城乡规划与国土空间规划范文

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篇1

我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].

党的“十”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。

一、空间规划体系协调面临的主要问题

我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。

1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。

各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。

国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。

2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。

不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].

3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。

在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。

4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。

城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。

二、空间规划整合与协调的实践探索

为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：

1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。

上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。

2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。

广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。

3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。

2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。

太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。

三、完善空间规划体系的基本思路与框架

建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。

1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。

编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。

突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]

切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。

2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。

市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。

借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。

3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。

以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。

依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。

四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动

1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.

建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：

第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。

第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.

第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。

2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。

发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。

第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。

第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。

3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。

按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：

第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。

第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。

篇2

关键词：城乡，规划 ， 管理建设

Abstract: along with the development of social development and progress, we pay more and more attention to urban and rural villages planning and construction, the new development plan for real life has the vital significance. This paper mainly introduced based on urban and rural villages planning and construction management of related content.

Keywords: urban and rural, planning, management construction

中图分类号：[F292]文献标识码：A 文章编号：

引言

城镇化和新农村建设是一个不可分割的系统工程，涉及方方面面，规划是一切工作的龙头。科学合理的城乡统筹发展规划是结合各地当前的实际情况和未来发展的需要，以区域为平台，协调整合县域城镇体系——镇（乡）域村镇体系空间的规划，明确空间规划与社会经济发展规划的关系，形成统一的空间规划体系。

1、当前村庄规划建设存在的问题

（一）村庄规划基础薄弱

村庄规划基础薄弱是各地普遍存在的问题，主要表现在：1.尚未编制村庄布局规划，城镇总体规划对镇域范围内的村庄问题研究不足，使村庄规划编制缺少了上一层次的依据，仅指望规划师就一个村庄去研究全镇的问题，或者把村庄规划编制工作先停下来，都是不现实的；2.以增城市为例，1∶2000地形图覆盖面不足50%，但从经费上和时间上都不允许开展大规模的村庄测绘工作，给传统的城市规划手段带来了挑战；3.较多村庄规划成果以整治内容为主，未能完全达到法定规划的要求；4.传统规划成果过多注重文本编写和图纸表达，未能抓住当前农村迫切需要解决的问题，厚厚一大本，村民不容易看懂；5.农村较多的地区往往财力不足，难以安排资金进行村庄规划编制工作，增城市目前的村庄规划覆盖率仅22%，难以完成2010年实现村庄规划全覆盖的任务；6.依照城乡规划法，村庄规划的编制主体是镇（街），而当前各地的村庄规划多由城乡规划主管部门负责组织编制，镇、村两级投入不足，积极性不高；7.规划费用偏低，设计单位难以引起重视，不能针对农村实际进行深入的调查研究；8.目前全国各地都在对村庄规划编制办法进行摸索，尚未有一套成熟的规范和标准指引。

（二）农民住宅无序建设

近年来，受国土政策的影响，以及缺乏合适的农村建房管理办法，除部分农村集体建房以外，农村零星建房的审批处于停滞状态。然而，农民不断改善居住环境的迫切心理和农民婚娶分户建房的客观需求存在，农民建房行为并没有停止，反而更加无序，主要原因有：1.农村用地历史上划分为宅基地、自留地和承包地，但随着人口增加，原先预留的宅基地在80年代基本上用完了，而承包地的承包期从15年到30年一再延长，没有规划新增的宅基地补充，促使较多的农民利用自留地建设住宅，造成了近20多年来建设的农民住宅布局相当凌乱；2.许多村庄缺少村庄规划，又缺少乡规民约，村级领导班子没能根据分户需求和村居规划进行统筹和调整宅基地，放任村民自行解决，也是造成村民占用自留地、承包地建房的重要原因；3.部分村集体通过向农民置换、购买土地等手段，统筹出一些新增宅基地进行分配，但多数采用“人人有权、价高者得”的投标分配方式，甚至有些演变成为村委会创造效益的手段，造成“一户多宅”现象的存在；4.宅基地的所有权属于集体，法律上不能被继承，而私房的所有权属于产权人，农民继承了房屋，意味着可以保住了宅基地的使用权和“祖业”，因此农民往往建设新房后不愿意拆除旧住宅，土地浪费严重；5.村庄规划与国土规划存在矛盾，适合农民建房的位置往往为农田保护区，“用地难”造成了农民建房审批手续上的繁琐，客观上促使了农民未报先建，增城市1999年至2007年期间，增加了1962.65亩农村住宅用地，仅559.4亩地是经过审批的，违法用地情况严重；6.长期以来，农民住宅沿袭自主建设模式，自行组织临时施工队和泥瓦匠进行建设，凭屋主与泥瓦匠口头商定的简图进行施工，或互相模仿，建筑使用功能布局落后，建设技术工艺粗糙，导致房屋质量低下，拆、建周期较短；

（三）村庄建设水平普遍不高

在新的一轮新农村建设中，各级政府和农村积极性高涨，但工程建设、整治较多，内涵普遍不足，建设水平普遍不高，主要表现为：1.相关部门支持农村建设的资金有待进一步统筹，未能突出重点；2.农村干部对村庄规划重视不够，并缺乏规划建设常识，常常进行大量的“水泥化”、“钢铁化”和“彩色化”建设，破坏村庄的特色、风貌、文物和古树；3.重新房建设，轻旧村改造，重工程建设，轻环境管理，乱搭、乱建严重，缺乏环境卫生保洁机制，建筑参差不齐，环境脏乱；4.面对多个部门的大力支持，部分农村形成了“坐着等”、“伸手要”的惰性，农民的主体意识和参与意识不强；5.农民人均居住用地面积较大，土地不够集约，如增城市农民人均居住用地118m2，城镇建成区以外农民人均居住用地126m2，与广州市规划目标存在较大的差距（建成区为40－60m2，近郊区为60－80m2，区为80－100m2）。

2、村庄规划建设的探讨与建议

2.1深化认识，增强加快城镇化进程的紧迫感

从外地的经验来看，加快城镇化进程是拉动经济发展的重要举措。从客观实际来看，加快城镇化进程是广大农民群众的迫切愿望。据问卷调查，60%的农民为了就业、子女读书和改善生活条件，希望到城镇居住。从我县的基础条件来看，加快城镇化进程的条件已经完全具备。近年来,我县大力实施新型工业化、城镇化“双轮驱动”战略，县城和集镇的承载功能和辐射能力显著增强，为农民进城安居乐业创造了有利条件。

2.2准确定位，科学制定城乡建设规划

制定农村建设规划。一是要处理好推进城镇化与建设新农村的关系。要按顺序梯次推进，形成城乡人口相对集中、功能分区科学合理，以县城为核心、集镇为支撑、中心村为节点的城乡一体化布局。二是要压缩农村集中居住点的数量。原则上按一个行政村只保留一个集中居住点进行规划。三是要调整农村集中居住点的布局。按照融入城市型、城镇带动型、中心村落型和专业特色型4种类型进行规划，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构。

2.3整合力量，加快试点村建设步伐

一是要培植典型示范引导。围绕县委、县政府确定的30个试点村重点推进建设，充分发挥试点村的示范引导作用。二是要加大资源整合力度。建立以“政府投入为引导、农民投入为主体、社会投入为补充”的多元化投入机制，形成按规划统筹项目、按项目安排资金的管理格局。同时，要把集中居住点建设与水利工程、产业结构调整等项工作有机结合起来。三是要完善功能配套。坚持城市化与田园化兼备的基本理念，切实完善配套设施，努力把中心村建设成为交通便利、功能齐全、环境优美、充满现代气息的农民乐园。

2.4标本兼治，严格城乡规划管理

一是要加大宣传教育力度。宣传农村发展的形势政策，宣传城乡规划法律法规和规划方案，努力形成人人关心规划、个个自觉遵守规划的良好氛围。二是要严格把好审批关。坚决做到“无规划不批准、无审批不建设”，切实保证村庄建设健康有序推进。三是要加大拆违工作力度。实行拆违工作责任制，严肃对待违章建设，做到发生一起、查处一起、教育一片。

2.5创新思路，化解土地制约因素

一是要加快土地流转步伐。鼓励农民通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，促进土地向种养大户、龙头企业、优势产业集中。二是要建立城乡权益置换平台。积极推行“迁新居拆旧房”政策措施，做到迁入一处新房，拆除一处旧宅，复垦一处宅基地。三是要策应全省“万顷良田建设工程”试点。科学修编土地利用总体规划，优化土地利用结构，促进农村耕地、建设用地、公共服务资源等有序集聚，实现节约用地。

2.6深化改革，完善社会保障体系

一是实施城乡统一的就业政策。把就业、失业管理服务工作、城镇就业扶持政策向农村延伸。建立健全面向全体劳动者的职业教育培训制度,为农村劳动力进城务工经商创造条件。二是要保障进城农民的子女学有所教。放大优质教育资源品牌效应，让进城农民的子女能就近接受优质教育。三是要完善进城农民的社会保障。所有进城落户的农民其农村土地经营权保持不变，并享受与城镇居民同等的公共卫生、养老保险等均等待遇，切实解决农民的后顾之忧，积极创造条件敞开大门让农民进城。

结束语

因此，城乡统筹发展，科学合理地编制新农村建设规划，是推进社会主义新农村建设的一项十分重要的基础性工作。城乡规划应具有很强的操作性和控制性，必须严格遵循规划，避免随意建设。

参考文献

[1]邓毛颖.村庄规划编制方法的探讨与实践[J].中华建设，2008（5）：39-41.

[2]杨子江，李兵.孝感地区新农村住宅建设调查[J].住宅科技，2007（5）：37-42.

篇3

一、总体感觉这个规划方向对、思路清、有深度

规划编制部门今天上会的这个规划，体现了科学发展理念、统筹发展的理念，符合省情，也符合市情。一是在土地资源和水资源承载能力方面分析得比较透彻。规划较好地贯彻了可持续发展的理念。未来制约着地方发展的两大瓶颈，一个是土地，一个是环境，规划在这2个方面的透彻分析，为新区下一步谋篇布局奠定了很好的基础。现在看，大体上到年新区这块就是80到100平方公里，人口数量也是80到100万，环境容量、土地容量都是可行的。二是较为合理地确定、提出了新区的产业定位。新区重要的是产业支撑，规划用大量篇幅分析了现有的产业基础与周边市、相邻地区的对比和互补，提出了新区的产业定位，让我们清楚地知道，要干什么、该干什么，该发展什么、不该发展什么。三是提出了新区中心区的概念。在选址上、对比上、功能上，有了初步的概念，把这事摆上了重要议题。对这个问题，领导者、决策者很关注，社会各界也很关注，新区的中心区建起来了，新区也就建起来了，建不起来，大家就会认为新区还没建起来。所以，中心区放不放，怎样放，往哪里放，很重要。

二、坚持高水准地规划好新区意义重大

古人讲，“取乎其上，得乎其中”。就是说有高水平的规划，高水平的标准，高水平的要求，最终在实施操作过程中，能达到中间的层次就不错了。如果规划、标准、要求，都是中间层次，最终结果就可能只是一个最低的层次。所以，高水平的规划，对于未来的建设和发展，是一个引领的作用，是一个行动的基础，是一个发展的纲领。我们之所以如此重视规划，原因就在这里。

新区建设既是省委、省政府的重大战略决策部署，也是难得的历史发展良机。新区规划180平方公里，这是一个千载难逢的良机。但是，怎样建设好，怎样发展好，规划具有重要意义。现在，我们有几个很好的机遇。一是中央在新一轮发展中，明确提出要以城镇化为主要抓手，促进经济社会平稳较快发展。二是省委、省政府明确提出要“三化”协同发展。最近，正在论证怎么样使的地方战略上升为国家战略，有的提出叫中原城市群，有的叫中原经济区。无论是中原城市群、中原经济区，还是三化协调发展示范区，都包括，这对发展是难得的机遇。把新区规划做好，靠高水平的规划去引领，意义非同凡响。现在的规划蓝图是什么，未来10年、20年就建成什么。市委、市政府提出的新区建设“八个高水准”要求，第一个就是高水准的规划，市直各部门都要对规划编制高度重视，根据部门职能认真提出意见。也希望规划编制单位发挥团队智慧，站在国际视野，融入新的理念，运用创新思维，编制出高水平的新区规划。

三、按照总体方案，贯彻三规合一，坚持三个原则

（一）要按照总体方案进行规划。新区建设总体方案，获得了省委、省政府正式批准，要求很明确，既站在了全省大局，也立足了市情。这个总体方案，就是“四区一基地”的方案，即三化协调发展的先导区、现代化复合型功能区、城乡统筹发展的先行区、对外开放的示范区，全国重要的输变电装备制造业基地。“四区一基地”的定位，要贯彻落实好。

（二）要贯彻“三规合一”进行规划。只有三规合一，才有可行性。如果城市总体规划、新区总体规划与国民经济发展规划不协调，与土地利用规划不协调，那是不可行的，操作不了的。所以，只有三规合一，才能够三规同向、三规同力。经济社会发展规划解决的是发展目标问题，十二五规划编制已经启动实施。城市发展规划，解决的是坐标问题，就是产业往哪里布，交通枢纽往哪里放，功能区怎样定位。土地利用规划解决的是指标问题，有目标，有坐标，但没有指标做保障，也只是空中楼阁。所以，一定要坚持“三规合一、三规同向、三规同力”，做好这个规划。

（三）要坚持三个原则进行规划。一是要体现规划的科学性。城市规划里面，需要体现科学性的很多，比如怎样以人为本，怎样全面、协调、可持续，怎样运用世界上先进规划理念、规划方法。新区规划，不求太新的离奇概念，但一定要有新意。郑东新区的规划之所以有感染力，就是因为搞了个如意，赋予了文化。唐山曹妃甸的规划之所以感染人，就是因为生态这个理念。巴黎的规划之所以有特色，就是因为规划者为便于管理城市、管理社会治安，把城市街道不规则地网格状区分开，形成了自己的特点特色。所以，目前的这个规划在布局上、道路框架上、区域安排上，还有点平，要适当有一些新鲜的东西。二是要体现规划的前瞻性。空间发展规划指导的是新区未来的长远发展，一定要经得起时间和实践的检验，充分考虑未来10年、20年的长远发展需要。要科学地区分好近期、中期、远期3个阶段，提出规划期内的发展方向、发展重点、发展战略，对未来留有发展余地。三是要体现规划的可行性。规划最重要的是能不能指导建设。第一，是看规划能不能落到实处，可行不可行。比如怎样充分尊重现有的基础，这一点规划编制部门做的比较不错。第二，是要充分考虑水资源和土地资源承载能力。第三，是怎样与已有城市规划对接、衔接。就是说这个规划怎样与周边相呼应，既要是一个新区的规划，又要是一个站在新区、跳出新区，创新的新区规划。

四、凸显产城融合、生态宜居、统筹城乡的新区特色

现在，有5个新区。刚才，规划编制部门进行了对比，新乡在做，焦作在做，也在做，这些新区在总体功能上，都有个错位发展的问题。新区在全省乃至全国的新区范围内，如何做到凸显特色，必须领会好以下3句话。

一是产城融合。新区首先是一个产业支撑的新区。产城融合，能有效解决农村剩余劳动力向城市转移之后的保障问题，也就是就业问题。现在农村劳动力转移到城市，不是说能不能转来，而是转来能不能就业。所以，城镇化要抓产业支撑，抓产城融合，尤为要把二产、三产做为产城融合、产业布局的重点。二产重在集群优势和优化升级，适当明确若干个主导特色产业，积极发展，凸显优势。三产要补齐短板，加快发展。在补齐三产短板方面，有区位优势，距离航空港很近，所以市委、市政府把现代物流业做为三产发展的重点，出台了市现代物流业发展规划。有物才有流，怎么样做好供应链上的各种配套物流，从而使流通减少成本，把现代物流业做起来，还需要好好规划。二产现在规划的3个产业集区，功能上要合理定位、适当调整，同意规划编制部门适当调整三个产业集聚区规划的意见。能不能在三个产业集聚区之外规划一个服务业园区，建立一个与对外开放融为一体的园区，把现代物流业的发展与服务外包、对外的窗口做在一起，强化产城融合。

二是生态宜居。做到了产城融合，还要生态宜居。城是人住的地方，一定要把新区建成一个生态、精致、宜居的未来新城。生态宜居要凸显2个特色，一个是水，一个是林，要把林和水做足做好，做好水文章，做好林文章，把生态社区、低碳社区、生态工业园区、低碳工业园区、循环工业园区等先进理念、概念融进去。

三是统筹城乡。统筹城乡，就是要做到三化协调发展，走一条新型工业化、特色城镇化、农业现代化的路子。要把统筹城乡的基础设施、社会管理、社会保障，有机结合起来。新区规划要做到凸显这3个特色，避免与其他新区雷同，避免千城一面，形成自己的特色。

五、切实处理好几个问题和关系

一是空间布局要与市城乡规划体系总体要求相衔接，体现辐射带动功能。市城乡规划体系总体的框架是“带状城市、组团发展、向心布局、统筹城乡”。“带状城市”，就是到，沿京广铁路、京珠高速这么一个带状区域，向北与郑州、与新郑国际机场去对接。“组团布局”，就是“一中心五组团”，主城区一个中心，东面是组团，北面是组团，中间是县行政区组团，西面是组团，西南是组团，呈莲花状。“向心发展”，就是在这种组团城市发展布局中，都要向心发展，要往南靠，要往西靠，要往东靠，襄县要往东北靠。“统筹城乡”，就是以此促进以城带乡，促进城乡一体、城乡统筹。新区不仅仅是一个组团的功能，也代表着未来的辐射带动功能，所以要与周边相衔接，形成辐射带动。新区与市相邻，带动辐射就很强。对的带动，一是要靠莲城大道、花都大道带动，再就是要靠创业大道往带动。往带动，天宝路已经修到永登高速连接线。往是311国道，改造提升之后，形成城际快速通道。这样，主城区对周边都可以实现20—30分钟经济圈或生活圈。新区对周边4个组团的辐射带动，规划怎样衔接，从而拉动的城镇化进程，这个关系要处理好。

二是新区的布局要与现有的规划有效衔接好。第一，三个产业集聚区规划已经确定，但可以适当调整。第二，原来推进区有一个规划，有一个框架，既要有所尊重，但不要拘泥。新区规划可以创新一些，可以大胆一些，不要拘泥现在的路网框架。第三，原来批过的一些单项规划，比如交通规划、社区规划，还有其它一些专业规划，市规划局要提供给规划编制部门，以供借鉴。

要尤为注重交通规划，强化交通枢纽，打造多元化立体交通网络。铁路方面，除京广铁路外，石武客专明年年底通车，机场到的城市轨道交通今年年底开工建设，到的铁路穿过城南，往东到毫州、淮阴、盐城，形成了陇海铁路外的第二个出海港。航空方面，新区布局之所以往东北拉，就是要与航空产业港对接，也已经规划了客运异地航站楼。公路方面，境内有7条高速公路，今年年底要开工建设到新郑城际快速通道，还要修建安阳到信阳的城际快速通道，还要把新区的东边线修起来，直接与新郑航空港对接。在交通体系中，我们要致力打造交通零距离乘客换乘中心和无缝隙的货运中心，在天宝路最东头，建成高速铁路、城市轨道、异地航空换乘以及城市巴士、长途客运等5种交通方式的零距离换乘中心。新区的交通功能，显而易见，既要利用自身一些交通功能，也要辐射环通周边的交通功能，在环通上、在辐射上做文章。城市轨道交通在新区还有一个站，这个站建在哪里，规划编制部门也可以提出来。

三是产业的完善和对外开放上，需要再谋划一个园区。在产业的完善上、在产业结构的优化上，能不能再布局谋划一个园区，把现代物流园区、保税区或者服务外包园区融为一体。位置往新区东北靠，放到高速公路以东，放在创业大道东延。京珠高速北出口今年年底就可以使用，创业大道修通以后，就直接可以到航空港。我们想向省里争取做个保税区，把海关、出口商品检验检疫都做起来。省委、省政府对新区的定位是4个区，前3个区已经体现了，对外开外的示范区怎样体现，需要在功能上加以完善，需要规划编制部门深入考虑。

四是新区中心区布局要进一步优化方案。现在选的是南区和北区2个方案进行了比较，都有一定道理，各有特色，各有优势。在北区，站在北这个高度，有利于展示新区形象。在南区，可以实现功能对接，可以近期发展起来，特别是可以服务3个园区，要进行再对比、再优化，或者是中心区一主、一副。南边中心区更多体现综合服务功能，作为复合型的新区中心，体现行政服务和宜居。可以适当往东移，中轴线与老城区、东城区中轴线适当对接。市规划局要统筹考虑大的标志性建筑怎么样摆放的问题。要考虑水源问题，与水利部门、环保部门进行对接，进一步优化和完善规划，解决有源之水。

五是产业升级和结构调整上要严格控制高耗能、高污染产业。要做到“一控制一提升”，严格控制高耗能、高污染的产业，切实提升第三产业发展水平，使新区的产业结构更加优化。