对国土空间规划的建议范文

导语：如何才能写好一篇对国土空间规划的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

在不久前的全国国土资源工作会议上，国土资源部（以下简称“国土部”）副部长徐德明表示，国土部将完善国土资源空间规划体系，在县（市）层面探索实施“三规合一”或多规融合，推动《土地利用规划条例》立法。

《财经国家周刊》记者获悉，《全国国土规划纲要（2011-2030年）》（以下简称《纲要》）已编制完成，国土部已着手推动下一步的研究工作。

1月15日，国土部下属相关单位组织召开了“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”。国内规划界的“大脑”们汇聚一堂，给出了对中国未来国土空间开发的主张和建议。

生活高于建设

国土部副部长胡存智表示，目前中国国土开发利用矛盾突出，空间开发失衡，开发利用质量不高。主要表现在，资源能源约束趋紧、生态系统退化加剧、区域和城乡差距继续扩大、陆海开发统筹协调不足、城镇空间分布和规模结构不合理等问题突出。

而国土空间开发格局的优化，最重要的就是落实国土空间规划体系建设。

《财经国家周刊》记者了解到，《纲要》由国土部和国家发改委牵头、历时3年编制完成，其根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域、城乡发展，统筹各类产业和生产、生活、生态空间，对资源开发利用、生态环境保护、国土综合整治和基础设施建设进行了综合部署。

“目前我国空间规划碎片化问题突出，相关规划各自为政、交叉重叠甚至相互冲突，未来空间规划体系重构和规划类型整合是大势所趋。”参与《纲要》编制的国土部相关部门负责人表示，国土部下一步要做的工作是以“反规划”的理念推动土地利用总体规划、城市总体规划，以及经济和社会发展规划在空间上的整合优化。

以往的规划顺序，通常是优先选定开发、建设空间，而后在余下的国土空间里寻找生态与农业空间。但“反规划”的理念则与这一顺序不同，是指把生态文明放在第一位，将生态和农业空间首先选定，而后再寻找开发、建设空间。

在这位负责人看来，未来的空间规划体系，在全国和省级层面应编制国土规划，确定生态、经济发展、重大基础设施建设、农田保护的大空间；在市域和县域层面做土地规划，让空间规划落地，按照“反规划”的理念优先划定生态空间和农业空间，划定城市发展边界；在具体的市、县、镇、村，做城乡发展规划。

他同时认为，重建空间规划体系，树立“反规划”的理念同样重要。

“过去地方的发展观和政绩观，以发展主导一切，建设服从发展，用地安排服从建设。往往划定很大的建设和发展的空间，把吃饭和生态的空间压缩的很小。”

该负责人认为，推动“三规合一”，首先要转变地方的这种规划理念。“把生活安全和生态安全放在更高的位置上，优先划定农业和生态空间，然后在剩下的空间中再考虑发展建设问题。”

徐德明表示，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多规合一”的试点。据悉，广州市两年前已率先启动了“三规合一”工作，北京市2014年在修改城市总体规划时也要做到和土地利用总体规划的“两规合一”。

划定三条底线

按照《纲要》，目前中国国土空间格局已成“开”字形，“两横”是陇海兰新沿线地带、沿长江地带，“两纵”是京广-京哈沿线地带、东部沿海地带。未来还将积极培育京兰、沪昆、京九3条重要空间轴带，推动形成多中心网络型国土空间开发新格局。

要实现上述理想开发格局，就必须要有科学而严格的空间管制措施。

在1月15日召开的“国土空间开发战略及城镇化研讨暨国土规划专题研究成果交流会”上，国土部信息中心研究员张丽君提出划定“三线”管控，即生存线、生态线、保障线。

张丽君介绍，划定“生存线”，是指明确耕地保护面积和水资源开发规模，主要目的是保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，是指明确重点生态功能区和各类国家级保护区范围，提高生态环境安全水平；设置“保障线”，是指保障经济社会发展所必需的基础设施建设需要，促进工业化和城镇化健康发展，确定能源和重要矿产生产基地及运输通道，确保国家能源资源持续有效供给。

据了解，上述“三条底线”理念已在相关层面取得了较大共识。国土部相关负责人透露，该部计划2014年从京津冀、长三角、珠三角三大城市群以及500万人口以上的特大城市开始进行落实。划定城市发展边界，划定优质耕地和生态空间，然后调整现有规划。

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关键词：国土资源； 规划； 管理

一、国土资源规划管理的重要性

我国人口众多，所以我们国家对资源合理利用的要求更高，对国土资源进行合理的规划管理是国土资源相关部门应该做好的事情。可能很多人认为国土资源开发利用，开发天然矿产会影响到自然环境，影响生态发展，这是很片面的意见。对国土进行合理规划管理，对人类生存环境是有益的，加强对国土资源合理利用的调整和改善，可以使我们的生活更加美好。

二、目前国土资源规范管理的情况

国有土地是重要的自然资源，中国是一个发展中的社会主义国家，土地及水、油、煤、金属矿物等一切自然资源都属国有，国有土地利用的开发权和所有权，开发和利用以及治理和保护等规范管理，国有土地与其他资源相互协调规则，居住用地，建设开发用地，资源开采用地的指标，管理和保护等方面均有相关规定。但分布在各部门各个地区，较为不同。目前经过多年的发展，形成了诸如我国国土资源开发规划“建设”合理利用的规划管理手段。对于国有土地资源规划管理的有效实施，标志着我国国有土地资源的开发利用进人了一个新的阶段。开发国有土地的资源进行实施和管理有许多自身的特点，涉及多方面关系，因此必须做到有法可依，执法必严，违法必究，才能使我国国有土地资源发展走入正轨。

三、国土资源规划管理存在的问题

1.国土资源规划管理法规不完善。

由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。

2.国土资源规划实施的强制力不足。

致使后续规划管理困难随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。

四、国土资源的科学规划管理的建议

积极完善国土资源管理的法律体系国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实国家级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。

五、国土资源规划管理的有效运行

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关键词： 城乡规划 问题 发展 城乡一体化

Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.

Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems

中图分类号： TU98 文献标识码：A 文章编号：

(一) 当前城乡规划建设存在的突出问题

我国在城乡规划建设进程中主要存在以下几个较为突出的问题。

（1） 城乡规划建设发展不够平衡

虽然近年各级政府加大了对乡村各项建设的力度，但大多数政府把精力主要放在了调整城市产业结构、改善城市投资环境以及建设城市基础设施等方面，对乡村建设改善较小、忽视了广大乡村的统一协调发展，从而导致了城市与乡村之间的规划建设、经济水平以及产业结构出现了严重的失衡，以至于城市与乡村的贫富差距急剧加大。

（2） 城乡规划建设不够科学合理

由于受到短期利益的驱使，我国城乡规划建设普遍缺乏长远的发展计划，规划建设功利性较强、不够科学合理，功能不强，空间布局也不尽合理，产业和人口等集聚程度比较低，且过于分散。

（3） 城乡规划建设整体协调不足

城乡规划建设包括了城乡经济社会发展的诸多方面，这就需要我们把它们有机地组合起来统筹协调发展。但是，由于城市与乡村之间无论是发展水平还是进步速度都有很大的差距，因此导致了我国城乡之间发展的严重失衡和整体步调的极为不协调。

（4） 城乡规划建设体制不够健全

由于城乡建设体制的不够完善，已经严重地影响着我国城乡规划建设的协调稳定发展。因此，我们必须进一步健全完善相应的体制机制，用适当的制度规范来约束城乡规划建设， 促进我国城乡规划建设的顺利推进。

（二）城乡规划建设的对策建议

（1） 加大《城乡规划法》的宣传力度

站在贯彻落实科学发展观的高度，充分认识城乡规划建设的重要意义，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣传贯彻《城乡规划法》，此外，还应向广大城乡居民宣传城乡规划建设的相关制度、宅基地审批、申请条件以及报批等程序，提高广大城乡居民的规划建设意识，并尽量做到家喻户晓，人人皆知。同时认真总结城乡规划建设方面的经验，并对之加以大力推广和交流，以行之有效的方式引导人们认识并支持城乡规划建设，逐步形成依法规划、科学规划、人人参与规划的良好环境与氛围。

（2） 进一步完善城乡规划建设体系

要在逐步健全完善城乡规划建设体系的同时，按照城乡统筹和先规后建的原则，综合考虑城乡之间、局部与全局、近期与远期、发展与保护等各种利益的关系，统筹兼顾，促进城乡规划建设工作协调稳步的推进。要坚持以人为本的科学发展理念，争取更多的人们参与到城乡规划中来，增强城乡规划建设的凝聚力，不断提高城乡规划编制水平，高标准、严要求地做好城乡统筹规划。此外，要结合土地利用总体规划，进一步完善城乡规划建设，保持城乡规划建设与土地利用总体规划的协调一致，进一步增强城乡规划建设的实用性和可操作性。

（3） 积极探索城乡规划建设新机制

探索城乡规划建设新机制，不仅对搞好城乡规划建设至关重要，同时也是促进城乡规划健全发展的先决条件。探索并建立新机制，做到科学发展、与时俱进，充分发挥城乡规划建设对于城乡统筹发展的重要意义与作用；健全责任追究机制，把所有城乡建设活动纳入城乡规划范畴，并对其进行全方位管理和全过程监督，切实维护城乡规划的权威性和指导性；坚持科学利用土地，合理确定用地规划与开发强度，促进资源的持续可协调发展。完善目标考核体系，将城乡规划建设执行情况纳入目标考核内容，严格奖惩，充分激发和调动和加强人们参与城乡规划建设的积极性和责任感。

（4） 加大城乡规划建设的资金投入

各级各部门要高度重视，切实加大城乡规划建设的资金投入，不断夯实和完善城乡基础设施以及配套设施的建设。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的筹资体系，积极争取和引进有关项目与资金，以弥补城乡基础设施建设以及配套设施建设中资金严重不足的问题，同时要着力解决城乡规划建设过程中的土地置换、资金补偿等突出问题，促进城乡规划建设稳步有序推进。此外，要结合城乡环境整治工作，加大对违法违章建筑的清查执法力度，不断规范城乡规划的建设与管理，形成独特的城乡建设新风貌。

（三）城乡一体化

城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。而在当前时期，每个人对于城乡一体化的概念并不陌生，只是认识的深度不一样。总的来说，城乡一体化是城市化过程中的高级阶段，在这一进程中城乡规划的作用必不可少。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别，而是实现城乡资源的优化配置及城乡之间的持续协调发展。

但是，长期“重城市、轻农村，重城区、轻郊区，重工业、轻农业，先市民、后农民” 的城市偏向政策，使得城乡之间的差距日益加大。城市的规划与建设需要土地，在中国最大的国情是“农村包围城市”，也就是农村集体土地包围城市国有土地，城市扩展必然要征收农民土地。《土地管理法》 规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但被征地的农村集体或农民个体只能对征地补偿的数额提出异议，但不能改变土地被国家征用这一行为的发生，因此随着城市发展范围的不断扩大，农村的土地被占用的越来越多，这不但影响着农民的生产生活，拉大了城乡之间的贫富差距，同时对于农村的发展前景起到了制约，进一步阻碍了城乡一体化的发展。

从深层次的制度层面来讲，城乡二元结构的形成，不是仅靠城市规划所能解决的。城市和乡村在规划建设之间的矛盾有着深刻的社会、经济、政治上的根源。城乡之间因缺乏相互间的信任而不合作， 因此， 如要达到城乡一体化的目标， 城市规划必须符合如下要求：（1） 加强经济发展的整体性，即向城乡融合型的经济发展，完善合作型的经济体质；（2）强调区域空间上的整体性，即在一定地域内的特大城市、大城市和中小城市与乡村之间在保持密集分布的条件下，加强相互间的资源分配和规划布局上的协调，使土地得到合理的使用并保持最大的节约；（3）强调城乡发展的整体性，即城市与村镇的有机结合，使建设地区和农业、 林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合；（4）力求阶段发展上的整体性，也就是时空系统的整体性，强调分片发展及建立在开敞空间系统基础上的远近结合，而不是一哄而起，时序不清；（5）既要发挥市场经济的活力，又要实现宏观调控，以达到市场经济与城乡发展进程的整体协调。

（四） 未来规划

这里的规划当然是指空间规划，从人类对空间认识和改造的过程看，空间规划是从小的建筑聚落空间逐步走向跨国界的洲际空间规划，未来有可能走向整个生物圈的空间规划。空间规划发展到今天，作为包含区域、国土、国家联盟的综合性的规划，已经成为国家、超国家和全球层次上的规划问题。今天，空间规划具有明显的特征。它强调可持续发展的观念， 用长远和广阔的视野看发展；强调综合性的观念，综合考虑社会、政治、经济、历史、文化和生态环境等因素的影响，强调以人为本。与传统的国土和区域规划不同，空间规划更强调地域或地理的观念，用空间发展远景协调行业规划，承认地域差别和发展的不平衡，采取相应的政策、措施共同发展，。

空间规划的目的是保证合理规划社会利益，着眼未来空间结构和土地利用，保护国家的自然和环境，使人们的生活条件和社会可持续发展得以保证。很明显，规划过程是高度政治的，在公共辩论和平衡不同利益的基础上，空间规划努力塑造未来的人类环境。空间规划要考虑建立在共同价值、文化和利益上的跨地域的区域概念之上，同时要考虑不同地方、国家行政体制的异同。空间规划要分析和考虑经济、社会、文化、生态和环境方面长期的发展趋势。空间规划确保各部门、各行业规划和政策的协调，并将其整合为一个统一的整体。与传统规划不同，空间规划不仅是一个共同的目标、纲领，更是一个行动计划，彰显出一种制度能力。

（五） 结语

总之，随着改革开放政策的深入，市场经济不断的发育，特别是城市流通职能的进一步突出，城市多功能作用日益加强。这些给城市市经济社会发展带来了新的活力，但同时也加大了城市与乡村之间的差距。现如今，城市规划的内容和范围也变得更加广泛，城市规划的依据不能再完全靠国民经济计划，因此我们必须改变静态的计划经济观念，树立动态的市场经济观念；城市规划的内容，不能只局限于物质空间布局，而是要树立全面研究城市经济发展、社会发展的综合观念；城市规划的实践，不能光靠集中在市区本身，更要树立从一定地区范围来研究城市发展的区域观念。

参考资料：

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[2]霍兵. 《中国战略空间规划理论与实践》 .博士论文

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1．大力推进海洋资源综合开发，有利于拓展国民经济发展空间。

目前，我国对外贸易运输量的90%是通过海上运输完成的，海洋为我国开放型经济持续快速发展提供了重要支撑。2013年，全国海洋经济生产总值达5.4万亿元，占国内生产总值近10%，海洋经济在国民经济中的地位日趋重要。同时，随着科学技术的迅速发展和我国海洋综合开发能力的持续提升，海洋作为巨大而丰富的资源宝库，在食物、能源、矿产、水、空间等战略资源保障方面，可为国民经济和社会发展提供持久的资源保障。

2．坚持加强规划、宏观引领与综合管控，有利于科学优化国土空间开发格局。

围绕实施区域发展总体战略和主体功能区战略，近年来，国家出台了一系列区域规划与政策，实施了主体功能区规划、土地利用总体规划、矿产资源规划、海洋经济发展规划、海洋功能区划等；研究制订了全国国土规划纲要；启动了全国海洋经济发展试点工作。同时，不断加强战略规划对国土开发利用的宏观引领与综合管控作用，明确了科学开发国土空间的远景蓝图和行动纲领，推动形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津冀等集聚区域和沿海、沿江、沿首都经济圈及主要交通干线的开发轴带以及我国北部、东部、南部3个海洋经济圈，为科学高效开发利用国土确立了基本框架。

3．着力推进制度创新与依法行政，有利于构建国土资源科学开发管理的长效机制。

坚持实施最严格的国土管理制度，加强土地利用和围填海计划的管理。实施禁止用地项目目录，推动产业结构优化升级和节约集约用地。健全建设项目用地、用海预审制度，促进落实用途管制，进一步加强与产业政策的协同配合。加大土地督察与执法力度，有效促进耕地保护制度落实、保障国家土地供应政策规范执行、维护国家土地收益和被征地农民权益、规范地方政府土地利用和管理行为，以及强化实行土地问责制。建立并严格执行海域利用环境影响评价制度和海洋环境责任追究制度，探索建立海洋污染损害赔偿机制。这些制度对规范国土资源开发利用管理、创新综合管理体制机制发挥了积极作用。

二、当前国土资源开发利用面临的主要问题

1．资源禀赋约束明显。

我国人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的48%、14%、33%和25%，煤、石油、铁矿石和铜等主要矿产资源人均占有量相当于世界平均水平的67%、6%、50%和5%。同时，随着世界政治经济格局的深刻变化和全球资源竞争日趋激烈，统筹利用国外资源的不确定性和难度也在不断加大。

2．资源利用较为粗放。

近年来，随着经济社会持续较快发展，我国资源消费需求增长势头强劲，且利用方式较为粗放。目前，单位国内生产总值用水量和能耗，分别是世界平均水平的3.3倍和2.5倍，人均城镇建设用地面积和农村居民点用地面积也超过了国家标准的上限，现行土地征收及依赖土地筹资推进建设发展的模式所引发的潜在经济社会风险不可低估。矿产资源总回收率、共伴生矿产资源综合利用率分别只有35%和40%左右，与发达国家相比有较大差距。

3．生态环境问题突出。

受所处发展阶段和传统发展方式的制约，部分地区生态环境质量随着国土资源的持续开发利用而有所下降，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区复合型大气污染严重，雾霾现象突出，部分地区森林破坏、湿地萎缩、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化、海域污染等问题突出，生物多样性锐减，生态系统功能退化。

4．陆海开发缺乏统筹。

沿海局部地区开局与海洋资源环境不相适应，海洋生态环境问题日益凸显。渤海作为我国石油资源富集区和海上运输的大通道，钢铁、石化等重化工业向渤海沿岸地区集聚的态势已经形成，在一定程度上增加了突发污染事件的风险，对海洋生态环境形成高压态势。此外，相关流域和海域亦尚未建立起有效的污染联动防治机制。

三、相关政策建议

1．夯实基础，建立科学权威的国土资源环境数据底账。

加强各类调查或普查成果信息整合和综合评价应用，避免相关信息的部门化乃至破碎化。梳理既有各类专项调查成果，为系统开展资源环境基础调查评价及科学开发利用与深化管理提供决策支撑。充分整合利用各类资源环境监测系统，配备以必要的遥感普查、典型调查等综合技术手段，重点开展国土资源环境动态监测，及时掌握国土资源环境开发利用情况。

2．立足全球，加强国土资源开发利用顶层设计。

在摸清资源环境底数的基础上，坚持全球视野、陆海统筹，统一谋划国土资源可持续开发利用。通过技术创新与管理创新，全面优化资源开发利用方式与区域布局，着力构建以沿海、沿江和沿重要综合交通运输通道为骨架的国土高效开发格局；以资源环境承载能力为基础的国土优化发展格局；以现实基础和比较优势为支撑的产业优化发展格局。切实提高有限资源环境的利用效率与安全保障水平。通过渠道创新和方式创新，促进沿海、内陆、沿边开放优势互补，着力提升对外开放层次和水平，构建全方位对外开放格局，全面推进互惠合作。

3．谋划长远，健全国土资源开发利用管理制度体系。

推进修改完善《土地管理法》和研究制定《海洋基本法》等相关立法工作，推进管理体制改革与制度创新，健全国土资源资产管理与监管体制机制，强化国土资源调查评价、统筹规划、科学利用、有效保护和严格监管。紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总体方向，始终坚持有效保障合理权益、提高资源利用效率的基本原则，改革和完善以土地用途管制、耕地占补平衡、节约用地、土地有偿使用、土地征收和土地增值收益分配制度为主要内容的城乡土地管理制度体系，建立资源环境承载能力监测预警机制，建立涵盖存量和增量的全口径土地利用年度计划管理制度，建立矿产资源节约与综合利用调查和监测评价制度，完善统一行使所有国土空间用途管制职责的监管体制，逐步建立完善适合我国国情的海洋综合管理体制，同步健全相应的财税金融制度体系，强化财税制度节约资源、保护环境的功能，探索设立不动产税、土地闲置税等税种，建立健全更加有利于土地资源优化配置和节约集约利用的土地税制，加快资源税改革进程，健全矿产资源开发收益分配机制，建立土地使用权抵押融资备案和风险评估预警制度，促进国土资源可持续开发利用。

4．务求实效，创新国土资源开发利用管理手段。

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[32] 张晓瑞，宗跃光.区域主体功能区规划研究进展与展望[J].地理与地理信息科学，2010（6）：4-15.

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【摘要】本文分析了当前我国土地制度缺陷与城乡统筹发展之间的矛盾，从城乡统筹角度提出农村土地制度改革的对策：从土地立法上建立对等的国有和集体土地使用权；推进集体土地使用权的有序流转；改革收益分配机制，建立收益“返还”机制；创新公共财税体系，增设物权税等税种；强化空间、微观设计及用途管控上的规划管理；相关配套改革整体推进。

【关键词】土地制度；统筹城乡；发展

长期以来，农村土地制度的管理都存在缺陷，这严重影响了城乡统筹的进程。土地制度缺陷的表现主要表现在：一是农村土地产权主体不明确、产权不对等、产权权能的缺失、产权制度不规范等导致的产权缺乏明确的激励、约束功能，无法有效地对农民权益予以保护；二是征地制度将城乡土地市场割裂，导致市场无法将农村土地市场和城市土地市场结合，城乡土地行政性配置与市场经济体制深化改革相矛盾，此外农村承包地流转市场建设的滞后，农地利用细碎严重影响利用效率；三是城乡规划管理长期分离，缺乏城乡土地利用统一的、整体性的规划管理体系，严重影响城乡空间结构布局和要素空间配置。

一、土地制度缺陷对城乡统筹的影响表现

一是农民财产权益得不到保障，农民城市化也是一种“伪城市化”过程，不能完全脱离与土地的关系，严重影响着城市化进程、农地流转和农村劳动力生产效率的提高。二是城乡市场割裂导致的要素流动非均衡性，农村闲置的建设用地无法进行盘活，与一体化市场配置矛盾；三是城乡空间规划缺失导致空间形态混乱严重影响城乡空间融合发展的实现；四是相关配套保障缺失导致农地流转与现代农业发展滞后。

我国城乡统筹的核心问题是从制度上建立新型的城乡关系，改变城乡二元制度结构，让要素在城乡之间按照市场价格信号自由流动，农村区域能够通过这种平等自由的交易获取要素增值收益，资源配置效率提高，带动农村经济发展，农民生活水平改善。

二是当前我国的人口流动和土地流动并没有相互衔接，导致农村土地低效配置。城乡统筹根本上需要工业化、城市化过程中城乡要素的相互流动，拉动农村要素生产效率的提升。其中人口流动和人口从业的非农化是必然过程。但当前我国的人口流动和土地流动并没有相互衔接，导致农村土地低效配置。从宅基地配置上来看，由于宅基地制度的激励和约束机制的缺失，农民进城居住也不放弃自己的宅基地，农民享有的财产权利并没有受到保护，同时农民将其作为最后的保障看待。在承包地的配置上也显示着同样的问题。

二、加强土地的流转机制建设，统筹城乡经济发展

因此，通过产权、市场等方面制度创新，完善相关配套，建立激励和约束机制，促进人口流动与土地的流动相关联，提高农村要素利用效率。结合我国城镇化和农村现状，提出如下政策建议：

1、从土地立法上建立对等的国有和集体土地使用权

城乡统筹要求农村集体土地使用权与城市国有土地使用权具有同样的产权权能，即具有相同的使用、收益以及处分的权能，建立城乡相对统一的产权体系。但目前的法律中对农村土地产权权能规定限制较多，同时城市国有土地使用权与农村集体土地使用权存在明显的差异。在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》城市国有土地与农村集体土地产权相关规定存在较大的差异。建议以城乡统一土地产权体系为出发点，建立土地立法，建立对等的国有和集体土地使用权，并对集体土地使用权进行分类管理，将产权设置和用途管制分开。对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护。

让城市国有土地产权与集体土地产权对等，那么在规划范围内农村集体土地也可以进行市场化交易，任何单位和个人进行建设需要土地时也同样可以使用集体建设用地。重点改革是规划的法制化问题。需要规划管理从之前的用途管理和产权管理转变只对用途进行管理。建议修改土地管理法中的第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”在规划区内集体建设用地也应同样用于除乡镇企业和村民建设住宅外的用地。

2、推进集体土地使用权的有序流转

在城乡统一产权体系下，征地制度的范围将必然缩小，在规划区范围内，只要不涉及公共利益的用地，均应采取市场化的方式取得土地。这就需要严格界定征地范围，对公共利益逐步推行详细列清单的形式给出，区分政府与军事、基础设施、社会公益事业、国计民生等项目。同时，要推行征地补偿到征地市场价格的转变，充分体现并保障农民的土地权益从双重管制到单一管制，公开征地程序，让公众参与到征地的标准制定的过程中，并建立仲裁机制进行监督。在规划管制范围内，农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权等确权后，应该享有与国有土地使用权同样的产权待遇，推进有序流转和市场化配置，打破政府垄断一级土地市场。改革征地制度，对这部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通过空间置换获取的收益全部返还农村，促进农村经济发展，城市获得发展空间。

3、改革收益分配机制，建立收益“返还”机制

在城乡统筹的产权体系下，农民所享有的土地产权（使用权）与城市居民所享有的产权就要对等，农民就要享有因为土地流转而产生的增值收益。建议在当前的“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施中，应该改革现有的收益分配机制，将农村土地流转的增值收益进行全额或绝大部分“返还”予农民，让农民享有工业化、城市化中的要素增值收益，切实保护农民享有的上地财产权益。

4、创新公共财税体系，增设物权税等税种

保证地方政府的财政收支在二元土地市场制度下，地方政府通过征收土地获得大量预算外收入来弥补预算收入不足，但在一体化市场制度下，“土地财政”必然减少甚至逐渐消失，要保障地方政府的财政收支平衡就必须建立新的财税体制。如：开征物权税，把物权税作为地方财税来源，保证财政正常收支，推进地方经济发展。

5、强化空间、微观设计及用途管控上的规划管理

在城乡统一的产权体系下，农民享有的产权可以自由流转，那么就要对不同类型的土地进行规划管理，哪类土地在哪些范围、什么用途范围内可以进行流转必须在规划管理和用途管制中进行规范。在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场，按照不同的条件进行管理。特别是当前宅基地置换、流转的逐步推行，区域空间布局与空间规划显得更为重要。应该将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。

6、相关配套改革整体推进

土地制度改革与其他相关制度改革是密切相关的。城乡统筹的土地产权改革，必须与其他相关制度同时进行，如户籍制度、社会保障、公共资源配置、评估机构的规范等方面进行配套改革，以达到综合配套改革的总体效果。

【参考文献】

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[摘 要]本文通过对国内部分城市在城市地下空间开发利用研究成果的阐述以及对郑州市城区地下空间开发现状、发展前景的分析和论证，提出了有关建议，从而为最大限度利有限资源、加快郑州都市区建设发展，以为市委市政府在城市建设发展规划、合理开发利用城区地下空间方面的科学决策起到参考作用。

[关键词]大枢纽；地下空间；开发利用

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.127

[中图分类号]TU984.113 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）10-0-02

0 引 言

我国人口众多，为了节约土地，必然大量兴建高层建筑和充分利用城市地下空间，郑州市的地理坐标为E113°42′，N34°48′，位于河南省中部偏北，北临黄河，西依嵩山，全市总面积7 446.2 km2，郑州市是我国中部地区重要的中心城市、国家重要的综合交通枢纽，也是中原经济区的核心增长区。近年来，郑州市发展飞速，致力于建设全国重要的区域性中心城市和最佳宜居环境城市，郑州市按照“建设大枢纽、培育大产业、塑造大都市”的总体思路，打造中原经济核心增长极。地下空间的开发和利用是城市化大势所趋，地下空间的开发和利用在一定程度上缓解了人口增加带给交通的压力，解决了城市地面空间容纳能力有限的矛盾，许多科学家称“21世纪是地下空间开发利用的世纪”，并预测21世纪末，将有1/3的世界人口生活在地下空间。但郑州市地下空间的开发和利用缺乏规划，不仅表现在开发的规划、立法、管理等方面，在开发的技术上与发达国家也相差较大，相关人员应在借鉴日本成熟的技术和完善的立法规划上，具体分析郑州市地下空间开发和利用的优势和不足，将地下空间的优势发挥到最大，趋利避害。

工业革命时期到现在，全球环境污染破坏严重，臭氧层逐年缩小，温室效应日益严重，土地不断被占用，空气污染在加剧，生态环境遭到破坏，可利用资源也在逐渐减少，给人类的生存造成了极大的威胁，为使这些现象得到化解并逐步得到解Q，人们提出了可持续发展战略。随着郑州都市区建设的快速推进，郑州市开发建设大规模实施，土地资源日益紧张。知识经济的发展也给城市空间领域带来了影响不容忽视的，要想实现城市的可持续发展，地下空间开发与利用十分重要，其必要性也显而易见。向地下要空间，推动城市建设地上、地下立体发展，是解决郑州市人口、环境、资源难题，实现城市可持续发展的有效途径。目前，郑州市地下空间开发建设还没有形成规模和体系，这与建设国家中心城市极不相称。郑州市可借鉴其他大城市建设的经验，充分利用城市绿地、广场，开发建设规模较大的单建式人防工程，提高郑州市综合防护能力。同时，地下空间的开发对推进郑州市构建资源节约型、环境友好型和谐社会意义重大，还关系到郑州市建设国家中心城市的均衡发展。

1 地下空间开发利用的概述

所谓地下空间的概念，是指属于地表以下，主要是针对建筑方面而言的一个名词。它的范围很广，比如地下商城、地下停车场、地铁、穿海隧道等建筑空间。开发城市地下空间可应用于交通设施、商业设施、地下车库、市政公益管线设施、城市综合防灾建设、军事工程、仓储设施高层建筑地下空间等8个领域，是21世纪结构工程的重要发展趋势。随着人口密度的加大，土地资源日趋紧张，道路交通压力逐渐增加，自然环境也越来越差。

目前，世界上发达国家城市地下空间利用开发的速度日益加快，不断向地下空间延伸和发展，并已成为发展城市的一个趋势。日本国土狭小，城市用地紧张。1930年，日本东京上野火车站地下步行通道两侧开设商业柜台形成了“地下街之端”。至今，地下街已从单纯的商业性质演变为包括多种城市功能，是交通、商业及其他设施共同组成的相互依存的地下综合体。加拿大蒙特利尔地下城、美国纽约洛克菲勒中心地下步行道系统等都是成熟的城市地下空间开发利用的范例。

隧道发展是解决地面交通紧张，土地资源保护的有力措施，从而满通需求，保护环境，使城市人与自然相和谐。隧道的开发与利用可以大大缩短行车路程，提高行车效率。同时，隧道的建设环境也是多方面的，在山岭地带，可以克服高程障碍、缩短行程、节约燃料、节省时间、改变道路线形，使行车更加舒适、减少植被破坏、保护生态环境；还可以克服塌方、雪崩、泥石流等地质灾害，对行车造成的影响。

2 城市化加速发展使城市地下空间开发利用同步加快发展成为必然

我国首都――北京，除了地铁的建设，地下空间商业的开发在2004年时也已进入大规模实施阶段。目前，开发使用面积已达3000万平方米，且正以每年约300万平方米的速度递增。北京市还在中心城区规划了王府井、中央商务区等17处约9 000万平方米的地下空间开发利用面积。现在北京比较流行的商业开发方式是地上建绿地、地下建商业街，这可充分利用土地、节约土地和能源，达到一举多得的效果。

2009年-2010年是全国地下空间大力开发的转折之年，全国共有60余个地下空间项目陆续开工建设，项目分布为一二线城市约45%，三线城市约55%，随着一二线城市土地资源及可开发的地下空间资源逐步减少，三线城市及下沿地市的地下空间开发呈现爆发式的增长。

有关资料显示，我国的城市化只有走城市土地资源高效利用与地下空间综合开发的道路，才能实现可持续发展。

3 郑州市地下空间开发利用现状

郑州市城区空间的开发起步较晚，地下管线混乱，缺乏共同建设，不仅给后期检修带来了麻烦，也给居民的正常生活造成了不便。

地下空间开发项目具有投资大、融资速度快、建设期长的特点。在土地资源日益紧缺的今天，地下空间的开发势必将推起新的一轮开发热。据了解，2011年郑州市开发的地下空间建设项目已超过10个，且均在三环内。项目位置周边人气较好，居民区密度较高，辐射范围在2千米，适合开展以餐饮娱乐为主、百货零售业为辅的经营场所。目前，郑州市待开发的10个项目整体业态类似，因区域、市场、功能不同而略有差异，具体经营业态还不能完全确定。这对整个郑州市房地产行业、餐饮娱乐行业及零售业的影响较大，从而引发了市民投资方向的转变、商户经营思路的转变、市民消费习惯的转变，因而市场压力较大，商户的接受能力和消费者的适应性还有待观察。同时，地下空间项目从开发高涨期将逐步进入到经营竞争期，各项目的硬件设施、业态规划、招商运营能力、管理水平也需要亟待提高，且这决定着各个项目的成败，更关系着郑州都市区的建设质量和速度。目前，郑州市地下商业的状况是：虽有地下商业，如火车站明珠广场、黄河路中孚地下商业（北京华联）、二七广场流行前线（宇通购物公园）、郑州第一大道地下商业街、秦岭路地下商业街等，但都没有形成规模和影响；原有大型人防项目也主要是以政府投资为主，但利用率不高。目前，郑州市地下空间土地资源主要来自城市广场、公园、市政道路等地下公共资源，正在建设中的郑州地铁为郑州地下空间开发提供了广阔的前景。郑州市人防办提供的资料显示，郑州市地下空间规划分为3个阶段进展，近期（2008年-2010年）已开发规模近200万平方米，包括地下人防、地下商城、公共停车场等；中期（2011年-2020年）开发规模至920万～980万平方米，远景（2020年以后）：2 000万～2 400万平方米。

4 关于郑州市合理开发地下空间的建议

要做好城市规划、做好项目、组好要素、立好机制、搞好配套、建好作风，这是非常具有前瞻性的、重要指导意义的讲话。结合笔者对城区地下空间利用开发现状的调研，本文提出了以下的建议。

4.1 前瞻性的城市规划

一座城市的发展，一定要先有城市规划，才能做到有序全面、均衡统筹发展。这个理念已经达到共识。笔者建议郑州市规划局在做郑州城市规划时，一定要把地下空间项目的内容加进去，将地上建设项目和地下建设项目有机结合起来，并进一步进行调整、提升、优化、完善，这样的城市“组团”、区域“板块”才是完整的、全面的、长远的、有前瞻性的。这样做的目的在于：一是避免日后地面上的建设项目完成后、又因地下项目需要开工而不得不毁坏地上建筑，这样的教训已经太多，希望不要再次发生；二是节约资金、避免重复建设浪费；三是为郑州都市区建设长远、立体发展考虑。

4.2 坚决执行《郑州市地下空间开发管理办法》

政府、企业、社会各方都要严格执行《郑州市地下空间开发利用管理暂行办法》。郑州市政府有关部门要按照开发利用城市地下空间的统一规划、按照综合开发、合理利用、依法管理、城市基础设施和公共服务设施的优先原则，身先士卒、贯彻执行，给企业树立榜样。另外，承担地下项目的企业单位要在政府有关部门的指导下，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，要保证《郑州市地下空间开发利用管理暂行办法》的权威性，坚决执行不打折扣。

4.3 保持资金鼓励政策的连续性

《郑州市地下空间开发利用管理暂行办法》为城市地下空间合理开发利用创造了更加便利优惠的条件。对于这个规定，相关人员一定要不折不扣的执行，保持资金鼓励政策的连续性，便于稳定企业，长期合作。

4.4 为参与地下空间建设的企业提供良好服务

加快郑州都市区建设步伐，是郑州市政府各部门共同的任务。其要为企业提供良好的服务，落实市委市政府提出的“三个效率”“十个不允许”等机制和规定，做好作风建设，认真用好联审联批制度，提高审批效率，使更多的项目早日获批。

城市快速、粗放发展的一大恶果是，正在城市中心形成的“城市综合症”。交通阻塞、环境污染、生态恶化是其集中表现。地下空间是城市建设的新型国土资源，地下空间开发利用对城市“两型社会”（资源节约型、环境友好型社会）建设具有极大的促进作用，郑州市市局有关部门应积极主动与企业沟通、协商，注重运作，提供良好服务，以项目带动都市区建设，调动更多企业更快、更多地为都市区建设发挥作用。

主要参考文献

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关键词：城镇化; 土地集约利用; 问题

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

伴随着城镇化步伐的加快，我国土地资源日益紧缺，土地资源的稀缺性决定了我国必须在保证现有耕地数量不减少的前提下推进城镇化。因此，在土地利用矛盾越来越突出的当今，加快城镇化步伐，积极引导经济结构及产业结构的调整，可以促进国家的发展，完善城镇化进程中的土地集约利用问题势在必行。

一、我国城镇化进程中土地利用存在的问题

1.城市规模“摊大饼”式的盲目扩张，土地浪费严重。盲目追求城市规模的扩大，而不追求城市的土地利用效率和单位面积上土地的产出率， 不追求城市的聚集效应，造成了土地资源的大量浪费。

2.城市人均占用土地面积过大，建筑容积率过低。我国城市建筑的容积率较低，据2012 的测算我国城市的平均容积率仅为0.33， 而国外的一些城市的容积率一般都在 2.0以上，有专家认为我国城市平均容积率提高到0.5 左右是可行的。若将城市建筑的容积率提高到0.5， 则至少可以增加50%的容纳能力。 这表明我国城市的土地利用效率还很低，我们必须提高土地利用效率，节约土地资源。

二、城镇土地集约利用的内涵

城镇土地集约利用最直观的内涵就是高投入,高产出。但在人们对人类的生态环境非常关注的今天,使得土地集约利用不仅仅只考虑经济层面上的最佳效益问题,也需要兼顾社会和生态层面。因此,城镇土地集约利用的内涵可完善为:在城镇土地上进行密集的投入,并取得较高的产出;与此同时,使得城镇在更高层次上,形成有序的结构,并获得经济、社会和生态效益兼顾的最佳土地利用方式。城镇土地集约利用的前提是以合理的城镇布局、优化的城镇结构和宜人的人居环境为主要层面。城镇土地集约利用要突出。以人为本的理念,集约利用的目的不是要使城镇成为人类文明破坏最严重的地域,使人望城生畏,而是应使人类能在城镇中得到工作、生活和休憩的乐趣。合理的城镇布局、优化的城镇结构和宜人的人居环境,这些是城镇吸引人们的最基本的要素,理应成为土地集约利用的前提。

三、城市土地集约利用的对策和建议

1.积极推进土地整理，充分利用城市存量土地。 我国现有存量建设用地调整利用的潜力巨大。 实施旧城改造，对城市建成区内的低层、低密度旧房屋地段重点改造，完善配套设施 ，改善居民居住环境，提高建筑容积率和居住人口密度，充分发挥存量土地资产效益。

2.合理设置土地税种，促进土地的集约利用。 （1）土地保有税。 我国土地保有课税主要是城镇土地使用税率，按照土地级差收益设置地区差别幅度税额，最高税额仅为 10 元/平方米，土地保有成本过低，土地使用者难以形成合理、节约使用土地的经营意识，不利于土地向优势产业集中。 从国外土地税赋的分布来看， 各国非常重视对房地产保有税的课税，而对房地产权转让的税收则相对较少。 建议提高城镇土地使用税税率，同时按照具体用地类型采用差别税率，区别对待工业、商业、居住用地及其他用地，对居住用地采取一般税率。 通过加大征收土地保有税，提高不动产的流转和有效利用。 （2）土地闲置税。 改革现行土地闲置费为土地闲置税，该税种是以空置未利用的土地为课税对象，对空地的实际持有人课税。开征土地闲置税，对占而不用的土地课税，促进企业或个人节约用地，促进土地的合理利用，提高土地利用率，杜绝浪费土地现象的发生。

3.合理提高建筑容积率以及发展城市地下空间。在土地集约利用中，开发利用地下空间是提高土地利用效率与节省耕地、改善城市环境的最有效途径。 城市地下空间是一个十分巨大而丰富的空间资源，如果得到合理开发 ，其节省土地资源的效果是十分明显的。 一个城市可开发利用的地下空间资源量一般是城市的总面积乘以开发深度的40%。因此,发达国家把地下空间作为新型国土资源。同时，在开发利用中，城市规划必须统筹地面和地下规划，地下空间规划必须服从城市规划，规划中必须注意取长补短，去弊存利，建在地下有利就规划在地下，建在地上有利就规划在地上。

4.优化国土空间布局,促进大中小城市和小城镇协调发展。《全国促进城镇化健康发展规划》即将公布,涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和l万多个城镇的建设。这一规划将按照“以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求,推动城镇化发展由速度扩张向质量提升转型。土地供给主要向城市副中心、卫星城建设,中小城市的个性发展倾斜。

5.节约集约用地,对建设用地精打细算。新型城镇化,城市的外延扩张要限制,尤其要注意土地的节约集约与高效利用,从内部挖潜。

6.建设用地结构合理,保障住有所居。有专家称要改变耕地红线,理由是住房用地供不应求。这并不科学。

7.推进土地管理制度改革

现行土地管理制度,为我国城镇加化进程作出了巨大贡献。然而面对新的形势和新型城镇化的要求,改革土地管理制度已成为必然,在一些环节,结合顶层设计与地方实际,相关的创新和改革正在进行。不动产统一登记。这是新一届政府职能改革的一个重要方面,意义深远。比如上面讲到,生态用地多头管地,难以预防土地生态发生问题,因此要注重制度创新。让草地、林地、承包经营的耕地、水域、滩涂的所有权能,在一张图上予以统筹,就是创新,不动产统一登记是一个开端。

统筹城乡建设用地,设计新型土地市场,实现同地同权。党的十七届三中全会提出,在继续严格土地用途管制和耕地保护的前提下,加快建立城乡统一的建设用地市场。集体建设用地有序流转、规范管理和合理利用,将成为新型城镇化中土地管理制度改革的一个重要内容。当前仅仅是土地征收、农民简单地转为市民,并不是新型城镇化要义所在。如何将土地的保障功能让社会保障承担,同时实现农村土地、房屋置换、融资和转让的权能,增加农民财产性收入,让农民带着财产进城,这才是新型城镇化的内在要求。显然,这涉及土地产权制度,土地确权登记、流转,农村土地股份制合作,更重要的是同户籍制度,征地制度的重大改革结合起来,探索出一条道路。

积极推进差别化用地政策。东部城镇化率较高城市,产业将继续向高端制造业和服务业转型;对中西部省市来说,仍要合理布局与资源察赋和劳动力状况相适应的产业体系,用地政策要为此服务。要大胆实施区域差别化策略,增加土地制度创新供给。如深圳市前海区提出土地批租制度改革,实行弹性年期制度,根据产业类型和项目情况制订出让方案,帮助产业升级转型。而对中西部和欠发达地区,交通、通信等重要基础设施用地要倾斜,要鼓励开发未利用地。探索城市内部低效土地再开发。从发达国家经验看,城镇化率达到50%以上的时候,服务业将占主导地位,这要求在产业服务半径内,获得规模效益,因而城市会向立体发展。

【参考文献】

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篇9

地下空间是“潜在而丰富的自然资源”， 在如今地价高昂、地王频现、土地资源日益紧缺的城市开发中，地下空间的开发利用逐渐成为人们关注的焦点。

而许多城市近期也出台了地下空间利用的相关政策措施，先有《西安市地下空间开发利用管理办法》审议通过，《福建省地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》正式执行，杭州市今年计划开发地下空间500万平方米，建成地下停车位3.5万个；后有国内首部地下空间地方性法规《上海市地下空间规划建设条例》4月1日正式实施，为上海的地下空间合理建设提供保障。

尽管如此，业内专家仍对国内地下空间开发和利用没有政策、没有规划、没有标准的“三无”现状忧心如焚。专家称，地下空间目前最为迫切的是树立这样一种理念：地下空间应纳入城市规划的一部分。简言之，地上地下空间应实现一体化，而不是把两者分裂开来。

位于北京东三环以东、针织路以西，中央电视台周边区域地下的数十米深处，正孕育着一座北京有史以来面积最大、功能最复杂的“地下城”：上下五层结构，包括地下一层为行人通行，地下二层为车辆通行，其余则为人防工程与车库，预计可容3000辆机动车同时停放。建成后，进入该区域工作、购物、娱乐的市民无论乘坐地铁或开车，不用走出地面就能在多座楼宇之间穿行。

北京这种“向下延伸”的开发模式，代表的正是当前中国典型的大城市极力开拓的空间方向。有专家预测，21世纪末，将有1/3的全球人口工作、生活在地下空间。

城市地下空间是一种巨大而丰富的空间资源。《中国地下空间行业发展前景与投资战略规划分析前瞻》显示，2012年我国城市建设用地总面积为32.28万公顷，按照40%的可开发系数和30米的开发深度计算，可供合理开发的地下空间资源量就达到3873.60亿立方米。

中国建筑标准设计研究院执行总工程师、地下空间研究中心主任张瑞龙介绍，地下空间从被利用以来，就被赋予诸多功能，甚至被人戏称为“及时雨”：防御军事进攻、缓解交通压力、转移地面功能、应对环境问题等等。他直言，国内外专家已经形成共识：未来大城市发展的成功与否，取决于城市地下空间的利用。

深究起来，地下空间的利用其实就是一种置换逻辑，即将城市部分功能科学合理地转入地下，置换出地面资源。张瑞龙举例称，发达国家在城市地下空间开发利用过程中，形成诸多城市地下空间发展理论，一是“多层交通干道系统”，即将地面交通系统置换到地下，所有车辆都在地下行驶，实现全面的人车分流，使得大量的城市地面用地用来布置绿地、花园等景观；二是“双层城市”体系，即将城市发展空间由地面向地下延伸、部分城市功能由地面置换到地下，从而形成一种新型化的城市结构。不难看出，几乎所有地下空间的利用都是通过与地上空间“置换”的方式达成的。

在我国，地下空间分属国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等多个领域，没有统一的机构进行协调、开发、规划。加上相关领域立法存在缺失，地下空间开发缺乏统一管理，如果排水系统需要升级，必然会牵扯多部门利益和项目布局。

多头管理也导致近年来许多城市在建设中频频遭遇尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。

此外，地下开发还面临不当施工造成的危害。由于一些政府部门对地下空间的重要性认识不足，“重地上、轻地下”，“重建设、轻维护”依然普遍存在。一位施工单位的负责人坦言，他们在开工前拿到的图纸不能完全反映地下管线的真实情况，一般都是凭经验施工，通过对地面情况的估计，判断地下的情况，除非是风险特别大的地区，才有可能探测一番。

有专家提醒，地下空间一旦开发利用，地层结构不可能恢复原状，一旦陷入混乱将导致巨大的安全隐患和经济损失。而相比地面建筑，地下空间灾情更重，受灾面大、升温快且温度高，消防难题也始终是地下空间发展的羁绊之一。

随着中国城市化进程的加快，如何做到地下空间有序开发、利用、管护，是各地亟需破解的难题。

华中科技大学公共管理学院一个研究小组曾公布的一份研究报告指出，除了住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，我国与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，亟待制订一部完整、权威的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。

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关键词：低碳城市；广东省；碳排放；评价体系

Abstract: the purpose of this study is to the guangdong economic development features and energy utilization, construct comprehensive measures system, and put forward effective evaluation system based on support low carbon cities construction and implementation of effective strategies.

Keywords: low carbon cities; Guangdong province; Carbon emissions; Evaluation system

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：

1广东省低碳城市建设条件

经过改革开放30多年的高速发展，广东尤其是珠三角地区在传统产业发展和传统城市建设方面，已积累了长足的资本和经验。在经济较为发达的广东优先推进低碳城市建设将具备较高的实效性。

在经济条件上，2009年广东服务业比重为49.1%，相对国内城市而言广东具有较为发达的服务行业，能够有效利用信息和资源，调动各种有利条件为低碳转型服务，促进产业结构优化与技术创新。此外，低碳城市建高还包括制定相应配套政策（管理体系、评价机制等）和资金扶持低碳转型服务行业的发展，广东政策的开放性也将有助于形成新的经济增长点和产业链。

2 低碳城市评价体系建设

对于经济发展迅速及多元化发展的广东而言，需要客观、真实的数据来不断反映现状和存在的问题，因此评价标准将是衡量广东城市低碳建设不可或缺的重要方面。本研究结合生态城市指标和循环经济指标对各个预选指标进行反复筛选，构建了目标层、准则层、指标层三个层次的低碳经济统计指标体系框架。并根据低碳城市的发展目标确定2015年和2020年的具体标准。

3 低碳城市建设实施策略

3.1 加强低碳实施平台建设

统筹各部门力量，构建与低碳评价指标体系相呼应的低碳规划和配套政策体系，包括：省、市、区（镇）分层次低碳发展规划、重点行业（产业）低碳发展规划，低碳城市建设及专项规划、低碳园区建设规划、低碳城区规划。加强低碳基础性研究，包括：碳交易、碳认证、碳审计、碳汇等方面工作探索，以及完善新增项目立项阶段节能管理和建成后的能效审计，挖掘社会存量（既有项目）的减排潜力，形成广东低碳发展特色。

3.2 “限制”和“引导”相结合

以“限制”实现减排是实施低碳的重要手段之一，但有可能会导致各单位低碳工作的积极性的降低，在政府的支持资金有限、企业不愿意主动承担的情况下，低碳工作难以持续推进。因此，需要通过以“引导”为主的相对标准，引导社会各方积极参与。例如，在广州、深圳等中心大城市鼓励低碳经营，高效利用城市资源，如使用低碳技术开发利用地下空间，通过低碳措施提高土地的开发强度，促使产业升级等，并根据相应的措施制定相关支持政策，正常的低碳经营收益可以实现持续发展。

3.3以低碳设计和节能为导向的技术创新

据统计，交通与建筑的碳排放约占城市总排放的约50%，有必要对现有的节能和低碳技术进行创新，减少碳排放。

在建筑材料上，将全部采用节能和绿色建材，比如尽量选取不用烧纸的材料。使用太阳能、地热能等新能源，调节室内温度。房屋建筑将全部采用隔热环保材料，达到冬暖夏凉，减少能耗，比如安装白色反射性屋顶、使用双层玻璃和防风装置、使用节能电器和节能灯泡。

在建筑标准方面，借鉴美国LEED 绿色建筑评分系统标准、新加坡绿色建筑标准和我国的绿色建筑标准， 从设计、审图、施工管理、竣工验收各环节的规划管理，大力推动绿色建筑的发展，制定绿色建筑标准。

3.4促进低碳标准的统一性和标准化

从广东省低碳经济发展评价看，在初级阶段应采用以“引导”为主的相对性指标，如单位GDP碳排放下降率,以便为广东低碳实施的科学决策提供客观依据，发挥正确引导作用。其中，率先确定低碳城市评价指标是关键内容；另一方面，碳排放测算与监控是低碳城市评价的基础工作，要不断完善测算与监控的手段、方法，并在此基础上形成常态化的测算和监控机制。

3.5“以点带面”重点推进低碳城区建设

1、注重低碳建设的综合效益

低碳建设实施是循序渐进的过程，大面积覆盖、多方面地推进低碳城市建设，政府难以提供有效的资金支持，因此，要运用“以点带面”的方式，选取城市土地价值较高、人口较为密集的街区开展低碳建筑改造、可再生能源利用、城区绿化、垃圾分类与回收、雨水回收与中水利用等低碳示范，以最少的资源利用实现最大的综合效益，并将低碳示范城区的实施成果推广至整个城市。

2、加强功能混合的低碳土地利用模式研究

功能布局是低碳城区规划的重要内容，建设“城市综合体”是实现低碳城区的有效方式，通过以街道为主的公共空间有机地融合在一起，形成高密度、小街坊以及公共空间混和使用的城市空间结构。

利用好城市核心商业区、公共设施集中区、交通枢纽区、地铁沿线的土地资源，在编制地面规划的同时，同步应编制地下空间规划、轨道站点与地面交通一体化衔接设施规划， 整合城市地上与地下的空间资源， 形成立体化的城市空间综合开发利用体系。

4 结论与建议

广东在新的经济形势下进行低碳城市建设，需要在建立一个多维度的综合性评价指标体系的基础上，从低碳园区、低碳城区、低碳建筑、产业结构优化等方面制定完善的实施策略；并且需要在实施过程中综合而准确地突出广东低碳城市发展的优势和特点，配套相应的绩效评价机制，以循序渐进地实施低碳城市建设。

【参考文献】

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[2] 马俊峰.低碳经济与绿色经济的联系与区别.中国国土资源报，2010（5）.

[3] 李顺宏,陈晓春.低碳经济：内涵体系与政策创新.科技管理研究，2009(10).

[4] 李晓燕，邓玲.城市低碳经济综合评价探索——以直辖市为例.现代经济探讨，2010（02）.