平台公司融资的主要方式范文

导语：如何才能写好一篇平台公司融资的主要方式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

《通知》出台背景

为克服国际金融危机的不利影响,中央于2008年底出台“4万亿元”投资计划,借以拉动经济增长。在这4万亿元投资计划中,除中央财政承担一部分外,大部分需要由地方政府财政来承担。为解决地方配套资金缺口问题,各地纷纷通过设立融资平台公司等方式筹集建设资金,融资平台公司在此轮经济刺激计划中发挥了重要的融资作用。但是,随着各地政府投资项目大量上马,银行对融资平台公司的贷款和其他融资快速增长,在拉动地方经济增长的同时,潜在风险也有所积累,主要体现在:融资平台公司层级过多且管理界限不够清晰、有关融资项目高度依赖银行贷款、地方政府违规或变相提供担保、平台公司以打包方式申请银行融资以及信贷资金的投向和使用难以监控等。特别是,由于绝大多数融资平台公司的融资项目具有一定公益性特征,大部分项目以政府出具的财政还款承诺附加同级人大决议的方式,明确其债务的偿还主要来源于政府财政资金,进而导致平台公司的负债实质演变为地方政府负债,最终偿债情况受到政府的财政收支状况和还款意愿的制约,银行信贷资产安全存在一定风险。为了及时纠正上述问题,防范相关金融风险,保障国民经济健康发展,国务院制定印发《通知》,加强对地方政府融资平台公司的管理,特别是其融资行为以及金融机构的信贷审批和贷后管理等问题进行规范和约束。

《通知》主要内容

明确界定“融资平台公司”

《通知》将“融资平台公司”界定为由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。

清理核实并妥善处理融资平台公司债务

1.纳入清理范围的债务及其分类

《通知》指出,纳入清理范围的“债务”包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。上述债务经清理核实后按以下标准分为三类:(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

2.在建项目后续资金处理

《通知》要求,经地方政府审核后,对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目(即上述第一类债务),除法律和国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台公司融资,应通过财政预算等渠道,或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题;对使用债务资金的其他在建项目(即上述第二类、第三类项目),原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对不符合上述要求的项目,地方政府要尽快进行清理,妥善处置。

3.明确存量债务的偿债责任

对银行关切的融资平台公司存量债务地方政府如何处理这一核心问题,《通知》明确规定,地方各级政府要采取有效措施,落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务,要按照协议约定偿还,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金,制定偿债计划,明确偿债时限,切实承担还本付息责任。

对融资平台公司进行清理规范

对于已经设立的融资平台公司,《通知》要求按以下原则进行清理规范:(1)对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确还债责任,落实还款措施后,对公司做出妥善处理。(2)对同时承担公益性项目融资和建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。(3)对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照《公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。(4)对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司,也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的,必须严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理

经清理整合后保留的融资平台公司,其融资行为必须规范,申请贷款时须落实到项目,以项目法人公司作为承贷主体,并符合有关政策要求和银行贷款条件。银行业金融机构在向融资平台公司提供融资时,必须按商业化原则履行审批程序,凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款。

坚决制止地方政府违规担保承诺行为

《通知》规定,地方政府要在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《担保法》等有关法律法规规定,除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

商业银行需注意的问题

密切关注融资平台公司清理情况,防范逃废债行为的发生,依法维护自身权益

《通知》明确了融资平台公司存量债务的处理原则,即按约偿还,债权债务关系不变,不得转嫁和逃废债务。这一规定有利于商业银行依法保护既有贷款债权安全,维护自身合法权益。商业银行要根据《通知》要求,对融资平台公司贷款按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理,及时采取补救措施,确保信贷资产安全。此外,商业银行要密切关注地方融资平台公司清理情况,积极防范和坚决抵制在清理过程中可能出现的地方政府试图通过合并、分立、撤销地方融资平台公司等行为导致的转嫁偿债责任、逃废债务等现象,依法维护和保障银行债权的安全及实现。

有条件地继续支持在建项目

为防止出现“半拉子”工程,《通知》规定各类资金要集中用于项目续建和收尾,严格控制新开工项目。对使用债务资金的在建项目(指非公益项目以及项目本身具有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还贷款资金的公益性项目),原贷款银行应根据《通知》要求重新进行审核,对符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目,继续按协议提供贷款,推进项目建设。

严格按照商业化原则审批对融资平台公司的新增贷款

《通知》规定,经清理整合后保留的融资平台公司,向银行申请贷款必须以项目法人公司作为承贷主体,融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求,并按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。为此,商业银行要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理:(1)要落实借款人准入条件,按商业化原则履行审批程序,审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款。(2)向融资平台公司新发贷款要直接对应项目,并严格执行国家有关项目资本金的规定。(3)严格执行贷款集中度要求,加强贷款风险控制,坚持授信审批的原则、程序与标准。(4)按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。(5)认真审查贷款投向,确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。(6)加强贷后管理,加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重,按照不同情况严格进行贷款质量分类。

审慎对待政府对融资项目的资金支持

我国相关法律法规历来限制政府部门对外提供担保行为。《担保法》规定,除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外,国家机关不得为保证人。其后,国家发改委、财政部等部门在相关规定中再次重申,严禁各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的贷款和其他债务提供任何形式的担保或变相担保,不得以向银行和项目单位提供担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持。考虑到政府融资平台公司产生的特殊背景和社会环境,《通知》此次采取了较为务实的态度,一方面认定平台公司存量债务的有效性,要求按照原有协议约定偿还债务,避免地方政府借此逃废银行债务;另一方面,再次规范地方政府违规担保承诺行为,规定政府部门及事业单位不得以其财政性收入、国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。对此,商业银行应予以充分注意,在向平台公司提供融资时,应严格按照上述商业化原则对融资项目进行评估,以项目本身的现金流作为还款来源,而不能主要依赖于政府部门的变相担保或其他信用支持,以免其效力存在瑕疵而危及自身债权安全。

需要进一步研究和明确的几个问题

《通知》从清理融资平台公司债务、规范融资平台公司设立、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构的信贷管理、坚决制止地方政府违规担保承诺行为等方面,对融资平台公司目前普遍存在的一些问题予以规范,对加强地方政府债务管理,保持经济持续健康发展和社会稳定具有积极意义。但是,以下问题仍需要进一步加以研究,以便于商业银行正确把握政策要求,更好地支持经济发展。

地方政府在公益性项目融资中的角色和作用问题

《通知》禁止地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位以任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供信用支持。公益性项目本身的性质决定了其难以产生足够的现金流用于偿还债务,地方政府必要的信用支持对此类项目的成功运营是必要的,这也符合地方政府理应承担的公益性基础设施建设职责。实际上,自1995年《担保法》出台以来,中央已对地方政府违规或变相提供担保的行为进行了数次整顿,但是,由于受《预算法》的约束,地方政府不能发债筹集建设资金,利用各种形式为公益性项目融资提供信用支持成为地方政府不得已的手段。因此,如何确定地方政府在公益性项目融资中的角色和作用,疏堵结合,既避免地方政府债务的过度膨胀,又能够为商业银行的融资提供必要的保障,对政府和银行均具有重要意义,需要进一步加以研究。

信托公司对平台公司融资适用的政策标准问题

在融资平台公司的融资来源中,除银行贷款外,还包括信托公司利用商业银行募集的客户理财资金以信托贷款和增资入股方式提供的融资。《通知》所规定的纳入清理范围的融资平台债务虽然包括其以回购等信用支持形成的债务,但对融资平台公司的新增融资管理要求则主要是针对银行贷款作出,并未对信托公司的信托融资作出专门规定。信托公司作为非银行金融机构,在业务范围、监管要求等方面均有别于银行业金融机构,《通知》关于银行贷款的相关管理要求难以自动适用于信托公司的信托融资,主要包括:

关于项目资本金。《通知》规定商业银行对平台公司的新增贷款必须严格执行项目资本金的规定。实践中存在信托公司将银行理财资金以股权投资附加回购的方式对融资平台公司或其下属项目公司提供股本融资,并将该部分融资作为项目资本金使用。银监会虽然对此类“名为投资、实为借贷”的行为加以规范,规定除商业银行私人银行业务外的银行个人理财资金不得充作项目资本金,但仍然留下了一个口子,允许商业银行私人银行客户的理财资金可作为项目资本金使用。《通知》出台后,这一规定是否仍然适用需要监管部门加以明确,使得商业银行既便于判断平台公司真实的资本金来源,也便于合理安排理财资金投资方向和投资方式。

篇2

2014年底，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”），主要目标是清理地方债务。当时新政一出，不少官员和学者都认为这将会是一则改变中国的重要政策，它将会对包括招商引资、地方债务、地方领导职权、地方财政体制等多个方面产生影响。

然而，近两年时间过去了，地方融资平台并未顺利转型，由于稳增长需求和地方建设压力以及地方融资平台自身利益诉求等原因，地方平台公司陷入“转型之困”。

借道“政府购买服务”

作为政府重要融资渠道，融资平台的转型之路似乎并不容易，从新业务探索到资产证券化，以及对PPP模式的渗透，在这些尝试中，融资平台的功能并未发生质的变化。然而，按照43号文，要剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，未来政府和融资平台的关系要逐渐剥离清楚，以防止政府债务规模的持续增大。

目前一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，本着万变不离其宗的原则，继续为政府提供融资服务。融资平台和政府关系的再次交叉，或将为未来政府债务的增加带来隐患。目前这类项目主要集中在基础设施领域，融资平台承接项目后，政府以购买公共服务的方式进行赎回。对平台而言，名义上这些项目是公开招标，脱离了政府融资功能，但实际上却是政府指定平台来做，政府和平台之间的关系再次发生交叉。

政府购买服务的原则是“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。值得注意的是，随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

以PPP为例，随着其在市政项目中的广泛推广，地方政府融资平台的角色也发生了变化。

财政部的《PPP操作指南》中明确规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业。

中央政府本轮推行PPP模式的目的之一，是充分发挥社会资本的积极性，并形成对地方政府的约束，地方政府和社会资本是平等的契约关系，而本级政府的融资平台则起不到这样的作用。但是，如果政府和平台公司之间不能划清界限，也就意味着与地方政府签订的协议基本等于自己跟自己签协议。以左手换右手的方式来实现融资平台的转型并不可行。国务院出台政策推进政府向社会力量购买公共服务，其目的就是要大力鼓励非政府组织存在，政府通过购买服务的方式，帮助社会机构解决生存危机。社会机构之所以存在，是因为它能提供政府所不能提供的公共服务。如果这些公共服务，需要得到政府的支持才能实现，那么其存在就会出现问题。

借力稳增长“加杠杆”

43号文印发后，地方融资平台的各种渠道融资都很难。但去年以来，由于实体经济困难，金融机构难以找到好的项目，又转向平台公司，各类金融机构都蜂拥而至希望放款。

由此，融资平台的融资功能并未剥离甚至有所强化。融资平台目前不仅能通过银行贷款、企业债、信托等传统渠道融资，一些银监会名单外的平台还试图通过新兴的公司债等方式融资，但融资成本较此前已有所下降。稳增长压力下城司扩大融资，其债务有可能再度膨胀。

按照43号文的规定，融资平台新增融资只能认定为企业债务。但是融资平台承担政府性投资的职能，其在过渡期内依然享有政府信用背书，这有可能加剧地方政府隐性负债风险。

实际上，相关部门已经放开城司的融资，城司的融资紧张得到缓解。

以浙江某经济发达县为例，上半年融资形势还是比较吃紧，但置换债券发行后融资难等问题有所减缓，地方还是出于稳增长的需要。从7、8月份开始，证券公司、信托机构找到当地城司希望做业务，开出的成本已经由以前的10%以上下降到7%左右。银行贷款主要从国家开发银行、农业发展银行获取。

更高行政级别的平台融资成本控制得更低。华东地区某省级平台公司此前尚需要借新还旧，自从地方债置换之后，很大一部分资金通过置换债券去偿还。公司融资成本由此降下来，去年整体成本略高于7%，预计今年全年的资金成本将在5%。省级平台还能从银行融资甚至能享受利率下浮的优惠。

实际上，上述案例并非孤例，诸多地方已出现这一情况。对于融资平台而言，传统的融资渠道均在使用，新兴的融资渠道如融资租赁、公司债等方式也在尝试。

在置换债券并未改变融资平台债务余额的情况下，融资平台出于基建稳增长的需要大幅融资，其债务余额势必有所增长，财务杠杆必将上升。因为城司承担政府性投资，在融资平台尚未完成市场化改制的前提下，融资平台的扩张使得地方政府背负隐性负债的风险。

地方融资

“二次突围”路在何方

2008年以来，我国的财政政策从稳健转向积极。在这几年，迅速扩张的是地方城投融资平台。但由于政府融资平台自身造血功能不强，特别是在43号文出台后，后期融资及还款压力较大。鉴于地方政府债券置换平台贷款存在较大缺口，融资平台贷款潜在风险不容忽视。

基础设施投资快速增长，在“稳投资、稳增长”中发挥了关键作用。但是基础设施投资的主体是地方政府，资金来源除少量预算资金，主要靠政府融资平台融资。因此，平台公司在市政建设中承担了“第二财政”的角色。目前，地方政府要完成基建投资的任务，首先要解决的就是政府融资平台投融资能力下降的问题。

由于43号文剥离了平台公司的政府融资职能，且平台公司存量债务越滚越多，资金链紧张，投资能力也会下降。不少平台公司今年和未来一段时间公益性项目投资主要是已开工和续建项目，只有少数平台还将新增少量公益性项目，并且未来将逐步退出公益性项目投融资活动。

此前地方政府运作模式中存在的问题，未来会更多地暴露出来。以存量项目为例，目前地方政府的通常做法是先将项目包装，再拿去融资，而融到钱后，首先要去偿还上一个项目的债务，剩余部分才拿来启动新项目。这种运作模式造成的结果就是，实际上资金下去了，支出却根本没有到位，而有些地方甚至连可融资的项目都没有。

未来剥离政府和融资平台的关系，将成为化解地方政府债务的一个途径。43号文要求，地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

2016年4月20日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》，对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务，落实棚户区改造贷款贴息政策，引导社会资本参与棚户区改造。

篇3

2008年金融危机的产生，给我国金融界带来了较大的影响。因此，为促进我国国内经济快速的复苏，我国于2008年末提出了关于“4万亿”的投资正新规划，在4万亿的投资规划中，中央财政承担1.18亿元，剩余的资金由地方政府出资[1]。在金融振兴的规划中，，2009年中国人民银行联合中国银监会发布了一项关于国民经济平稳发展的指导意见，在该意见中就明确提出了以拓宽融资方式的方法，尽快复苏经济建设[2]。因此，在中央财政大力推举下，地方政府融资平台的建设日益凸显。地方政府融资平台在该规划中起着重要的作用。但是，在经济金融不断扩大的过程中，出现了一些引人关注的高度性问题。为促进地方政府融资平台建设朝着更为健康的方向发展，应从宏观上把握地方政府融资平台的态度和方向。

1.融资平台的定义

根据相关的文件指出，融资平台主要是由政府和其他部门对相应的资产设立方式，能够承担投资项目融资功能，并可以独立拥有的经济实体的法人。从融资平台的定义中我们不难看出，融资平台的主体和发起者是具有官办性质的主体。根据相关的法律可以看出，地方政府融资平台的建设主要是为了投资项目而建设的。在融资平台运作的过程中，搭建一个符合融资标准的公司，地方政府通过财政不提的方式为其进行担保，确保该公司能够长期稳定的发展。可见，融资平台在某一种意义上而言就是一种与政府相关连的负债，实行的是间接的政府融资方式。对于融资平台建设的分类主要存在两种分类方式，一种是自负盈亏的经营性组织，另一种是非经营性质的组织机构。这两种就是常见的融资平台主体。

2.融资平台的融资现状

在经济建设不断发展的过程中，我们不难看出在融资平台建设规模不断扩大时，其中存在的风险还是不容忽视的。截至目前我国地方政府融资平台建设的数量已经达到了8000多家。在这些平台公司不断建设的过程中，其规模和运作存在着较大的不合理和不规范的现象，不合理和不规范现象的存是的平台公司的发展更为缓慢。笔者认为，其存在的不合理现象主要以下几点：

2.1出贷不实

融资平台公司在设立的开始阶段就存在不规范的现象。具体的不规范现象主要体现为出贷不实。公司的注册资金在平台公司设立的过程中，多次辗转于不同公司的资金周转[3]。在公司设立的过程中，甚至有的公司组成联合性质的公司挪用银行的资本金。虽然有的融资平台公司在实际注册的过程中使用公益性质、政府部门的办公楼作为资本金，但是在其实际操作的过程中并没有进行相关的手续。

2.2主体定位模糊

融资平台公司的设立普遍都是政府直接或者是间接地进行融资，融资平台公司的负责人多为政府部门的领导者。在融资平台从事相关事宜时，主要是受政府的委托。虽然融资平台公司在注册成立时是以公司的名义，但是在实际操作的过程中普遍都是政府部门内的工作人员在进行。使得融资公司在运行的过程中既不像正规的公司，又不是政府机关。融资平台公司在走向市场的过程中主题定位存有极大的模糊性。

2.3资金使用问题

在一般性质的公司中，政府部门对其进行融资，所获取的资金通过公司的层层下拨运用于公司的项目建设中，即资金的借款人和资金使用者的主体不具有同一性。但是，在实际融资平台公司的操作中，监管部门很难弄清楚资金的流向和使用情况，使得在资金挪用方面存在较大的风险。导致在实际工作中，借款人和使用人难以进行明确的区分。

2.4过度负债问题

在金融行业内部，金融机构由于存在者信息不对称的情况，其在进行风险评估的过程中不会根据融资平台公司的信息进行相应的评估。金融机构主要是根据政府财政收支的情况决定是否提供融资。由于多重因素的存在，导致融资平台公司在发展的过程中出现过度负债的情形。

3.对融资平台融资的相关建议

融资平台公司在发展的过程中，由于存在多种因素，使得其发展虽迅速，但发展的有效性却始终落后。针对这种情形，笔者认为应当从以下几点方面着手：

3.1做好相应的规范和清理工作

在融资平台公司建设的过程中，应当做好公司的清理规范工作。在公司成立之时，根据相应的文件将各项要求落到实处。公司性质明确，公司组织机构清晰，才更有利融资平台公司的发展。具有公益性质的融资平台公司应不承担融资的任务，准公益性质的融资平台公司，根据本公司的具体情况进行发展，将融资业务脱离公司的发展。公司的经营规模应始终符合《公司法》的相关规定，将有效的措施运用于公司实际的操作中，使得融资平台公司在阳光下运行，化解各种具有潜在性的风险。

3.2引导地方政府融资有序健康的发展

为能够从根本上解决关于平台公司隐性的负债情形，融资平台应当引导融资市场朝着有序健康的方向发展。引导政府融资平台朝着有序健康的方向发展主要由以下几点方法：首先，可以通过市场经济体制的引领财税改革。其次，适当拓宽地方政府融资的渠道。再次，转变政府与之相应的职能。最后经济体制改革推进政府融资由许健康的发展。

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[论文关键词]地方融资平台；后金融危机时期

一、地方融资平台产生的经济背景

（一）地方建设资金窘迫的现状，促使地方融资平台应运而生

改革开放以来，我国城市化进程进入稳定快速发展阶段，加速城市基础设施建设对于改善居民生活水平和吸引产业集群、促进城市经济发展水平有着重要作用。早期的城市基础设施建设均依靠于财政的直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要来源于地方财政收入，与快速增长的投资需求难以适应。到九十年代中期，更多政府开始适度举债先行投入建设并借助于未来的税收增长形成良性循环，这一模式被证明对加速当地经济发展、抢得市场发展先机起到了重要作用。而在这一轮的融资发展中，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金。目前，拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的建设单位，作为项目业主，在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。

伴随着中国经济的高速发展，地方政府投融资平台逐渐成熟起来，有了自己的定义。一般情况下是指地方政府为了满足基础设施项目融资而组建的地方性投资公司、发展公司、城市建设公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的平台公司。地方政府通过财政拨款以及注入土地等其他固定资产组建一个可以达到融资标准的公司，用来承担地方政府基础建设投资的融资功能。

（二）地方融资平台做出的贡献

九十年代以来成立的政府投资公司，通过与银行等间接融资主体的对接，利用政府担保的方式为各级地方政府城市基础设施建设和市政公用事业项目筹集了大量资金，有力地促进了地方经济社会的发展，对改善城市面貌和提升城市形象做出了巨大贡献，

（三）2008年的国际金融危机，中国难以独善其身

美国次贷危机引发的全球性金融危机在短时间内引起全球经济的震荡，对各国经济造成了或大或小的负面冲击。在全球经济低迷、世界性金融危机形势日益严峻的情况下，我国经济也难逃厄运。在这些因素的综合共振下，中国GDP在2008年第四季度出现了近七年新低。

（四）应对危机，国家出台四万亿刺激计划

2008年12月14日，国务院出台四万亿一揽子经济刺激政策，地方政府融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”的刺激计划中通过大规模融资推动地方基础设施建设，迅速启动内需，扭转经济下滑趋势。

为应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展，融资平台公司发挥了重要作用。但与此同时，也出现了一些需要关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。据统计，目前，全国总共有8000多家融资平台，仅县级融资平台就有4907家。银监会主席刘明康在2010年7月20日的第三次经济金融形势通报会上披露，截至2010年6月末的地方融资平台贷款余额已达7.66万亿元。

二、地方融资平台存在风险及问题分析

（一）融资平台的运作模式

在融资平台之上，地方政府主要采取以下几种模式进行融资：

1.银行贷款：直接利用资产抵押担保进行传统意义上的商业贷款；

2.银信合作：政府提供财政担保，银行和信托公司合作发行信托理财产品，再由信托公司贷款给平台公司；

3.政信合作：政府提供财政担保，信托公司发行信托产品，贷款给平台公司；

4.银行理财：政府提供财政担保，银行直接发行集合理财产品，再贷款给平台公司；

5.发城投债：政府担保，由平台公司发行公司债券，募集资金用于城市建设。

综合以上几种融资形式可以看出，政府财政担保是平台公司最后的信用底线。融资平台借助政府的财政担保，可以轻易地从商业银行拿到大量的贷款，投资领域以城市基础设施建设为主，涉及城市水电气热以及通讯网络等建设，包括城市交通、环境治理、土地整理及储备、园区开发等。

（二）融资平台的特点及风险

平台公司借贷有其普遍特点，具体表现在如下几个方面：（1）多头举债，利用多个平台，从多家银行借贷；（2）借贷过程操作不透明，银行无法真正了解其资产情况；（3）借贷过程对融资成本的控制不够，导致部分资金成本较高；（4）风险意识较差，存在能贷多少贷多少的思想；（5）政府对于融资平台实行多头管理，加上专业的金融人才较少，造成投资管理比较混乱，资金使用效率比较低，带来了很多潜在风险。

可以看出正因为地方政府以及政府融资平台这种不计后果的借贷方式，导致了很多地方财政存在着巨大的隐性负担和风险，不仅还贷压力大，债务管理也面临着空前压力，极易出现入不敷出的局面。对于债权金融机构来说，这意味着埋下了定时炸弹，不仅如此，对中国的整个金融系统而言也是很大的系统风险所在。其主要风险表现在：

1.单个实力较弱，政府资源分散

以往的政府投资公司大多为了承接贷款而建立，大多单纯利用政府担保进行银行贷款融资，没有进入公开市场的信息披露压力。因此，政府在建立初期对资源的调配往往缺乏通盘的考虑，优质的国有资产分布在不同的投资公司甚至不同的行政单位中，没有发挥出协同效应。

2.融资渠道单一，后续资金有限

由于原有投资公司净资产规模有限，缺乏良好的财务形象，大多难以开拓出多元化的融资渠道。因此，投资公司往往依赖于银行中长期贷款和短期流动资金贷款等负债方式，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。

3.公司职能单一，缺乏持续经营模式

原有投资公司往往依赖于某个或某类政府投资项目而建立，仅仅承担了投资项目的融资及建设的全部职能，完全按照政府要求实施项目，没有赋予经营性资源，也缺乏经营动力。因此，在实际运作过程中，投资公司缺乏自身造血功能，资金使用效率较低，没有通盘考虑资源的整合利用和滚动经营。

（三）国发[2010]19号文对融资平台的整顿要求

为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。国发19号文对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署，主要包括：

一是清理核实并妥善处理融资平台公司债务。对地方政府融资平台公司债务，区分不同情况，分别进行清理核实，做到底数清楚；妥善处理对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目后续资金，切实防止出现“半拉子”工程，防止造成损失浪费；明确存量债务偿还责任，不得单方面改变原有债权债务关系，防范道德风险。

二是对融资平台公司进行清理规范。对已经设立的融资平台公司，分类清理规范；新设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理。

三是加强融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的放贷管理。融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定，融资项目必须符合有关政策要求，融资资金要严格按照规定用途使用；银行业金融机构等要严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理。

四是坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化；严禁地方政府违反《担保法》等相关规定为各种融资行为提供直接或变相担保。

三、融资平台的完善与发展

2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债券、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下的统一的新型投融资平台。

1.政府与平台的关系定位

新型投融资平台基于政府拥有的优质资源建立而成，是政府实现产业调整、解决发展难题、推动经济可持续发展的重要举措，投融资平台采用市场化的运作手段进行内部经营管理，同时将得到政府的大力支持和政策指导。

2.新型投融资平台的职能定位

（1）统一化的政府融资平台

新型投融资平台将作为统一的政府融资平台，整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础设施建设资金，实现政府的投资引导意图。

（2）市场化的国资管理平台

新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，将利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，避免以行政命令代替市场选择。新型投融资平台可以更多借助于内部及外部专业机构的力量，利用产权交易市场或资本市场，进一步推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。

（3）政策性的产业投资平台

新型投融资平台作为政府的产业投资平台，将代政府作为出资人，根据地方产业政策，以股权形式进行投资，以支持关系国计民生的项目或重点发展的高新企业发展。平台完成投资后，可以每年获得分红收益，或在适当的时候转让股权实现投资收益。利用新型投融资平台进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。

（4）先导性的创业引导平台

新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，更好地利用股权、基金等市场化手段与其它机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。

四、广西自治区地方融资平台未来发展建议

（一）广西经济发展特征

1.三次产业结构层次相对偏低

2008年，我区三次产业结构为20.3：42.3：37.4，与全国11.3：48.6：40.1的三次产业结构相比，第一产业比重高出9个百分点，是全国仅有的2个农业比重超过20%的（市、区）之一，第二比重比全国低6.3个百分点。工业化进程偏慢。2008，广西的工业化率（工业增加值与农业增加值之比）为1.81，全国平均水平为3.8，与全国的差距为1.9；广西工业实现增加值2627.4亿元，占全区生产总值的比重36.6，较全国42.9%的平均水平低6.3个百分点。美国1997三次产业比重为1.7：22.5：75.8，日本2003三次产业比重为1.3：30.4：68.3。与国际上发达国家比较，广西的第一产业、第二产业比重占有比例严重偏高，而第三产业的比重则严重不足，在提高第一、第二产业内部结构优化的同时，第三产业发展的空间还很大。

2.各产业内部的发展也存在相当多的问题

第一产业中，农业生产条件差，生产技术落后，由传统农业向现代农业转变的进程缓慢；品种结构不合理，种植业比重大，养殖业比重小（仅占37%）。农产品加工能力弱，农业产业化水平低。

工业的发展不仅总量少，且传统产业比重高，技术水平低，粗放经营突出。工业内部结构性不尽合理，产品层次不高。

第三产业所占比重虽不小，但尚停留在低水平，结构层次较低，仍以传统商业、服务业为主，科技开发、资产评估、法律咨询、产品设计营销服务等以及为产业化、设施化农业生产服务的社会化服务体系都比较薄弱。

3.技术创新不足，科技进步相对缓慢

2008年度，广西高技术产业完成工业产值258.4亿元，仅占全区总产值的4.3%。同时，广西高新技术企业进入的多是高新技术产业的下游领域，生产方式主要以加工、组装为主，在高新技术产品中拥有自主知识产权的高附加值产品的比例过小。

4.交通基础设施条件有待提高，港口建设需要尽快完善

尽管广西区内高速公路网已基本形成，但与区外的交通联系还不是十分便利，同时，广西发往全国各主要城市的旅客列车和货运列车也偏少，中转难度较大，广西城市的航空港规模和航班班次难与西部许多中心城市相比，与外界联系不够便捷。另外广西的优势——港口群的建设，也存在着诸多问题。三个港口之间未能形成特色的分工，都存在着重复建设、产业同构、内部竞争等现象，这也使得广西的大通道建设虽有一定成就，但是交通设施的建设仍然需要进一步完善。

5.广西金融业不够发达，直接会影响到产业结构的升级

目前，全国13家股份制商业银行中仅有7家（交通、光大、浦发、中信、华夏、兴业、招商）在广西设立分支机构，进出口银行至今未在广西设分支机构，外资银行目前仅有3家入驻广西，尚无期货公司，不能满足实体经济多样化的金融需求。金融基础设施建设薄弱，现代支付体系和征信体系建设仍待进一步加强，担保体系不完善，担保机构少、实力弱，风险补偿机制和机构体系不健全，这些都成为制约广西金融业发展的障碍。高端金融人才稀缺也是制约广西金融业发展的瓶颈。

（二）地方融资平台在广西的发展

近年来，广西加大投融资平台组建力度，分别在特色产业、北部湾经济区开放开发、交通、铁路、地方金融市场、国有资产经营等领域构建了相应的投融资平台，在推动投资和基础设施建设、加快经济布局和优化结构调整、促进经济社会快速发展等方面发挥了积极作用。

但是，广西投融资平台的现状与当前我区经济社会快速发展的需要还不适应。主要是投融资平台建设起步晚、基础差、规模小、实力弱；投融资领域对外开放度低、水平不高，多元化投融资格局没有形成，企业融资渠道单一等等。

要进一步整合各方资源，增强投融资平台实力；扩大开放与合作，鼓励外资、民资参与投融资平台建设，促进投融资平台多元化发展；创新投融资模式，多渠道解决投融资平台融资问题；不断完善金融服务体系，为投融资平台创建良好的金融环境；实施人才强企战略，为投融资平台的长远发展储备高素质的人才队伍；加强投融资平台建设，提高企业综合素质。

（三）新型地方融资平台在广西的整合方向

1.集中优势资源打造统一主体

建立新型投融资平台的重要举措之一便是整合地方政府拥有的优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样一来，平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，财务形象和未来预期良好，具备了募集资金和正常运营的能力。

2.多种方式并用，积极募集资金

投融资平台行使职能时，不能过度依赖于政府支持，应该利用市场化方式，盘活存量资源，拓宽融资渠道，募集未来投资经营的资金。除银行贷款外，直接融资方式将以其融资成本低、融资期限长等优势，成为平台公司的重要融资手段建立初期可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资融券，发起设立产业投资基金等方式进行融资；同时随着经营管理的顺畅运转，可以选择适当时机上市融资，顺利实现资产证券化。

3.积极投资基础设施和重点产业

作为具有一定政策性的市场投融资主体，平台公司将主要投资基础设施项目和重大产业化项目，并利用种子资金效应引导社会资金投资创业企业。平台企业将基于这一经营职能，对各类项目分类管理，理顺投资及回收关系，以便建立起顺畅运行的经营模式。

4.逐步建立完善的公司治理和风险管理模式

在平台企业的经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。

五、结语

篇5

一、政府融资平台公司的融资作用及现状

十余年来，政府融资平台公司利用自身的政府背景及信用优势，通过创新投融资管理模式，加大投融资工作力度，加强项目管控模式，实现资金的最优价值，为城市建设提供了源源不断的资金。政府融资平台公司的发展，有效地缓解了地方政府的财政及市政建设过程中的资金供需矛盾，充分提高资金的使用效能，促进了地方基础建设的快速发展。根据2011年全国审计结果，全国政府融资平台公司共有6576家，其中省级165家，市级1648家，县级4763家。

实践证明，政府融资平台公司通过有效运用市场化动作方式筹集资金，提高了资金使用效率，弥补了地方政府财力不足的缺陷，大大推进了我国城市化进程，我国的城镇化率已从2000年的36.22%提高到2011年的51.27%。各地基础设施建设明显改善，创造了就业，增加了财政收入，大大提升了经济发展质量和效率。

二、新形势下政府融资平台公司突现的问题

（一）政府融资平台公司引发的政府债务问题

随着城市化进程的加快，新型城镇化已成为新一轮的国家战略，各地的基础设施建设不断扩大，而政府的经济实力及财政能力都不能满足城镇化建设的速度，只有全力通过政府融资平台公司进行投融资业务，来实现政府的城镇化建设需求。在这种情况下，一是各级政府涌现了大量的政府融资平台公司，二是政府融资平台公司的融资规模急剧扩张。所以近几年地方融资平台公司的债务规模急剧攀升，且部分债务政府负有偿债责任。根据《全国地方政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，全国地方政府性债务余额108859.17亿元，其中通过政府融资平台公司借款余额为40755.54亿元，占比为37.44%。由于政府融资平台的盈利能力都很低，且地方政府财力有限，因此未来政府融资平台公司和地方政府都将面临严峻的偿债压力。

（二）新形势下政府融资平台公司融资面临的问题分析

新形势下，特别是2012～2014年政府出台的相关政策，使政府融资平台公司面临了许多融资问题。

2010年6月10日，国务院发布的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（19号文件），这一文件全面总结了政府融资平台发展现状，对平台业务提出了新的要求。2012年11月5日，国土部、财政部、人行、银监会共同发布了《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），这一文件明确要求建立土地储备机构名录，严格控制土地储备总规模和融资规模，并且要求专款专用、封闭式管理，不得用于城市建设。2012年12月24日，财政部、国家发改委、人民银行、银监会共同发布了《财政部、国家发改委、人民银行、银监会关于制止地方政府违规融资行为的通知》。2014年9月23日，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文件），这一文件建立了规范的地方政府举债机制，并对地方债务实行规模控制和预算管理，完善了相关的配制制度，妥善处理了存量债务和在建项目后续融资问题。这一系列文件的陆续颁布，降低地方地方政府的债务风险，同时国家对进行政府性债务的融资也明确制定了由政府为发债主体进行融资，剥离了政府融资平台公司的部分融资职能，同时也就增加了政府融资平台公司的融资难度。

三、政府融资平台公司融资模式的思考

目前，国家出台各项政策和文件，其主要目的就是为了完善政府预算体系，积极推进预算公开，加强财政收入管理，优化财政支出结构，规范地方政府债务管理，防范化解财政风险，用机制来约束政府债务，用思路来解决融资难题，同时界定好各类债务的责权主体。作为城市建设的主体，政府融资平台公司应结合城市建设的特点，用新的理念重新审视自身的发展目标、规模和思路。一要充分发展城市规划的引领作用，为其安排自身的发展目标、总体框架和具体项目，制定自身发展的战略规划、投融资规划、资本运作规划等，保障公司的可持续发展。二要充分利用各项资源，努力实现资源的效益最大化。三要探索和实践多种市场化的、创新的融资模式和融资手段，继续在国在的经济发展中发挥重要作用。

（一）统筹规划，加强项目差异化投融资策略管理

根据项目的经济属性不同，可以分为经营性项目、准经营性项目和公益性项目三类，每一类项目也应分别采取不同的融资思路、模式及渠道，有效的提高融资能力，结合项目特点，选取最优的融资方式实现资金效力。对不同属性的项目，在有条件的情况下，也可以将公益性项目和经营性项目统筹规划，采取公益性项目的基础设施投入列入经营性项目的经营收入平衡，同时以经营性项目的开发理念，对公益性项目的前期进行干预，以提高商业项目的价值空间，实现“双赢”。

例如：江苏镇江某片区投融资规划项目，总占地面积3500亩，对整个片区进行土地一级开发。

1. 不同的项目进行可经营性分析

对片区内所有项目按项目性质进行分类，并对每一类项目的经营能力及现金流量进行预判断，并按经营性高低进行排序。如表1所示。

2. 投融资规划方案设计

根据对投资项目的分析，按项目区分理论，确定投融资模式和运作主体，对土地开发成本建设测算模型，设计区域开发模式，建立开发时序，规划实施与项目启动、土地取得与出让、融资与资金平衡的方案。

其中：开发收入=土地出让收益+税收、规费，开发成本=土地取得费+资金占用和利息+管理成本和费用。

本项目是根据开发时序，对产生的资金缺口以融资、公私协作的方式解决，对取得的开发收益用来偿还贷款、滚动开发和持续经营，实现了不同性质的项目的统筹运作。

（二）引入市场化主体，吸引社会资本进入基础设施市场

融资平台公司作为市政基础设施的建设主体，应积极参与基础设施和市政公用产业的市场化改革，在政策允许的范围内，加强制度创新，大力建设市场化的投融资环境。融资平台公司还应创新盈利模式，引入市场化主体参与基础设施项目，由市场化公司提供资金保证以支持基础设施建设的需求。

例如：湖南省某水利综合整治项目，总投资27亿元，贷款19亿元。实施过程中，以工程总承包模式由深圳某公司作为借款人，与湖南某水利投资公司签订委托代建BT协议。合同约定，深圳某公司投资建设水利综合整治工程，该公司同时取得水利项目的堤防、排涝、撇洪渠、水利整治的施工权，项目竣工验收合格后湖南某水利投资公司回购该项目。

本项目虽是无收益的水利建设项目，但项目的借款人不是政府平台也不是金融机构，而是通过市场招投标方式确定项目的总承包商，并通过BT协议方式由政府对项目进行回购。

（三）积极创新融资方式，努力拓展融资渠道，同时做好融资转型

政府融资平台公司在继续做好银行类项目贷款、土地融资等融资的同时，还应积极探索新的融资途径，如股权融资、发行债券、融资租赁、产业基金等，充分发挥市场资源的优势，以多渠道的资金来源满足城市建设的需要。

多元化融资模式分为四类，分别为股权融资、债权融资、夹层融资和项目融资。其中：股权融资包括上市融资、非上市股权合作和股权信托；债权融资包括银行贷款、公募市场债券融资（企业债券、中期票据、短期融资）和私募市场债券融资（保险资金、融资租赁、信托产品、产业基金）；夹层融资包括资产证券化和可转换债券；项目融资包括BT融资、BOT/TOT融资和PPP融资。

同时政府融资平台公司融资转型的方向与应从融资向经营（产业化发展、市场化经营、规范化管理）转变，从整理土地向经营土地转变，从项目融资到片区开发融资转变，从间接融资向直接融资（债券、ABS、基金、股票）转变，从业务合作向股权合作、混合私有制转变，从投融资主体独立融资向财政、土地、国资联合融资转变。

例如：湖南省某铁路建设项目，项目总投资403亿元，采用产业基金与PPP模式相结合方式，其中：基金规模100亿元，PPP贷款规模303亿元。

基金参与方及出资情况：湖南省某平台公司出资25亿元（占25%），国开行等5家商业银行累计出资74.99亿元（占24.99%），基金管理人（国开行与省基础投共同设立）出资0.01亿元（占0.01%），组成100亿元铁路建设基金。

项目公司参与方及出资情况：铁路建设基金投入100亿元（占99%），某平台公司出资 1亿元（占1%），项目公司总股本101亿元。

银行融资：项目公司资本金101亿元（占25%），向银行申请银团贷款303亿元（占75%）。

年限及成本：基金年限8年（可以接续的方式延至和贷款期限相匹配），贷款期限 20年。

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［关键词］ 投融资平台；投融资公司；债务风险

2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城投公司，打造出新形势下统一的新型投融资平台。

近年来秦皇岛市投融资体系获得了较好的发展，市政府通过采取成立城投公司、建立“政、银、企”沟通对接机制、建设完善融资服务体系以及整合全市担保资源等一系列行之有效的措施，缓解了秦皇岛市在城市建设发展中所出现的资金“瓶颈”问题，在为秦皇岛市重大项目建设、产业结构调整和经济社会发展等方面提供了有力的资金支持。但目前的投融资机制与秦皇岛市整体经济发展的实际需要相比，仍还存在直接融资比例低，投融资平台小、渠道窄，政府财政资金杠杆放大作用不明显，已有资源、资金、资产开发利用不够等问题。

一、秦皇岛市投融资总体概况

（一）秦皇岛市投融资体制

2009年11月秦皇岛成立“秦皇岛市投融资管理领导小组”，对全市投融资工作进行统一领导，领导小组组长由市委书记、市长担任，成员为市财政局、发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、城乡建设局、国土资源局、城乡规划局、环境保护局、城市管理局、交通运输局、监察局、审计局、金融办等部门人员，领导小组下设办公室，办公地点设在财政局，市财政局长任办公室主任。秦皇岛市投融资管理领导小组管理各投融资平台，财政部门负责财务监督，审计部门负责审计监督，监察部门负责责任监督。

（二）秦皇岛市投融资平台

目前秦皇岛共有4家投融资公司：一是城市建设投资公司，该公司以城市基础设施建设投融资为主，由城乡建设局牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，实行国有资产授权经营；二是建设投资公司，该公司以经济社会发展的重大建设项目投融资为主，重点是高速公路、铁路、机场、港口和国家立项的重大基本建设项目，由市发改委牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，通过国债资金和财政资金注入资本金，获取的经营和资产收益作为资本金再投入，代表政府出资，参与重大建设项目出资入股；三是行政事业国有资产经营公司，该公司以财政投资的公益性项目投融资为主，重点是行政机关和文化、教育、广播、卫生等社会事业的基本建设项目，由财政局牵头组建，将市直行政事业单位资产（教育、卫生系统除外）划拨过户该公司，实现行政事业单位资产统一运营、统一管理；四是土地储备中心，土地储备中心以土地收购储备和一级开发为主，同时为其他投融资平台提供土地资源，实现资源转化，由市国土资源局牵头组建，以政府投入作为资本金，集中使用国有土地收益基金，加强土地前期开发和储备管理，确保土地有效增值。还有3家投融资公司正在建设中：一是旅游开发建设公司，由旅游局牵头，整合旅游资源和资产，搭建旅游设施建设及产业开发项目投融资平台；二是北戴河新区发展有限责任公司，由北戴河新区管委会牵头建立；三是六合公司，由城乡建设局牵头，规范其运行管理。同时《秦皇岛市人民政府关于加快政府投融资平台建设规范投融资管理的实施意见》还指出，可根据发展需要，组建新的投融资平台。

二、秦皇岛市投融资平台问题分析

（一）投融资公司规模小，经营效益普遍较差

目前成立的4个投融资平台资产规模都很小，注册资金少，政府基本上以资产注入，资金投入很少，运作主体分散，难以承接大型项目的投资建造，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。从目前的经营管理情况看，现有的投融资公司资产运营能力低，经营效益普遍较差。

（二）条块分割严重

目前现有的4家投融资公司及正在建设中的3家投融资公司分属不同的部门管理，投资项目按所属部门的管辖范围进行条块分割。从秦皇岛市投融资管理领导小组成员组成亦可以看出，投融资平台涉及不同部门利益，投资公司在选项目、做决策时很容易从本部门利益出发，在实践中难免出现争项目、争利益的现象，造成资源使用效率低下和存量资产闲置。

（三）资产负债率偏高，财务风险大

各投融资公司资产负债率普遍超过了70％，这种高资产负债率一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，投资金额大，回收期长，投资收益率低，当投资收益不能偿还到期债务时，投融资平台不得不采取借新债还旧债的办法，导致风险进一步扩大，一旦地方财政出现偿还困难时，将有可能导致财务危机。

（四）融资渠道单一，后续融资压力大

秦皇岛4家投融资公司建设资金融资主要来源于国内银行贷款、上级投资补助等，在发行债券、包装上市、设立产业投资基金等方面仍是空白，虽然政府近年来也开始关注并着力支持该类融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，该类融资比重在一定时期内难以有较大提高。

未来秦皇岛市将加大基础设施投入，大规模基础建设引致巨大的资金需求，远远超过了政府的承受能力，融资压力可想而知。对秦皇岛市来说，如果在投融资机制上未能有所突破和创新，要完成如此巨大的融资任务难度很大。

三、构建高效的秦皇岛投融资平台

（一）借鉴成功经验，搭建投融资大平台

根据其他省市的成功经验和我市具体情况，整合现有资源，建立实力雄厚的投融资运作平台。如河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，该集团是经河南省人民政府批准，经营省政府授权范围内国有资产的国有独资公司，是省政府的投融资主体，公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台和有实力的市场主体，有效壮大了政府的投融资能力和对经济的影响力。

秦皇岛应整合现有4家和正在建设的3家投融资公司，成立秦皇岛市投资集团有限公司，具体组建方式可采取控股合并，保持政府投融资平台公司资产、债权债务不变，以各平台公司全部资产组建成立秦皇岛投资集团，原平台公司成为集团子公司，投融资职能作适当调整，避免处理债权债务的繁杂手续和由于利益重新分割带来的改革阻力。集团负责开展城市、工业园区等基础设施建设，隶属市政府直接管理，明确各方的责权利关系，实行专业化、市场化管理，解决资源分散、条块分割的问题，更为重要的是能够降低融资成本。

（二）拓宽投融资来源渠道和方式，实现投融资主体的多元化

鉴于目前秦皇岛市各投融资公司存在的融资方式单一，融资缺乏可持续性等问题，笔者建议秦皇岛市建立初期投融资平台时，可以利用市场化运作方式，吸引社会资金入股，即采用一种ppp（政府—私人—合作）模式，这种模式是基于地方政府掌控的大量公共资源基础，与市场力量有效结合的一种方式。现有的bt（建设—转让）、bot（建设—运营—转让）、tot （转让—运营—转让）、blt（建设—租赁—移交）模式应继续发扬光大，发挥其应有的作用。待投融资平台做大做强之后，再通过上市进行直接融资，从而进一步降低融资成本，提高融资的可持续性。另外，在条件允许的情况下可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式进行融资。目前北京国管中心已经成功发行150亿元企业债券和两期共200亿元中期票据，融资期限分为3年、5年、7年和10年不等，融资成本低于同期银行贷款2个百分点左右，为后续北京市各区的投融资平台有效融资探索出良好的途径。

      （三） 完善出资人制度，明确产权关系

目前各投融资公司还没有完全脱离政府部门，条块分割严重，难以形成完整的出资人制度，难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的经济实体。因此，在构建多元化投融资体制过程中，完善出资人制度，明确产权关系就显得更加重要。通过完善出资人制度，出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使得资本层面摆脱条块分割，真正实现行政与资本分离。

（四）完善投融资风险管理机制，防范债务风险

从全国情况来看，地方投融资平台的融资状况不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，极易形成政府债务风险。秦皇岛市亦是如此，各投融资公司归属于不同的部门，债务游离于财政预算系统之外，且各投融资公司负债比例很高，债务风险不言而喻。政府应出台相关措施，完善投融资风险管理机制。

首先，政府应建立一套风险控制模型。根据秦皇岛市经济增长目标、可支配财力，按照负债率和债务率风险区间测算政府可承担的融资额度，对本市政府债务实行预警机制，在加大融资力度的同时，根据政府债务余额的多少，实行动态管理，保证政府债务总额控制在可承受风险以内。

其次，建立投融资偿债保障机制。为强化投融资主体的偿债责任，确保债务的到期归还，应建立投融资偿债保障机制。各投融资公司将财政资金、土地出让收益、资产转让收益和其他经营开发性收益的一定比例上交财政作为偿债基金，财政及相关部门做好监管，专款专用，确保借得来、还得起，促使投融资公司步入良性发展轨道。

在全国投融资平台快速发展的大背景下，秦皇岛市政府应抓住机遇，严控风险，理顺投融资管理体制，为秦皇岛市经济发展再上一个新台阶创造条件。

主要参考文献

［1］刘俊成.港区建设的投融资平台问题研究——以广西钦州为例［j］．区域金融研究，2009（3）.

［2］唐真龙，陈羽．政府融资平台风险凸显商业银行严控“政策性”贷款［n］．上海证券报，2009-12-02.

［3］湖北省人民政府研究室、开行湖北分行联合调研组．河南省搭建投融资大平台的做法与启示［j］．今日财富：金融版，2008（8）．

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关键词：财政政策；投融资；影响；分析

中图分类号：F276.3 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2015）05-0151-01

一、国家财经政策对投融资业务的影响解读

2008年11月份，面对国际经济形势复杂多变、持续低迷的严峻挑战，国务院出台了“国十条”政策。地方政府在中央政府4万亿元大规模投资的影响下，地方政府将大量资金投入到了基础设施、公益事业建设上来。在筹集资金方面，地方多以融资平台公司为主，通过政府信用的某种“背书”，向银行、信托等金融机构寻求支持，地方投融资业务在全国开始迅速增长。2009年，为应对金融危机的影响，河南省政府出台文件，支持发展地方投融资业务。主要是建立公司制的产业集聚区投融资平台，多渠道筹集建设资金，多渠道注入实物资产，增强投融资公司资本实力。实际上，国家出台“4万亿”投资计划时，南方城市投融资平台公司已经进入高速发展期，到2009年下半年，投融资平台公司的快速扩张风险已引起中央高度关注。

2010年，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。在对融资平台公司进行清理规范的同时，要求妥善处理核实好融资平台公司债务。对融资平台公司融资项目进行甄别，只承担公益性项目的平台公司不能再融资。同年，国家“四部委”对地方融资平台进行认定。银监会要求商业银行在金融支持时对以政府融资平台为主体的贷款项目进行严格把握。从各地方执行情况来看，执行并不彻底。

随后，受政策以及贷款还款期到来等多重因素影响，投融资平台公司开始与“影子银行”进行密切合作，地方债务风险进一步放大。2012年底，财政部、央行等四部委《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。通知要求，集中治理违规集资；规范回购（BT）方式举债；加强对融资平台公司注入资本金、土地储备融资等行为的规范管理。这是对政府投资的公益性项目举债的点刹，对地方政府及平台公司的投融资业务产生了较大影响，很多依靠政府信用、土地出让等偿还贷款的融资越来越难。为了规范和化解地方债务风险，2013年中期，国家审计署组织开展了全国性的债务审计，摸清了中央和地方各级政府债务底数，也为国家出台新的财经政策打下了坚实的基础。截至2013年6月底，统计的全国政府性债务总额约为20.7万亿元，地方债务17.9万亿元，其中，地方融资平台债务占到债务总额的37.4%。

2013年，十八届三中全会了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》将允许地方政府发债，允许民间资本参与到基础设施建设中来。同时，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》。意见明确指出，赋予地方政府采取政府债券方式依法适度举债权限，加大财政支持力度，在城镇基础设施等方面推广使用政府与社会资本合作即PPP模式；审计甄别政府债务，除在建项目的过渡期外，地方融资平台公司将不得继续开展政府融资业务，也不能再新增政府债务等。《意见》的下发，直指目前地方投融资业务出现的乱象，以控制风险、规范管理为目标，对地方投融资业务出现的问题进行了直接呼应，明确了解决问题的“路线图”。十八届三中全会后，《预算法》也迎来了首次修订，进一步从法律的角度对地方政府债务以及投融资业务等加以约束。对地方债务管理除明确总体精神外，也有较具体的规范性措施，如建立预算稳定调节基金等。可以肯定，这又是加强对地方债务管理的“紧箍咒”，随着改革措施相关细则的进一步出台，地方政府的平台公司及其投融资业务走到了生死存亡的“十字路口”。

二、平台公司及其投融资业务走向分析

根据相关政策要求，最迟在2016年底，政府融资平台公司必须剥离政府融资功能。在严格的政府监管压力下，除棚户区改造等国家政策性融资外，各银行对地方投融资平台新增贷款发放和存量到期贷款置换开始变得越来越谨慎，地方投融资平台相继出现了业务停顿、新建项目贷款不予受理、在建项目后续融资更严格、贷款资金使用受限、已批融资额度暂停或无法提用、企业债等融资审批关难过、再融资工作困难等一系列突出问题。除此，地方融资平台普遍还面临着规模小且分散、资产质量不佳、盈利水平低和自我造血功能不足、法人治理结构及项目管理能力弱等困难。在此情况下，各类融资平台公司亟待迅速转型，拓展经营范围，实现自我造血，否则将可能面临被解散、淘汰的命运。从2014年年初开始，部分地方的融资平台公司就已经开始尝试向“市场化主体”方向转型，逐步减少“政府业务”，厘清与政府及公益性项目建设之间关系，以市场主体多做一些能够获得盈利的项目。

根据国家审计署在《全国政府性债务审计结果》里的有关数据，全国有约7170个融资平台公司。其中，按级别分类，有省级、地市级、县乡级。就其具体业务可大致分为三类，一类是政府“项目人”公司，主要以公益性项目为主，替政府融资，独立性较低；二类是以土地、政府资源运作为主的公司，有一定的独立性，部分业务也是围绕政府工作而进行；三类是以建设路桥、环保、部分民生项目运作为主，同时也衍生出部分“上下游”产业，业务开展相对比较独立。受国家多项宏观财经政策的共同挤压，融资平台特别是前两类平台公司的业务拓展会受到越来越多的限制。未来，融资平台公司的转型将由小向大集中，由追求遍地开花的数量型转向追求资源集中、市场化运作的变化，即公益性的项目由政府部门承担，公益性项目债务纳入政府预算，地方融资平台转向以经营项目建设等具体业务或以政府资源投入进行资本性业务为主，其偿债资金来源主要依靠自身经营收益与资本运作产生的红利收入。从业务角度来看，对于有赢利的项目可以进行市场化处置，收费的公益型项目可以由投融资平台公司运作，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。融资平台公司未来会选择关闭、合并（重组）或者转型，转型可能会分化转型为具体产业、PPP合作平台和金融控股、资本运营类等类型企业。

同时也应该清醒地认识到，推进城镇化建设仍然是当前或今后一段时期的国家重要经济发展战略，其仍然是地方政府的发展建设的重要“推手”之一。与此相适应，资金需求仍然强烈，地方政府的资金供给模式也需逐步改变。因此，不难想象，融资平台公司未来将获得地方政府的大力支持，只是在支持方式会有所改变。在资产投入上，挖掘政府资源和城市开发潜力，改变由原来“一锅端”到注入更多市场化的城市经营性资产和项目，通过拓展经营业务和稳定的利润来源，成为参与市场竞争的“一份子”。在发展方式上，按照国家倡导，以采取“PPP”合作模式为主，其他模式为辅的更加市场化的方式，逐步实现平台公司单一功能向市场化经营主体转型。

三、部分融资手段的政策限制及优劣分析

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从宏观调控政策角度分析

凯恩斯在《就业、利息和货币通论》中主张通过政府干预调节经济，主是包括国家通过财政政策、金融政策干预经济。财政政策方面是国家通过财政预算对社会产品实行分配的一种政策。即以公共投资政策来弥补私人投资不足，通过扩大投资解决社会就业；政府举债支出增加制资，私人举债支出增加消费，两者都能增加“有效需求”，也即是赤字财政政策；再者就是高额累进税率。

在我国应对亚洲金融危机和国际金融危机时就不同程度的运用了凯恩斯主义的思想。1997年下半年，东南亚金融危机后我国出现了需求不足、通货紧缩，中央政府及时调整财政政策和货币政策，1998年开始实行积极的财政政策，当年增发1000亿元长期建设国债，之后几年一直连续增发，大规模增加对基础设施建设的投资。时过十年，发源于美国资贷危机的国际金融危机是一次全球范围内的金融危机，为了应对这场危机，我国政府于2008年底开始实施总规模为4万亿元的一揽子经济刺激计划。同第一次危机相比，此次的力度更大，方式更多，对凯恩期主义理论运用的更加充分。

政府面对世界范围的金融问题两次出手，第一次时中央政府举债拉动地方和私人部门，第二次中央政府实际投入1.18万亿元，拉动地方和私人部门总共实现4万亿元的投资。在现行的分税制财政体制下，地方财政资金在保公共运转之外的建设投入主要还是要靠融资解决。但是，我国《预算法》第3条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第28条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第8条规定，“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这些规定意味着地方政府没有合法融资和对外担保的体制通道。随着公共财政体制建设的不断推进，地方政府创设预算外收入受到的限制越来越严格；在强烈的资金需求驱动下，地方政府除了变卖所有法律规定属于国家所有但归于当地控制的土地、矿产等各种资源之外，对外举债的手段也随着金融监管环境的变化而不断翻新。地方政府投融平台公司成为我国积极财政政策在地方存在得到落实的工具或手段。

从对一个城市的资源综合利用角度分析

城市经济学是一门综合性的学科，它力求从城市经济发展、经济结构、经济环境、经济效益、经济区域和经济管理等方面，探讨城市和城市经济发展过程中的问题，揭示城市经济发展的规律。其中城市经营与管理是近年来城市经济学研究中的热点问题，实践性很强，与地方政府投融平台公司的成立和运作关联度很大，主要是证明了地方政府投融平台公司的存在是对城市公共资源的综合利用。而平台公司融资过程中除了直接向银行举债的间接融资之外，还有直接融资的公私合营模式也是城市经济学所承认和推崇的方式。

目前，理论界对城市经营与管理的内涵与外延争议较多，主要表现在对城市经营与管理的内涵、范围和目标的认识上不同。占有主导地位的一种说法是城市经营与管理活动是政府对城市空间内的所有有形与无形资产进行企业化运作，以利润最大化为目标，通过城市经营与管理活动盘活城市资产，特别是充分利用城市中日益短缺的土地资源，实现土地资产的保值和增值，为城市经营与管理筹集资金。在城市经营与管理的主体问题上，政府并不是唯一的主体，城市经营与管理的过程是以政府为主导的全社会力量共同参与的过程，非政府的社会团体组织是城市经营与管理的重要力量，实际上是强调城市经营与管理的民主化。城市经营与管理过程中存在着市民与政府之间的委托―关系，在经营城市的过程中政府必须转变职能，同时提出在城市经营与管理过程中各个城市应该相互合作与竞争的观点。而我国现在投融资平台公司正是地方政府对城市资源充分利用的重要载体，通过组建各种类型的投融资平台公司，把城市的有限资源运作起来，完全符合城市经济学的理论观点，是现代化管理的重要内容。

从投融平台公司的运作方式分析

现行地方政府投融平台公司的融资方式主要有：通过政府财政部门出具担保函向银行获取中长期贷款融资；通过平台公司向社会发行企业债或公司债的方式融资；通过项目合作方式与其他机构合作的融资，即所谓的PPP（Public Private Partnerships）模式。其中第三种方式是向社会融资的很重要方式，也是有创新意义的一种方式。这种方式始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程。

20世纪90年代，英国率先提出了公私合作制的概念，公私合作制被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化进程的基石。公私合作制的基础是要将社会公共产品进行科学分类。从消费特征角度，可把社会向公民提供的公共产品分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品，纯公共产品应该由政府提供，纯私人产品由私人部门通过市场提供。而准公共产品既可由政府直接提供，也可以由政府部门和私人部门通过市场共同提供。

从现实情况分析，纯公共产品和准公共产品事实上都可通过PPP的模式提供供给，只是在回报方式上，纯公共产品最后全部由政府财政资金给以投资补偿，而准公共产品一部分通过市场收费方式给以投资回报。

此外，我国地方政府投融平台公司的运作过程还运用了资产证券化理论，资产证券化融资主要是通过发行资产支持债券来融资的一种方式，它把缺乏流动性、但能够产生可预见的具有稳定现金流的资产，转换成在金融市场可以出售和流通的金融产品的过程。资产证券化主要目的是通过提高信用等级的方式，将原本信用等级低的项目推进资本市场，利用国际资本市场信用等级高、债券安全性和流动性高、利率低的特点，大幅度降低发行债券募集资金的成本。

综合上述分析，可以看出我国地方政府投融资平台公司从宏观调控角度看，是我国实施积极财政政策的一个主要抓手，在拉动内需，提高城市建设水平方面发挥了重要作用。从平台公司的资源利用角度看，它是对城市发展中一些经营或非经营的资产的重新利用。从融资方式看，它也是城市建设融资模式的创新方式。因此，平台公司的存在是我国经营城市这种理论的充分运用，是一种城市资源的综合利用发挥作用的平台，具有较坚实的理论和现实基础。

加强对地方政府投融平台的控制

欧洲债务危机再一次和我们发出警告，政府过度举债维持经济的发展是不可持续的。投融资平台公司的风险防控不可忽视，笔者认为主要从以下几方面加强控制：

一是从地方政府管理角度入手。主要是对地方政府和投融平台公司的举债行为有一个总体的规划，科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限，投资回报方式。对纯公共产品的举债必须设定由政府财政资源加以归还，或由公共资源加以偿还；对准公共产品要从财务上划分公共性和市场化的份额，公共性质的投入由政府资源加以偿还，市场化的投入由市场收益加以偿还。

二是从平台公司管理角度入手。从对平台公司的审计情况看，许多公司存在资产状况不实，诸如土地资产入账评估价值偏离基准地价幅度过大、亏损全资子公司未纳入合并报表、多计收益、少提折旧、费用等问题。为此，要完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才。同时充实平台公司，将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资实力。

三是从融资产品角度入手。市场是风险预警的前哨，推动平台公司融资的市场化，通过市场证券化形式筹资建设的项目，具有较高的透明度以及相对严格的自我约束，项目投融资行为更为规范化。因此，市场化融资产品的创新、资产证券化能够有效地引进市场约束，提高产品的抗风险能力。

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地方融资平台在支持地方经济发展，反金融危机中曾经发挥过重大和积极作用，但在经济恢复常态后，地方政府通过融资平台举债的弊端也日益凸显。

2014年国务院43号文出台，2015年开始通过发行地方政府债券持续对地方政府性债务进行置换，地方债务和融资平台的改革有序展开，地方政府举债融资机制和融资平台情况均发生了较大变化。

近期，笔者对多家地方融资平台进行了走访调研，结合地方融资平台的信息披露，考察分析地方融资平台的现状，建议适时进一步推进地方融资平台改革。 地方融资平台的现状

目前，地方债务申报和置换规则不够明确。

调研发现，地方政府性债务的认定和置换的规则还不够明确。在2013年政府性债务审计和甄别认定时，由于地方政府对中央政策不摸底，因而对债务申报口径宽严不一，少报债务成为普遍现象。

在国家明确了债务置换政策后，于2014年再次申报政府性债务时地方政府普遍补充多报;2015年-2016年，仍然在连续申报债务，但没有得到确认。部分平台公司反映，政府性债务认定标准不明确，政府性债务和非政府性债务界限不清，债务最终认定也缺乏透明度;从中央到省、市再到平台公司进行的置换指标分配，同样存在规则不够明确和透明度不足的问题。

在债务置换中，由于置换额度较多和融资成本差异，地方政府希望对部分未到期债务进行置换，而由于债务风险和融资利率下降，债权人（包括银行和其他金融机构等）普遍不愿意进行置换，相对容易置换的是地方性商业银行的贷款，而较难置换的是在当地没有分支机构的政策性银行的贷款。

融资平台的债务风险短期下降。

在2014年43号文之后，地方融资平台一度融资受限，普遍经历了一段时期的资金紧张，目前已经大为缓解，债务风险显著下降。

一是通过调整负债结构，拉长债务期限，用低成本融资置换高成本债务，缓解了平台的债务压力;二是融资平台公司承担的政府投资功能弱化，部分经济发达地区融资平台承担的市政建设的投资高峰已经过去，这属于平台投资的自然减速，部分地区则是投资意愿不强;三是平台公司在43号文之后重新获得较多融资渠道。

融资平台的融资渠道拓宽，成本下降，地方融资平台更加充分地利用各种融资方式。

对金融机构而言，由于平台公司的融资环境改善，民营企业和产业类国有企业信用风险上升，因而更加偏好给融资平台融资。

对融资平台而言，监管部门的融资政策标准不同而且时有调整，融资渠道单一会更容易受到政策冲击，因此主动拓展多渠道融资，同时也能降低融资成本。

2015年以来，地方融资平台的融资成本不断下降。一是通过债务置换;二是受益于经济下行、货币政策放松而形成的广谱利率下行;三是由于实体经济的信用风险不断增大，不良贷款增长，债券违约事件频发，导致了资金蜂拥而入城投，进一步压低了平台公司的融资成本，以城投债收益率为例，已持续低于相同评级和期限的产业债收益率。由于融资渠道顺畅和投资计划不多，很多融资平台资金充裕，有较大规模的授信额度还尚未使用，对资金价格变得更加敏感。

融资平台有三类融资方式值得关注。

一是通过设立各类产业基金和PPP融资。这些融资安排在43号文之后快速增长，大都进行了结构化设计，通常由融资平台持有劣后级，实现了放大融资的功能，但背后不少依然有政府隐性担保存在，如对社会资本有兜底回购、固化收益等承诺。

二是发行公司债。2015年证监会实施新的公司债管理办法后，公司债融资迅速增长，其中很多是为地方融资平台融资。

三是发行海外发债。今年以来地方融资平台海外发债增速较快，重庆、云南、天津、江苏等地都有尝试，债券币种从人民币为主转换为强势货币美元为主。虽然由于评级较低、要做套期保值等原因还不能充分受益于海外低成本融资，融资规模相对还很小，但融资渠道拓展和成本逐渐降低的优势在逐渐显现。

融资平台转型进展较慢，有分化迹象。融资平台的债务风险缓释之后，面临的资金充裕而缺乏投资标的状况，本质上是平台公司的转型问题，而平台公司的转型主要来自平台公司职能的变化。有的平台公司已经开始尝试转型为地方国资运营平台;有的平台公司则重新进入竞争性领域;有的平台随着职能的弱化而逐渐弱化;更多的则处于筹划观望时期。

不同层级的平台出现分化，一些省级和市级的平台公司已经完成历史使命，而县区级乃至乡镇级平台公司有的才刚刚兴起。 债务置换的效果评价

地方融资平台债务风险的下降主要是通过债务置换实现的。即通过确认部分融资平台债务为政府性债务而对存量债务持续置换，把杠杆从平台公司转移到地方政府。应当认识到债务置换只是地方债务清理处置的初始环节而非全部。

债务置换短期正面作用显著。2014年43号文和实施地方债务置换之后，总体上起到了“开正门、堵偏门”的作用，有利于地方政府和融资平台分清政府和企业的界限，规范化融资支持地方经济发展，融资平台公司通过调整负债结构和降低融资成本，降低了债务风险。

债务置换亦有短期性和特殊性。也应当认识到，通过债务置换而实现的债务风险下降具有短期性。长期来看，政府的杠杆增加同样有天花板。如果平台公司没有得到规范和剥离政府信用，那么债务置换就可能只是短期掩盖风险，甚至助长平台公司进一步无序负债扩张。只有建立在平台公司规范化运作、转型和切实剥离政府信用基础上的债务置换才具有实质意义。

地方政府加杠杆和债务风险下降的大背景是世界主要经济体放松了货币政策、低利率和政府加杠杆的趋势仍在延续。因此，在此条件成立时，包括融资平台在内的各类企业都在积极利用国内外的低成本融资环境谋求发展，但也应当防范当此条件变化时可能对企业和金融体系带来的冲击并进行前瞻性的应对。 融资平台改革的政策建议

在债务置换初见成效之时，建议适时进一步推进地方债务管理和融资平台的配套改革措施。

进一步加强对融资平台的全面审计和债务分类管理。2013年对于地方债务的审计，只审计了政府性债务，这只是融资平台债务的一部分，而二者之间，由于举债主体或举债用途相同，保证在建工程完工等因素常常难以明确区分和划断;只审计了部分债务，而没有对和债务对应的资产以及经营产生的利润等进行更广范围的审计。

建议对融资平台参照一般国有企业进行全面审计，将融资平台的资产、负债等财务指标纳入国家统计。在此基础上，首先要切实落实43号文关于剥离融资平台政府融资功能的要求。

对于融资平台的增量融资，除了在建工程等特殊情况外，应只具有企业信用，不应再被认定为政府性债务，明确地方政府融资只能通过发行地方政府债券;对于融资平台的存量债务，存在政府性债务和非政府性债务界限不清的情况，平台公司和市场投资者都有未来继续追加认定和置换政府性债务的预期，应通过再次审计和债务认定，打消平台公司不断增加政府债务和置换额度的预期。

其次，将平台公司的隐藏债务和担保等或有债务透明化，使其成为平台公司市场化转型的重要一步。

再次，避免置换债券资金成为地方政府调节余缺的“蓄水池”。债务认定和置换都应防范道德风险。

目前政府性债务情况对于平台公司而言尚不清楚，建议增加政府性债务的公开性和透明度，这样也能减少债务置换中可能产生的问题。对于置换债务的会计处理，目前缺乏统一规定，有的平台的做法是减计所置换债务而新增对政府的专项应付款，只是平台公司自身负债的调整。不同会计处理会对平台公司的后续经营包括融资产生不同影响，也可能导致与政府性债务相应的其他风险，建议由财政部制定统一的会计处理办法。

加快融资平台的管理体制改革和市场化转型。目前融资平台的管理体制基本未变，而管理体制不畅是平台公司无序发展的重要原因。同一地区，即使在同一层级，都仍然存在功能定位相似的多个平台，包括各类园区的平台和各部门主管或出资的平台。很多平台定位多元，主业不突出或优势不明显，很容易形成同质、低效的竞争。

一些平台公司自身缺乏持续盈利主业，资产和收入来源不匹配，往往是将土地、政府其他企业股权等充做资产，再给予政府补贴、盈利企业分红等实现正现金流，以满足金融机构的融资条件，而距离成为真正市场化运作的企业从体制机制、生存能力、人才储备等方面都有很大差距。定位重复和多头管理增加了平台公司的管理难度和发展障碍，建议对平台公司进行分类、合并、重组。存续的融资平台应转型为独立的市场化公司。

至于平台公司的转型，有的平台公司的转型目标是，构建现代企业制度，背靠政府的信用，拥有独有的主营业务，形成公司的核心竞争力。笔者认为，应去掉“背靠政府信用”，努力实现其他三个目标。此外，地方政府通过发行地方债进行的建设项目，即使通过平台公司进行，也应与平台公司的商业性业务区分。

在平台公司市场化改革的基础上，妥善处理平台公司的债务风险。目前尚未发生地方融资平台债券的实质性违约事件，如果一旦发生就很可能导致城投债收益率重估和对金融市场的连锁冲击。

平台公司的市场化改革是市场化处理风险的前提。城投债风险的市场化定价，建立在市场对平台公司剥离政府信用的观念之上;只有平台公司成为真正的市场主体，单一平台公司发生风险才不会产生系统性的影响。

另一方面，只有当平台公司的公开债务实现有序打破刚性兑付，市场才能逐渐认识到平台公司不再具有政府信用。

在市场化改革和市场化定价的基础上规范平台公司的融资行为。

地方平台公司最近两年大量利用各类基金以及国家有关部门政策引导和大力推广的PPP等方式融资，这些创新融资方式放大了地方政府的融资杠杆，在平台公司市场化转型滞后的情况下，风险也可能相应增大。

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一、引言

20世纪80年代末论文联盟以来，随着我国经济的快速发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显，而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力，地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机，为应对此危机，国家出台了4万亿元的投资计划，积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月，中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理，清理规范地方已经设立的投融资平台公司，对于融资平台公司贷款，银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，保证信贷资产安全。2012年3月，中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求，银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求，有效防范平台公司贷款风险。

二、地方政府融资平台概况

地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种：第一，债务性融资，主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二，权益性融资，主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善，对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三，通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。

截至2010年底，我国的地方政府债务总额达10.7万亿元，政府融资平台贷款14.376万亿元，在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级(含县级市)平台约占70%，部分平台运作机制不健全，可持续发展能力不足，约1734家融资平台公司出现亏损现象。

地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日，国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债，累计融资6712.5亿元，创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同，安全系数最高的是地市级投融资平台，省级投融资平台则整体风险较高，部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率，说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年，国内银行获准对地方政府贷款(或地方政府融资平台贷款)进行滚转，将到期日延后四年，以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。

三、地方政府融资平台债务风险

地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用，但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿，地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制，其潜在的风险也在逐渐释放。

首先，平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区，其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低，对于这些地方平台贷款，只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说，仅通过信用风险管理则无法化解风险，因为，对于这些地方政府来说，其平台不仅没有能力归还贷款，一些地方在贷款时就不打算归还贷款。

其次，平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混乱的土地制度有关。因为，地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制，前者出于公共利益可征用并可进行交易，后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质，把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革，会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外，平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。

四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略

(一)地方政府管理角度，

中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上，对经济发展程度不同的地方采取不同的政策，通过财政转移支付的方式进行管理。

应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划，科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外，可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款，将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构，使贷款能够得到有效监管。同时，从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，加强债务考核与管理，提高平台公司举债的控制能力，促使其适度举债。

(二)平台公司管理角度

要完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才。同时充实平台公司，将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资能力。

(三)融资产品角度