土地流转规划方案范文

导语：如何才能写好一篇土地流转规划方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：宅基地换房；城乡建设用地增减挂钩；流转

一、农村“宅基地换房”现象的出现

最近几年，随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”现象。所谓的“宅基地换房”，通常是指农民自愿以其宅基地，按照一定的置换标准，换取小城镇的房屋并迁入小城镇居住。腾出的宅基地进行复耕，节约下来的集体建设用地，经过土地储备以后再以招拍挂的形式出让，以土地使用权出让的收益来安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口。

基于《土地管理法》中关于集体建设用地和宅基地使用的限制性规定和“宅基地换房”中涉及到城乡建设用地挂钩流转的问题，中央和地方相继出台了一些规定，对其中涉及的城乡建设用地流转进行了规范。

二、城乡建设用地挂钩流转的法律与政策规定

（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作于2005年开始，并在全国部分地区试点。

国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；国土资源部于2005年10月颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），并于2009年3月分别颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。

1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农村城乡建设用地挂钩流转作出了原则性规定：要加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

2、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对“城乡建设用地增减挂钩”的含义作出了明确规定，所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

3、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对城乡建设用地用地挂钩流转试点的基本要求、管理和操作流程均作出了规定。

第一，关于挂钩流转试点的基本要求。要严格依据土地利用的总体规划，严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用，要通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。对挂钩试点的规模进行控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

第二，关于挂钩周转指标和项目区的管理。挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制，挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。对于挂钩周转的指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。

第三，关于挂钩试点的条件和操作程序。挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

（二）部分因“宅基地换房”事件受到广泛关注的地区，如天津、四川、浙江等地也制定了当地的关于城乡建设用地挂钩流转的操作细则。

1、天津市制定了《天津市城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（津国土房规[2009]2号），其中强调了：要加强城乡规划、土地利用总体规划对建设用地总量和布局的控制和引导。要以挂钩试点周转指标安排建新拆旧规模，调控实施进度，考核计划目标，确保项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。挂钩试点工作应充分尊重群众意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益。

2、四川省制定了《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（川国土资发[2008]68号），其中强调了项目区实施规划必须符合土地利用总体规划并与城市建设规划、村镇建设规划和农房建设规划相衔接。挂钩项目与土地整理项目原则上实行分类管理，按照各自管理办法的要求分别申报、实施、验收，组卷归档。挂钩试点工作管理实行分级负责制。省国土资源厅负责对全省挂钩试点工作的总体部署和组织管理。负责制定管理办法，审批项目区实施规划和方案，实施监督检查，组织项目区验收。试点市（州）国土资源管理部门负责辖区内挂钩试点工作的具体组织实施。负责试点工作的管理与监督，审查项目区实施规划和方案，组织项目区初验等工作。试点县（市、区）国土资源管理部门负责编制项目区。实施规划，制定工作计划并具体组织实施，组织开展项目区竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）和《城乡建设用地增减挂钩实施方案审查报批办法（试行）》（浙土资发〔2009〕37号），其中强调了组织实施城乡建设用地增减挂钩要以土地利用总体规划为依据，按照“先复垦、后置换”的原则，将农村存量建设用地复垦为耕地后，该复垦耕地面积与土地利用总体规划确定的规划建设用地区内的农用地和未利用地进行等面积挂钩置换。其中，置换占用耕地面积小于复垦项目新增耕地面积的，新增耕地结余部分可用于其他建设项目的耕地占补平衡。省国土资源厅根据国土资源部下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标、各市、县（市、区）年度建设用地复垦新增耕地任务、城乡建设用地增减挂钩指标账册余额和申报使用数量，编制各市、县（市、区）年度城乡建设用地增减挂钩指标计划，报省政府同意后实施。实施方案中拟安排的建设地块需征收农村集体所有土地的，应同时拟订土地征收方案，一并上报审批。城乡建设用地增减挂钩实施方案和土地征收方案经省政府批准后，由市、县（市、区）政府负责实施土地征收，并依照有关规定组织实施土地供应。

（三）2010年底，针对城乡建设用地挂钩流转中出现的问题，国务院和国土资源部对城乡建设用地增减挂钩试点进行了规范。

国务院于2010年12月了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）、国土资源部于2011年2月了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》其中对建设用地增减挂钩试点中亟需规范的问题作出了规定，强调不能片面追求增加城镇建设用地指标；在推进农村新居建设和危房改造及小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点；不能突破挂钩周转指标；不能盲目大拆大建和强迫农民住高楼和侵害农民权益。

三、总结

笔者认为，随着城市化水平的不断提高和市场经济的不断深入，农民的宅基地会越来越多的体现商品化的属性，上述法律、法规和政策的出台，对集体建设用地的高效利用起到了推动和促进作用。而将农民的宅基地纳入整个建设用地的流转也是未来建设用地市场发展的趋势，虽然目前不宜在全国完全放开，但如果能通过试点来发现并处理好其中的土地规划利用和农民安置补偿问题，在使作为生产要素的土地资源得到经济高效的利用同时又提升农民居住生活条件和改善基本福利保障，那最终将实现社会各方的多赢。（作者单位：北京市天银律师事务所）

参考文献

[1]何缨：《“宅基地换房”模式的法律思考》，《山东社会科学》2010年第1期。

[2]杨魏欣：《“宅基地换房”问题与对策分析》，《现代商贸工业》2010年第4期。

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在120平方米的宅基地上，建起了一座3层高、近400平方米的小洋楼。小洋楼点缀在青山绿水间，秀气挺拔，分外漂亮。更令人高兴的是，小洋楼临近篮球场，篮球场旁边是正在建设的村文化楼。2012年3月13日上午，站在自家刚建好的新房前，广西富川瑶族自治县柳家乡洋新村茅刀源自然村村民盘虎满心喜悦：“这简直像做梦一样。”

几个月前，盘虎家的宅基地只有50多平方米。在这狭小的宅基地上建的旧房子，一家几口挤着，生活非常不方便。

盘虎早有建新房的想法，但因宅基地太小而不能如愿。他跑过几趟乡里，吵闹着要申请宅基地，但他的申请如泥牛入海。

盘虎说：“现在交了几千元钱后，村里给了我120平方米的宅基地。”他快马加鞭，新房建好了，梦想实现了。

“交几千元就可以不顾耕地保护政策了?”记者质疑。

“并非这样。”同行的柳家乡党委书记盘志求说，“没动一寸耕地，而是采用了宅基地集体内流转的方式，重新规划村庄，把‘空心村’挤实了。”

近几年，富裕了的农民大量另建新房。然而，新的问题随之出现，很多村庄因缺少规划、旧宅基地地块小或太分散等因素，导致农村居民点往往不能合理、有效地使用土地。新建住宅大部分集中在村外，而村内却存在着大量的空闲宅基地和闲置土地。茅刀源村就曾经是这样的“空心村”。盘志求说：“在‘空心村’里，说村不是村，有院没有人，说地不是地，草有半人高。以前，茅刀源村的‘空心率’达80％之多。”

一个偶然的机遇，改变了茅刀源村。

2011年，正在修建的永州至贺州高速公路通过茅刀源村，村里得到了一笔高速路征地的补偿款。

钱怎么花?分了，每人不过几百元。乡里和村委会经过讨论，决定将高速公路征地补偿款用于宅基地的平整和村民旧房拆迁的补偿，挤实“空心村”。很快，一个“三统一”的农村宅基地流转方案出炉了。

统一整合：按照依法、自愿、公平、有偿的原则，将全村旧房、危房、布局不合理的房子以及零星分散的牲畜圈舍进行拆迁，将旧宅基地收归村集体统一整合。

统一布局：按照新农村标准统一规划设计，实行人畜分离，规划建设村级小广场、舞台、道路以及绿化等一批基础设施，以确保建设后大大改善村容村貌。

统一流转：将旧宅基地整合规划后。除去公共设施所需土地外。再根据村民原有的旧宅基地总面积重新分配，按照规划在新分配的宅基地上建新房，有效解决了以往民居规划不统一、建新房不建新村等问题，确保实现对土地的充分利用和对耕地的有效保护。

宅基地流转方案出台后，洋新村党支部书记盘志荣和村两委班子深入各家各户了解村民的想法，做村民的思想工作。经过半年多努力，每个村民都摁了手印、签了字，方案于2011年初开始实施。很快，一块约8500平方米的土地平整出来，涉及拆迁户48家，拆迁款来自于高速公路征地的补偿款和一部分集体经费。

“整合的土地，按照多退少补的原则，重新分配给村民。”盘志荣说，如果村民要的宅基地比他原来的面积大，就得向村里交些钱。如果村民要的宅基地比他原来的小，村里再补偿给村民一些钱。但为了整村统一，规划最小面积不少于120平方米，最大不超过200平方米。

正是在这“三统一”下，盘虎圆了自己的梦。

与盘虎一样受益的还有村民盘荣科，他有一座60多平方米的旧房子和2座猪栏房。“猪栏房离旧房200多米远，早几年就想将猪栏房与邻居的闲置地置换。”盘荣科说，但邻居不愿意。而现在，实施宅基地流转后，他只需向村委会交一定的钱就领到一份200平方米的宅基地。如今猪栏房与住房只几步远。

茅刀源村有一位村民原来有3处闲置宅基地，但都因为太小而无法利用。经过整合、重新分配后，虽然得到的宅基地面积比那3块宅基地的总面积要小一些，但却比其中任何一块都大并实用。

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为加快推进我市农业现代化进程，促进农业规模经营和农民持续增收，保障设施农业健康有序发展，按照《省人民政府办公厅关于切实做好设施农用地管理工作的通知》要求，现就切实做好设施农用地管理工作通知如下：

一、积极支持农业发展，合理确定设施农用地范围

设施农用地是支持农业现代化建设、促进农村发展和农民增收的专项用地，各区政府在安排和管理设施农用地中，要严格把握设施农用地管理政策，合理确定设施农用地范围。依据国土资源部颁布的《土地利用现状分类》（GB/T21010—），设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地，凡符合黑政办发〔〕19号文件规定范围的生产设施用地和附属设施用地，均按农用地管理，必须办理设施农用地审批手续。

在土地利用总体规划确定的城乡建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设用地审批手续。

二、科学制定设施农用地规划，完善设施农业布局

各区要根据土地利用总体规划和设施农业发展规划，按照“因地制宜、适度集中、节约用地”的原则，合理安排设施农用地。要引导设施农业经营者尽量利用荒山、荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地发展设施农业，尽量不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，应尽可能占用劣质耕地，避免占用优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。附属设施占用耕地的，生产经营者应当根据有关补充耕地政策规定，履行补充耕地义务。

设施农用地使用期满未申请续期或申请续期未获批准的，或因生产经营者自身原因终止用地行为的，生产经营者要对生产设施占用的耕地及时复耕，对附属设施占用的耕地及时复垦。负责复耕或复垦的农业经营者，必须在设施农业生产活动终止用地之日起6个月内完成且恢复到原有土地等级标准和耕作条件。

三、严格集约节约用地，控制用地规模和使用期限

进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模的5%以内，最多不超过10亩；进行规模化种植的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模的3%以内，最多不超过20亩；进行规模化禽畜养殖的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模的7%以内，其中规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内，最多不超过15亩；进行水产养殖的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模的7%以内，最多不超过10亩。

设施农业建设中，生产设施确需配套建设简易生产看护房的，其单体占地面积不得超过30平方米，看护房不得建二层及二层以上（含地下室）。在耕地上进行农作物种植结构调整的，如种植蔬菜等非工厂化的大棚用地，不属于设施农用地范畴，仍然按耕地管理，可以配套建设简易生产看护房，单体占地面积应控制在15平方米以内。

现代化农场建设过程中，对原以生产队、分场为生产单位计算安排的粮食烘干、晾晒设施和生产机械停放、保管场地等附属设施用地，按服务的种植面积核定用地规模，集中安排用地，原则上不超过每亩1平方米。

设施农用地的使用期限，按照有关部门批准的设施农业项目生产经营期限或农用地承包经营权期限确定，但原则上不得超过15年。同时不能超过剩余土地承包经营权期限或土地承包经营权流转期限。

四、严格设施农用地审批条件，规范报批程序

设施农用地审批应在依法、规范的前提下，遵循便民原则，严格审批管理。

（一）审批条件

1、符合土地利用总体规划或者设施农用地专项规划，严禁占用基本农田；

2、符合国家和省规定的设施农业项目的用地规模和使用期限；

3、生产设施涉及占用耕地的，已拟定耕地保护方案；附属设施涉及占用耕地的，已完成补充耕地任务；

4、设施农业经营者拟定设施农业建设方案，并与集体经济组织及承包农户签订经营用地协议。如涉及集体土地经营承包权流转的，还需与集体经济组织和承包农户签订流转合同；

5、设施农业项目涉及占用草原、水面、滩涂、林地等的，已征得相关部门同意。

（二）审批程序

1、用地申请。设施农业生产经营者申请设施农用地的，经土地所在村集体经济组织同意后，持下列材料，向市国土资源管理部门提交用地申请：

（1）设施农用地建设方案；

（2）用地协议（协议中需要载明土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等内容）；

（3）土地承包经营权证书、土地承包经营权流转合同等；

（4）用地平面布置图；

（5）规划、环保等相关部门批准文件；

（6）农业部门对设施农业建设必要性与可行性、承包土地流转合规性与合理性以及生产经营者农业经营能力和流转合同的审核意见；

（7）涉及畜牧养殖的设施农业用地，出具市畜牧管理部门的意见；

（8）其他相关部门意见。

2、项目审查。市国土资源管理部门受理用地申请后，依据土地利用总体规划进行现场踏勘，并对用地申请条件、用途、规模、选址以及土地流转、复垦措施、补充耕地等内容进行审核。对符合设施农用地条件的，应当签署审核意见，出具现状调查界址图（需标明配套设施用途、用地面积、现状、拐点坐标等）并组织报批。

3、用地审批。市国土资源局依据农业部门审核意见，对土地利用规划、土地权属和用途、用地面积、保护耕地措施、占用和补充耕地情况及复垦措施等内容进行审查。符合规定要求的，由国土资源部门报市政府批准后，由国土资源部门下达设施农用地批准通知书。

国有农副生产基地、林地的设施农业用地，按上述要求施行。

五、切实加强设施农用地监管，促进设施农业健康发展

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一、严格土地管理，做到依法用地，合理用地

严格土地管理，加强土地执法，做到依法用地，合理用地，尤其在村民建房、新农村建设、农村基础设施和各项公益事业用地上实施强力引导，尽量少占或不占用耕地搞建设。农村村民建住宅审批过程中，国土资源部门要做到“三到场”。 即：宅基用地申请受理后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；农民住宅建成后，要到实地检查是否按批准位置和面积使用土地。

二、严格规划管理，充分发挥土地利用总体规划在土地管理中的龙头作用

近年来，国土资源部门积极参与政府的宏观调控，充分发挥土地利用总体规划的“龙头”作用。在制订实施土地利用总体规划过程中做到合理划定建设用地和耕地保护区，确保城市国有土地集约合理利用，使耕地占用数量得到有效保护，为盘活存量土地，控制新增用地，确保土地利用走内涵挖潜之路。

三、强化执法监察

依法查处违法违规用地，开展清理闲置和浪费土地资源的专项行动，盘活建设用地存量，提高土地使用率，做到节约集约利用土地，从而减少在总量上对耕地和土地资源的占用，以实现耕地总量不减少的保护目标。

对未批先建、少批多占、边批边建的违法用地行为，要坚决依法查处。对未批先建的，要发现一起拆除一起，通过严格执法整肃农村用地秩序；实行“一户一宅”制度，防止以分户名义的“一户多宅”。

四、盘活农村存量建设用地

根据城镇化建设目标，按照集约用地的原则，制定旧村庄改造和零散住宅整理归并的总体方案，并按计划、分年度组织实施；要实行“建新退旧”制度，经批准新建住宅后，建房户必须将原旧宅基地退出，逐步消灭散、乱、差的“空心村”。积极探索旧村改造、零散住宅整理归并的途径和方式，推广成功经验。

五、严格土地使用标准，促进各项建设节约集约用地

强化建设项目用地管理。坚持“以项目定用地、以投资额定用地量”的方针；编制项目建议书、可行性报告时，应增加土地节约集约利用的土地置换实施方案。提高工业项目用地的投入产出率和集约利用水平。实行单位面积土地最低投资限额，工业项目单位面积土地的投资额不得低于规定的最低限额。鼓励投资建设多层标准厂房，严格限制单层建筑物，提高土地容积率。以合同形式明确集约用地各项权利义务及违约责任。上一年度供地率达不到70%的，不能申请办理新报批手续。土地利用集约度不高、未达标的，不得扩大现有建设用地规模。推进土地市场化配置，建立节约集约用地的内在机制。

集体建设用地使用权允许以转让、出租、作价出资（入股）等方式流转，也可以设定抵押。严禁私自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。严禁城镇居民到农村购买、租赁宅基地。不符合村镇建设规划的农民集体建设用地，不得以流转方式，再行确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物，不得改建、重建、扩建。

集体建设用地流转，应依法签订合同。集体建设用地使用年限由土地所有者和使用者协商确定，但不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。

集体建设用地在流转中的收益归集体土地所有者或转让者，农村集体经济组织的收益，应专项用于农民集体公共设施、公益事业建设。

六、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任

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关键词 粮食生产供应链；合作社；风险；应对办法；河南商水

中图分类号 F252 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）02-0287-02

为落实粮食生产供应链的工作部署，进一步论证中化集团配合农业部2014年试点推进的粮食生产供应链模式建立，切实为中化农业板块产品销售开拓工作局面，对商水县开展粮食生产供应链试点专题调研。总体来看，在商水县开展粮食供应链试点，既非常必要，又具备可行性，同时风险可控，值得出台细化方案并加快推进（商水县秋冬种准备工作9月中旬即开始）。建议以调研论证的有关合作社为载体，推动以2014年冬小麦种植为起点，通过外贸信托助力的土地流转（666.7 hm2左右）和财务公司助力的供应链融资，中化农业板块开展种肥药技一体化供应和服务，实现粮食生产供应链在商水县落地。

1 粮食供应链开展的背景

1.1 政策导向

1月14日农业部对外《2014年种植业工作要点》，其中的亮点是结合现代农业转型升级的形势，本着机制创新的出发点，选择10个高产创建整建制推进试点县展开粮食供应链试点，首次明确将与农资投入品企业和信托投资公司合作，开展粮食生产供应链试点，探索我国粮食生产管理的新路径。

1.2 能力所在

中化集团具有融合种子、化肥、农药等农资领域强大供应组织能力，具有形成涉农服务整体优势的最先导条件，是促进这项工作试点成功的最佳企业载体。

1.3 压力所迫

中化农业板块面对激烈的市场化竞争局面，在农资行业产能过剩现状和业绩压力下，急需进行经营转型，扩大产品销售规模。与此同时，我国粮食种植业专业化、规模化发展，也使得生产供应链发展到了呼之欲出的时点。据此，坚定了以点带面、促进农民增产增收、为国家“三农”建设贡献自身价值的信念。

2 商水县农业概况

商水县属周口市，位于河南省东南部，地理坐标为北纬33°，东经114°，总面积1 314 km2，县城与周口市连接，耕地面积8.8万hm2，人口123万人。

商水县处于暖温带南部，属于亚热带向暖温带过渡地区，季风性半湿润气候。年均日照时数2 100 h，降水785 mm，无霜期223 d，最冷的1月平均气温0.2 ℃，最热的7月平均气温27.5 ℃。

地形和水文：商水县地处豫东平原，全县地势平坦无山丘，海拔在30～50 m，土壤有褐土、潮土、砂礓黑土3类，肥力中上，适种性广，利于种植业的全面发展。县内河流较多，沙颍河、汾河、清水河在此流经。浅层地下水充足，为2.3亿 m3。富水区416 km2，中等水量区626 km2，合计占总土地面积的80%。无盐碱等影响水质的成分，适合农业灌溉和人畜饮水。2015年夏天河南大旱期间，不到30 m深的机井基本能满足灌溉需要。

商水是河南省第三粮食大县，粮食外调量逾50%，2013年粮食产量125万t。以冬小麦、夏玉米为主要作物，小麦面积8.0万hm2，单产8 250 kg/hm2；玉米面积7.3万hm2，单产8 250～9 000 kg/hm2。2015年小麦丰收，全县单产9 075 kg/hm2，千亩示范方单产11 475 kg/hm2（周麦26）；一些地方还种有大豆、芝麻、花生、蔬菜、红薯、药材等作物。种植大户领办且运营正常的合作社700余家，家庭农场100家。全县土地流转逾1.33万hm2。种植合作社除流转外，一般对农户种田开展托管服务，费用为3 000元/hm2，除了种、肥、药等物化投入外，开展农机、打药等全程服务。托管服务的面积占合作社流转面积的比例超过50%，种粮合作社的小麦、玉米耕种收机械化率基本达到100%。因是全国产粮大县，每年财政转移支付8 000余万元，其中定向用于种植业能力建设的1 500万元，2013年开展了2万hm2高标准良田建设[1]。

3 商水县农业合作社情况及其需求

调研组结合现场调研共调研了12个合作社，均为种植大户领办的合作社，其流转了一定规模的土地，并通过托管方式为社员耕地提供服务，有的提供种肥药一体化供应。

3.1 生产能力

12个合作社中，主营业务为粮食的为9个，合计经营耕地面积2 507 hm2，最大的2户为发达合作社（693.3 hm2）和天华合作社（666.7 hm2）。杜卫远流转了182.3 hm2耕地，为2013年度全国种粮大户；天华合作社创办人刘天华流转了280 hm2耕地，为河南省种粮大户，其领办的合作社为全国农民专业合作社示范社。领办合作社的9位种粮大户直接流转的土地为1 253 hm2，另外1 247 hm2土地主要是入社农户交由种粮大户托管的耕地。

除粮食合作社外，专营露地蔬菜种植的润禾合作社经营能力较强。吴彦林领办的合作社流转了113.3 hm2耕地，尽管其运营不到2年，但由于其在香港、广州、深圳有固定的进出口销售渠道，种菜基地全部建设了大田喷灌设施（投资15万元/hm2以上），采用水肥一体化技术，种植终端客户提供的广东菜薹、水东芥蓝、荷兰豆、芦笋、豆苗、奶白菜等，产品价格高，以菜薹为例，发货价能达到12元/kg。合作社雇工300余人，每年生产周期自当年3月初至12月末，2013年合作社营业收入680万元，利润34万元，已进入良性循环发展阶段。按合作社规划，润禾农业将利用未来几年，发展成规模超666.7 hm2的全产业链供粤港澳精品蔬菜生产企业。其当前资金需求是流动资金个别时期（如支付地租后）的100万～200万元短期融资需求；其3～5年发展的资金需求按照发展到666.7 hm2计，需要1亿多元的基础设施建设资金。

3.2 主要种植结构

9个种粮大户中，冬季种植作物为小麦良种（种植面积1 900 hm2），或小麦（种植面积600 hm2）。2014年小麦市价为2.50元/kg（标准水分），杜卫远种植小麦良种的效益为小麦市价基础上加价约30%，可使种粮大户获得增值收益；调研表明，小麦良种的订单农业模式是实现粮食生产供应链的前提之一。天华合作社开展了粮食银行业务，具有存粮能力；同时为农民提供服务，提高了农民入社积极性，也有效增加了自身效益。9个种粮大户中，夏季种植作物比较多元，主要为玉米（种植面积786.7 hm2）[2]。其次为大豆（种植面积726.7 hm2），再次为蔬菜、花生、红薯等（种植面积约66.7 hm2）。许多种植大户种植规模冬季较小，如刘天华夏季只在其流转的土地上种66.7 hm2玉米和213.3 hm2大豆，其他逾333.3 hm2托管土地社员自由选择种植作物（冬季则统一种植小麦良种666.7 hm2）。经营较好的合作社推动了玉米等秋粮作物的入库存储，择机在冬春出货，比即时市场价高。

3.3 成本收益分析

据对发达合作社种植成本收益调查，种植大户种植小麦良种、小麦和玉米的成本和收益见表1、2。

种植大户和合作社小麦、玉米2季种植的种肥药成本比普通种植者低30%～40%，这也是种植大户规模经营的一项收益。和一般农户相比，天华合作社联系了下游粮食收购企业，开展订单农业。2014年是给茅台酒厂做订单，因为要从郑州发货，增加成本且运输不便，2015年改为向地处延津的西粮公司提供采用新麦26种植的优质麦，订单价格比市场价高出0.2元/kg[3]。据此可以判断，种植大户开展种粮结合实现加价的订单农业模式是实现粮食生产供应链的另一前提。

4 实施方案

4.1 当前着力实施粮食生产供应链试点A方案

以2014年秋冬种为起点，助力杜卫远理事长牵头的商水县发达高产种植专业合作社为工作落地点，通过信托介入，帮助其实现土地流转666.7 hm2；通过财务公司信贷，帮助其开展种肥药供应链融资。同时推动合作社使用中化农业投入平台（据调查，在商水地区，中种联丰公司的AK58、中麦895小麦品种很适合，中种国际的中种8号、郑单958很适合，中化化肥的复合肥品质和表现也很优异，当地都有经销商），推动实施中化“金融、种子、肥料、农药、技术”一体化的“五位一体”，实现“粮食生产供应链”在商水县的试点。

4.2 在A方案基础上，丰富一个投资蔬菜产业的B方案

自启动与周口市的合作开始，以吴彦林牵头的蔬菜合作社对投资主体，向其开展贷款；或采取资本方式，由中种公司、中化化肥联合向其注资，推动该模式在商水县实施，按照此前的发展规划，快速扩张至666.7 hm2，并适时推动在周口市其他相关地区等地的复制。

5 风险和应对办法

5.1 粮食生产能力是否具备和是否稳定的问题

从调研情况看，是否选对适合的专业种植大户，是“产融结合”打造的粮食生产供应链能否取得成功的最关键因素。对于农业以外的投资人开展粮食种植，如果没有技术能力和经验印证，即使其资金量充足，但因为从事粮食生产和管理的人缺乏种植技术、管控经营和上下游渠道，在产量方面可能会大幅缩水。种植大户刘天华介绍，白象集团在新郑县搞了数万亩土地流转的订单农业，因上述问题无法解决，导致小麦、玉米单产均低于4 500 kg/hm2，人工成本高且效率低下，第2年即入不敷出，被迫终止订单，并以赔偿3 900元/hm2的协商价取消了土地流转。因此信贷和土地流转信托必须依托已经在种植上见到效益、正有强烈的扩张意愿的大户，方能提高成功率。如种植大户杜卫远，原本是农场职工，2009年起流转土地、领办合作社启动小麦良种繁育效益突出，土地流转和托管面积因此每年分别增加约33.3 hm2和66.7 hm2[4]。

5.2 土地流转价格较高的问题

流转价格连年上升，近3年平均每年上涨1 500元/hm2，目前已达到14 400～18 750元/hm2。土地流转的高成本，直接压缩了种粮大户的获利空间，打击了种植积极性。目前商水县还未进行土地确权，而预计推行这项政策时，可能遇到较大的困难。但这个好政策由于国家定了明确的调子，随着政策部署，预计不久将在产粮大县落地。事实上，正因为土地没有确权，农民流出土地的权益无法得到保障，导致商水县土地流转率仅20%左右。调研表明，此前土地租金每年上涨近1 500元/hm2的情况不会延续，之后的地租增长应较为稳定。

6 参考文献

[1] 洪岚，尚珂.我国粮食供应链问题研究[J].中国流通经济，2005（2）：11-14.

[2] 崔晓迪，田源，程国宏.信息化的粮食供应链管理[J].中国储运，2005（5）：50-51.

篇6

【关键词】 农村宅基地 农户访谈 制度创新

农村宅基地管理制度是关系农村经济发展和社会稳定的重要制度，其管理制度改革日益受到重视。随着我国城镇化与工业化快速推进，农村人口大量进城与大规模流动、土地资产价值日益显现造成了宅基地违法用地普遍、闲置浪费大量存在、宅基地用益物权难以得到保障等问题。安徽省是我国的发源地，在农村土地使用制度综合改革方面积累了丰富的经验，具有继续改革的基础和条件，也有加快农村宅基地管理制度创新的现实需求。因此，我们对安徽省不同区域的部分农村进行了农村宅基地制度相关情况的调查研究。

一、农村宅基地入户访谈情况分析

综合考虑地理、社会经济发展水平和城乡关系等因素，结合美好乡村建设等情况，在安徽省选择了五个调查区域，分别是皖北的亳州市谯城区、皖中的合肥市长丰县、沿江地区的宣城市宣州区、皖西的六安市舒城县及皖南的黄山市徽州区等地。我们对上述地区涉及7个区（县）13个乡（镇、街道办事处）17个村（社区）123户农户进行了入户问卷访谈，调查内容包括三个部分：农户的基本情况，内容涵盖年龄段、文化程度、家庭人口结构、收入结构等；农村宅基地使用现状，包括宅基地的数量、面积、取得等；农村宅基地管理及改革需求，涉及宅基地规划、申请、分配、退出、流转等环节。

1、访谈农户的基本情况

从访谈户家庭结构、家庭主要收入来源、劳动力出外打工情况来看，有以下特点：第一，三代同堂比例高。五个区域中三代同堂比例最低是合肥市长丰县39%，最高是黄山市调研区县接近62%，宅基地分户潜在需求大。第二，农村劳动力大量外出，40岁以上的访谈对象占到一半以上。五个区域中亳州市谯城区、合肥市长丰县及六安市舒城县常年外出打工人数较多，占访谈总人数的40%以上；宣城市宣州区离土不离乡型农民工比例稍多，占访谈总人口的20%，主要分布在城郊或民营经济活跃的农村；离土离乡型农民工占访谈总人口的18%，主要分布在偏远农村；黄山市徽州区等调研区县常年外出打工人数相对较少，仅占访谈总人数的12%。第三，打工收入已成为家庭主要收入来源。在亳州、六安、合肥等农村经济基础相对薄弱地区，打工收入占到了家庭总收入的50%以上；而宣城市和黄山市城郊和农村经济较发达的农村，做生意、跑运输等商业收入比重则占到了近三分之一。第四，土地整治后农村家庭总收入有所提高。合肥市长丰县整治后的新村将耕地流转，村民获得流转收益，同时劳动力也得以释放进城打工从而获得较高的工资性收入。整治后的新村家庭年纯收入在3万元以上的占到了83%，而整治前的旧村家庭年纯收入在2万元以下的就占到了77%。

2、宅基地利用及管理情况分析

（1）城郊或集镇的农村宅基地利用更节约，政府或市场推动的宅基地流转有利于提高宅基地使用效率。从不同类型的村庄来看，位于城郊的宅基地户均面积最小，为116m2；其次是邻近集镇的宅基地，户均面积183m2；位于偏远农村的宅基地面积最大，户均231m2。在偏远农村土地整治后的集中居住区，户均宅基地面积缩小到了100m2。另外，从农村房屋及宅基地取得途径来看宅基地实际使用面积，一类是本村村民申请或继承取得的老宅基地，这一类所占比重在一半以上，宅基地面积多在半亩到一亩之间；二类是通过土地整治村集体统一规划修建的房屋而获得宅基地，宅基地面积一般不超过当地使用标准；三类是外村村民花钱从本村集体手中购买地皮自建房屋。如某村村民在上世纪九十年代花3000元买了一块临街地皮，面积一般不超过半亩；四类是从农村房屋交易市场取得。有的农户直接从开发商购买取得，还有的通过他人转让取得，面积多在200m2以内，这一类多存在于城郊、经济活跃的农村，有的房屋土地性质已变更为国有。总的来说，后三类宅基地面积都要比第一类宅基地面积偏小。

（2）宅基地分配主要由村组决定，八成以上农户愿意集中居住。农村宅基地规划管理通过土地利用总体规划、村庄建设布点规划、土地整治规划、新农村建设规划等实现，但微观的宅基地建房秩序主要由村、组及国土所维持。从集中居住意愿来看，五个区域的访谈农民意愿度都较高，有三个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在90%左右，另两个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在80%左右。我们在亳州市谯城区某自然村走访过程中，遇到一些村民一直跟随调研人员表达希望尽快搬迁到新居的强烈意愿。该村是规划中的新村地址，为修建新村已酝酿2年多，因“增减挂钩”指标不够而多次停止建设工作，造成村民宅基地分户需求不能满足，有多户是6―8人几代住在一起，旧居不能拆迁，农田种植受影响，村民眼红周边新村建设，意见很大。有一些农户提出了集中居住的要求，如旧宅拆迁补偿各家标准要统一，新居要带小院，距离承包地不能太远。居住小区的垃圾、污水等配套设施要处理好。新居住点要有学校配套，与城市居民享受同等社会保障等。有少部分受访农户明确表示不愿意，这类农户通常对现状比较满意，如近几年刚修建了新房，或是在当地做生意且经营状况较好，还有一些是因为缺乏建房资金、集中居住区位置偏远等。

（3）宅基地超标与闲置不同程度存在，一半以上农户在补偿合理的条件下愿意退出宅基地。五个区域受访农户对宅基地使用面积标准的认知度都比较低，旧村宅基地面积超标现象普遍，农村住房占地面积一般在几十平米到一百多平米，加上庭院和附属用房等，则基本超过了当地宅基地面积标准。但从五个区域调查情况来看，一户多宅现象并不多见。另外，每个村都少量存在宅基地闲置情况，主要原因是在城里买房生活、常年在外打工不回或是去路边建房导致原宅基地闲置等等。从在城里买房情况来看呈现增长势头，访谈农户中除了皖西的六安市以外，其他四个区域均有去城里买房的情况，亳州、合肥、宣城、黄山四地旧村访谈农户在城里买房的比例在15%左右。当问及在补偿合理的情况下是否愿意将超标或闲置宅基地退出，五个区域有一半以上访谈农户表示支持，最高为合肥市长丰县愿意退还宅基地比例为75%。补偿的形式视情况而定，如果是换房，希望至少有200平米，有小院、停车库，环境好；如果是现金补偿部分农户提出要按国家标准进行补偿，还有少部分农户则希望按市价进行补偿。不愿退出宅基地的以55岁以上老年人居多，还有部分农户担心补偿标准低而不愿退出。

（4）城郊或民营经济发达的村庄宅基地流转较多，多数受访农户赞成放开宅基地流转限制。集镇和偏远农村一般没有宅基地流转发生，而城郊或民营经济发达的村庄则相对较多，流转的形式有开发商开发售卖房屋、村委会售卖沿街地皮、村民私下进行房屋买卖和租赁等。从五个区域整体来看，受访农户希望放开宅基地抵押和买卖限制比例在七成以上，但不同区域的农民观念有差别。集镇和偏远农村的农民对流转普遍没有概念，有一半受访农户不愿流转自家的宅基地，要以此留作保障，赞成放开宅基地流转限制的多为村干部或做生意的农民。在城郊或民营经济发达的村庄，赞成放开宅基地流转限制的农户在90%以上，有农户还提出流转要限定在本市县农村居民范围内。不想流转宅基地的农户大部分都认为是问自家当前有没有宅基地流转需求，对国家有关限制流转的规定和放开流转权利不清楚不理解，最典型的一个例子是，有个农户不同意流转自己的宅基地，但同意流转别人的宅基地。关于农村房屋抵押，90%的受访农户希望有需要时可以办理农村房屋抵押，以满足其在生产经营过程中资金周转等问题。

二、农村宅基地管理存在的问题

1、宅基地规划管理滞后，执行效果差

安徽省对宅基地规划管理主要通过乡土地利用总体规划和村庄规划实现。在推进农村土地整治过程中，土地整治规划对宅基地也起到了一定的管控作用。另外，在安徽省美好乡村规划中也会涉及到部分宅基地管理内容。根据调研了解到目前规划上存在的问题：第一，土地利用总体规划将下达的新增建设用地规模基本用于城镇及工业园区建设，没有预留农村新增建设用地规模，致使实际中宅基地无规划或不符合规划。第二，编制村级土地利用规划受技术、人力、财力等因素制约无法全面推开，有的地方甚至认为村土地利用规划没有必要。第三，因缺乏科学性，更没有实际考虑农民需求，致使规划执行难。第四，土地利用规划与城镇规划体系、美好乡村规划等衔接不够。

2、宅基地计划管理不能满足农民建房实际需要

根据国家相关文件要求，新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地在下达时要单列5%的宅基地农转用计划指标。但从安徽省执行情况来看存在以下问题：5%的宅基地农转用计划指标不仅不能满足农民建房的需求量，而且往往被挤占挪用。由于没有宅基地农转用计划指标，部分基层政府对宅基地基本是放任不管状态，造成村民任意占地建房而无人问津。

3、宅基地报批程序繁琐复杂

现行法律规定，宅基地审批使用原有建设用地的，由县审批；占用农用地的，由省及授权的市审批。对农村宅基地占用的耕地，县、乡组织村集体经济组织或村民小组进行补充。从调研情况看问题主要集中在以下几点：第一，农民建房占用用地指标，需要省级人民政府审批，审批时间过长，不适应农民建房随时性和零散性的特征。第二，审批程序繁琐，部门审批程序不协调。第三，补充耕地难，由村集体承担补充耕地责任难以落实等。

4、缺乏宅基地退出机制

安徽省农村宅基地退出的途径主要是土地整治复垦退出和城乡建设用地增减挂钩退出，补偿的形式一般为住房安置，属于政府主导型退出。这种退出方式宅基地退出效率高，耕地增加较多，节地效果明显，但政策依赖度高，建设资金主要由政府部门解决，在法律制度、实际操作中还存在一些缺陷。第一，《土地管理法》对宅基地退出制度缺乏系统的规定。对可以收回的宅基地政策界限、收回程序和补偿标准缺乏具体规定，可操作性不强，更缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制。第二，受宅基地只能在村小组内部流转限制，难以对农村宅基地进行确权登记颁证。宅基地退出多涉及到土地跨村流转的问题，而不同集体经济组织间调换的宅基地，往往因为没有法律依据而无法确权颁证。多数地方采取先将土地征为国有，再以国有建设用地划拨或出让给农民，客观上增加了宅基地置换成本，减少了农民通过宅基地置换获得的收益，制约了村庄集聚过程。第三，宅基地退出补偿标准不完善。地方普遍以补偿宅基地上的房屋为主，对宅基地的补偿往往被忽视。第四，农村宅基地退出与城镇住房、医疗、社保等衔接与转化机制不健全。集中居住区建设对农民的意愿需求考虑不足。

5、宅基地流转限制并不能遏制实际需求

尽管现行政策文件对农村宅基地使用权单独流转作出了明令禁止，但对因房屋流转而导致的宅基地使用权流转并未限制，故实践中宅基地流转现象并未真正遏制，反而为隐形市场发展提供了土壤。从安徽实地调查发现，随着城镇化的加速推进，人口出现梯度转移现象，即城郊农民向城市镇转移，山区、远郊农民向城郊或近郊转移。在转移过程中宅基地财产功能的彰显，事实上出现了大量社会需求。在宅基地流转机制缺乏的情况下，不仅存在大量隐易，也使得农村宅基地闲置现象更加普遍，城乡建设用地规模不减反增。另外农房“隐性”买卖、随意定价还容易引起经济纠纷，由于现实中出售住宅的所有收益归个人所有，集体经济组织作为宅基地所有者的权益得不到体现。

三、宅基地管理制度创新建议

根据十八届三中全会精神，宅基地管理制度改革是在坚持宅基地集体所有的基础上，进一步强化农民宅基地使用权，应与社会经济发展相适应，与资源配置改革、户籍制度改革、社会保障制度的完善同步协调，采取渐进式改革而不是一步到位。根据农户调查反映情况及对宅基地管理中存在问题的分析，建议因地制宜地逐步推进农村宅基地管理制度创新。

1、完善宅基地规划管理制度

第一，编制村级土地利用规划和宅基地专项规划。考虑安徽省农村编制村土地利用规划普通存在技术、财力、人力等实际困难，建议结合新农村建设、美好乡村建设和统筹城乡发展，安排专项资金开展编制村级土地利用规划试点。另外，宅基地专项规划作为村级土地利用规划的分支，建议在安徽省各地推进宅基地整理项目之前，首先编制好宅基地专项规划。第二，分区域分类别推进宅基地规划管理。根据城镇规划区内外、集镇、偏远农村不同区域，制定不同类型村庄规划发展战略及不同的建房模式。要注意避免盲目推行集中居住。在皖北、皖中等地势较为平坦、农村房屋较为破旧的村庄，村庄集聚效果明显，而皖南等山区丘陵地带，户均宅基地面积较小，过分强调集中不仅增加农民农业生产时间成本和经济成本，土地综合整治效果也有限。第三，健全规划编制管理机制。建立各方主体参与规划编制的科学论证制度，提高规划的科学性和实施效率，避免村庄集聚后出现新的“空心村”；协调土地利用规划与村庄布点规划、美好乡村规划之间的关系，探索一个部门主导、多个部门参与规划编制的新机制，真正实现多规合一。

2、创新宅基地计划管理方式

根据调研情况，提出两种宅基地计划指标管理方案。第一种方案：取消宅基地用地计划管理方式，主要通过规划来控制宅基地总量。严格审查宅基地申请条件，只要是符合规划、“一户一宅”、面积标准的前提下，直接办理农转用手续，不再实行计划指标管理。这种方案在基层国土资源管理部门有呼声，也能满足农民建房需求。但前提是宅基地申请条件能在实际中被严格执行，否则容易造成农用地尤其耕地被大量占用，农村宅基地规模很快达到规划上限，国家对建设用地管理失控。第二种方案：改革现行宅基地农转用批次审批办法，建立先使用后核销制度。由县级人民政府每年年初一次性申请办理农转用审批，年底提出年度新增村民宅基地需要的年度土地利用计划核销申请。这种方案在基层国土资源管理部门中呼声较高，解决了每家每户单独分散申请难以一次批准的问题，农民建房能得到部分保障。由于宅基地仍有计划指标管理，从国家宏观角度来看，建设用地能得到年度有效控制，也有利于保护耕地。但可能存在的问题是：年终核销的量有可能大于年初申报的计划；宅基地计划指标仍然得不到保障，出现批准后无指标核销的局面。目前辽宁、广西等地都已探索宅基地指标先使用后核销制度，证明了其存在的合理性。建议采取第二种方案，避免出现一放就乱的局面。

3、健全合理高效的审批监管制度

十八届三中全会要求“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，宅基地审批制度也应按照这一精神确定其改革目标及思路。建议：第一，调整审批权限。根据《决定》“对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，建议安徽省试点探索调整宅基地审批权限：一是利用存量建设用地的宅基地审批的，由现行的县审批调整为乡审批；二是宅基地占用农用地的，由现行的省及授权的市审批调整为授权县（区、市）政府审批，年底报市政府备案，有利于缩短报批时间，提高审批效率，使县（区、市）政府负责宅基地占用农用地后的耕地占补平衡。第二，简化审批程序。对未打破村组界限集中建设的、移民搬迁等大范围跨村集中建设的、利用存量建设用地的，减少申报环节，提高办事效率。另外，对因乡镇规划、国土等部门间存在扯皮而影响审批时效的，建议乡镇相关部门建立联合办公机制。第三，确立由县级人民政府负责耕地占补平衡。建立宅基地建设基金，该基金来源于本集体经济组织获得的土地收益和政府通过土地整理等转移支付方式和部分新增费，专项用于旧宅基地复垦、占用农地建住宅的占补平衡。

4、构建农村宅基地有偿退出制度

（1）完善由政府主导的宅基地整体退出机制。一是为确保跨村组农民宅基地能完成确权登记颁证，对于农民因集中居住等涉及跨村跨组的，只要满足以下条件就可实现宅基地流转：跨村小组申请宅基地的本户在原村小组无宅基地，符合“一户一宅”的原则；经坐落地集体经济组织三分之二以上村民代表签字确认；申请跨村小组宅基地的家庭人员参与坐落地生产资料再分配需经村集体讨论决定等。二是合理制定宅基地退出补偿标准。根据十八届三中全会关于“赋予农民更多财产权利”的要求，除了补偿地上建筑物及其附着物外，还应包括对宅基地的补偿。三是建立宅基地节余建设用地指标利益分配机制。构建指标交易平台，增强村集体和农户个人在交易中的主导性，使指标收益向其倾斜。四是充分考虑农民生产、生活实际需要，逐步完善农村集中居住区建设。

（2）建立宅基地零星退出配套政策。根据调研了解，目前农村存在四类零星、分散的可以有条件退出的宅基地：一是已移居城镇，在城镇实现充分就业，并在城镇拥有固定住所，原农村宅基地长期闲置；二是主要劳动力在城镇就业，但在城镇没有固定住所，农村宅基地仍需继续使用的；三是子女已移居城镇，且年事已高基本无劳动能力的老人所拥有的宅基地；四是特殊群体如孤寡老人、五保对象的宅基地。第一种情况宅基地主动退出的愿望最为迫切；第二种情况如能进行宅基地和城镇住房进行置换，并给予原农村居民基本社会保障，同样可以形成宅基地退出需求；第三、四种情况，通过以宅基地和土地承包经营权换养老保险、以农村住房置换中心社区住房，让其老有所养，从而形成宅基地退出的原动力。建议：一是构建宅基地退出经济激励机制和约束机制。对于自愿退还闲置、多余宅基地的农民，从耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等费用中给予奖励，零星退出补偿标准应与整体退出补偿标准一致。二是建立具有融资、管理、指标流转职能的农村集体建设用地收储、交易平台，与整体退出节余指标同样进入市场交易，允许节余指标在市域范围内统筹交易，提高资金回收能力。三是确定宅基地退出与户籍、土地承包经营权相分离的原则，在宅基地退出后，根据退宅进城和仍留在农村居住的不同对象，建立住房、社保、就业等衔接政策。

5、开展农村房屋抵押试点

宅基地流转涉及农民权益的变化，需慎重对待。考虑到安徽省农村社会经济发展相对落后，建立宅基地流转市场尚不成熟，可先探索开展农房抵押试点。从安徽省调研情况来看，一些地区城镇周边郊区及发达地区农村在农房抵押方面已经具备一定的条件，可以选择不同类型的一些地区开展试点，对农房抵押做法进行试验，通过对比分析，总结建立农房抵押管理办法。

【参考文献】

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第二条依据《土地利用现状分类》（GB/T-），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农用地具体可分为生产设施用地和附属设施用地。

（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：

1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等;

2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；

3、水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；

4、育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。

（二）附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括:

1、管理和生活用房用地：指设施农业生产中必须配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；

2、仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；

3、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符“农村道路”规定的道路等用地。

第三条设施农业用地按农用地管理。

（一）兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与当地农村集体经济组织签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转同。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，并与乡镇人民政府签订复垦协议；

（二）附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。

第四条严格控制附属设施用地规模，不得超越以下标准：

（一）进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；

（二）进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩；

（三）规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；

（四）水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。

第五条在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符土地利用总体规划，依法办理建设用地审批手续。

在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，可按建设用地管理，并依法办理建设审批手续。

第六条设施农业建设应根据农业发展规划、种植养殖等设施农业项目布点规划和土地利用规划，尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田；确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。

第七条农业设施的建设与用地由经营者提出申请，所在乡镇人民政府申报，县政府审核同意。申报与审核用地按以下程序和要求办理：

（一）经营者申请。设施农业经营者应拟定设施建设方案，方案内容包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等。并与有关农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、补充耕地、土地复垦、交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，双方签订用地协议。经营者持设施建设方案、用地协议向所在乡镇人民政府提出用地申请。

（二）乡镇申报。乡镇人民政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等组织国土资源、农业等部门进行审查。符要求的，乡镇人民政府应签署审查意见，及时将有关材料呈报县政府审核；不符要求的，乡镇人民政府应及时通知经营者，并说明理由。

涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与农村集体经济组织和承包农户签订土地承包经营权流转同，并随呈报材料一并上报县政府。

（三）县政府审核。县农委、畜牧水产、国土资源等部门应分别对乡镇上报设施农业项目进行审核，各负其责，各司其职。县农业部门重点就设施建设的必要性与可行性，承包土地用途调整的必要性与理性，以及经营者农业经营能力和流转同进行审核，签署审核意见；县国土资源部门依据农业部门审核意见，重点审核设施用地的理性、规性以及用地协议。涉及补充耕地的，要审核经营者落实补充耕地情况，做到先补后占。符规定要求的，由县政府批复同意。

设施农用地经县政府批准后，乡镇人民政府具体监督设施建设和用地协议的实施，县国土资源部门做好土地变更调查、登记和台账管理等相关工作，县农业部门做好土地承包同变更和流转同备案、登记等工作。

第八条经营者要坚持农地农用的原则，按照政策规定和协议约定使用土地。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。

第九条县农业部门应切实加强经营者农业经营能力、经营行为和土地流转同履行情况的监管。

第十条县国土资源部门、农业部门和乡镇政府都应将设施农用地纳入日常管理，建立制度，分工作，形成联动工作机制。

县国土资源部门会同县农业部门加强设施农用地批准后的跟踪监管，督促指导设施农用地的土地利用，及时做好土地变更调查登记和台账管理工作；

乡镇人民政府负责监督经营者按照协议约定具体实施农业设施建设，落实土地复垦责任。

第十一条县国土资源部门和乡（镇）国土所在土地巡查中要对设施农用地开展巡查，对不符规定要求使用土地的，做到早发现、早制止、早报告、早查处，及时纠正整改。

第十二条县国土资源部门对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。

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一、用地保障能力不断提高

今年以来，面对经济下行的严峻形势，我局坚持以稳增长为首要任务，以项目为抓手，加快用地报批，提高工作效率，全力为经济发展提速增效提供服务保障。一是及时保障项目落地。上报省政府批准调整土地利用总体规划942亩，为新庄双盾环境、西渚养老产业、丁蜀海翼飞机等重点项目落地保障了空间。二是切实提高审批效率。将以往阶段性的集中报批模式调整为常态化的日常报批模式，加强对上沟通协调，积极化解报批中的问题，压缩对上报批周期；同时，进一步简化内部流程，加快供地速度。1-6月份共申报9个村镇批次和3个单独选址项目，面积3689亩，目前已批准2812亩；共供应土地2891亩，其中工业用地510亩，经营性用地1993亩，为拆迁安置房、城中村改造等民生项目以及国际石材城、陶瓷创意产业园等重点项目提供了用地保障。三是严格规范土地市场。编制了2015年度土地储备计划，申领2015年储备土地融资规模卡。推行建设用地使用权网上交易。加强建设用地批后全程监管，批后巡查完成率在全省名列前茅，在市排第一位，有效遏制了闲置土地的产生。

二、耕地保护措施不断加强

严格落实中央关于耕地保护的最新要求，更加注重规划约束管控和耕地质量保护，确保最严格的耕地保护制度落到实处。一是推进规划调整完善。开展土地利用总体规划调整完善相关基础数据和资料收集等前期工作。认真编制“十三五”土地利用专项规划。探索推进西渚镇“多规合一”试点，逐步推动国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划和生态保护规划相互融合，为下一步在全市推开积累经验。二是推进高标准基本农田建设。对全市基本农田进行调查，为下一步开展永久基本农田划定和零散基本农田归并探索路子。编制完成市2015年度高标准基本农田建设实施方案，落实了下达的11万亩高标准基本农田建设任务，占到整个大市年度任务量的82%。三是推进土地复垦整理。按照《市政府办公室关于加强和规范土地整治项目管理工作的实施意见》，专门下发《关于落实责任强化土地整治项目入库管理的通知》，切实把好项目入库关、施工关，确保项目实施质量。今年共申报耕地占补复垦项目79个，目前已完成36个，新增耕地1338亩。申报挂钩复垦项目11个、面积473亩，工矿废弃地复垦项目8个、460亩。在徐舍镇、西渚镇开展同一乡镇村庄建设用地布局调整试点，方案已通过专家评审。

三、节约集约体系不断完善

以《市政府关于贯彻节约用地“1236”战略促进节地水平产出效益“双提升”的实施意见》为总纲，构建节约集约用地“1+X”政策体系。一是深化差别化供地政策。重点保障民生项目、基础设施和带动转型升级重大项目，一般工业项目和经营性用地原则上通过盘活存量或有偿使用调剂指标予以保障，高能耗、低水平重复建设项目一律不予供地。二是建立产业项目评审评价机制。由发改委和我局牵头，出台了《关于建立新增建设用地产业项目前期评审和后期评价机制的意见》，通过严格产业准入条件、发挥规划指标管控、规范后期考核评价等措施，提升产业项目的质量和效益。三是推进集体经营性建设用地流转试点。出台了《市集体经营性建设用地流转试点工作方案》，在土地使用权价格体系、招拍挂制度、统一转让平台、收益分配机制、弹性出租制度等方面开展研究。四是启动工业性用地调查。经信委和我局联合下发了《关于组织开展市工业性用地情况调查的工作方案》，全面摸清我市工业企业占地、规模、产出及税收等情况，建立土地利用效率共享数据库，探索“以地控税”。五是启动城镇低效用地再开发。市政府办公室下发了《关于做好城镇低效用地再开发专项规划方案编制工作的通知》，通过对低效用地再开发单元的改造，提高土地利用效率，目前各镇正在开展方案编制。

四、矿产资源管理不断规范

一是全面规范矿山开采秩序。继续加大清洁化整治力度，对专用通道、开采公示牌、界桩界址、电子监控等设施进行检查，确保顺利复工。继续加强开展“打非治违”专项整治，加强矿山现场动态巡查和月度监理，上半年共组织检查82人次。全市6家矿山企业、6只宕口开采情况基本正常。二是扎实开展环境恢复治理。今年以来，我们继续对旅游风景区内及主要交通要道沿线露采矿山加大环境整治力度，重点做好大觉寺边坡及湖父镇镇西路东侧边坡环境治理。目前大觉寺边坡复绿工程已完成施工。三是切实加强地质灾害防治。下发了《市2015年度地质灾害防治方案》，组织开展重点防治区域的隐患排查，确立地质灾害群测群防隐患点9个，完善群测群防组织，做好地灾明白卡发放、隐患点应急预案编制工作。增加汛期巡查频次，做好雨前、雨中、雨后现场排查，严格落实汛期值班、灾情速报制度。积极开展地质灾害防治高标准“十有县”创建。

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过去30年，中国经济飞速发展，伴随着城市化和工业化进程的加快，对农村土地的需求量不断增加。然而现阶段我国建设用地的主要供给模式是依靠国家对土地进行征收，在国家垄断的土地征用模式下，集体建设用地在市场的规律下开始自发的流转，集体建设用地的隐性市场普遍存在，集体建设用地的自发流转造成了很多问题。同时集体建设用地的流转也缺乏相应的法律依据。为了解决这一问题，国土资源部在安徽芜湖、苏州、广东、南海等地进行了试点，许多地方也相继出台了探索性的政策，并初步形成了自己的模式。接下来从集体建设用地的产权、政府和市场的关系、利益分配三个角度，针对其中的对芜湖模式和南海模式进行比较分析，在比较分析基础上，总结其中的经验启示。

二、模式分析

（一）政府主导的“保权让利”模式：以芜湖模式为例

1．芜湖模式描述芜湖市地处安徽省东南部，早在1999年，被国土资源部批准在芜湖建设全国第一个农村集体所有建设用地流转试点。其实施方案的核心是，村集体拥有的土地所有权不发生变化，由各试点乡镇政府统一规划、统一开发和统一流转。具体操作程序如下：试点乡镇编制土地利用和集镇规划，划分建设用地和一般农用地；村集体组织通过签订流转合同从农民手中收回承包地，再流转给乡镇政府；乡镇政府成立投资公司，把成片的土地开发形成建设用地，并采取协议、招标、拍卖等方式对转农民集体所有建设用地进行让或出租；新的土地使用者缴纳土地流转收益；市、县、镇政府和土地所有者按1：2：5：2的比例对流转收益和增值收益进行分配（2002年后，市级不再参与分成，县、乡、集体经济组织分成比例为1：4：5）。

2．芜湖模式分析从产权的角度来看，芜湖模式突破了建设用地的流转以国家征收为前提的现状，农村集体建设用地可以在不改变集体所有权的前提下进行流转，所有权和使用权相分离，实行建设用地使用权有偿、有期限、有流动制度。从政府和市场的角度来看，首先，政府为集体建设用地进入市场创造了条件，芜湖模式对集体建设用地初次流转和再次流转中的流转期限、价格、收益分配、流转方式等具体程序做了比较明确的规定。其次，芜湖模式是由政府主导的，主要表现在：第一，芜湖模式是在政府规划所确定的范围内流转，实行计划管理、总量控制，乡镇政府获得宽松的规划权。第二，乡镇政府是集体建设用地流转中的组织者和交易主体。土地的规划、土地的组织、出租、转让、拍卖都是由乡镇政府统一进行安排。第三，政府土地交易价格进行严格的控制。从利益分配角度来看，县、乡、集体经济组织按照1：4：5的比例进行利益分配，按地价对土地使用者或承包经营者进行补偿。但是在集体建设用地流转过程中，政府给予农民的补偿与征地补偿相当。综上所述，笔者认为：芜湖模式是“保权让利”模式的典型代表，即在保持集体建设用地归集体所有前提下进行流转，突破了现行的法律法规。同时，芜湖模式对集体建设用地流转的具体程序的规定也为集体建设用地进入市场提供了条件。但是芜湖模式也有其不合理之处即地方政府是最大的受益者，农民处于“无权利”的地位。主要表现在：第一，芜湖模式使得地方政府干预农村集体土地交易有了合法的依据。村集体经济组织的土地所有者在土地交易中的收益预期受到地方政府的影响，农民处于被动的“无权利”地位。第二，芜湖模式实质上是对经济利益重新进行配置的制度，地方政府成为最大的受益者。第三，“村委会获得了额外收益，相较于现在的制度安排下确定的收益，村委会的收益增加了，在土地承包之后，村委会原本不能再从农民承包土地上得到收益，通过制度变迁，村委会不仅得到了征地补偿，还获得了额外收益。农民则处于极其被动的地位。”第四，集体建设用地会随着农村经济的不断发展和城市化进程不断扩张而继续升值，而农民无法参与工业化与城市化进程中土地升值部分的分配。

（二）南海模式：由地方推动的“土地股份制”

1．南海模式描述上个世纪80年代，珠三角地区大规模地招商引资，经济一片繁荣。随着珠三角地区土地开发殆尽，投资商纷纷把视线转移到珠三角周围地区。广东南海地处珠江三角洲腹地，便具有这一得天独厚的优势，并且农村有大量的土地可供开发，但是在土地的具体流转方式这一问题上是存在争议的。为了应对工业化对土地的需求以及维护作为土地所有者的权益，南海农民集体自发开创了土地股份制。具体办法是把集体土地划分成股份，对具有社区户口的农民进行配股，按股权比例进行分红。土地的规划、开发、出租与收益均由集体经济组织进行，集体经济组织成为了实质上的土地经营管理者，并且以村为单位成立了股份公司。股份公司的经营纯收入在扣除相关税费后的49%作为土地分红。在地方的集体建设用地市场的推动下，政府于2005年6月出台《广东省集体建设用地流转办法》，正式允许省内的集体建设用地直接进入市场交易。

2．南海模式分析从产权的角度来看，南海模式没有改变集体建设用地归集体所有的性质。并且地方政府减少了对产权的干预，一定程度上使得产权得到了更好的保障。政府和市场的关系来看，第一，政府正视了农村集体建设用地隐形市场的合理性，为其流转提供了合法的渠道。第二，政府承认了集体经济组织的土地产权收益主体和市场主体地位的合法性，摆正了政府的定位。土地流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，属市场主体之间的市场行为，政府不能直接干预交易，正能进行监督管理。从利益分配来看，“股份公司的经营纯收入，在扣掉完成国家税收、上缴各种费用、弥补上年度亏损以及提留10%作为福利基金后，剩余的部分留51%作为发展基金和福利基金，另外49%作为土地分红。”使得农民分享到了土地流转和土地增值所带来的收益。综上所述，笔者认为：南海的土地股份制最大的特点就是政府减少了对产权的干预并且使得集体建设用地流转的收入集中在了集体的内部，使得农民可以分享土地升值带来的利益。但是在制度实施的过程中也存在诸多的不完善。首先，这种以集体经济组织为主体经营集体建设用地的办法，也面临困境。由于集体经济实力过于庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。集体组织的当家人的行为缺少制衡和监督，出现了村干部，占用集体资金等行为等，影响了农村社区的长期发展。其次，南海模式中土地是按规划进行流转，该政策只是解决了存量集体建设用地的流转问题，如果要增加建设用地，则要受到政府的年度指标和耕地占补平衡的限制。规划区内的集体建设用地流转取得了合法性，但是规划区外的土地则遭受了不公平的待遇，规划导致了各地集体经济组织土地发展权的不平等。

三、芜湖模式和南海模式的比较

芜湖模式和南海模式有着许多的不同之处，但是二者最大的不同集中在政府征地和建设城乡建设用地统一市场的利益权衡不同，表现出来即为两种模式中政府介入市场的程度不同。

（一）政府和市场的关系

芜湖模式中地方政府直接对农村土地产权进行干预，一方面政府为集体建设用地进入市场创造了条件，但更重要的一方面则是政府干预了市场不仅影响了市场的资源的优化配置，而且使得农民处于无权利状态，在利益分配中处于劣势地位。在南海模式中,地方政府没有对市场进行直接的干预，退居到了监督者的地位，认识到了土地流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，是土地使用权的交易，属市场主体之间的市场行为，政府只能规范和监管，不能直接干预交易。从而使得收益集中在了集体内部，使得农民分享到了集体建设用地流转的收益。但是由于市场的潜在的缺陷，集体建设用地在流转的过程中也出现了管理不善、不平衡发展等问题，依然需要政府的政策规范。

（二）利益分配中农民的权益保障

政府对市场的干预直接影响了土地产权带来收益分配，改变了农民和集体经济组织对土地的财产权利关系。芜湖模式下农民和集体经济组织的土地产权被置换为接受征地补偿权，农民和集体经济织对农村集体土地非农收益的所有权由享有“权利”到“无权利”，农民处于被动的无权利状态。南海模式政府减少了对产权的干预并且利用股份制的形式使得集体建设用地流转的收入集中在了集体的内部，使得农民可以分享土地升值带来的利益。

四、政策启示

通过上述分析笔者总结出以下几点政策启示：

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关键词 挂钩政策；建设用地；土地整理；评价；河南洛阳；吉利区

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）13-0388-01

1 挂钩政策实施过程中存在的问题

1.1 农村居民点整理所需资金巨大

目前，河南省洛阳市吉利区“挂钩”整理主要靠区人民政府先行投入，资金来源比较单一，这给地方财政带来了巨大的压力。因涉及拆迁补偿、安置等经费问题，这对于经济实力欠佳的吉利区来说，高效实施挂钩政策的难度非常大。

1.2 农村规划相对滞后

整体规划是农村居民点建设宏观调控的关键，但是目前大多数村庄都还没有进行统一规划。长期以来，在推进城市化的进程中，农村建设缺乏统一规划，规划仅局限于城市和城镇范围内，农民建房无序进行[1]。自全面推进社会主义新农村建设以来，对开始规划的大部分农村居民点规划也仅是到中心村进行规划，没有统一、合理、科学的规划，村庄建设必会出现杂、乱、脏等情况，很难进行有序地村庄整理。农村规划滞后在很大程度上在于农村规划的编制水平不高，同时规划编制费用太高，镇村难于负担。

1.3 农民权益得不到保障

国家规定了农村居住用地人均不得超过150 m2，但是很多有一定建造年限的房屋基本上都超过了这个标准，超过部分是新增耕地的潜力部分。对超过的部分如何有效处理，是否应给予补偿以及如何补偿等问题目前都还没有明确规范。在这些问题上，若地方政府操作不当，很易侵犯农民和农村权益。另外，挂钩项目通常是跨区域项目，这就须依靠政府的行政手段支持才能顺利完成。然而在中国目前的现实条件下，较易忽视民众的意愿。因农户长期生活在传承区域，无形中便形成了特定的文化和社会生态，而其是否愿意搬迁、是否愿意接受家园环境改变，这些都是复杂的问题。

2 挂钩政策高效实施的政策建议

2.1 改革集体建设用地流转制度

挂钩政策得以高效实施的关键在于要将农地整治和土地合理流转有机结合起来，从而为现代高效农业的发展创造条件，而高效农业又为会农户带来显著的增收，这样就会形成农地整治、农地流转、现代农业发展三者之间的一个良性循环过程，使农地整治成为农民发展农村经济的内在要求[2]。因此，实施挂钩政策最重要的便是改革集体建设用地流转制度，将整理后的土地出让收益主要归于农民，并在有效规划控制下给农民参与工业化的空间。对政府主导的城市化作出一些利益的妥协，给农民留一个分享级差收益的小空间。我国农村集体建设用地流转分配关系目前还比较混乱，农民个人的权益无法得到保障。因此，必须对集体建设用地流转制度进行改革，通过让农民从集体建设用地流转中获取好处而支持整理，这样也更有助于吸引民间资金，缓解土地整理资金不足的问题。必须加强政府职能，完善农村宅基地产权制度，改革集体建设用地流转制度，以进一步推动农村居民点的土地整理工作。

2.2 完善农村居民点整理资金保障体系

在挂钩政策的实施过程中应建立科学、合理的资金保障体系。资金以政府投入为主，同时拓宽筹措资金的渠道。资金来源可以是政府财政直接投入资金、招商引资、公开招标、政府投资公司入资以及当地乡镇或街道办事处入资等。可积极联合农业、水利等相关部门，多方筹措、申报项目资金，综合不同部门的专业意见，合理进行沟、渠、路、林的配套规划，在规划项目完成后，积极联系相关农业企业到项目区内投资高效农业。农业生产条件优良，农业企业投资意愿增强，而高效农业发展给村民带来的实惠又使村民从内心增加了对土地整理的认可，从而保证项目持续推进[3]。另外，在“挂钩”中可坚持“谁整理、谁受益”的原则，调动农民集体开展土地整理的积极性，如通过减免税费、改善居住条件等来促使其进行土地整理。

2.3 统筹规划，制订高标准的村庄规划方案

挂钩政策有利于保护土地资源，促进经济发展。随着城市化水平不断提高，越来越多的农业人口会离开农村成为城镇居民，农村空闲宅基地将越来越多。因此，必须加快村庄规划，因地制宜地对居民点进行科学、合理的规划布局，有序推进挂钩政策的实施[4]。针对规划编制费用高的问题，可规定由区、镇、村分别承担费用份额，或出台相关政策，由乡镇级资质单位协助编报，再由市（区）统一把关。

2.4 探索整理后土地的产权归属和利益分配问题

对于挂钩试点中复耕出来的土地，其产权还存在很多争议，应积极探索科学的产权归属问题。例如，应该归当地政府使用的土地，要有相应的法理基础，对是否给予农民一定的补偿、土地所有权的分配、利益分配等需要进一步研究。

3 参考文献

[1] 王君，朱玉碧，郑财贵.对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨[J].农村经济，2007（8）：29-31.

[2] 朱红波.深入开展土地整理的几点思考[J].国土资源科技管理，2008，25（1）：134-136.