些地方政府甚至把政府部门的办公楼、城市公共设施等都注入到了这些公司来充当资本金，以此来扩大公司的资产，更有甚者连资产转移和产权过户手续也不办理，只是名义上的划转。尽管种种方式都缺乏法律依据，但这些资产却确实地列入了公司的资产负债表中。

（二）政府的偿债能力风险

由于融资平台公司主要的作用是为政府融资，平台公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常都以政府划拨的土地、设施或股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，进而造成了地方政府融资平台的高负债率。据统计，有些地方政府融资平台债务占本级债务的比重已经高达70%－90%；有些地方已经出现了到期不能归还贷款本息的问题，形成了银行贷款的逾期欠息；还有些地方就靠采用拆东墙补西墙的办法勉强支付银行贷款利息，再通过延长贷款期限来缓解还贷压力，从而导致银行贷款期限越来越长，有的甚至超过了30年，无形中也成为了银行的负担。

（三）信息不对称风险

银行对平台公司的信用评价完全取决于本级政府的财力，而不取决于平台公司本身的偿还能力，因此银行更需要了解和掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况。而事实上，银行往往只能凭借一些不完整的资料作为评估的标准。目前我国的现状是多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台公司，在这种情况下，某一家银行要想对某个项目资金的所有情况进行有效监控也是很难的。由于信息的不对称，每一家银行只能了解与其有借贷关系的那家平台公司的融资情况，而根本无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，更不用提要掌握融资平台的资本金是从何而来和在本行贷款的真实用途。

（四）主体依赖风险

平台公司的融资来源过度集中于银行，这种过度依赖性会导致资本成本刚性化。由于融资渠道单一化,当平台公司由于经营不善到期还不能偿还本金和利息时，这种风险必然导致公司变卖资产甚至破产。而且由于资本的来源比较单一，平台公司难以借助改善融资结构来转移风险。而实际上平台公司的风险早已转化为贷款银行的风险,从而弱化了平台公司融资的风险感,使平台公司失去了进行融资风险结构调整的内在动力。

（五）信贷风险

很多地方政府出于融资目的来包装虚拟项目，商业银行并据此评估放贷，甚至部分地方政府以同一包装项目同时向多个银行申请贷款。不仅如此，有些地方政府虚缴土地出让金并以此获取用于抵押土地的土地证；还有平台公司虚假注资、项目资本金实际不到位现象更是数不胜数；平台公司不按合同约定用途使用贷款、随意挪用贷款资金等等……各种虚假现象不胜枚举。所有这些现象给商业银行带来了巨大的监管合规风险，进而引发信贷风险。

三、区域经济下改善平台公司的对策和建议

在现在区域经济合作的大背景下，必须改善我国平台公司的现状，规范各地已有政府融资平台公司，充分发挥平台公司的融资作用，促进各区域经济的共同发展。因此应该采取积极的政策来解决融资平台现有的问题，发展区域合作平台。

（一）建立地方信用评级制度，抑制政府的过度融资行为

当前我国地方政府的债务构成比较复杂，各类无形债务与有形债务大量存在，致使对地方政府的信用状况难以做出准确的判断。因此建立的信用评级机构可以对地方财政情况进行客观公正的评估，并将结果提供给资金供给方，让他们以此为参考，进而决定对地方政府的融资规模，而且这样还可以间接抑制政府的过度融资行为。同时，在区域经济合作的背景下，地方政府应该根据地区以及合作区域的特点和自身财政收支的具体情况，合理安排融资规模和融资方式，使融资平台公司更规范，发挥其应有的作用。

（二）拓宽财政收入来源

新的区域投资平台将重点关注那些企业无力也不愿投入的基础设施建设等领域，并按照市场规律进行资源整合和投资。但在一定程度上还是体现政府意愿，大部分还是依靠政府的投资。因此拓宽财政收入也就成为解决问题的有效途径。因此除了对融资平台公司自身进行改革外，还需要改革现有体制，赋予地方政府一定的税收管理权，作为地方政府的支柱财源，增加偿债资金的来源。并在当前地方财政资金融资制度安排下，结合区域经济发展的要求，拓宽融资平台公司的融资渠道，完善现有的法律规定，改变过度依靠银行信贷的融资模式，发展债券、资产证券化、票据融资等多种融资方式，鼓励地方政府采用直接融资的方式。

（三）搭建信息共享平台

信息不对称是导致商业银行无法控制融资平台风险的原因之一，在区域合作下建立的融资平台公司必须建立信息共享系统，可以使商业银行、投资者等主体可以适时登录系统获取融资平台关联企业的基本信息、财务信息、信贷信息和企业风险预警等信息，便于商业银行适时掌握情况，避免对平台公司的过度融资。同时各个区域的投资主体也可以通过信息共享系统随时洞察平台公司的运作状况，可以适时调整融资。管理阶层也可以根据信息共享平台看出各融资公司的发展，进而可以改变平台公司的经营策略，使平台公司更好地发展。

（四）探索投资主体多元化

平台公司不能仅仅依靠政府的投资，除此之外还要吸引私人资本、国外资本进入基础设施项目投资领域，提高项目的运营效率，减轻财政负担，缓解政府独立承担基础设施建设的资金和管理压力。区域合作下的平台公司也不再是一家地方政府担纲出资主体，而是经济区域内多家政府和企业的资本联合。因为大型国企、尤其是上市公司，有着公司治理、项目运作的丰富经验，他们投入资金，一定要求有合理回报，而纯粹由政府主导的城司并不具备这些优势。在跨区域城市主体之间的经济合作上，平台公司可以作为一个平面化的载体，让不同企业，不同的股东城市通过谈判、议价的方式完成跨区域项目的合作。兼顾社会效益的市场化运作方式，加强区域股东城市之间的合作，追求各股东和合作区域内各个合作伙伴的多方共赢。

（五）强化平台公司治理机制

融资平台公司是按照《公司法》成立的企业，尤其是在区域经济合作的背景下，更应该受《公司法》的约束，建立产权清晰、法人管理的现代企业，按照“融资平台、投资主体、集团管理、利润中心”的发展定位，将其打造成为具有较强经济实力和可持续发展能力的市场主体。首先建立完善的法人治理结构，有利于强化其责任和风险意识，从而监管公司的整体运营。其次，在公司内部人员结构方面，要严格按照《公司法》的要求，设置董事会、股东大会、经营管理层和监督层，公司增减资本和发行公司债券等大事须由股东大会决定。与此同时，还要依照独立董事制度要求，从社会上的学术界、金融界、法律界等领域选取知名人士担任独立董事，间接监督公司运营。新型平台公司必须由市场主导，如城投债发行的利率必须由市场说了算，最重要的是让这些国字号的发债者回归市场本源，承担对债权人、投资者的法定义务，而不能胡乱决策之后，甩手一走，什么责任也不必承当。

参考文献:

[1]沈小风.关于政府投融资平台运作的几点思考.时代经贸,2009年第1期

[2]吴超,钟辉.地方政府投融资平台潜在风险及及其防范研究.华北金融,2010年第8期

[3]杨帆,梁邦海,李勇.区域经济增长中的地方政府投融资平台效应研究.煤矿机械,2010第7期

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一、ZZXH集团公司发展现状

ZZXH集团公司注册资本为6亿元，截止2013底公司资产总额50亿元，净资产达到40.7亿元，是园区开发建设的投融资平台，承担园区的环境治理及生态修复、基础设施建设、土地收储开发、环保产业培育与服务、项目与股权投资等。公司按照市级平台、区级管理的方式运行，享有市政府授予的市级投融资平台功能。目前，集团公司现有员工43人，其中具有公务员身份的19人（行政编身份15人，事业编身份3人），合同聘用制员工24人，分别占总数的42.86%和57.14%；拥有研究生学历的3人，大学本科学历的28人，大学专科学历的12人，分别占总数的7%、65%和28%；拥各类专业资格的15人，占总数的35%。公司下设综合管理部、人力资源部、计划财务部、融资管理部等11个部门。公司近几年注重战略规划制定与实施，取得了长远发展，但仍存在以下几个主要问题：

一是战略制定尚不完善。战略管理包括了解组织的战略定位、未来的战略选择和把战略付诸行动等内容。对于中小企业来说，绝大多数的企业不能明确企业发展的期望与目标，缺乏对于环境的分析与自身资源与能力的正确认识，在制定企业战略管理的过程中，片面追求规模效应。二是战略实施执行力差。当前，部分企业重视战略规划的制定，但忽视后续工作的开展，在执行过程中缺乏有效监督和落实，造成规划束之高阁，执行相差甚远。三是缺乏有效保障。企业一旦制定发展战略后，须因地制宜形成组织保障和管理保障。有些企业虽然制定了正确的发展战略规划，但缺乏系统的实施战略的保障机制，缺乏有效的实施机制、组织机构、管理机制和纠偏机制，直到企业经营过程中出现问题时，才逐步建立保障措施。

二、ZZXH集团公司战略政策分析

政策之一：地方融资平台公司治理政策。国家加强地方政府融资平台公司管理，推进融资平台运作商业化和投资主体多元化。国务院19号文件《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，提出对地方政府融资平台公司进行清理规范。要求对承担公益性项目融资任务且主要依靠财政资金还债的融资平台公司和业务进行清理、剥离，并要求融资平台公司实现商业运作和改善股权结构。对于ZZXH集团来说，满足地区项目建设资金需求，发挥融资平台作用，就要求进行融资平台创新，在融资模式、发展方向上需做出调整，科学确定融资规模、积极拓展融资渠道，充分利用信托、股权融资、产权交易融资等方式作为补充，实现运作商业化、投资主体多元化，增强自身发展能力。政策之二：产业调整政策。推进产业结构调整和优化升级，一方面鼓励培育发展新兴产业，另一方面加快传统产业落后产能的淘汰。政策之三：长株潭全国“两型”社会建设试验区之示范区。2007年，长株潭城市群被国务院批准为全国“资源节约型、环境友好型”社会建设综合配套改革试验区后，清水塘工业区列为首批启动的5大示范区之一，享受“两型”社会区域发展政策、重大产业项目支持政策。政策之四：湘江流域重金属污染治理重点区域。2011年，国务院批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》（国发改环资〔2011〕664号），清水塘列为重点治理区域。国家对实施方案项目库中实施的项目给予总投资额30%左右的专项资金补贴，单列环境治理专项债（定向）。政策之五：全国城市老工业区搬迁改造试点。2014年3月，清水塘老工业区为全国老工业区搬迁改造的试点方案经国务院批准后正式公布。方案中将给予政府投资平台公司设立专项资金融资贴息，设立搬迁改造专项债（企业债），将政府投资平台公司和搬迁央企纳入国有资本预算资金支持对象，支持中期票据、短期融资券、资产证券化等融资项目，并在土地开发利用方面采取试点的方式给予特别政策支持，纳入城镇低效用地再开发试点，用地指标优先解决。

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【关键词】政府融资；融资模式；模式转型

随着经济的发展，我国越来越多的地区开始城镇化建设和基础设施的建设，建设资金的需求量越来越大，地方债务债务迅速膨胀，对地方政府甚至中央财政都产生较大影响。在我国，地方政府是没有融资权的，只能通过融资平台筹资，融资模式比较单一。从2010年以后，由于风险等因素，各大金融机构纷纷收紧对融资平台的贷款力度，财政金融风险逐渐加大。在这种情况下，政府的融资平台就必须进行融资模式的变革，摸索出新的融资渠道。

目前传统的各国地方政府融资方式主要包括：（1）直接融资，主要以地方政府槿谧手魈宥获得的用于城市基础设施建设的资金；（2）间接融资，主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构获得的用于城市基础设施建设和改造的资金，目前来说很多地方政府采取这种方式进行大规模融资；（3）项目融资，主要是指利用政府的各种特定资源，采用各种市场手段获得的用于城市基础设施建设和改造的资金，从而达到政府特定目的；（4）非项目融资，主要运用资产作为手段吸引社会各类资金。目前各国地方政府的融资模式大概可以分为两类：银行贷款和发行债券。目前西欧等国家比较流行银行贷款，贷款这种融资模式比较流行的地区是美国和加拿大，德国和日本是将这两种方式进行综合融合的较好的国家。对比我国目前而言，我国《预算法》等其他相关法规中都明确表示，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行政府债券，不能直接向商业银行贷款，同时不允许地方政府为贷款提供担保，因此中国地方政府主要通过地方政府融资平台进行融资。从2008年开始，各地方政府的融资平台如雨后春笋般纷纷冒出，呈现井喷状态，虽然数量上很多，但是其中很大一部分是县区级的平台设立。这种平台主要依靠土地收入偿债，平台的平均资产负债率超过60%，平均利润率不到2%，这种平台的财务风险和金融风险都很大，产生这种结果的原因有很多，主要包括以下几种：

首先，2008年受中央“四万亿”投资计划的刺激，融资平台公司数量大增，包括省级平台和市县级平台都大量出现。省级平台主要依靠税收和收益偿还债务，市县级平台主要依靠土地收益偿还账务。由于土地出让存在较强的不确定性，同时受国家宏观调控政策的影响较大，一旦到期无法偿还债务，对地方甚至国家财政都会产生较严重的影响。

其次，融资款项主要用于城市建设，农田水利，交通运输等大型固定资产投资，投资回收期一般较长，有的可以长达20-30年期限，基本都属于长期贷款。由于缺乏相应的管理机制及短期偿债压力，融资平台的现金流管理混乱等原因，造成融资平台融资偿债能力受到巨大影响，还款风险较大。

最后，地方政府融资平台缺少必要的抵押或担保，而银行对借款平台的放款标准多以政府的隐形担保为准，忽视了平台自身的财务数据。同时金融监管当局也因为法律条款的不完善，管理上的真空问题等忽视平台自身的信息披露和监管，使得平台上的公司获得贷款后如何使用资金这部分监管成为空白，资金风险控制不严，造成公司管理不善，资金流失甚至给平台公司造成亏损。

由于平台公司出现的困境，导致地方政府债务问题突出，2012年国务院出台文件要求建立土地储备机构名录，严格控制土地储备规模和融资规模，要求融资款项专款专用，进行封闭式管理。2014年国务院再次发文，要求建立规范的地方政府举债机制，完善相关制度，妥善处理存量债务和已经在建工程的后续融资问题。这一系列文件的出台，确实降低了地方平台的融资债务风险，但是也在无形中加大了政府平台融资的难度。

国家出台各种文件，主要目的就是为了加强政府预算，增加财政透明度，降低融资风险。而地方政府平台目前面临很多困境，要去寻求新的突破，有些平台尝试采用目前国际上新的融资方式。现在国际上采用的融资方式主要有BT，BOT，BOOT，BOO，TOT等方式。我国政府结合国际情况和我们国家的特色，研究鼓励政府与社会资本合作（PPP）的方式来投资，计划逐渐剥离传统融资平台，呈现地方政府融资的新格局。

从国家层面看，2014年是PPP模式（即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设）的开局之年，发改委于2014年2月启动PPP立法工作，5月成立领导小组，10月明确PPP基本合作模式，从理论和实践上支撑PPP。地方政府PPP融资模式到底有什么优势，能给政府平台解决什么样的问题，主要体现在以下几个方面。

首先，能够缓解地方政府的融资压力。地方政府主要依靠土地收入偿还债务，很多地方政府已经进入偿债周期，而PPP融资成为另一个有效的筹资方式，大大缓解地方政府的债务压力，帮助城镇建设。

其次，有利于提升融资质量和收益。目前很多产业处于产能过剩阶段，库存较多，经济压力大，大量民间资金苦于找不到合适投资渠道，而PPP模式以财政资金撬动社会资金，带动社会投资，帮助政府完成项目建设的同时，还能带来有效的经济收益。

第三，有利益政府角色的转型。PPP模式能最大限度的帮助政府退出经济利益的环节，发挥其领导和比较的职能，从战略角度出发，提升服务和资本的管理效率，弥补政府和市场“失灵”的问题。

最后，有利于成本费用的节约。社会资本具有追逐理论的逐利性，只有当有利可图的时候，社会资本才会进入，因此，降低成本自然成为PPP模式中重要的组成部分，成本越低，利润才有可能越高。有社会资金的加入和监督，能够帮助政府平台提高效率，控制成本。有研究表明，与传统的融资模式相比，PPP模式能降低15%左右的成本费用，同时能保证工程质量和完工日期。

很多地方政府平台已经开始或者正在准备开始PPP模式。已经先后有超过34个省区地方政府推出超1.6万亿的PPP项目。以江苏省淮安市为例，淮安市目前也正在积极进行PPP模式的建立，有12个项目已经确定为2016年度省级PPP试点项目，项目总投资达216.26亿元，吸收社会资本51亿元。目前淮安市列入试点的12个项目均进展迅速，“淮安新城高级中学”项目已经落地，“控源截污”、“备用水源”等项目已经在省政府采购中心招标公告，“淮安养老产业园”、“老子山温泉小镇”等项目已完成方案编制。

虽然PPP项目如火如荼的开展，但是PPP模式本身也存在一定的缺点。首先，PPP模式自身就存在一定的缺陷。主要是耗时过长，牵扯的单位太多，运行机制复杂，决策效率比较低。另外由于项目的特殊性，PPP项目的投资回报期一般较长，难以满足社会资本收益的要求，PPP模式也并非所有的项目都适用。其次，PPP模式属于创新尝试，相关法律法规没有对这部分的定义和规范，在执行过程中，缺乏相关监管和管理的依据。同时由于PPP项目大部分涉及多头管理，部门之间相互扯皮也时有发生，也给监管带来很大难度。第三，社会对PPP模式接受度不高。社会资本对PPP模式中的很多不确定性因素持怀疑态度，政企合作在很多地方都存在文化整合难度，PPP模式也不例外，社会资金更倾向于能够完全整合的项目。另外PPP项目倾向于社会公共服务性质，社会资本难以获得较高的利润，因此社会资本的参与度不高。基于以上存在的问题，PPP模式在现阶段政府平台中仍然存在可以改进的空间。地方政府在选择融资路径时，需要注意以下几个方面。

第一，政府加强引导，不能所有的项目都采用相同的模式，不同的情况需要不同的分析，也不能一拥而上把PPP模式作为政府平台的“万金油”，仍然有一些项目可能不适用PPP模式，也需要加强债务或其他融资平台的建设。第二，政府要转变职能，发挥指导领导作用，加强和企业社会资本的对接作用，强调契约精神。在PPP项目的生命周期内，政府应坚持平等原则，积极履行合同中的政府职能，而不是以管理者的角色获取强势地位。第三，政府需要采取措施，激发社会资本参加PPP项目的积极性，同时要制定相关法律法规，让社会资本参与PPP项目做到有法可依，利用法律限制和规范政府行为。

参考文献：

[1] 刘贵斌，孙炎，赵娜.地方政府PPP融资模式的现状和发展路径选择――以晋中市为例[J].华北金融，2016.5

[2]S轶瀚，曹艳秋.互联网金融背景下江苏省小微企业融资模式调查研究[J].市场周刊，2016.3

[3]梁芷铭，张茜.地方政府投融资平台运行机理及模式创新[J].财会通讯，2016.14

[4]成育欣.新形势下政府融资平台公司融资模式的思考[J].中国集体经济，2016.22

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一、重要意义

2009年以来，为积极应对国际金融危机，缓解政府有限财力与经济社会发展需求之间的矛盾，我市政府通过推进政府投融资体制改革，充分发挥政府融资平台公司在加强经济和社会发展中筹集资金的积极作用，有力地促进了我市城市基础设施建设，加快了老工业基地改造步伐。但是，我市政府投融资管理工作在举债规模科学、偿债资金落实、债务风险控制、融资资金管理等方面存在的问题亟待改进和加强。为有效防范财政金融风险，构建可持续发展的政府投融资体系，促进我市经济持续健康发展，必须按照国发19号文件要求，认真清理我市政府融资平台公司债务，规范政府融资平台公司运营管理，完善政府投融资管理体制。

二、目标及原则

（一）工作目标。

加强政府融资平台公司管理工作是按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，通过清理政府融资平台公司债务，充实资本金，完善法人治理结构，建立符合市场经济体制、多元经济结构、具有运营和发展实力的经济实体，形成“低成本借入、高效率使用、严格风险控制”的运作模式，以满足政府投资需求，实现政府融资平台公司的良性运转和可持续发展。

（二）基本原则。

1.分级负责的原则。市政府负责加强市本级政府融资平台公司的管理工作，区、县（市）政府负责加强本地区政府融资平台公司的管理工作。

2.分类管理的原则。按照国家政策确定的分类标准，对政府融资平台公司及其负担的债务进行分类管理。

3.可持续发展的原则。通过加强政府融资平台公司管理，按照现代企业制度要求加强公司建设，促进政府投融资管理工作健康发展。

三、主要任务

（一）清理政府融资平台公司债务。

清理范围包括政府融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按照国发19号文件要求，清理后区别不同类型的债务，分别进行妥善处理：

1.对于政府融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身没有经营收入的债务，主要依靠财政性资金偿还。

2.对于政府融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务，要落实债务人偿债责任和偿债计划，按照协议约定按时足额偿还债务。

3.对于政府融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务，政府融资平台公司要制定偿债计划，落实偿债资金，切实承担还本付息责任。

（二）规范政府融资平台公司运营。

纳入规范范围的政府融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。既包括专门承担政府项目融资任务的融资平台公司，也包括同时承担其他项目融资任务的融资平台公司。按照国发19号文件要求，要划分平台公司类别，区别不同类型的政府融资平台公司，并采取不同的方式进行规范：

1.只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的政府融资平台公司，在落实偿债责任和还款措施的基础上，可采取整合、重组等方式建立能够承担项目建设和运营任务的市场经济主体；充分利用现有政府支持政策，充实资本金，完善法人治理结构，实现投资主体多元化，逐步做大做强。

2.承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的政府融资平台公司，在落实偿债责任和还款措施的基础上，不再保留融资平台职能，在完成政府确定项目建设和运营任务的同时，明确发展方向，确定职能定位，实现可持续发展。

3.承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的政府融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的政府融资平台公司，要建立适应市场经济发展需要的运营管理模式，不断发展壮大。

4.其他兼有不同类型融资功能的政府融资平台公司，也要按照上述方式进行规范。

（三）完善政府投融资管理体系。

在清理政府融资平台公司债务、规范政府融资平台公司运营的基础上，健全完善我市政府投融资管理制度，明确各相关部门在政府投融资管理过程中的职责，完善政府支持融资平台公司发展的政策，加强对政府融资平台公司的监督管理，使我市政府投融资管理体系更加科学合理。

四、组织领导

市投融资管理委员会负责全市加强政府融资平台公司管理工作的组织领导。市投融资管理中心负责日常调度和综合协调工作。具体责任分工如下：

（一）政府融资平台公司：负责全面真实反映债务情况，分类统计债务并分别提出妥善处理意见；按照国发19号文件要求，确定平台公司类型，查找自身存在的问题；从自求平衡、自谋发展的角度出发，合理确定运营模式，定位业务范围，提出完善平台公司建设、规范自身管理的方案。

（二）政府投融资平台公司的主管部门：按照隶属关系，负责核实政府融资平台公司的资产负债、注册资本、业务范围等基本情况；组织协调项目计划管理部门、项目主管部门、财政部门、人民银行、银监局等相关部门，审定政府融资平台公司的债务分类及处理意见；审定政府融资平台公司提出的完善平台公司建设和规范自身管理的方案；按照现代企业制度和市场化运作的要求，提出政府融资平台公司改进运营模式、明确业务范围等方面的意见。

（三）项目计划管理部门和项目主管部门：负责配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司按照国发19号文件的分类标准，认定政府融资平台公司的融资项目类型及债务类型，特别是对融资的在建项目后续资金要提出安排意见。

（四）财政部门：负责配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司认定需要财政性资金偿还的债务情况，并对与财政相关的内容提出意见；拟定全市政府性债务管理制度并组织实施，承担政府债务有关管理工作，按照上级部门和政府要求进行债务统计，上报统计数据及分析报告。

（五）人民银行沈阳营业管理部：负责衔接金融机构，配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司做好加强政府融资平台公司管理工作。

（六）规划国土和资产管理等相关部门：负责配合政府融资平台公司主管部门或政府融资平台公司核实认定政府融资平台公司注册资本中涉及的土地、国有资产等相关内容。

（七）监察和审计部门：负责对加强政府融资平台公司管理工作进行检查和监督。

（八）区、县（市）政府：负责制定本地区加强政府融资平台公司管理工作方案，做好相关工作。

五、实施步骤

市政府各相关部门和单位要明确加强政府融资平台公司管理工作的内容和时限，周密部署，细致安排，确保工作的顺利推进和按时完成。本次加强政府融资平台公司管理工作要在年底前完成，分四个阶段进行：

（一）政府融资平台公司自我检查阶段。

由各政府融资平台公司填写投融资项目债务相关表格，以及平台公司财务报表；按照国发19号文件要求，对债务进行分类并分别提出处理意见；确定平台公司类型，查找在融资项目运作、债务偿还、经营管理等方面存在的问题，并有针对性地提出改进措施；提出规范管理、完善平台公司建设的方案。

（二）政府各相关部门审核认定阶段。

市本级政府融资平台公司主管部门对政府融资平台公司的债务相关报表、债务分类及处理意见、存在问题及改进措施、完善平台公司建设方案等进行审定，并在征求项目计划管理部门、项目主管部门、财政部门、人民银行沈阳营管部等相关部门意见后，报市投融资管理中心。区、县（市）政府也要将本地区加强政府融资平台公司管理工作情况报市投融资管理中心。

（三）汇总上报阶段。

市投融资管理中心将各政府融资平台公司主管部门（政府融资平台公司）和区、县（市）政府报送的加强政府融资平台公司管理工作情况，汇总后报市投融资管理委员会。

（四）总结提高阶段。

市投融资管理委员会根据全市加强政府融资平台公司管理工作情况，研究制定加强我市政府融资平台公司建设的措施，明确各政府融资平台公司的职能定位和业务领域，制定市政府支持政府融资平台公司建设的政策。各政府融资平台公司要妥善处理债务，根据自身的职能定位和业务领域，结合市政府支持政策，进一步加强自身建设，规范投融资行为，提高管理工作水平。

六、有关要求

（一）统一思想、高度重视。

各地区、各有关部门要统一思想，高度重视，充分认识加强政府融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，认真做好加强政府融资平台公司管理工作。各区、县（市）政府要明确责任部门，尽快制定本地区加强政府融资平台公司管理工作方案。

（二）密切配合、精心组织。

加强政府融资平台公司管理工作政策性强，时间紧，任务重，涉及的部门和单位多、任务交叉多、项目数量多、债务情况复杂，各地区、各有关部门要各司其职、精心组织、密切配合，各项工作都要有指定部门和专人负责，确保工作顺利进行。