循环经济条例范文

导语：如何才能写好一篇循环经济条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

[关键词]循环经济；框架；外部环境；经营理念

一、循环经济框架下企业外部经营环境的变化

（一）市场环境的变化

市场是企业经营的直接外部环境，市场环境的变化将直接影响企业的经营业绩。循环经济的实施将首先影响到相关生产要素的供给市场。循环经济提倡资源与能源的节约和高效使用，造成我国资源和能源高消耗现象的一个重要原因就是资源能源的产权结构不清晰，资源能源的社会成本与生产企业的个体成本不一致，从而使市场价格与资源能源的实际稀缺情况之间出现偏离，市场价格没有准确反映资源能源的稀缺状况。在循环经济制度环境日益完善的背景下，资源能源的价格将逐渐逼近其真实的稀缺状况。资源能源价格的变化将改变企业的成本结构，从而影响企业的赢利水平和市场竞争力。在需求端，循环经济提倡消费者消费绿色产品，进行绿色消费。在消费者支付能力不断提升和环境意识逐步增强的情况下，绿色产品和绿色消费将成为市场消费的主流，环境污染密集、资源消耗大的产品的市场份额将不断减少甚至被淘汰出局，而绿色产品因其独特的环保卖点将创造更多的生产者剩余，并能享受技术领先带来的超额垄断利润。单个企业是整个价值链的一环，在最终消费端的倒推作用下，整个价值链上的企业个体将不可避免地按照循环经济的模式来进行生产经营决策，否则将面临从价值链拆离的风险。在循环经济背景下，企业间的竞争格局将发生重大变化，部分企业原有的竞争力基础将被削弱甚至完全消失，而另外一部分企业的竞争力反而可能因此得到强化，企业竞争的维度也从传统经济模式下的纯经济维度扩展到经济和社会维度相结合的多维竞争体系。

（二）法律、政策环境的变化

循环经济的实施是在政府推动下完成的，是一个制度不断创新和完善的过程。在循环经济背景下，企业经营的政策环境将发生巨大变化。首先是环境法律、法规的变化，政府将颁布更加严格、细化、操作性更强的环境法律和法规来规范企业的经营，企业环境违法的成本将更高；其次是产品政策的变化，政府将通过一系列法律和法规来延伸生产者责任，生产者的责任将从单纯的生产环节前向延伸到设计、原材料，后向延伸到消费、消费后回收处理等环节。生产者责任的延伸将对企业的管理成本和管理理念产生重要影响；最后，政府在推动循环经济的进程中将必然运用各种倾斜性政策来形成企业实施循环经济的动力，实施循环经济的企业将可以获得政府相关优惠政策的支持并对政府决策具有更大的影响力，而环境资源效益差的企业将承担政策歧视带来的损失并削弱自己在政府决策过程中的话语权。

（三）社会环境的变化

在传统企业经营理念中，实现赢利，对股东负责是企业的首要任务，经济责任即是企业责任的全部。在现代循环经济背景下，企业责任呈现出多元格局，企业除了需要满足股东、供应商、客户、员工等直接经济利益相关者的需要之外，还需要满足政府、社区、公众、社会团体等非直接经济利益相关者的需求。在循环经济背景下，企业需要按照循环经济的原则来规划自己的生产经营活动，并有义务将生产经营活动对环境、资源的影响降低到自然和公众可以接受的程度，从而与所生存的社会系统和谐共生。在循环经济背景下，社区、公众等非直接经济利益相关者将具有更多的发言权和影响力，而企业必须承担更多的社会责任。

发展循环经济必须建立循环经济的社会伦理和文化，循环经济的社会伦理与文化以代际公平和可持续发展观作为其基石，提倡社会个体按照自然、资源友好的原则来规范自己的行为，整个社会崇尚适度消费、绿色消费、绿色生产，人与自然系统和谐共生，彻底否定传统人类中心主义导致的对自然、资源的掠夺式开发与使用。企业是整个社会系统的一个元素，其行为也将受到同样伦理观的制约和相关文化的影响。

循环经济公共信息系统是发展循环经济的必要条件，在传统经济发展模式下，企业信息的公开程度低，内容也主要局限在财务和运营领域，其他非经济信息的公布则处于空白状态，造成企业与消费者之间、企业和企业之间、企业和政府之间的信息不对称，导致相关主体的决策信息不足，使社会资源无法实现最优配置。在循环经济背景下，企业的非经济信息将通过循环经济信息系统、依托网络和传统媒体进行快速、高效地传播，社会相关利益主体可以获得足够信息并进行理性决策。

二、循环经济框架下企业面临的挑战与机遇

循环经济背景下企业经营的外部环境发生了显著变化，企业经营环境的变化必然对企业现有经营管理体系产生影响，这种经营环境的变化可能会使一部分企业陷入困境，也可能使一部分企业获得前所未有的竞争优势，但对大部分企业来讲，循环经济的发展背景在带来挑战的同时也隐含着市场和竞争的机遇。

（一）循环经济框架下企业面临的挑战

循环经济框架下企业面临的挑战将首先体现在对企业现有产业属性的挑战。产业属性从根本上决定了企业的资源能源消耗和环境污染状况，产业属性的刚性是企业资源能源消耗刚性的直接原因。我国企业往往从事加工制造环节，处于全球价值链的低端，处于此阶段的企业的利润主要来源是廉价劳动力和资源以及宽松的环境制约。循环经济背景下生产要素和资源价格的理性回归以及环境制约条件的紧缩将大大削弱企业的利润空间。产业属性的相对固定使得技术路径成为短期内大部分企业的理性选择，在技术路径下，企业通过技术创新对产品和生产工艺进行升级和改造，通过技术创新减少产品生产过程中的能源和资源消耗，降低对环境的不良影响。技术创新具有投入大、风险高、知识密集、结果不确定等特点。我国企业普遍存在着企业规模小、研发投入不够、技术水平低的特征，对于占总企业数量90％以上的中小企业，这种特征表现得更加明显，而中小企业往往是资源能源消耗和环境污染的主要因素，是实施循环经济的重点领域，如何进行技术创新来实现产品和工艺的更新将是对大部分企业的一个严峻挑战。

（二）循环经济框架下企业发展的潜在机遇

第一，循环经济的发展将给环保相关企业带来巨大的市场机会，在国家政策和外部环境的激励下，环保相关企业将面临着空前的发展机遇；第二，绿色消费浪潮将对绿色产品企业带来快速发展机遇，西方发达国家在人均国民收入提高的情况下，消费绿色产品和进行绿色消费成为了一种时尚和主流。在我国绿色消费观念刚刚导入，绿色产品刚刚进入人们的视野，循环经济消费伦理的形成将极大地扩大绿色产品的市场份额，给绿色产品企业提供空前的市场空间；第三，循环经济环境下企业的信息将获得更多的披露，消费者和其他相关利益群体对企业的资源利用、环境影响等非经济信息的关注程度大大提升，相关利益群体的关注为企业提供了实施公关策略、树立企业形象的良好机会，良好的企业形象对企业的经济绩效会产生正反馈效应，企业实施循环经济可大大改善与相关利益群体的关系，降低企业对外环节的交易成本；第四、循环经济的大范围实施将对企业的废物综合利用和能源的梯级使用提供经济上的可行性，企业通过提高资源的利用效率、废弃物的资源化利用、能源的梯级使用和企业间的物质和能量交换，将大大降低企业的资源和能源成本，成本和费用的降低将直接提高企业的利润水平。

三、循环经济框架下企业发展必须具备新的经营理念

经营理念是企业价值观的体现，它反映了企业的经营目的，是对企业社会存在的高度概括。企业经营理念最终通过企业的经营战略、产品、生产模式、营销活动、公关活动体现出来。在循环经济背景下，企业必须对传统的经营理念进行反思和调整，建立适合循环经济的经营理念，有效利用循环经济发展背景带来的机遇，消除外部环境的不利影响，实现企业的整体提升。在循环经济背景下，企业需要在其经营理念中融入以下新元素：

（一）环境成本理念

古典经济学将生产要素主要界定为劳动力、资本、土地，随着技术对经济增长的贡献日益增加，技术进步成为新的生产要素，制度经济学的发展使人们认识到，制度本身是一种有价值的稀有资源，在制度经济学的框架下，制度作为一种新的生产要素被纳入到经济投入的分析体系中。循环经济时代，公众对环境质量的要求不断提高，优质的环境条件也将成为一种生产要素。环境不再只是废弃物的排放场地，其作为生命支撑系统和生产投入要素的功能将得到空前提升，环境将成为新的生产要素被纳入到企业的生产经营活动中，环境的投入也将以成本的形式影响企业的财务表现。

（二）企业公民理念

企业公民并不是一个新的概念，它起源于商业道德与企业社会责任，从法学角度强调了企业的“社会公民”身份，是对传统商业道德领域的扩展。企业公民的定义包含以下四个方面的含义：企业的基本价值观，包括遵守法律、社会商业道德、国际公约等；对相关利益群体负责，其中股东、员工、顾客是最基本的利益群体，但社区也是企业的相关利益群体之一；对环境负责任，维护环境质量，共同应对气候变化和生物多样性问题；其他广义的促进社会发展的活动，包括支持各种福利事业，等等。在循环经济背景下，企业必须将责任范围从纯粹的经济责任扩展到企业公民的责任和义务领域，并在日常经营管理活动中进行实践，树立良好的企业公民形象。

（三）正和博弈和可持续发展理念

传统企业经营理念中，企业的发展往往以自然环境的恶化和资源的不合理使用为代价，经济增长建立在自然环境恶化和资源枯竭的基础之上，企业和自然环境的博弈是一个零和结局。在循环经济框架下，企业通过循环经济的实践，尽量减少资源浪费和环境污染，企业经营活动对自然和资源的影响降低到自然可以承受的阀值之内，从而实现企业经营和环境质量提高的双赢，在企业经营活动与环境的正和博弈过程中，人类才能实现可持续发展。将可持续发展的理念移植到企业的经营中，是指企业的短期发展以不牺牲企业的长期发展为代价，企业通过长期和短期战略的均衡实现企业总体收益的最大化。从企业个体的角度来看，通过短期内产品结构、生产模式的改革，可能会影响企业的短期效益，但企业变革的成本将通过长期竞争优势的建立、企业形象的提升、与相关利益群体关系的改善等带来长期收益得到弥补。从企业群体的角度来讲，企业短期发展模式转换的结果是整个企业群体外部环境的改善，外部经营环境的改善将大大降低企业群体的经营成本和管理费用，从而实现企业群体的可持续发展。

四、循环经济框架下企业经营策略的调整

循环经济背景下，企业除了在经营理念上做出相应调整外，还必须通过经营策略的变革和重组来建立和强化其竞争力。

（一）建设循环经济企业文化

企业文化是一个企业在长期经营过程中形成的文化观念和历史传统、共同的价值准则和道德规范。企业文化可以将企业内部的各种力量统一到一个既定的指导思想和经营哲学上，形成企业发展的合力。企业文化是企业竞争力的深层次因素，对企业的经营管理具有长期和战略性的影响。循环经济在企业层次的实施要涉及到企业的各个层面和环节，涉及到企业的全体员工，单纯一个环节、部门的努力不仅不可能达到最优效果，甚至会引起企业内部之间各种力量的冲突，影响企业系统的运行，削弱企业发展的合力。企业发展循环经济必须将循环经济的经营理念整合到其企业文化中，使之成为企业文化的一部分，通过循环经济企业文化的建设将循环经济的理念固化到企业员工的头脑中，形成一种潜在的意识和反应。这种潜在的意识和反应使企业内部个体在日常经营管理活动中自觉运用循环经济的原则来指导自己的决策和行为，并通过企业内个体间的行为和相互影响不断得到强化。循环经济的实践是一个持续优化的过程，受技术和企业内、外部因素的影响，在发展过程中呈现出阶段性和渐进性的特征。循环经济的企业文化可以消除战术层次的计划、行动、策略的短期效果和时滞，为企业循环经济实践提供更加持久的制度保障。

（二）积极开展循环经济技术创新

循环经济的技术创新从创新客体上可以分为循环经济专门技术的创新和传统技术创新的循环经济引导和改造。循环经济专门技术主要包括节能技术和废物综合利用技术。传统技术创新的循环经济引导和改造是指在企业进行的各项技术创新活动中充分利用循环经济的原则，在传统技术创新活动中增加环保和能源资源节约的约束函数，使技术创新活动具备更强的环保和资源友好导向。企业所处的特定行业、产品结构和企业的技术资源具有相当的差异性，因此，企业在技术创新策略的选择上也将不可避免出现多元化的倾向。在技术创新的组织形式上可以采取单独创新和联合创新。循环经济技术涉及专业领域广泛，高新技术多，因此，在技术创新的组织上，联合技术创新将大大降低技术创新的风险和成本。我国企业普遍的技术创新投入和水平比较低，联合创新对大多数企业尤其是中小企业来讲是一个理性选择。在技术创新的投入方面，企业要充分利用政府推动循环经济发展的优惠政策，降低融资的成本。

（三）加强以循环经济为链条的企业间合作

循环经济在区域层次上的实践是通过企业间的废物循环利用和能量多级使用达到资源利用效率的提高和环境污染的降低，最终实现对环境的零排放，企业间的合作尤其是区域内企业间的合作在循环经济框架下将空前增加。在循环经济实施过程中，政府将建立循环经济的公共信息平台，通过公共信息平台，企业间可建立以物质流、能量流、技术流为纽带的联系网络。在循环经济背景下，企业通过物质能量的交流和使用可提高各自的物质综合利用效率，产生更好的经济回报。企业间通过技术创新的合作可以在降低风险和成本的前提下实现技术的提升；企业间通过循环经济的网络合作，还可以改善区域整体环境，提高区域企业群体的竞争力，并通过参与和影响政府决策来降低政府决策的成本和风险，提高政府决策效率，建立优良的区域政治环境。

篇2

一、领导重视，把宣传《条例》作为大事来抓

根据省劳动和社会保障厅《关于开展××省社会保险费征缴条例宣传活动的通知》精神，我市把《条例》宣传工作作为一件大事来抓。一是认真组织学习。各市（区）认真组织社会保险经办机构工作人员进行集中学习，并开展座谈讨论，提高了工作人员对《条例》颁布实施重要性的认识和自身的劳动保障法制水平，为准确地向基层和职工群众宣传讲解打下了基础。二是制定宣传计划。我局向市区劳动保障局下发了《关于组织开展××省社会保险费征缴条例宣传活动的通知》，对各市区开展宣传活动提出了具体要求，各市区也纷纷下发有关通知，制定详细的宣传活动计划，明确了分工，××市召开各科室、事业单位负责人会议和劳动保障所负责人会议进行了专题部署，与地税局联合下发了《通知》，确保了宣传活动有序开展。三是建立领导小组。为加强《条例》宣传工作的领导，我局成立了由××局长任组长的《条例》宣传工作领导小组，负责指导《条例》宣传的各项工作。各市（区）也成立了相应的领导小组，落实了工作责任。

二、采取多种形式，强化《条例》宣传

按照省厅关于《条例》宣传活动的总体部署，为大造声势，吸引社会各界和广大群众密切关注《条例》，我市劳动保障系统开展了多渠道、多形式的宣传发动。为增强《条例》宣传效果，我市采取多种形式开展宣传活动。我局在××城区××路、××路等繁华路段悬挂了宣传横幅，在局橱窗内设立了《条例》宣传栏，宣传这次活动的目的意义，同时充分发挥新闻媒体的宣传作用，结合《条例》宣传活动，“两台一报”开辟有关宣传专版、专栏，解释有关社会保险政策，组织采编报道典型事例等等，真正做到了电视有影、报纸有文、电台有声，各市区也通过设立宣传站牌、录音广播、编印宣传资料等，向基层单位和职工群众广泛宣传了《条例》颁布实施的重要意义，××市编印了份《社会保险》和相关社会保险政策法规，送至××市委、市人大、市政协和市纪委每位领导同志及各部委办局，争取领导对宣传贯彻《条例》的支持，通过这些措施，为我市劳动保障系统《条例》宣传活动营造了浓厚的舆论氛围。月日，我市劳动保障系统举行了贯彻实施《条例》宣传咨询日活动，市局会同××区劳动局在区局门口集中开展咨询活动，各市（区）由局领导带领相关处室负责人和工作人员，对《条例》颁布实施的意义、基本内容、监督检查、法律责任、维权渠道、就业再就业、养老、医疗、失业、工伤、生育保险等相关劳动保障政策法规进行了广泛宣传，尤其是对职工群众普遍关心的问题如社会保险费比例、缴费基数、养老待遇及计发办法进行详细耐心的解答。这次活动，各市（区）均编印了《××省社会保险费征缴条例》，其中市局编印了本《条例》，××市还制作了《条例》录音磁带盒，分发到各乡镇劳动保障服务所。宣传咨询当天，全市共接待市民咨询人次，发放宣传资料余份，对于进一步宣传普及《条例》和劳动保障政策法规，提高基层单位和职工依法缴纳社会保险费的意识，对贯彻实施《条例》起到了较好的促进作用。

三、乡镇联动，扩大《条例》宣传知晓面

为全面开展《条例》宣传活动，我市城区社区居委会和各乡镇劳动保障服务所在所属范围内同时开展宣传活动，将《条例》送到各乡镇企业和农民手中，上门宣传社会保险政策法规，动员未参保企业参保，进一步扩大社会保险覆盖面。××市组织专题目推介活动，组织人员到各乡镇开展《条例》宣传，介绍劳动保障职能、承办事项、服务承诺等，使更多的乡镇企业和职工了解劳动保障法规，有力地推动了社会保险扩面征缴工作。

关于循环经济发展情况的汇报

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今天，民盟江苏省委、盐城市委循环经济调研组领导、专家来我市检查指导循环经济发展情况，这是对我市经济发展的关心、支持和鞭策。在此，我谨代表东台市人民政府，对各位领导、专家的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢。

东台位于江苏中部沿海，辖个镇、个村，总人口万，其中农业人口万人，市域土地面积平方公里，沿海滩涂万亩。年撤县建市，年被国务院列为首批沿海对外开放地区。曾两度进入全国农村综合实力百强县（市）行列，××年列全国第位，江苏第位，苏北第位。先后获得全国科技实力百强县（市）、全国造林绿化百佳县（市）、全国生态示范市等称号，被国家农业部、卫生部等九个部委联合表彰为全国秸秆禁烧综合利用先进县（市），是全国首批命名的无公害农产品生产示范市和全省首批林牧渔无公害农产品产地整体认定示范市。去年，全市实现亿元，财政收入亿元，城乡居民储蓄存款余额亿元。

近年来，东台市面对经济高速增长带来的新情况和新问题，积极倡导循环经济发展，按照胡总书记在××年中央人口资源环境工作座谈会上提出的：“要加快转变经济增长方式，将循环经济的发展理念贯穿到区域经济发展、城乡建设和产品生产中，使资源得到最有效的利用。最大限度地减少废弃物排放，逐步使生态步入良性循环”这一指示精神，进一步加大对发展循环经济的认识，采取一系列行之有效的发展措施，努力实现经济、社会、环境协调发展，特别是在工农业生产上，大胆革新传统生产方式，走出了一条“资源—产品—再生资源—再生产品”的生态型发展之路，现将有关情况回报如下：

一、面对入世的新要求，树立生态经济发展新理念，形成推进循环经济发展的共识

我国加入世贸组织后，就农业生产，标准化进程加快，农业由保供应向保安全方向转变，特别是国外对我国农产品出口实施条件苛刻的检测，决定了我国农业必须走生态型发展的道路。但是，无论是发展有机农业、绿色农业，还是发展无公害农业，首先必须有良好的生态环境作保障。就工业生产，必须强调最有效地利用资源和保护环境，做到生产和消费污染排放最小化、废物利用资源化无害化，以最小的成本获得最大的经济效益和环境效益，可持续发展才有希望。我市作为全省的农业大市、工业强市，面对入世的新形势，传统的发展模式显然已经不适应现代经济发展的新要求，大力推行循环经济的发展显得十分迫切和需要。

第一，发展循环经济可以充分提高资源和能源的利用效率。传统经济是由“资源—产品—污染排放”所构成的单向物质流动的经济。在这种经济中，人们以越来越高的强度把自然资源和能源开采出来，在生产加工和消费过程中又把污染和废物大量地排放到环境中去，对资源的利用常常是粗放的和一次性的。循环经济倡导建立在物质循环利用基础上的经济模式，把经济活动组织成为一个“资源—产品—再生资源—再生产品”的循环流动过程，使得整个经济系统，从生产到消费的全过程基本上不产生或者少产生废弃物，最大限度地减少废物末端处理。这种实践模式，正迎合了我市创建全国生态示范市的内在要求。

第二，发展循环经济可以实现社会、经济和环境的“共赢”。传统经济通过把资源持续不断地变成废物来实现经济增长，忽视了经济结构内部各产业之间的有机联系和共生关系，忽视了社会经济系统与自然生态系统间的物质、能量和信息的传递、迁移、循环等规律，形成高开采、高消耗、高排放、低利用“三高一低”的发展模式，导致许多自然资源的短缺与枯竭，产生大量的严重的环境污染，造成社会经济、人体健康重大损害。循环经济以协调人与自然关系为准则，模拟自然生态系统运行方式和规律，实现资源的可持续利用；同时，循环经济能拉长生产链，推动环保产业和其他新型产业的发展，增加就业机会，促进劳动力的转移，有利于增加农民收入。

第三，发展循环经济是认真贯彻十六大报告精神，促进农村早日全面达小康的实际行动。发展循环经济是新时期探索的一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新路子，这既是经济发展的要求，也是生态文明的重要体现。是全面建设小康社会，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的具体举措。

二、以工程项目推进为载体，坚持分类指导，抓实各项关键措施

大力发展循环经济，能够从根本上解决我市在发展过程中遇到的经济增长与资源环境之间的尖锐矛盾，能够协调社会经济与资源环境的发展，也是我市实现“以工兴市、农业强市”的必然选择。在循环经济发展上，我们着力抓了五大工程：

一是沼气能源利用工程。坚持科学规划，因地制宜，科学引导，多元投入，从年开始在全市推广“畜禽圈舍、厕所、沼气池”三位一体工程，重点实施了“大棚猪沼菜”、“鸽—猪—鱼—人生态家园”、“羊、林果无公害食品”等示范项目。六灶农民陈荣平利用种植的亩菜地，建筑立方米的沼汽池两只，池顶建猪圈养猪，猪粪直接入池发酵，产生的沼气除供全家照明、生活燃源用气外，还供大棚蔬菜夜间照明，猪舍冬季加温，像这类典型，全市有多个。据市计委统计，自八十年代以来，全市先后建成各类沼气池个，万多立方米，年总产气量达万立方米，年节约能源万吨标煤，节约饲料吨，建成各类生活污水净化池多只，改善了近万人的生活环境。

二是秸秆过腹还田工程。我市是传统的农业大市，各类农作物秸秆资源十分丰富，年产各类秸秆万吨以上。针对每年大量秸秆焚烧、抛河，严重影响生态环境这一严重问题，全市加大秸秆利用力度，大力发展食草动物，特别是年，借实施国家级秸秆养羊项目的契机秸秆过腹还田工作得到了长足的发展。全市先后投入多万元，兴建秸秆青贮永久池个，添置切草机台。建成秸秆养羊、养牛示范镇个、示范村个，示范带个，百头以上示范羊场个，头以上奶牛场个。秸秆过腹还田综合利用得到了普及，全市年利用秸秆青贮、氨化、微贮达万吨。据市林牧业局统计，自年以来，全市已累计利用各类秸秆万吨，按公斤秸秆个饲料单位计算，节约粮食达万吨。秸秆处理率达，××年，全市饲养山羊达万只，奶牛头，毛兔万只，分别比年增长、和以上，最近几年，农民来自食草动物的年均纯收入达元左右。今年，全市再贮玉米秸秆万吨。其中，头灶镇葛坝示范羊场青贮多吨，多只山羊常年饲喂秸秆，富安镇富湾银奶牛场青贮玉米秸秆吨，市宇航奶牛场青贮秸秆达多吨。特别值得一提的是，我市六灶农民还发明了秸秆制粒养羊、养兔新技术，并获得了专利认证，为畜禽常年利用秸秆找到了一条新路。版权所有，全国公务员共同的天地!

三是渔业产业链工程。以农林牧种养业为基础，利用畜禽养殖的“废料”，开展高涂“经济贝类”的双增养殖，重点利用奶牛的优质粪肥培育海水藻类，以海水藻类养殖出口创汇贝类。此生物产业链经济效益十分明显。亩土地采取粮草林木套夹种可饲养一头高产奶牛，一头成年奶牛的粪肥经过处理后，可供亩高涂文蛤养殖池的饵料培育，这条农牧渔的产业链最终可形成四个最终产品。一是套种的林木除改变环境气候而外，按年成材计算每年每亩产值可达元；二是一头产奶牛全年可产牛奶万斤，产母小牛头，价值元；三是亩文蛤池可产成品文蛤公斤，产值元；四是养殖池套养虾蟹产值元。这样亩滩涂开发采取产业链式的经营方式可创产值元，利税元，而按过去的常规经营方式亩滩涂不论自己经营还是承包他人，最高只能收益多元，目前该生物链已在我市新东水产养殖公司示范成功。

四是生物有机肥加工工程。我市是全省家禽养殖大县，年饲养家禽在万羽之间，家禽总产值多年来位于全省第一。面对面广量大的畜禽，鸡粪成为继工业“三废”之后的主要污染源。这是因为，鸡粪直接作为肥料，不仅因其盐份含量高，长期施用容易导致土壤的次生盐渍化，而且因其含有病菌虫卵等，不经过高温腐熟不利用无公害的生产。因此，过去相当一段时期，鸡粪污染比较严重。针对这一突出问题，我市加大招商引资力度，先后引进鸡粪烘干生产有机肥和机械搅拌、发酵生产生物肥两个项目，并在三仓镇建成鸡粪加工厂，年加工鸡粪吨以上，生产有机肥吨以上，生产的“田粮”牌有机复合肥，经过年多的试验、示范推广，实践证明能够促进作物增产提质，改良培肥土壤。我市三仓镇无公害西瓜生产基地使用这种肥料生产的绿色食品——“佳蜜”牌西瓜，品质进一步改善，口感更佳，已成功打入超市销售。此外，近几年，我市还引进推广“尹氏”、“贝思特”等生物有机肥，用于我市无公害生产，均取得了良好的效果。

五是工业变废为宝工程。在狠抓企业贯标生产、污染排放达标的同时，突出工业废弃物的回收再利用，市磊达集团利用粉煤灰生产的“梅花鹿”牌水泥成为全国知名品牌，该企业年消化粉煤灰万吨，不仅消化了我市全部的粉煤灰，而且每年需要从外地购进万吨左右；我市所有的砖瓦厂都采用淤泥和煤渣生产红标砖，每年消耗煤渣达万吨左右，年产红标砖亿块；市造纸厂全部利用废纸板再生黄板纸实行废纸板—黄板纸—纸箱—废纸板的循环利用，年生产黄板纸达万吨左右。

三、存在问题

我市循环经济的发展，在工农业生产方面，虽然取得了一定的成绩，但是对照可持续发展的要求还存在很多矛盾和不足。

⒈对循环经济发展还没有形成全社会的普遍共识。受传统经济理念、经营方式的影响，少数地方以牺牲资源为代价，只顾眼前利益，不顾长远发展的现象仍有存在。

⒉对循环经济的发展财力投入不足。循环经济的发展主要靠地方政府投入，国家财政基本没有专项发展的基金，目前循环经济发展主要依赖群众自主投入和引进外资投入，发展速度受到限制。

⒊发展循环经济的体制不健全。目前循环经济的发展没有专门的机构、专职的人员来抓。发展过程中，普遍重视资源的再利用，忽视了经济发展过程中前道污染源的控制。

⒋对发展循环经济缺乏必要的激励措施和约束手段。现阶段循环经济的发展主要靠各地的内在要求，靠自发自觉，往往政府热、群众冷；上面热、下面冷。

四、几点建议

循环经济涉及面很广，关联到工业、农业、社会事业等各项领域，各行各业。目前，循环经济作为一个新课题，普及面还较小，深度还不够，质量还不高。为此，我们建议：

第一，要加快制订促进循环经济发展的政策、法律法规。循环经济是一个大命题，这一命题光靠一个地区很难解决，必须在国家的宏观政策下，统一发展。建议国家关部门要借鉴国外经验，制订充分利用废物资源的经济政策，在税收和投资等环节对废物回收利用采取经济激励措施。出台相关法规，对循环经济发展实行制度约束。

第二，要在经济结构战略性调整中大力推进循环经济。在工业经济结构调整中，要以提高资源利用效率为目标，降低单位产值污染物排放强度，优化产业结构，继续淘汰和关闭浪费资源、污染环境的落后工艺、设备和企业，用清洁生产技术改造能耗高、污染重的传统产业，大力发展节能、降耗、减污的高新技术产业；在农业经济结构调整中，要大力发展生态农业和有机农业，建立有机食品和绿色食品基地，大幅度降低农药、化肥使用量。

篇3

【关键词】循环经济 先行区 法制环境 困境

【中图分类号】F0 【文献标识码】A

青海省第十二次党代会提出了把青海省建设成为国家循环经济发展先行区的重大战略部署，这对于转变发展方式，促进跨越发展与科学发展的有机统一具有重大而深远的意义。先行区建设涉及到工业、农业、服务业及社会各层面、各环节，发展循环经济的统筹规划，是资本、技术、人才、品牌等发展要素的聚集过程，是提升地方产业水平、调整地方经济结构和转变地区发展方式的过程，更是实现地方区域特色发展，增强区域竞争优势的良好机遇。为了使循环经济先行区得以顺利建设，完善的法律制度是重要的保障。

当前循环经济先行区建设的法制环境

目前循环经济先行区建设的法制环境主要表现为国家和地方两级。国家立法方面，我国与循环经济有关的法律主要有《循环经济促进法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等，行政法规有《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》等，主要的部门规章有《环境信息公开办法（试行）》、《关于加强在用机动车环保定期检测工作的通知》、《关于安装汽车污染控制产品有关问题的通知》等，以及《环境保护行政处罚办法》、《环境监理人员行为规范》、《环境监理工作制度》等有关环境监督执法等方面的规定。青海省制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《青海省循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省循环经济发展专项资金管理办法》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等。

虽然近年来与循环经济发展有关的法律法规数量不断增多，对工业、服务业等相关领域发展方式的转变，促进相关领域跨越式发展与科学发展起到了一定的促进和保障作用。但是，在法制建设层面仍然存在着一定的困难。

循环经济先行区法制建设的困境分析

第一，国家立法层面上相关规定过于原则，操作性不强，无法可依或有法难依的局面依然存在。如前所述，与循环经济和可持续发展直接相关的法律规范中，《循环经济促进法》虽然强调了在生产、流通和消费等过程中实现循环发展，但立法重点还是在于倡导人们的生产方式和生活方式的转变，缺乏对具体行为的相关规范指引。《清洁生产促进法》从理论上讲，虽然涉及到了不同的生产领域，但实际上只是着重对工业生产领域的清洁生产的推行和实施作了具体规定，对其他领域实施清洁生产只提了原则性要求。《固体废物污染环境防治法》、《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》等规范性文件，涉及的内容主要是关于污染物的控制和治理，仍然处于被动的末端治理的境地，而不是主动的预防，更难涉及进一步的循环利用。此外，在环境保护的基础性法律规范，如《水法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》等规范的具体条文中缺乏相应的促进循环发展的内容，不利于循环经济的发展①，导致在具体实现循环型社会的发展目标过程中无法可依或有法难依的困境。

第二，现行的与循环经济有关的法律法规缺乏相应的配套措施，没有形成完整统一的体系，不利于循环经济的发展。②现行的《固体废物污染环境防治法》规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，但对固体废物的回收、利用的具体办法以及固体废物综合利用方面缺乏具体的法律规定。对于废弃物的回收处理具有直接指导规范意义的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中，也因缺乏具体的罚则而无法落实。《清洁生产促进法》虽然规定了企业间和区域内的废物综合利用问题，但这些规定基本上是围绕企业的清洁生产展开的，其所附带的循环经济的效果只是辅和不系统的。对于生产企业内部如何实现循环利用以及跨行业的企业之间废弃物的能量循环与梯级利用等问题，法律条文中还没有明确化、系统化。《循环经济促进法》要求在生产、流通和消费等过程中进行减量化、再利用、资源化，并原则性地提出了循环经济规划制度、循环经济评价指标体系、循环经济统计制度等基本管理制度的要求，但是到目前为止，相应的规划保障措施、评价指标体系、统计制度、减少资源消耗和废弃物的回收再资源化的监管制度等方面，具体措施还未落到实处，还没能形成体系化的解决机制，导致循环经济发展战略不能顺利实施。

第三，地方立法的空间有限，制定突破性的规范有一定的难度。全国循环经济先行区目标的提出，意味着要有相应的制度建设作为保障，而在国家层面还未形成循环经济的法规体系以及没有现成的法制经验可资借鉴的情况下，地方立法的可作为性不是很大。循环型社会的发展会直接影响社会的管理者、企业生产经营者和消费者等各方面的利益，其中作为中心环节的生产经营者的循环生产、经营活动，在国家立法没有具体的义务承担和责任追究机制的前提下，如果某一地方规范性文件要求生产经营的企业严格实现诸如生产者的延伸责任，要求其即使在其生产或销售的产品被人使用、被人废弃以后，仍负有一定的对其产品进行适当的回收、处置、利用的责任，这对于一个地方立法者来说既不现实，也势必会造成相关企业放弃在这一地区发展的机会，进而影响这一地区的经济发展。

第四，已有的地方立法强调工业领域的资源综合利用规范较多，而针对农牧业、服务业以及城市循环发展、绿色消费等领域循环发展的保障措施缺乏。有关资源利用方面的地方立法主要有：《青海省矿产资源管理条例》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《关于推进清洁生产意见的通知》、《关于开展资源节约活动意见的通知》、《青海省资源综合利用实施办法》和《青海省资源综合利用认定管理办法》等。③ “十一五”以来，按照《循环经济促进法》、《节约能源法》等有关法律法规，我省又相应地制定了《青海省发展循环经济实施意见》、《柴达木循环经济试验区循环经济产业发展指南》、《关于加快推进西宁工业循环经济发展的实施意见》等一系列规范性文件，保障循环经济发展。这些制度设计主要是针对柴达木循环经济试验区和西宁市几个工业园区，侧重点在于工业生产领域中的资源循环利用，对现有的工业循环产业链的发展起到了积极的规范和保障作用，使得青海省在矿产资源综合利用方面走在了全国前列，柴达木循环经济试验区也被国务院授予全国循环经济工作先进单位。但是这些制度对于循环型农业、循环型服务业以及全社会层面的循环发展方面的适用性不强，无法满足建立农牧业废弃物资源化利用的保障措施、生态农牧业发展的相应办法、推进绿色服务业发展的办法、居民绿色消费以及推行城市绿色建筑的实施办法等方面的要求。

第五，针对相应管理机关在促进循环经济发展方面的责任追究机制不健全，进而对循环经济相关政策措施的落实产生消极的影响。循环经济模式对主体行为方式的规制要求包括有效约束各类主体的行为符合环境伦理规范，促进人与自然的和谐与协调，包括对各级政府及其相关部门的公共管理行为的规范和约束，④这对法律法规的顺利实施具有非常重要的意义。因为从数量上看，占总数80%以上的法律法规是由国家行政机关直接贯彻执行的。⑤从已有的循环经济的立法看，相当多的规范是需要行政机关的具体落实措施，但实际效果却不尽如人意。客观上说，发展循环经济涉及到社会各层面、各环节和各领域，管理和执法难度与过去相比大大增加。但不可忽视的问题是，现有的执法体制中，行政执法主体的执法效能的目标考核制度、行政管理不良后果的责任追究的尺度和方式等制度不健全，对于还没有形成体系的循环经济发展的方方面面，管理部门难免会出现消极的不作为的情形，影响相应法规的落实。

循环经济先行区法制建设的思路探讨

国家确立并推进循环式发展的战略目标，体现了经济与人口、资源、环境相适应的可持续发展要求，是一条经济加快发展、资源永续利用、生态环境良性循环的发展道路。青海省在全国具有重要的生态地位，经济建设必须尊重客观规律，符合生态环境承载能力，符合生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。建设国家循环经济发展先行区，涉及到工业、农牧业、服务业、全社会层面的循环发展先行以及相应技术指标的先行等，同时也将意味着，在循环经济先行区法规制度建设上也必须走在前列，实现法律法规的先行先试。循环发展作为对传统经济发展模式的突破和创新，具有旺盛的发展生命力，但同时又具有建设周期长、前期投资需求大、制度设计难度大、涉及面广等特点。青海省树立发展全国循环经济先行区的战略目标，体现了地方政府迎难而上的巨大勇气和决心。当然，要将建设循环经济先行区的宏伟战略变为全社会的共同行动和具体现实，仅凭高喊嘹亮的口号是无法完成的。在循环经济法制体系还不完善的大环境下，地方立法要有所作为具有很大的挑战性。这需要地方的决策者、管理者要有敢为人先的勇气和魄力，立法者要有大胆创新的观念和相应的作为。但是无论是具体的行为还是法规制度的建设，都不能贪大图快，做成表面文章。管理者要有敢为铺路石的精神，树立循环经济法规建设的长期性、渐进性。政策法规的出台应当秉持谨慎耐心，由点到面逐步展开的原则。

建设循环经济先行区是一项系统工程，需要运用政治、经济、法律等各种手段，而现代法治的规范性、民主性、长期稳定性和权威性等特点，使得法律作为现代社会最重要、最稳定的平衡工具和社会调整手段，在社会运行和发展过程中发挥着优于其他社会规范的作用。因此，加强法规制度建设，形成良好的法治秩序，是建设循环经济先行区必须具备的基本条件和根本保障。循环经济先行区法制建设的基本思路是：

第一，从总体上制定青海省发展循环经济的地方基本法规，即根据《循环经济促进法》的相关精神，立足青海省的发展实际和区位优势，在总结柴达木循环经济试验区相应发展经验的基础上，以资源的高效利用和循环利用为核心，制定《青海省实施〈循环经济促进法〉办法》。主要内容涉及：坚持把发展循环经济作为转变发展方式的主攻方向，明确各职能部门在循环经济发展中的责任；对工业、农牧业、服务业以及社会层面的减量化、再利用和资源化，提出相应的指标体系；一定时期内切实可行的激励措施；管理者、生产经营者以及消费者在推进循环经济发展中的义务及其相应的责任等。

第二，适时对资源利用和节能减排等方面的法规体系进行改造和完善。整合现有资源利用和污染防治的法规规章，在已有的关于节约能源和资源能源的综合利用等规范内容基础上，结合循环发展的具体推进情况，适时有序地构建《青海省资源综合利用条例》、《青海省再生资源回收利用条例》、《青海省服务业循环发展条例》等资源循环利用的法规和诸如废旧家用电器回收利用具体办法、商品包装管理办法、绿色建筑标准、农作物秸秆综合利用措施等规章，以及《青海省循环经济评价指标统计办法》，完善循环经济统计评价制度，严格市场准入，在土地、环保、节能、节水、技术、规模、安全等方面设置符合循环经济的准入标准，探索实施差别化的区域产业政策和行业准入政策，加快各领域循环经济建设的步伐。同时，根据国家低碳发展的思路和节能减排的指标，有计划地逐步制定建筑节能、绿色低碳交通、绿色消费等方面的办法，提高相应污染物排放控制标准，加大污染预防力度，实现节能减排的目标。

第三，制定切实具有可操作性的责任追究机制。法律的生命不在于是否有相应的行为指引规范，而是在于这些规范在实际中是否发挥了应有的作用。循环经济先行区法规制度设计层面要有相应的责任追究机制，对污染严重、滥采滥挖、浪费资源、乱弃废物的单位和个人，除按照法律法规应该承担治理、恢复等措施外，还应当制定相应的惩罚性价格措施。针对制定具体实施办法或标准的管理部门的不作为行为，可依行政法规的相关规定处罚，以保障法律法规的实施，维护法制尊严。

第四，健全严格公正的执法队伍，提高执法水平。保障循环经济先行区建设的有序进行和健康发展，除了完善的法规制度设计外，还必须有健全的法律实施机制，而其中最直接的体现在于执法队伍的建设和执法水平的提高。因此，要建立健全执法程序的科学化，提高执法效能，保障执法过程正确合法，规范有序。加强执法队伍建设，提高执法人员的基本素质。建立执法人员和执法岗位的权责体系，防止。建立具体的优秀执法业绩的奖励标准及方式，违法执法不良后果的责任追究制度及方式等，约束执法人员严格自律，防止以言代法、以权乱法。

第五，建立相应的公众参与机制，培养和激发公众参与循环经济发展的积极性和主动性。随着权利意识、环境意识逐步增强，公众参与社会发展的诉求也在不断加强，参与能力和参与范围也在不断扩张。鼓励、支持和保障公众参与到社会发展的整个过程中，也是以人为本、维护社会公平和追求社会民主的人类永恒精神的体现。作为地区发展的见证者、体验者和受益者，循环经济先行区的建设更需要吸纳每一个社会公众参与其中。因此，通过教育和大众传媒的舆论宣传，广泛深入持久地开展绿色学校、绿色社区、生态村镇等创建活动，使循环经济的理念深入人心，家喻户晓，人人皆知，进而形成一个全社会自觉遵守循环经济发展法律法规的良好环境。

建设国家循环经济发展先行区，在更大范围、更广领域、更高层次深入实施资源转换战略，对于推进资源、产品、产业深度融合，推进企业、园区、区域全面发展，推进新型工业化、城镇化、农业现代化同步提升，切实转变发展方式具有重要意义。循环经济发展先行区建设更是一个系统工程，需要各项制度的相互配合和综合作用的发挥，需要更为细化的标准措施的制定落实，需要全社会成员的齐心协力、共同参与。这必将是一个长期的、循序渐进的发展过程。

（作者为青海师范大学政法学院教授）

【注释】

①王瑛：“中国循环经济立法研究综述”，《经济管理》2008年第1期。

②孙佑海：“循环经济立法及对我国经济社会的影响研究”，《甘肃社会科学》，2008年第1期。

③罗朝阳：《青海省发展工业循环经济研究》，西宁：青海人民出版社，2006年，第101页。

④陈宗兴等：《循环经济的战略思考》，沈阳：辽宁科技出版社，2007年，第212页。

篇4

1税收与发展循环经济的关系

税收是调节收入分配和调控企业经济行为最有效的措施，政府制定的推动循环经济发展的税收政策是企业发展循环经济的主导推动力。发展循环经济必须由立法机构和政府制定一系列强制性的法律和政策规则，规范企业和消费者的市场行为。政府发挥作用的方式不是直接作为微观的主体加入循环经济发展的过程中，而是通过制度安排，制定法律、法规和政策，激励生产者和消费者通过循环经济模式追求自身利益最大化，而其中政府制定的税收政策起了重要的作用。比如，适当提高资源税和改进计征办法，使国家作为资源所有者获得应有的收益比如对一些严重污染环境的物品开征环境税，提高排污收费标准或将费改税，从严征收，使环境成本内部化;比如扩大综合利用“三废”税收减免的范围，对节约和综合利用资源减免税收;比如加强对资源性产品和开发生产过程中高污染的产品进口关税或出口退税的调节力度，等等。总之，通过有增、有减的税收调节，起到限制和鼓励某种经济活动的作用，也是促进循环经济发展的根本性措施之一。

2我国循环经济税收政策存在的主要问题

2.1资源利用环节

2.1.1对资源课税的目的局限于调节级差收入，其定位与当前循环经济的战略不相符合

现阶段我国自然资源由国家垄断，而参与市场经济的主体无论是企业或个人，均是具有独立经济利益的，资源所有权和使用权的分离必然体现为一定的经济差别。而我国现行的资源课税体系是通过制定定额税率对经营过程中的级差收入进行调节，而对占用国有自然资源必然带来的收益未纳入资源课税体系，使各个经济主体竞相掠夺性地开采和使用自然资源，从而影响我国循环经济战略的实施。

2.1.2现行税制对资源课税的范围窄，税收的调控功能无法发挥到位

目前，我国对资源课税范围仅限定在土地资源和矿产资源，其他自然资源的开发和利用不属于资源课税体系，仍然征收资源使用费，形成税费并存的局面。收取资源使用费，随意性很大，社会效益低下;资源课税和资源使用费给经营者带来的负担不同，产生不公平的问题;资源开发过程中的浪费现象严重，生态效益低下。

2.1.3资源课税的规定比较分散，未形成统一、协调的课税体系

我国现行资源课税的规定主要分布于《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《资源税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》和《土地增值税暂行条例》等税收法规之中，各个条例都有自己的立法目的，税收政策体系不配套，无法形循环经济税收政策研究成严密的调控体系。

2.1.4资源课税的计税依据不合理

资源课税的计税依据是销售数量或自用数量，对企业已经开采但未销售或未使用的资源不征税，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成大量的资源积压和浪费。《城镇土地使用税暂行条例》规定，计税依据是纳税人实际占用的土地(耕地)面积，基本未考虑土地所处的地理位置及以后该地段的土地价格及收益情况，刺激了企业和个人占用好地以及繁华地段的土地，加剧了人类生存空间与土地使用的矛盾。

2.1.5税率的设计与价格机制不协调，无法实现立法初衷

随着人口的增加和人们生活质量的提高，人类对自然资源的需求也会不断增加，资源的供给与需求的矛盾将越来越突出。按照市场机制原理，资源的价格必然会提高。但我国现行资源课税税收制度大多数采用定额税率，使应纳税额与资源的价格相脱离，税率、应纳税额与价格没有建立起相应的联系，税收杠杆和价格杠杆均无法发挥调节作用。

2.2产品制造环节

2.2.1增值税存在的问题

虽然新税法规定符合条件的固定资产的进项税可以抵扣，但该项优惠局限性很大。另外，当前增值税即征即退、减半征收的优惠政策只集中在电力、水泥、新型墙体材料方面，仅涉及煤研石、石煤、炉渣、粉煤灰、油母页岩等几项，这些只是循环经济的一小部分，还有很多其他的循环链及相应的原料和产品未被纳入。

2.2.2消费税存在的问题

现行消费税对发展循环经济能够发挥的作用十分有限。从范围上看，没有涉及我国消费最主要的能源产品—煤炭，那些容易给环境带来污染的日常消费品如电池、一次性塑料包装袋、一次性餐饮容器等，也没有被列入征税范围。而且从力度上看，现行消费税很难对重要战略资源(如石油)的消费起到限制作用。

2.2.3企业所得税存在的问题

首先，现行的企业所得税优惠期限过短、优惠方式单一。目前所得税对循环利用资源的企业优惠期限为5年或1年，不符合循环利用企业的运行规律.因为循环利用企业从正式投产经营到形成一定规模并初见效益一般需要几年的时间，维护正常生产的成本也比浪费资源进行生产的企业成本高。所以，一旦优惠期过，企业面临的是同其他非循环企业一样的税收政策以及高于这些企业的生产成本，很容易导致企业放弃资源节约循环利用的生产模式，转向低成本利用原生材料生产的模式。同时，优惠方式单一，仅限于减免税，缺乏针对性、灵活性和可持续性。其次，企业所得税对固定资产加速折旧及无形资产的摊销管理很严，对折旧方法，折旧年限，残值比例，摊销方法和年限都有严格的限定。

2.3资源再利用环节

2.3.1增值税存在的问题

在资源再利用环节，增值税没有形成合理的税负差距。对资源综合利用企业来说，以低成本的废渣等废弃物为原料进行生产，产品增值部分所占比例较高，而使用的废弃物又不能取得增值税专用发票，或虽然取得相关票据，但抵扣率低于征收率，在按增值的比例缴纳增值税时，形成高征收低抵扣的状况，与其他非循环利用资源的企业相比要缴纳更高比例的税收。另外，增值税优惠政策的设计思路遵循的是“末端治理”的资源化原则。比如对废旧物资回收企业的增值税优惠政策，在一定程度上减轻了废旧物资回收企业和以废旧物资为原料的生产企业一般纳税人的税收负担，但其优惠程度回收企业明显高于生产利用企业，具有鼓励回收有余、促进生产利用不足的嫌疑。国家对资源综合利用的增值税优惠，促使一部分企业投资于对资源废弃物的综合治理中，提高了资源的利用效率，但这一政策只是促使企业把废弃物再次变成资源以减少最终处理量，而没有考虑从输入端节约资源的减化和尽可能延长产品使用周期的再利用原则。

2.3.2所得税存在的问题

在这个环节，企业所得税仍然存在着税收优惠期限过短、优惠方式单一的问题，缺乏针对性和灵活性。在废弃物产生环节，没有设立适当的税种。目前对企业的污染行为，是以循环经济税收政策研究排污费的形式对空气污染、水污染、固体废弃物排放进行末端约束。现行排污费制度存在收费标准偏低、征收面窄、征收依据不科学、征收效率低等一系列问题，且专向收费的收入功能在一些地区被异化，演变为收入第一、治污第二，在制度安排上不利于环保及循环经济工作的开展。由于总体上企业的排污负担较低，一些社会责任感不强的企业在副产品综合循环利用与排污两者之间选择排污。

由此可见，我国现行税制中的优惠政策本身没有充分体现循环经济税收理念，不利于政策引导作用的充分发挥;而涉及循环经济的主要税种调解力度不均衡、不到位，甚至缺位，不利于资源的节约、综合利用和环境保护。

3我国循环经济税收政策的完善

3.1资源利用环节相关税收的完善

(1)生产和消费要尽可能地从使用污染环境的原料和能源转移到可再生利用的材料上来，从而奠定了减少污染物排放和废物资源化的基础，是再循环的前提。而且，进一步分析可以得出，通过原材料和能源消耗的减量化，也可以使不可再生资源的循环周期拉长，为自然资源的再生和人类寻找替代资源提供了一个较长的时间范围，从而促进自然和人类的可持续发展。

(2)生产者应尽可能地生产可以满足消费需求的、可以直接再延用或回收再利用的包装材料、容器和其他产品，减少废弃物的产生量，为再利用原则创造条件。显而易见，通过再利用和再循环原则的实施，反过来又深化了减量化的实施。而循环经济的税收政策中，资源课税是实现减量化的有效手段，所以，当前对资源课税的改革和完善也就成为了重点。

(3)建立一般性质的资源税，弱化其原有的调节级差收益的功能，向所有的自然资源开采、生产单位和个人普遍征收。改革之初，建议先将水资源、森林资源和草场资源纳入征税范围，以解决我国日益突出的缺水和森林、草场资源的生态破坏问题。条件成熟时，将现行的其他税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税纳入资源税，并将其他资源(如海洋、地热、动植物等)纳入其征税范围。

(4)调整税率，对所有的资源应普遍提高单位税额或税率，使之与目前资源市场的供求状况相协调。通过对资源税的改革，可以提高自然资源的价格，有利于从物质输入端对物质的输入量进行控制，适当减少对自然资源，尤其是不可再生资源的使用。同时也有利于缩小原生.资源与再生资源的价格差距，促进对再生资源的再循环利用。

3.2产品制造环节相关税收的完善

3.2.1增值税的完善

当原材料投入生产环节后，税源不容易控制。因此从效率角度看，不适宜作为重要的纳税环节。重点应该放在对符合循环经济的行为给与相应的税收优惠上。针对国家将要出台的发展循环经济的产品目录，结合工艺流程特点、重要性、现实可操作性一要求，有选择地扩大增值税即征即退、减半征收的产品适用面。重点是重化工产业部分产业链上的产品，因为这些产业处于基础性的地位，其税收优惠效应将会得到有效扩散，有利于推进产业结构调整，进而引起我国经济结构和布局的变革。

3.2.2消费税的完善

要重点将非循环经济范畴的重要消费品纳入消费税范畴，以此拉开其与循环经济范畴产品的税负差距。应把资源消耗量大的消费品，如一次性生活用品、高档建材等列入消费税的征收范围;对高能耗的享受型交通工具，如大排量的小汽车、越野车、摩托车等征收较高的消费税，对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。为了保护煤炭这一宝贵的战略资源，缩小其与石化能源的比价，可增设煤炭资源消费税税目。对于资源消耗量小、能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品不征收消费税。

3.2.3企业所得税的完善

无论是内资企业还是外资企业，只要在生产过程中积极购置机器设备防止污染，改进技术、工艺流程，生产高产出、低消耗产品，或者在资源开采和利用中节约资源，提高资源回收率以减少环境污染、资源消耗等，均给予税收减免优惠。

3.3资源再利用环节相关税收的完善

3.3.1增值税的完善

对利用废旧物资生产的产品，除继续实行从废旧物资经营单位取得普通发票所注明金额的10%抵扣进项税额的政策外，在企业能按税法规定或税务机关依法确定的核算条件下，再按利用废旧物资的价值比例给予同比例减征增值税的优惠。对资源综合利用企业从外部购入的废渣等原材料、循环利用的内部废弃物等纳入增值税抵扣链条。在核实购入量、使用量等数据基础上准予抵扣，从而降低企业税负，促进资源的循环利用。对于意义重大、但回收成本高、经营亏损的资源综合利用企业，如垃圾电厂、废旧电池处理厂等，可由他们在即征即退和免税等优惠政策中自行选择一种优惠方式，并上报主管税务局备案。

篇5

 

关键词：国外发展循环经济、对策

        1.法律措施

    德国是世界上最早提出发展循环经济，并制定出相关法律的国家.上个世纪70年代，随着经济的快速增长，大量生产、大量消费导致垃圾的大量排放，使垃圾的处理问题日益突出.1972年，德国联邦政府颁布了《联邦废物管理法》，将各种废物的收集和处置以法律的形式固定下来。该项法律的颁布改变了西德人的生活习惯，一般生活垃圾，塑料容器以及纸类等开始被分门别类地回收。随着西德公众环保意识的不断提高，1986年联邦政府制定了“避免产生废物、废物再利用及安全处理原则”，并以法律的形式固定下来，对废物的认识从“怎样处理”上升到了“怎样避免产生”的高度。德国循环经济理念的导人体现在1991年颁布的包装废物管理条例》中，该条例根据“污染者负担原则”，明确了商品生产和流通业对包装废物回收和循环利用的义务。

1992年德国通过了(限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车；1994年颁布了(循环经济与废物清除法》，后经过数次修改，于1996年10月以((循环经济·废物管理法》正式生效。该法使世界环境保护运动发生了根本性的转变，即由过去的末端治理转向全过程控制；提出“本法律的目的是促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除”；确立了发展循环经济的基本要求，即任何生产过程首先要尽量避免或减少废物的产生，对于无法避免而产生的废物，包括生活垃圾和废纸、旧电池、旧汽车等，要求尽量采取循环利用的措施，以减少资源消耗和污染；规定了产品制造者在产品生命周期管理过程中的责任，对于某些特定的产品，只有明确了回收的可能性后，才允许投放市场。

    日本是循环经济立法最全面的国家，也是国际上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。其所有的相关法律文件，集中体现为“三个要素、一个目标”，即减少废物，旧物品再使用，资源再利用，最终实现资源循环型社会的目标。日本促进循环经济发展的法律法规体系比较健全，可以分成三个层面，基础层面是《推进形成循环型社会基本法》;第二层面是《废物处理法》和《资源有效利用促进法》这两部综合性法律；第三层面是(《容器包装再利用法》、((家用电器再利用法》、建筑材料循环利用法》、食品循环再利用法》及((绿色采购法》五部专业性法规。1991年制订的资源有效利用促进法》完善了汽车及家电循环利用的判定标准以及事先评估、信息交流等体系。1993年颁布的环境基本法》中增加了生活垃圾分类收集和循环利用等内容，并将此作为国民的义务以法律形式固定下来。

1994年政府又根据该基本法制定了(环境基本计划》，决定将建设循环型社会作为环境政策的长期目标之一来实施，并把实现低环境负荷的可持续发展经济社会体系作为目标。日本把2000年定义为“循环型社会元年”，不仅新制订了基于“生产者责任延伸制度”的《推进形成循环型社会基本法》、((建筑材料循环利用法》、《食品循环再利用法》、《绿色采购法》，还修订了《再生资源利用促进法))并更名为《资源有效利用促进法》I修订了1970年制定的(《废物处理法》，加强了控制废物产生和不正当处理的措施.?,002年制定了《汽车循环利用法》，在此基础上，又于2003年3月制定了建设循环型社会的长期指导方针《推进形成循环型社会基本计划》。

        2.}济指施

    税收创度。日本的“再循环利用设备特别补偿办法”规定:对废纸和废饮料瓶类制品再商品化设备制造业、生态水泥制造设备、废家电再生处理设备除按一般规定给予退税之外，还按商品价格的25%进行特别退税。对废塑料制品再商品化设备制造业、建筑废物再生处理装置、废木材破碎及再生处理装置，除按一般规定给予退税之外，还按商品价格的14%进行特别退税。美国亚利桑纳州规定，企业分期付款购买再生资源及环保设施可减税(销售税)10%;在美国康奈狄克州，再生资源加工利用企业除可获得低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免.荷兰政府的目标是在10年内把全国废物产生量减少90%,其措施除了提高公民的环境意识外，对产生废物的人和企业都要征税，采用清洁生产或建立污染控制设备的企业，其投资可按1年折旧(通常折旧期限为10年).丹麦率先实行了“绿色税”制度，对生产原材料征收材料税以促进少用原生材料、多利用再生资源。德国已经开始征收生态税，对除风能、太阳能等可再生能源以外的能源都要征收生态税，间接产品也不例外，例如1升汽油的价格为1.7马克，再加6芬尼的生态税。

篇6

【关键词】5R原则　微观基础　制度设计　新循环经济学

一、循环经济主要内容的变化：从“3R”到“5R”

循环经济的基本理念是3R原则,即资源利用的减量化原则(reduce)、产品再利用原则(reuse)和废弃物的再循环原则(recycle)。在此基础上，有学者将3R原则发展为四原则：减量化、资源化、无害化、重组化，认为循环经济本质上是一种生态经济，它是一种依照生态学规律，集经济、技术和社会于一体的系统工程。2005年3月26-30日在阿拉伯联合酋长国首都阿布扎比举行的世界“思想者节日论坛”上，经过5天的研讨，人们对循环经济的理念有了新认识，首次提出5R原则，即在原来3R基础上又增加了“再思考”（Rethinking）和“再修复”（Repair）两个R。

所谓再思考就是，在循环经济实施的过程中,人们应该不断深入思考在经济运行中如何系统地避免和减少废弃物,最大限度地提高资源生产率,实现污染排放最小化和废弃物循环利用最大化。

再修复是说循环体系的建立不仅要达到减少对生态环境的污染和破坏，还应该不断修复被人类已经破坏了的生态系统，使得人类和自然和谐共生。如建设生态科技园区和循环经济城市等。

我们认为，无论是“3R”、“4R”或是“5R”，都是针对某些不同层次或领域，如管理层面、意识层面或某些行业领域提出的原则，具有合理性，但不能取代“3R”原则的基本性和普遍性。另外，“5R”仍然不够，应该实行经济流程的根本转变，在可能的条件下尽量实行订单生产。目前理论界关注的多是末端治理，即对废旧资源的再利用和再循环，而没有从深层次思考减量化的问题。在可能的条件下尽量实行订单生产，将交换前置，引导供应商和需求商实行定单生产和以需定产，通过信息资源对物质资源的替代，将以前的经济流程：生产――分配――交换――消费，改变为新的经济流程：虚拟订购――生产――分配――实际交割――消费，这才是真正的减量化原则。当然这一过程的转变还依赖于信息技术、法律制度和社会诚信体制等方面的完善。

二、循环经济发展的微观基础

循环经济的发展除了各级政府的大力推动以外，必须发挥企业和消费者等微观经济单位的积极性，使循环利用和资源节约成为一个自动的过程。但微观单位讲究的是经济效益，循环利用和低排放只要能带来收益，就不愁没有人干。但如果成本大于收益，无论怎么强调，人们也不会去干。因此，如何建立循环经济发展的微观经济基础，例如要加大生产者的责任，引导消费者改变消费观念，鼓励绿色消费，等等，很值得研究。目前的讨论主要涉及到自然资源的价格制度（其价格到底怎么定，应该包括哪些内容）和建立相应的废弃物交换市场（对价值微不足道或无价值的废弃物如何形成回收市场）等问题。这些问题的研究对于形成循环经济发展的微观基础，具有重要的意义。

三、循环经济发展的制度设计

循环经济的发展离不开相应的制度建设，有人甚至提出了“制度高于技术”的观点，所以，建立与循环经济发展相适应的制度，包括法律制度、核算制度、市场制度、环境报告制度、综合评价制度，也是近来研究的一个重要方面。其中最重要的是建立与循环经济发展相适应的核算体系与干部考核指标。

1、国民收入核算：从物质GDP到绿色GDP

现行的国民核算体系SNA形成于20世纪50年代。这种核算体系只考虑了通过市场交换的一国生产量，至于自然形成的资源，如空气、水、森林、未开采的矿产等，都不纳入核算范围，因为这些东西都是免费，没有市场价格。这种核算体系只反映了生态活动的正面效应，没有反映生态恶化、环境污染等等负面效应，因而具有相当大的局限性。为了校正这些缺陷，世界银行推出了绿色GDP核算体系，即在现行物质GDP的基础上对消耗的环境资源进行核算，扣除环境成本和对环境资源的保护费用，由此反映人们从生产中得到的净福利。这种核算体系当然是更科学了。但问题是，绿色GDP如何计算却很成问题。这也是目标国家统计局和理论界重点研究的。一些专家认为，绿色GDP不是统计，而是一种估算，由于其中有很多内容没有市场价格，因而不太可能得出科学的数字。

针对建立绿色GDP核算体系难于操作性，有人认为，在分散的微循环层次中，许多技术指标倒是可以建立的。如针对企业内部循环利用的技术指标：企业能耗、水耗指标，污染物（二氧化硫、化学需氧量即COD等）排放强度；针对工业园区循环利用的技术指标：单位土地面积产值、单位GDP能耗、单位GDP水耗、工业用水重复率、工业固体废物处置的利用率、集中供热率、主要污染物排放强度等，针对社会循环层面的技术指标（以生态县、市、省为例）：单位GDP能耗、单位GDP水耗、环保产业比重、森林覆盖率、退化土地恢复率、主要河流年水耗量、空气环境质量、水环境质量、噪声环境质量、公众对环境的满意率等。

2、干部考核：从“地区GDP”崇拜到“幸福指数”

自20世纪90年代以后，地区GDP增长率成为衡量中国地方官员政绩和成就的重要标准，其结果是GDP增长了，资源却大量消耗了，环境也被污染了，其中还有些造假数据。现在提出要改变干部政绩的考核指标，中央提出一个新的经济指标：单位GDP能耗。一些地方政府甚至更进一步，准备计算居民的幸福感指数。当然，单位GDP能耗是客观的，比较容易估算，但也存在问题，如各地的经济结构不同，硬性规定每个地区都要将能耗降低20%，有的地区只要改变一下经济结构就行了，有的地区却达不到。而计算幸福感指数面临的问题更大，因为幸福感是一种主观感受，难以确定，各个城市也无法进行比较，弄得不好，结果可能比GDP增长率为标准更糟。

3、《清洁生产法》：从放任自流到法制社会

要建立循环经济发展的良好环境，法制建设必不可少。在这方面，已出台或应该出台的法规主要有：《环境保护法》、《自然资源保护条例》、《绿色消费鼓励条例》、《资源有效利用处理条例》、《循环经济发展促进法》等等。

四、新循环经济学

近来，吴季松教授又提出了“新循环经济”的概念。新循环经济学的创新，可以简单总结为在基本经济学问题上从一变二， 从一变三，从二变三，从三变四，老3R变新3R等五个转变。

1、一变二――修复生态系统，创造第二财富

西方经济学认为，财富只有一种：社会财富，即满足人的衣食住行、教育、医疗、休闲和战争需要的物质产品和基础设施；而新循环经济学认为，还有另一种财富：自然财富，就是人类处于其中的生态系统。人类在创造物质财富的同时，破坏了生态系统，因此修复和维系生态系统也是创造财富，这也是生产的目的。或者说生产有两个和谐的目的：创造社会财富和修复自然财富。

2、一变三――社会经济、科学技术和自然生态的大系统

西方经济学主要研究社会经济大系统，把科学技术大系统视为假定条件，不致力于研究其发展变化，把自然生态系统视为“外部”，解决自然生态问题是外部性问题。而新循环经济学研究的是社会经济、科学技术和自然生态三个大系统构成的复杂系统，要研究科学技术的发展变化，自然生态也不再是外部，而且要研究三个系统间的相互作用和动态平衡的和谐关系。

3、二变三――研究资源循环

西方经济学认为生产有三要素：劳动、资本、土地（或称资源）。西方经济学对资本循环有充分的研究，取得了巨大的成就，指导了工业经济的发展；对劳动循环也有许多研究和成果，如“8小时工作制”、“最低工资制”和“退休制”等。但是，西方经济学对短缺自然资源的循环却很少研究。新循环经济学认为，面对当今世界资源短缺、环境恶化和生态失衡的现状，经济学应着重研究资源循环，对于经济要素形成全面协调的研究。

4、三变四――科学技术是第一生产力

西方经济学的生产函数有三个要素：劳动、资本和资源。新循环经济学认为，在今天高科技迅猛发展、高科技产业化进程加快的时代，应当加入科学技术这一要素，它在已见端倪的知识经济发展中将成为第一要素，改变人类经济。科学技术也是循环经济实施的主要保证。这样才能实现社会经济、科学技术和自然生态三个大系统的和谐。

5、旧3R变新3R――合理需求，可再生资源与循环经济体系

新循环经济学是在循环经济的基础上建立的，但有较大的发展。尤其在循环经济著名的清洁生产三原则方面有实质性的发展。

减量化：从传统的、自经济活动源头节约资源、减少污染的理念，扩展到降低人对物质产品的需求，使之合理化。新循环经济学认为，应该满足的是需求而不是“欲望”，把传统经济学“理性人”的概念扩展到“知识人”的概念。只有这样，才能做到自然资源供需平衡，人与自然和谐。

再利用：从传统的延长产品的使用周期、一物多用的理念，扩展到基础设施与信息资源共享、建立以废弃物为原料的“再制造”产业、尽可能利用可再生资源替代短缺资源。只有这样，才能做到当代留给下一代不少于自己的可利用资源，做到代际均衡和谐，真正实现可持续发展。

再循环：从传统的生产中的废物被利用为生产原料的理念，扩展到把传统工业经济提取原料――制造产品――排出废物的开放链孤立产业体系，改造为提取原料――制造产品――排出废物――变为另一种产业的原料的循环产业体系。

新循环经济学在以上新3R的基础上创立了“循环经济”方程。由此可见，新循环经济学在“生产什么”、“怎么生产”和“为谁生产”的三个经济学主要问题上，与传统西方经济学及其在后工业化时代的延伸――循环经济都有差异与发展，因此，它是一种新的经济学。但这种新的经济学目前还远未成熟，还有大量的问题需要研究。

【参考文献】

篇7

关键词 中国；循环经济；基本法；立法架构

中图分类号 DF46

文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2007)03-0014-06

循环经济基本法立法架构是指循环经济基本法内容在结构上的安排。循环经济基本法立法架构的好与坏，不仅关系循环经济基本法的制定与出台，而且影响循环经济基本法的理解和执行。基于此，笔者拟就循环经济基本法立法架构展开综合研究，以期有助于中国循环经济基本法的制定与执行。

1 国外循环经济基本法立法架构比较研究

综观发达国家循环经济立法，只有日本与德国制定了循环经济基本法，即日本《建立循环型社会基本法》[1]与德国《循环经济和废弃物管理法》[2，3]。但是由于具体国情、立法理念、立法内容等存在差异，两国循环经济基本法立法架构存在较大差距。日本《建立循环型社会基本法》旨在建立循环型社会，故其立法架构基本遵循了循环型社会建立思路，具体表现为：第一章，总则；第二章；建立循环型社会的基本计划；第三章，建立循环型社会的基本政策（包括国家政策与地方政府政策两节）；第四章，附则。德国《循环经济和废弃物管理法》旨在系统运用3R原则解决废物管理问题，故其立法架构基本上围绕废物管理展开，具体表现为：第一章，一般规定；第二章，废物制造者、拥有者和处置者的原则与义务；第三章，产品责任；第四章，计划责任（包括管制与计划，废物处置设备核准两节）；第五章，促销；第六章，提供充分信息义务；第七章，监管；第八章，公司组织与废物管理者；第九章，最后规定；以及三个附件（即附件Ⅰ废物分类，附件ⅡA废物处理，附件ⅡB废物回收再利用，附件Ⅲ技术发展水平判别标准）。从国外循环经济基本法立法架构比较研究中，我们应当充分认识到：中国循环经济基本法立法架构虽然可以吸取国外循环经济基本法立法架构的有益成分，但是必须符合中国具体国情、立法理念、立法内容等。

2 中国循环经济基本法立法架构研究现状

（1）蔡守秋在《论循环经济立法》[4]一文中认为，循环经济基本法适宜采用《循环经济促进法》这种“政策法”或“促进法”的形式；《循环经济促进法》的章节和具体内容，应该针对我国循环经济发展中的实际问题，结合循环经济的性质、特点、范围和作用确定。基于此，蔡守秋在该文中建议《循环经济促进法》可以借鉴《清洁生产促进法》的成功经验，采取如下立法架构：第一章，总则；第二章，循环经济的推行；第三章，循环经济的实施（可以划分为生产阶段，消费阶段和处理阶段）；第四章，循环经济的鼓励措施；第五章，法律责任；第六章，附则。该种循环经济基本法立法架构虽然从总体上看比较合理，但是容易使得权利义务关系疏于空泛乃至成为宣言式口号，从而在现实生活中不能很好贯彻执行。

（2）中国政法大学《循环经济法》立法起草研究课题组成员王灿发、李丹、李俊红在充分吸收第二、三次《循环经济法》立法起草专家研讨会专家意见的基础上于2006年7月中国国际循环经济博览会（苏州）暨循环经济立法与政策研讨会上提交《循环经济法的建构与实证分析》一文，并在该文中提出如下循环经济基本法立法架构：第一章，总则；第二章，职责与管理；第三章，生产建设中的资源循环利用；第四章，消费流通中的资源循环利用；第五章，废物回收利用；第六章，鼓励与扶持措施；第七章，法律责任；第八章，附则。该种立法架构虽然能确保循环经济各个阶段都处于循环经济基本法框架之下并遵循特有法律要求，便于监管部门依法控制与管理循环经济活动各个阶段，但是存在以下问题：一是将承上启下、前后衔接的循环经济运行过程武断地割裂为建设、生产、流通、消费等环节进行分段规制，导致对循环经济运行进行全过程整体规制的法律条文或者无所适从，或者被武断支解而造成法律关系主体权利义务关系的断裂。二是该种循环经济基本法立法架构在第二章中专门规定政府、单位和个人在发展循环经济中的“职责”，有所不妥，试问其他章中有关政府、单位和个人在发展循环经济中的职责或义务就不是“职责”了？三是该种循环经济基本法立法架构的第三章与第四章的章名称值得研究，虽然循环经济的核心是高效与循环利用资源，但是高效与循环利用资源并非循环经济的全部。

（3）清华大学环境科学与工程系《循环经济立法研究》项目组成员张天柱于2006年7月中国国际循环经济博览会（苏州）暨循环经济立法与政策研讨会上提交《关于我国循环经济立法的一个设计思路》一文，并在该文中提出依3R为主线架构循环经济基本法（即在循环经济基本法中，将3R划分为减量化与重复利用、循环利用两大基本内容，以此贯穿于生产建设、流通消费、废物处理处置等社会经济活动过程中）。在该种立法架构思路下，循环经济基本法的立法架构如下：第一章，总则；第二章，职责分工；第三章，综合管理；第四章，资源利用的减量化；第五章，重复使用与循环利用；第六章，扶持措施；第七章，法律责任；第八章，附则。该种循环经济基本法立法架构，看似具有清晰的思路，但存在以下问题：一是第二章“职责分工”在循环经济基本法中不该单列成章，最好以简明扼要的表述纳入第一章“总则”，因为在中国传统法律文化中，一个领域的基本法的法律条文并不是很多，在相关立法中尽可能让相关法律条文资源配置在关键环节上，再加上中国政府部门职责分工可以根据中国传统政治惯例加以确定或由政府出面统一协调。二是第四章“资源利用的减量化”与第五章“重复使用与循环利用”将与现存《清洁生产促进法》的内容有很多重复之处。与此同时，还有人提出按照循环经济3R原则的基本顺序架构循环经济基本法。该种立法架构思路认为，循环经济基本法主体部分应当按照循环经济3R原则的实施顺序设计，法律草案主体框架应当包括循环经济规划与管理、减量化原则的推行与实施、再利用原则的推行与实施、再循环原则的推行与实施、废弃物的最终处理等五个部分。该种立法架构思路虽然充分体现了循环经济的特点，但存在以下问题：一是没有提供充足鼓励与扶持措施并将鼓励与扶持措施独立成章，在一定程度上制约着循环经济法律的激励功效，因为循环经济发展在中国目前尚存在诸多瓶颈制约因素，急需政府通过循环经济立法旗帜鲜明地采取鼓励与扶持措施；二是相关内容将与现存《清洁生产促进法》、《固体废物污染防治法》的内容有很多重复之处。

（4）戚道孟、刘翠娥在《中国循环经济立法初探》[5]一文中认为，中国要建立循环型社会就必须制定《循环经济法》，且其立法架构如下：第一部分，总则；第二部分，循环经济法的基本法律制度；第三部分，企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责；第四部分，法律责任。该种循环经济基本法立法架构虽然看起来比较简洁，但存在以下问题：一是第二部分与第三部分之间存在内在逻辑问题――循环经济法的基本法律制度肯定涉及“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责”，但没有纳入第三部分而独立成章，将本来一个完整的“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责”人为分解与割裂。二是第三部分“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责”在外延上不周延――循环经济的推行与实施不仅仅是“企业、服务行业、公民及政府主管机构的义务和职责”，还包括诸如非政府组织、在华外国人的义务和职责。

（5）周珂、马绍峰、姜林海在《循环经济立法研究》[6]一文中认为，紧跟时代步伐、具有中国特色、符合中国实际需要的循环经济基本法立法架构应当如下：第一部分，循环经济法的总则部分；第二部分，循环经济法的分则部分（主要应包括国家、企业、个人及非政府组织的权利义务、法律责任等）。该种循环经济基本法立法架构的分则部分基本上是按照权利义务主体类别设计，虽然意在循环经济法律中明确各方主体的权利和义务，但是容易导致循环经济法律出现重复性条款，如在绿色采购中，政府、企业和中介组织都负有义务，分别规定就会出现条款重复的现象。

（6）董凝慧在《浅谈日本循环经济立法对我国环境立法的启示》[7]一文中认为，中国应顺应国际国内循环经济发展形势，修改《环境保护法》，制定《循环型社会基本法》，并将这两部法律作为中国循环经济基本法。就修改《环境保护法》而言，应该在总则中对循环经济作出规定，并对分则中部分章节、条款进行修改和增删，补充循环经济相关内容，删掉与循环经济不符的章节和条款。就制定《循环型社会基本法》而言，其立法架构如下：第一章，总则；第二章，建立循环型社会的基本计划；第三章，国家、各级政府、企业和公众的责任；第四章，建立循环型社会的基本政策；第五章，附则。上述《循环型社会基本法》立法架构虽然在一定程度上借鉴与参考了日本《建立循环型社会基本法》的立法架构，但是该立法架构存在以下问题：第三章“国家、各级政府、企业和公众的责任”单独成章，紊乱了第二章、第三章、第四章之间的内在逻辑联系，因为第二章“建立循环型社会的基本计划”是国家（含各级政府）的责任，第三章“建立循环型社会的基本政策”既包括国家（含各级政府）的责任也包括企业和公众的责任。

（7）《贵阳市建设循环经济生态城市条例》[8]反映和体现的循环经济基本法立法架构如下：第一章，总则；第二章，规划；第三章，实施；第四章，法律责任。该种循环经济基本法立法架构虽然比较简洁合理，但是没有提供充足鼓励与扶持措施并将鼓励与扶持措施独立成章，在一定程度上制约着循环经济法律的激励功效，因为循环经济发展在中国目前尚存在诸多瓶颈制约因素，急需政府通过循环经济立法旗帜鲜明地采取鼓励与扶持措施。

（8）《深圳经济特区循环经济促进条例》[9]反映和体现的循环经济基本法立法架构如下：第一章，总则；第二章，规划与计划；第三章，资源节约与循环利用；第四章，支持与鼓励；第五章，示范与推广；第六章，宣传教育；第七章，附则。该种循环经济基本法立法架构虽然从总体上看符合其定位于“促进条例”的软法性质，但是存在以下问题：一是定位于“促进条例”，没有法律责任或罚则一章，将大大制约或削减其功效。二是第三章名称“资源节约与循环利用”不妥，虽然循环经济是以资源高效与循环利用为核心，但并非资源节约与循环利用就等于循环经济实施，也就是说循环经济并非简单的资源节约与循环利用（而是一种最有效利用资源和保护环境的经济发展模式）。

（9）《重庆市人民政府关于发展循环经济的决定》[10]虽不具有严格而完整的立法架构，但是其主体部分也在一定程度上昭示着以下循环经济基本法立法架构：第一章，总则；第二章，循环经济的组织推进；第三章，循环型企业建设；第四章，区域循环经济建设；第五章，资源循环型社会建设；第六章，鼓励扶持措施；第七章，附则。以“循环型企业建设-区域循环经济建设-资源循环型社会建设”为架构思路的该种循环经济基本法立法架构，虽然从总体上看符合其定位于“推进循环经济发展”的软法性质，各个层次的各个法律关系主体的权利义务关系明确，但是存在以下问题：一是纯粹定位于“推进循环经济发展”的软法性质，没有法律责任或罚则一章，将大大制约或削减其功效。二是第三章、第四章与第五章之间的简单并列关系存在逻辑问题且按照“循环型企业建设-区域循环经济建设-资源循环型社会建设”思路组织循环经济基本法主体部分很容易造成相关规范内容重复和累赘，因为“循环型企业建设”、“区域循环经济建设”、“资源循环型社会建设”在循环经济与社会发展中既呈现内涵外延的递进关系又呈现时空分布的并存关系。

此外，还有人提出了下列两种循环经济基本法立法架构思路：一是按照循环经济管理对象（产业）架构循环经济基本法，即按照农业、工业、服务业这三个产业实施循环经济的要求来架构循环经济基本法。该种立法架构思路的优点在于针对循环经济管理对象或行业进行规定，可以使企业明确其适用的法律规定；缺陷在于循环经济的管理对象不仅仅是这三种行业，循环经济基本法的调整范围应该包括全社会，循环经济是一种社会经济发展模式，而不仅仅是一种手段。二是按照循环经济实施过程架构循环经济基本法。该种立法架构思路认为，循环经济基本法框架的主体部分应当包括五个部分：资源综合利用、清洁生产、再利用、热回收、安全处置。该种立法架构思路的优点是明确循环经济基本法所要规制的是上述五种活动，任何主体在进行上述五种活动时必须遵守法律相关规定；缺陷是无法明确管理主体的规划、监督等职责。

3 中国循环经济基本法立法架构研究反思

综合分析中国循环经济基本法立法架构研究现状后，我们发现，理论界与实务界之所以提出了品格各异的数种循环经济基本法立法架构，主要缘于对中国循环经济的基本内涵以及中国循环经济基本法的基本定位与基本内容的认识差异。因此，要想科学合理地架构中国循环经济基本法，必须深刻理解与领会中国循环经济的基本内涵，真正明确与把握中国循环经济基本法的基本定位与基本内容。

“循环经济”一词并不是国际通用术语，在学术界尚有争议。从“循环经济”概念的外延和内涵的演变进程看，它是国际社会在追求从工业可持续发展到社会经济可持续发展过程中出现的一种关于发展模式的理念，它是针对传统线性经济发展模式的创新。由于所处社会经济发展阶段不同，所临环境与可持续发展问题不一，中国与德国、日本等国在循环经济的认识与实践方面，有较大差异，形成了中国特色的循环经济概念及实践。总体上，中国特色的循环经济的认识特征主要表现在两个方面：第一，产生背景。发达国家在逐步解决了工业污染和部分生活型污染后，由后工业化或消费型社会结构引起的大量废弃物逐渐成为其环境保护和可持续发展的重要问题。在这一背景下，产生了以提高生态效率和废物减量化、再利用及再循环（3R原则）为核心的循环经济理念与实践。我国是在压缩型工业化和城市化过程中，在较低发展阶段，为寻求综合性和根本性的战略措施来解决复合型生态环境问题的情况下，借鉴国际经验，发展了自己的循环经济理念与实践。第二，基本内涵。发达国家的循环经济首先是从解决消费领域的废弃物问题入手，向生产领域延伸，最终旨在改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的社会经济发展模式。从我国目前对循环经济的理解和探索实践看，发展循环经济的直接目的是改变高消耗、高污染、低效益的传统经济增长模式，走出新型工业化道路，解决复合型环境污染问题，保障全面建设小康社会目标的顺利实现。所以，我国循环经济实践最先从工业领域开始，其内涵和外延逐渐拓展到包括清洁生产（小循环）、生态工业园区（中循环）和循环型社会（大循环）等三个层面。从目前实践看，中国特色循环经济的内涵可以概括为是对生产和消费活动中物质能量流动方式的管理经济。具体讲，是通过实施减量化、再利用和再循环等3R原则，依靠技术和政策手段调控生产和消费过程中的资源能源流程，将传统经济发展中的“资源―产品―废物排放”这一线性物质流模式改造为“资源―产品―再生资源”的物质循环模式，提高资源能源效率，拉长资源能源利用链条，减少废物排放，同时获得经济、环境和社会效益，实现“三赢”发展。

中国循环经济基本法的基本定位问题涉及两个层面：一是循环经济基本法是经济法还是环境资源法；二是循环经济基本法是强制法（即硬法）还是促进法（即软法）。就第一个层面而言，目前有三种基本观点：一是循环经济基本法是经济法，而不是环境资源法。[11]二是循环经济基本法是环境资源法。[12]三是循环经济基本法部分属于经济法，部分属于环境资源法。[13]笔者认为，循环经济基本法是一部环境友好型经济法。一般而言，法律调整对象是划分法律部门的基本标准，法律调整方法是划分法律部门的辅助标准。循环经济基本法主要是调整单位和个人的循环经济活动或行为。循环经济活动或行为既要遵循生态规律的要求，更要遵循经济规律的要求，从根本上说，循环经济活动或行为只能在符合经济规律的条件下才能“循环”起来。因此循环经济基本法是由部分环境法性质规则与部分经济法性质规则构成的环境友好型经济法。就第二个层面而言，目前有以下两种基本观点：一是循环经济基本法是促进法（即软法）。[14]二是循环经济基本法是强制法（即“硬法”）。笔者以为，对循环经济基本法是强制法还是促进法这个问题的解决不能绝对化、简单化。首先不能将德国、日本循环经济基本法的“软性”用来证明中国循环经济基本法必然是“软法”，或者用中国《清洁生产法》的“软性”推导未来循环经济基本法就必定或应该是“软法”，这都是不符合正常逻辑的。一部法律究竟定位是“硬法”还是“软法”，取决于许多方面的因素和条件，其中最主要的受制因素是该法的调整对象。其次，所谓促进法（即“软法”）和强制法（即“硬法”）之分也是相对的，不存在绝对的“软法”或绝对的“硬法”，全世界没有这样的法律。它们之间的差异只不过是程度上或强或弱而已。最后，一部法律的“软性”或“硬性”，也不能简单地看该法律自身有多少制裁措施或具体量化的程度。实际上，许多高级上位法的规范都是比较抽象的，其规范的落实和被遵守，需要由下位法来具体保障。基于上述三个方面的考虑，在目前诸多条件尚未完全成熟的状况下，中国循环经济基本法定位于兼具软法规范与硬法规范且具有一定强制性与制裁性的“促进法”是比较合乎逻辑和时宜的。

在深刻理解与领会中国循环经济的基本内涵以及真正明确与把握中国循环经济基本法的基本定位的基础上，我们必须进一步深入研究与分析中国循环经济的基本内容或环节（即中国循环经济基本法所要规制与调整的基本内容），以求理出中国循环经济基本法的结构主线，进而围绕结构主线有效架构中国循环经济基本法。在可持续的循环经济模式下，为克服传统线性经济发展模式“大量生产、大量消费、大量废弃”的弊端，社会经济运行系统主要由适度生产系统（包括资源适度开发、项目适度建设以及产品适度生产）、适度消费系统与回收利用系统构成，自然资源通过适度生产系统转变为产品，产品又通过适度消费系统变成为废弃物，废弃物通过回收利用系统实现再生利用，从而最终实现“最优生产，最适消费，最少废弃”与经济、环境和社会效益相统一，进而建立资源循环型社会。因此，推进循环经济乃至资源循环型社会的建立，主要应该从适度生产系统、适度消费系统和回收利用系统三个环节着手。具体而言，在适度生产系统方面，从产业上看，包括农业、工业与服务业（即一、二、三产业）；从外延上看，包括微观、中观、宏观三个层面。就产业而言，生态农业是循环经济的基础；生态工业是循环经济的主体；生态服务业是循环经济的纽带，为发展生态农业和生态工业服务。就外延而言，从微观层面上，应在企业内部实施清洁生产，企业通过改进生产工艺、推进技术进步、加强废物利用、强化生产管理、提高管理水平等措施，降低物耗和管理成本，提高资源利用率和产品质量，减少废物产生与排放，以最低资源消耗实现最大经济效益。在中观层面上，应在企业之间进行合理布局和匹配，以技术、产品、废物、信息等为要素构建产业链，形成企业间生态系统，最大限度地实现废物的梯次利用和资源的合理配置。在宏观层面上，应在社会经济发展宏观规划中，运用生态工业和循环经济的理念，把一、二、三产业进行统筹规划，使资源、产业、市场、人才等布局得到合理配置，使各自优势得到充分发挥，并在实际工作中按循环经济理念进行建设项目引进、产业布局、资源配置。通过宏观调控和引导，使无序的产业布局变成有序的，互为补充的产业布局，实现产业结构和产品结构的调整，避免由于产业结构布局不合理而对经济发展、环境保护和资源持续利用造成负面影响。在适度消费系统方面，一是树立科学的消费观念；二是形成合理的消费结构；三是提高公众的消费素质；四是营造健康的消费环境。在回收利用系统方面，一是要建立社会化的废弃物回收系统，避免零散的、无序的废弃物回收对环境的危害和资源的浪费，为废弃物的再生利用创造条件；二是要建立社会化的废弃物利用系统，使一部分尚具使用功能的部件再进入消费领域，延长其产品生命周期，使不具备使用功能的部件通过资源再生进入再生产领域以实现持续利用；三是要建立社会化的无害化处理处置系统，将无任何使用价值的真正废物进行无害化处理，以避免污染环境。

基于上述分析，根据经济基础决定上层建筑的基本原理，笔者认为，中国循环经济基本法主体部分应当按照适度生产-适度消费-回收利用这条主线进行立法架构。在考虑与已有相关法律法规的关系后，笔者建议，中国循环经济基本法立法架构应如下：

第一章，总则。该章主要规定立法目的、循环经济定义、适用范围、基本方针（或原则），管理体制、循环经济科技支撑、循环经济宣传教育、循环经济发展示范、循环经济公众参与、循环经济交流与合作、循环经济表彰（或奖励）等内容。

第二章，建设与改造（因中国发展循环经济是一个漫长而繁复的建设与改造过程，故笔者建议将中国循环经济基本法中引导与规范循环经济建设与改造的主体部分定名为“建设与改造”，以实事求是地反映中国发展循环经济的基本国情与基本规律）。该章分为一般规定、适度生产、适度消费、回收利用等四节。

第一节“一般规定”遵循“自上而下”（即先政府后企业与公众）的思路，主要规定循环经济建设与改造中的基本制度及相关原则性规定，具体内容包括政府循环经济目标责任制度、循环经济发展规划制度、循环经济鼓励与禁限名录制度、循环利用产品优先准入制度、企业资源循环利用责任制度、生产者责任延伸制度、循环经济绩效评价与考核制度以及单位和个人发展循环经济的一般义务和权利。

第二节“适度生产”遵循农业-工业（依据产品生产经营流程）-服务业-生态园区的基本思路，主要规定循环经济建设与改造中适度生产的基本规范，具体内容包括一般要求、循环农业、资源开发与循环利用、产品环境友好评价与生态设计、产品资源消耗和废物排放限额管理、产品绿色包装、循环服务业、生态园区建设等。

第三节“适度消费”主要规定循环经济建设与改造过程中适度消费的基本规范，具体内容包括适度消费总体要求、政府适度消费政策、节约型公共设施与公共服务体系建设、资源性产品生活性消费定额制度、旧物品交易与循环利用、一次性易耗消费品限制性规定等。

第四节“回收利用”主要规定再生资源回收利用的基本规范，具体内容包括再生资源回收利用基本顺序、再生资源回收利用体系建设、再生资源回收利用经营管理、废旧物资进口管理、包装物回收利用、废旧机动运输工具与机电设备回收利用、废旧家用电器回收利用、废旧电子产品回收利用、废旧电池回收利用、废旧轮胎回收利用、废旧塑料回收利用、废旧金属回收利用、废纸回收利用、生活垃圾资源化利用等。

第三章，鼓励与扶持。该章主要规定有关循环经济的鼓励与扶持措施，具体内容包括税收优惠、投资倾斜、专项资金、金融扶持、价格激励、政府绿色采购等。

第四章，法律责任。该章主要规定相关法律关系主体违反义务性规定与禁止性规定应该承担的法律责任。

第五章，附则。该章主要规定相关专业术语定义、实施细则制定权、基本法与国际条约的关系以及基本法生效日期等事项。

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On the Legislative Structure of Circular Economy Basic Law in China

QIAO Xingwang NING Ning

(College of Economic and Business Administration, Chongqing University, Chongqing400030, China)

篇8

        1.法律措施

    德国是世界上最早提出发展循环经济，并制定出相关法律的国家.上个世纪70年代，随着经济的快速增长，大量生产、大量消费导致垃圾的大量排放，使垃圾的处理问题日益突出.1972年，德国联邦政府颁布了《联邦废物管理法》，将各种废物的收集和处置以法律的形式固定下来。该项法律的颁布改变了西德人的生活习惯，一般生活垃圾，塑料容器以及纸类等开始被分门别类地回收。随着西德公众环保意识的不断提高，1986年联邦政府制定了“避免产生废物、废物再利用及安全处理原则”，并以法律的形式固定下来，对废物的认识从“怎样处理”上升到了“怎样避免产生”的高度。德国循环经济理念的导人体现在1991年颁布的包装废物管理条例》中，该条例根据“污染者负担原则”，明确了商品生产和流通业对包装废物回收和循环利用的义务。

1992年德国通过了(限制废车条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车；1994年颁布了(循环经济与废物清除法》，后经过数次修改，于1996年10月以((循环经济·废物管理法》正式生效。该法使世界环境保护运动发生了根本性的转变，即由过去的末端治理转向全过程控制；提出“本法律的目的是促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除”；确立了发展循环经济的基本要求，即任何生产过程首先要尽量避免或减少废物的产生，对于无法避免而产生的废物，包括生活垃圾和废纸、旧电池、旧汽车等，要求尽量采取循环利用的措施，以减少资源消耗和污染；规定了产品制造者在产品生命周期管理过程中的责任，对于某些特定的产品，只有明确了回收的可能性后，才允许投放市场。

    日本是循环经济立法最全面的国家，也是国际上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。其所有的相关法律文件，集中体现为“三个要素、一个目标”，即减少废物，旧物品再使用，资源再利用，最终实现资源循环型社会的目标。日本促进循环经济发展的法律法规体系比较健全，可以分成三个层面，基础层面是《推进形成循环型社会基本法》;第二层面是《废物处理法》和《资源有效利用促进法》这两部综合性法律；第三层面是(《容器包装再利用法》、((家用电器再利用法》、建筑材料循环利用法》、食品循环再利用法》及((绿色采购法》五部专业性法规。1991年制订的资源有效利用促进法》完善了汽车及家电循环利用的判定标准以及事先评估、信息交流等体系。1993年颁布的环境基本法》中增加了生活垃圾分类收集和循环利用等内容，并将此作为国民的义务以法律形式固定下来。

1994年政府又根据该基本法制定了(环境基本计划》，决定将建设循环型社会作为环境政策的长期目标之一来实施，并把实现低环境负荷的可持续发展经济社会体系作为目标。日本把2000年定义为“循环型社会元年”，不仅新制订了基于“生产者责任延伸制度”的《推进形成循环型社会基本法》、((建筑材料循环利用法》、《食品循环再利用法》、《绿色采购法》，还修订了《再生资源利用促进法))并更名为《资源有效利用促进法》i修订了1970年制定的(《废物处理法》，加强了控制废物产生和不正当处理的措施.?,002年制定了《汽车循环利用法》，在此基础上，又于2003年3月制定了建设循环型社会的长期指导方针《推进形成循环型社会基本计划》。

        2.}济指施

    税收创度。日本的“再循环利用设备特别补偿办法”规定:对废纸和废饮料瓶类制品再商品化设备制造业、生态水泥制造设备、废家电再生处理设备除按一般规定给予退税之外，还按商品价格的25%进行特别退税。对废塑料制品再商品化设备制造业、建筑废物再生处理装置、废木材破碎及再生处理装置，除按一般规定给予退税之外，还按商品价格的14%进行特别退税。美国亚利桑纳州规定，企业分期付款购买再生资源及环保设施可减税(销售税)10%;在美国康奈狄克州，再生资源加工利用企业除可获得低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免.荷兰政府的目标是在10年内把全国废物产生量减少90%,其措施除了提高公民的环境意识外，对产生废物的人和企业都要征税，采用清洁生产或建立污染控制设备的企业，其投资可按1年折旧(通常折旧期限为10年).丹麦率先实行了“绿色税”制度，对生产原材料征收材料税以促进少用原生材料、多利用再生资源。德国已经开始征收生态税，对除风能、太阳能等可再生能源以外的能源都要征收生态税，间接产品也不例外，例如1升汽油的价格为1.7马克，再加6芬尼的生态税。

    共瓜侧度。美国于1995年设立了“总统绿色化学挑战奖”，对那些把绿色化学原理与化学品的设计、制造、使用相结合的突出化学技术进行奖励，充分体现了美国对环境保护方面创新性工业研究成果的重视。日本的许多城市实行了资源回收奖励制度，对社区、学校集体回收旧报纸、旧包装箱的行为给予一定的奖励，以鼓励社会各界积极回收可再利用的资源。近年来，欧洲不少城市采取了付费交投包装废物的办法，这是按照“谁污染谁治理”的原则办事，受环境意识和经济利益的双重驱使，许多消费者乐于这样做。

    绿色采劝翻度。日本的《绿色采购法》规定，国家机关必须率先采购环境负荷小的产品。其目的是通过不断扩大对环保产品的需求来提高资源再生产品企业的知名度，以促进企业扩大生产量，降低成本、降低价格、最终形成资源再生产品的良性循环。现在日本各行政机关纷纷制定了绿色采购方针，有166种物品被定为政府优先选择购买物品，其中以100%废纸为原料、白色度不足70%的复印纸被定为最优先购买物品，到2001年，政府特定购买物品的采购比例已达到了92.6%。美国各州也陆续制定了再生资源产品政府优先购买的有关政策法规，通过行政干预各级政府的购买行为，促进政府优先采购再生资源产品，同时规定审计机关有权对政府各部门购买再生产品情况进行检查，对未能按规定购买的行为将处以罚金。

转贴于中国

  收费侧度。日本颁布的《家用电器再利用法》规定，制造商和进口商对制造、进口的家用电器有回收、再商品化的义务，并规定了4种废旧家电的处理费，其中每台电冰箱为4600日元，每台空调器为3500日元，每台洗衣机为2400日元。生活垃圾收费是减少城市生活垃圾数量的最有效措施之一，对每袋生活垃圾的收费增加1.5美元，城市垃圾总量可减少18%.现在，日本的3250个市、区、村中收取生活垃圾处理费的为2535个，收取工业废物处理费的为2833个，有效改善了日本的生产和生活环境。中国

 德国的《包装废物管理条例》颁布以后，从1991年到1995年，制造商们为了减少处理包装废物所付的费用，纷纷将包装减少到最低限度，全国包装废物的总产生量减少了12%0 1991年，德国成立了进行资源回收和循环利用的dsd有限责任公司，该公司在1997年的包装废物回收率为89%，循环利用率高达86%。相当于从每一个德国公民手中回收废物73.7公斤。循环经济使德国在gdp增长两倍的情况下，主要污染物排放减少了近75%0

        3.教育措施

    教育措施主要包括理念的确立、研究人员的培养、各类人群的教育等。生态环境理念的确立和带有创新意识的专业人才培养是推动循环经济发展的重要前提。近几年来，日本政府积极开展对基础研究人员的培养和教育，促成各学术团体和研究型机构业务的开展，并从科学技术研究基金中拨出专项基金鼓励科研机构进行废物处理及3r化应用技术的开发研究。

    各类人群的宣传教育重点是充分发挥社团法人机构和非政府组织的作用，通过广泛的宜传教育活动，提高公众参与的积极性和生态环境意识，改变传统的消费观念，推动绿色消费的进行。从20世纪60年代的环境运动到21世纪的循环经济，世界上的环境与发展政策已经经历了三个历祖第一是以政府命令为主导，通过行政手段的方式来实现污染控制;第二是基于市场手段的经济刺激作用，注重发挥企业的主观能动性和技术创造力来实现废物的处惫第三是在进一步完善政府和企业作用的基础上要求实行信息公开，其实质是实现了公众监督和全社会共同努力推动循环经济发展的生态文明思想。

    日本特别注重公众的参与。1998年笔者曾在大宫市参加过一次由非政府组织发起，东京大学小林教授做的市民环境家计薄讲座。讲座强调了家庭参与环境保护和资源再利用禽要做到的几个方面:有计划的购买食品，在食品有效期内用完，适量烹饪，不剩饭。自备购物袋，利用简易包装，购买简易包装产品;协助地方公共团体和商店、回收团体进行资源性废物的分类回收，争取每人每天从家庭排放的垃圾且比上一年度减少15%。名古屋市的非政府组织还发动市民开展义务收集公共垃圾活动，并发放介绍垃圾分类处理和再生利用的宣传小册子，鼓励市民积极参与废旧资源回收和垃圾减量工作。

   加拿大蒙特利尔市特别注重将正确处理垃圾的知识纳人各级学校教育中，从学生抓起，让每个人从小就充分意识到正确处理垃圾的重要性。作为一个移民城市，蒙特利尔市特别注意制作多国文字并适应不同阶层人员的宣传材料。所制作的宣传品既有趣味性，又有持久性，宣传品的载体形式多样，使人每天看得见记得住。

        4.技术措施

    循环经济主要是通过采用高新技术引导各行业推广3r技术、清洁生产和废物资源化。日本北九州市的生态型城市建设所取得的显著效果得益于3r化新技术的不断发展，短短的二十几年时间，通过高新技术引导产业结构的调整，实施清洁生产运动，在经济活动的源头就注意节约资源和减少污染，从而更有效地实现了经济利润和环境改善的双重目标。企业进行清洁生产四年后不仅减少了84%的污染物排放，还取得了2125亿日元的经济效益。现在北九州市不仅摘掉了闻名于世的重污染工业区的帽子，而且城市的工业生产总值增长了6倍。

    日本东京电力株式会社和财团法人千叶县都市公社联合在千叶县的幕张新都心高新技术开发区投资约69亿日元，建成了地表水水源热泵中央空调系统并于1990年4月开始投人使用。该技术利用污水处理厂排水水温夏季约为2 5 0c、冬季约为17℃且比较稳定的特点，将污水处理厂排水中蓄积的热能通过蓄热式热泵系统为49万平方米的区域提供了一个稳定的空调源。在每年提供1290亿大卡热量、取得显著经济效益的同时，减排了6800吨二氧化碳、2.9吨氮氧化物。作为一种高效节能、符合循环经济3r原则并能充分利用可再生资源的热泵空调技术在建设日本的循环型社会中发挥了重要作用。为“环境产业化”提供了一种新型的绿色高新技术支持。

        5.市场措施

    市场措施主要是通过健全可循环利用资源的交换、收集及回收利用市场来完成。日本的废物交换情报网络系统非常发达。在日本既有社团法人机构的“循环经济研究会”每周定期发表有关循环经济方面的信息，同时各地的有关部门也相继建立起废物交换情报网络系统，日本的各市区村几乎都有专门发行二手货信息的报纸及时向市民信息并组织旧货调剂交易，以利于市民进行资源循环再利用。这样的社会中介机构可以使市民、企业、政府形成一体，通过沟通信息、调剂余缺，推动循环经济的发展。

    德国的dsd公司是由产品生产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门联合组成的。政府除规定回收利用任务指标并对其进行法律监控外，其它方面均按市场机制进行。其本身不是一个垃圾处理企业而是一个组织机构，它把有委托回收包装废物意愿的企业组织成为网络，在需要回收的包装物上贴上绿色标签，然后进行回收处理。

篇9

德国是发展循环经济的先驱，也是目前循环经济发展水平较高国家之一。从1972年至今，德国循环经济发展可分两个阶段：第一阶段是1972年至1996年，这期间主要是从废弃物末端处理入手，逐步发展到循环经济发展模式被正式确认。二战结束后，德国致力于经济恢复和发展，在经济迅猛发展的同时也带来了生活和工商业垃圾成倍增加，1972年以前处理垃圾方式是靠堆放或焚烧，到70年代德国（西德）大约有5万多个垃圾堆放场，大部分管理混乱，污染环境。为解决这一突出矛盾，1972年出台了废弃物处理法，规定关闭不合理堆放场，处置规范化、无害化，以及污染者付费，划分处理责任等。从此开启了废弃物排放后依法进行末端处理历史。第二阶段是1996年至今，是循环经济发展模式得以普遍推行，循环经济不断完善、大规模发展阶段。1975年德国政府了国家废弃物管理计划，明确规定废弃物处置的优先顺序是预防、减少、循环和重复利用；在污染者付费原则之后针对处置增加成本分担的规定，有力的推动了从废物处置向废物经济的转变。1986年德国政府对1972年制订的法律作了修订，颁布了《废弃物限制处理法》，增加了预防优先和垃圾处理后重复利用的原则。这意味着从最初只着眼于末端处理转为同时要重视源头控制。1991年德国通过了《包装条例》，要求将各类包装物的回收规定为义务，设定了包装物再生循环利用目标，规定自1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料等包装材料的回收率全部达到80％，2003年玻璃、塑料、纸箱等包装物回收率超过90％，冶金行业95％的矿渣、75％以上的粉尘和矿泥，以及2000万吨废旧铜材被重新利用。1992年通过了《废车限制条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。《循环经济与废弃物管理法》于1996年正式生效，这是世界上第一次在国家法律中出现循环经济概念，使经济社会发展中必然要解决的废弃物处理问题，进入了循环经济范畴。

日本上世纪60年代以来，实现了经济的高速增长，从发展中国家进入发达国家行列，目前人均GDP约30000美元，仅低于美国。日本从上个世纪50年代后半期到60年代，优先发展重工业，为了进口原料出口产品，许多美丽的海岸线变成了工业区，企业追求利润，大量生产，大量排污，消极对待环保，环境污染严重，引发了大量的“公害病”，给认为经济发展就是一切的观念以严厉惩罚。进入60年代末期，日本成了举世瞩目的“公害国”。从70年代起，日本开始实施《公害对策基本法》等一系列环保法律法规，依法对企业进行严格管理，促使企业加大环保投入，据统计1974年到1976年3年间，民营企业在环保设备的投资占设备总投资的20％，表明末端治理引起了足够重视，肯在这上面加大投入。1973年出现“石油危机”给世界带来恐慌，促使日本采取了更严格的环保措施，从高投入、高产出转向重视节约降耗，制定了曾被认为可能扼杀汽车工业的尾气排放标准，逼迫汽车工业加快技术革新，到80年代汽车以“节能，优质”称霸世界。有人说这次“石油危机”给日本循环经济埋下了一粒种子。日本循环经济的萌芽阶段是上个世纪80年代经济发展进入平衡阶段，节省能源资源的经济结构基本形成。1997年日本通产省产业结构协会提出循环型经济构想，认为循环经济将使日本环保产业创造近37万亿日元的产值，提供1400万个就业机会。2000年日本政府颁布《推进形成循环型社会基本法》，21世纪又提出“环境立国”战略，即创建循环型社会的国家目标。

美国1976年制定了《固体废弃物处置法》，80年代中期在俄勒冈、新泽西、罗德岛等州先后制定促进资源再生循环法规以来，全国已有半数以上的州制定了再生循环法规，有7个以上的州规定新闻纸的40％-50％必须使用由废纸制成的再生材料。加州规定玻璃容器必须使用15％-65％的再生材料，塑料垃圾袋必须使用30％的再生材料。

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关键词：循环经济  法制建设  经验  启示

前言

循环经济的发展模式是新型丁业化道路的最高形式，也是人类实现可持续发展的一种全新的经济运行模式。一些发达国家把循环经济确定为国家的发展战略，并在立法上加以确认、保护和促进。我国政府也提出，要尽快建立促进循环经济发展的相关法律法规体系。因此，对我国循环经济法制建设问题进行理论思考无疑具有重要的意义。

一、发达国家循环经济法制建设的经验

世界上最早对循环经济进行立法的国家是德国，早在1978年，德国就推m了“蓝色天使”计划，制定了《废物处理法》和《电子产品的拿回制度》。1994年，德国制定了在世界上产生广泛影响的《循环经济和废物清除法》，该法于1998年重新修订。1998年以后．德国政府根据《循环经济和废物清除法》又先后制定了《垃圾法》(1999年)、《联邦水土保持与旧废弃物法令》(1999年)、(2oo1年森林经济年合法伐木限制命令》(2000年)、《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》(2001年)、《持续推动生态税改革法》(2002年)、《森林繁殖材料法》(2002年)、《再生能源法》(2003年)等一系列法律法规，从而建立了比较完善的关于循环经济的法律体系。另外，其他欧洲国家也制定或修正了自己的废物管理法，如丹麦制定了《废弃物处理法》；挪威政府于2003年修订了《废电子电机产品管理法》，扩大了有关主体的循环经济责任；瑞典于1994年通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律，并先后制定了关于汽车和电子电器的生产者责任制的法律法规。

其他许多周家也不同程度地制定了相关的环境立法，充实了循环经济法律制度。例如，美国1965年的《固体废弃物处理法》，先后经过1976年、1980年、1984年、1988年、1996年的五次修订，完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民诉讼等固体废物循环利用的法律制度。又如，日本是一个资源比较贫乏的国家，长期以来，其资源主要依赖从国外进口。因此，日本特别重视资源的节约使用，先后制定了一系列旨在节约资源的循环经济的法律法规，从而构建比较完善的循环经济法律制度。日本于1991年制定了《回收条例》，1992年制定了《废弃物清除条件修正案》，2000年通过了《循环型社会形成推进的基本法》、《促进资源有效利用法》、《家用电器再生利用法》、《环保食品购买法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》等一系列法律法规。

二、建立和完善我国循环经济法律制度的基本原则

环境安全和资源效率是各国循环经济法的共同价值。环境安全和资源效率价值主要借助于预防优先原则、循环利用原则、合理处置原则、适当分责原则渗透于循环经济法规范之中。预防优先原则强调废物的事前控制，体现的是积极防控的资源环境思维；作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则的实质在于“物尽其用”；合理处置原则要求采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废物的环境危害；适当分责原则旨在使不同的循环经济参与主体承担与其身份相适应的法律义务。

1、预防优先原则。在生产、服务、消费中充分利用原料、能源和产品，尽量减少弃用物、副产品的产生，以从源头控制资源环境问题。预防优先原则要求法律规则的设计有助于促进产品体积的小型化、产品质量的轻型化、产品功能的增大化及产品包装的简化，以减少废物的排放。环境法的预防优先原则表明，环境法不仅限于抗拒对环境具有威胁性之危害及排除已产生之损害，而是预先防止其对环境及人类危害的产生；对具体产生的危险立即做出反应不是该原则的主要目的，其首要功能为，在根本无危险出现或有出现可能时预防性地对“人”加以保护或对生态环境加以美化。这种理念同样适用于循环经济法。现代资源环境问题凸现以前，就存在各种降耗、抑废的理念和实践，不过，其主要着眼于资源和产品的经济效用，而现代法律制度同时也突出环境安全。设备内物质循环、生产少废产品和引导消费少废、少害产品是贯彻预防优先原则的重要途径。预防优先是将危险控制于未来、并创造规划和保存未来世代的环境空间及资源的原则，它是循环经济法实现环境安全和资源效率价值的首要依托。

预防优先原则蕴涵有积极实现环境安全和资源效率价值的理念。与事后处置相对应，预防优先原则强调废弃物的事前控制，是一种积极防控的资源环境思维。初形成时，环境法突出污染的治理和生态破坏的恢复；而现代环境法，特别是循环经济法，不仅观念上而且制度上已发生根本性转变。

2、循环利用原则。对于在生产、服务、消费过程中形成的废物要尽可能地继续予以使用，直至失去利用价值。“3r”和“4r"原则中的“再利用、再循环、再回收、资源化、无害化、重组化”体现的正是循环利用原则。作为循环经济法基本原则的核心，循环利用原则要求循环经济法的制度安排应有利于“物尽其用”，特别是能使原料和产品在反复利用中实现功用最大化。

3、合理处置原则。采取适当措施减少无法通过循环方法予以消除的废弃物的环境危害。废弃物的利用优先于处置，但是，当某些废弃物无法进行再利用、再生利用、热回收时，为了保护生态环境，就必须采取适当措施弱化、甚至去除其不利影响，或者进一步挖掘其利用价值。合理处置原则是指循环经济法的制定和实施应有助于及时、恰当处置废弃物。环境安全兼顾资源效率是废物处置应遵循的基本准则。

4、适当分责原则。循环经济法环境安全和资源效率价值的实现依托于循环经济法的实施，而其有效实施离不开各类主体的积极参与。参与循环经济法实施的主体可分为政府、经营者(包括代表性组织)、公众(包括代表性组织)，但不同的循环经济参与主体承担的法律义务应当合理区分，此即适当分责原则。该原则体现于各国的法律安排中。日本法强调，“为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要的措施，并使其公平合理地负担采取措施所需的费用”；而且，还具体划分了政府、企业和公众的责任。循环经济法既然是各国政府促进本国循环经济法发展的法律规范体系，那么，其相应的制度安排就要遵循这一精神，把政府、经营者、消费者的行为限定于适当的范围，使其互相配合，互不干扰。

三、构建我国循环经济法律制度的对策

1．绿色gdp核算制度。绿色gdp是在传统gdp核算中扣除包括城市大气污染引起的健康损害、室内空气污染造成的健康损害、水污染、铅等重金属和有毒物质造成的污染损失、酸雨损失等。由于环境污染、生态破坏和资源浪费的货币折算在世界上还没有公认的方法，因而绿色gdp等指标的核算存在难以克服的技术困难。但仍然可以从比较的角度，在每项经济活动的经济增长数值后面列上该项经济活动所造成的环境质量升降、生物多样性增减、资源开采或消耗总量、环境污染与生态破坏防治投资额度等事项。

2．计划、规划和布局制度。一般来说，循环经济发展计划应以国家环境保护计划为基础，包括循环经济的发展方针、分期目标、考核目标、计划性对策和重大项目等事项。在国家计划的指导下，各地方要针对区域的环境资源情况和外来资源的实际，对地区产业结构体系的功能进行重新定位，调整地区内的产业结构和企业空间布局，明确循环经济的目标、任务以及要采取的政策措施，确定重点行业、重点区域和重点企业的名单，保证循环经济战略的顺利实施。如对于生态脆弱区、生态功能保护区和自然保护区，在加强政府财政补贴的前提下，应规划为保护性有限开发的区域；在一些资源枯竭型城市，可以把伴生矿和废弃物的综合利用规划为接续产业。

3．有效管理和监督制度。具体措施主要有：一是建立循环经济的综合指导、协调、监督和专门监督管理相结合的行政监督管理体制；二是有效改革行政管理体制，加强市级环境资源保护垂直管理改革的力度，试行大区环境保护和国土资源巡视员制度，提高环境资源监督管理的权威性和效率；三是施行全新的政绩考核标准，排除地方保护主义在资源节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。

4．法律义务和责任制度。为了全面明确消费者、企业和各级政府在循环经济方面的义务和责任，国际上除了坚持“污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复”原则外，还逐渐发展了“消费者最终承担、收益者负担”和电子产品的生产、经销者负责回收等原则。如日本2001年的《循环型社会形成推进的基本法》把义务主体划分为国家、地方公共团体、经营者和国民。英国1995年《环境法》规定了国务大臣的条例制定义务、义务者类型、企业回收符合标准的义务、经济代价义务等。一些国际条约甚至明确了成员国政府的义务和责任。对于这些义务与责任机制，我国有必要借鉴、吸收或完善，尽快建立相应的法律义务和责任制度。