对国土空间规划的理解范文

导语：如何才能写好一篇对国土空间规划的理解，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

在2013年12月中央城镇化工作会议上强调，要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障旗县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

内蒙古虽然没有被列入国家“多规合一”试点，但根据《主体功能区规划》区域划分，确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。

一、“多规合一”工作对内蒙古的意义更加重大

（一）有利于筑牢北疆生态安全屏障

尽管我区生态环境状况取得明显进展，实现了总体遏制、局部好转，但生态环境依然十分脆弱，部分区域生态退化问题依然严重，实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，是我区贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程，可以划定生态红线，形成统一的生态管控边界，明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量，明确禁止开发、限制开发的具体内容，进而细化各项指标，增强可视化程度，做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径，也是运用技术手段进行监管的法理依据。

（二）有利于提高政府管控能力

随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化，通过“多规合一”顶层设计，协调和引导各种“规划”的编制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系，统筹生活、生产、生态空间布局，强化政府空间管理能力，调整建设用地规模，释放存量土地潜力，突出集约用地、空间换地，实现资源集约节约利用，以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台，可以通过建立联动机制，实现各相关部门信息共享，提高项目审批效率，从而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各类规划的协调衔接

由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，各个规划自成体系、互不衔接，浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率，影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革，可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。

二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题

自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来，形成了可供借鉴的成果经验，并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动，但内蒙古此项工作总体较为滞后、进展较慢，尚未形成成熟的成果体系和经验模式，存在的主要困难和问题如下：

（一）J识上存在误区

一是阶段性认识误区。“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势，但在我区各盟市旗县，包括自治区级相关部门，普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事，与自身关系不大，认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面，深入程度不够，基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。

二是重要性认识误区。由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段，我区大部分旗县对要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识，对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解，更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图，存在认识理解偏差、错误等。

三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维，各部门依据各自职能权限制订各自的规划，在“多规合一”推进过程中，“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导，没有形成共识，各职能部门对此有不同的理解，存在认识上的误区。

（二）领导组织力度不够

目前，我区发改、住建部门均在推动“多规合一”，均有试点在推进，但从实际的工作进展来看，尚未形成当前及未来重点工作任务，且部门之间各有自己既定体系和工作要求，尚未形成领导组织和工作合力。

“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多，而目前我国空间管理各部门分离，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调，存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，导致部门间衔接难度增大，改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度大。

由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构，而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多，导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握，且大部分数据为资料，如没有得力的协调沟通机制保障，资料收集难度很大。

（三）规划基础工作薄弱

由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐，且编制较为粗糙，各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，导致“多规合一”基础协调统一难度加大，难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一，标准缺乏衔接，甚至在同一平面上，规划、国土基准点都不同。空间管控不一，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活，而且由于缺乏统筹，影响生态安全，不利于生态用地保护。

“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。

（四）工作保障有所不足

一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来，已形成可供借鉴的成果经验，且国家也出台了较为宏观的指导要求，但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，导致目前“多规合一”成果体系无统一标准，无本区导则依据。

二是R导际跞嗽辈蛔恪N仪各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏，相关主管部门缺少此领域专业技术人员，导致各部门人员之间沟通存在困难，任务推进难度大。

三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域，如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等，因此项目团队较大、任务较重、周期较长，所需项目经费较多，各地旗县市经费有限，难以保障此项工作有效推进。

三、加快推进内蒙古“多规合一”工作的建议

充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验，结合内蒙古实际，就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作，建议如下：

（一）注重“多规合一”顶层设计

充分借鉴国内其他省份经验做法，加强顶层设计，按照先总体、后专项，先上级、后下级的编制程序，逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体，创新“三统一、二协调、一平台”（统一基础数据、统一目标、统一标准，协调土地利用、协调空间管制，建立“三规”协调实施平台）的编制技术路线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划，因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点，也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理，还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控，缺少市县层面的规划支撑，因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。

要明确市区责任和部门分工，建立良好的协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“多规合一”成果质量、规划效果。

（二）注重“多规合一”标准研究，制定区级技术导则

加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，形成“多规合一”法定管理办法，统一“多规合一”编制技术标准和规程，指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。

（三）注重“多规合一”基础研究，建立自治区级智库研究支撑体系

“多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂，要加大这一领域的基础研究，建议成立“多规合一”研究中心，联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构，为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。

（四）强化“多规合一”协调机制

建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组，统筹协调“多规合一”工作，形成强有力的组织保障体系和机制，日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。

在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下，建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台，逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系，同时为各旗县市提供平台技术支持，减少重复开发，节约高效利用资源。

在试点总结、示范推广基础上，研究制定全区“多规合一”推进实施方案，从点到面，从局部到全域，将“多规合一”工作任务落到实处。

（五）加强“多规合一”保障机制

一是注重经费保障，建议设立“多规合一”专项资金，自治区级补助、旗县级配套，提高补助额度，解决项目资金财政缺口，同时调动旗县推动“多规合一”工作的积极性。

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关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009

中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。

1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵

“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。

我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。

从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。

1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析

在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。

我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。

实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。

根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：

第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。

第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。

第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。

2 转型期土地利用总体规划发展历程述评

2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划

第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：

第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。

第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。

第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。

2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划

1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。

第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：

第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。

第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。

第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。

第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。

3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。

第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。

第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。

第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。

3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：

第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。

第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。

第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。

4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：

4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标

土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。

4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念

我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。

4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容

在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。

4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用

所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。

4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能

土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。

4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制

依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。

4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调

土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。

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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation

WANG Yubo TANG Ying

（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）

篇3

0.前言

人防工程的一般定义为：在战争时具有能抵抗一定武器效应的杀伤破坏，能保护人民生命、财产安全的防护工程。只有居安思危，才能长治久安。人防工程是提高国家整体防卫能力，提高城市抗御自然灾害和防空抗御能力的生命线工程；同时人防工程又是城市建设的重要组成部分。随着城市化水平的提高，国内外形势的发展，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以经济建设为中心的方向发展，逐步融入到地下空间综合开发利用中去。

1.人防工程建设现状

为适应经济发展和城市规划建设的需要，过去单纯以对空防御的人防工程正在向抗灾救灾的民防工程转变。20 世纪60～70 年代，以战备为目的的人防工程，因在组织上采用“群众路线”，在技术上强调“群众创造”，而导致缺乏整体规划与设计，功能单一，质量低劣，布局与城市建设脱节；人防工程约占地下建筑总数的一半以上。改革开发后，各行各业的工作重点逐步转移到经济建设，人防部门于80 年代初开始以平战结合的形式，或对一些早期人防工程进行改造，或新建一些具有商机的人防工程，发挥人防工程的经济效益。事实上，早期人防工程因建造年代久远，质量差，或弃之不用，或因地下环境恶劣，在防漏、防火、通风等方面或多或少存在某些问题，使用功能难以发挥。新建的人防工程在整体规划方面与其它地下建筑物协调性差，某些地下建筑物所有者人防意识淡薄，人防工程在地下空间规划上所占的地位在下降，从某种程度上说，人防工程建设已难以适应城市地下空间综合开发利用的热潮。

2.人防工程建设现存问题

2.1 加强人防部门的行政管理职能目前，人防工程主要归属于国家人防委下的各级人防办管理。在地下空间开发利用初期，地下建筑以人防工程为主，地下空间资源开发的经济利益不明显，甚至被认为为无利可图，地下资源管理权之争矛盾较小，人防工程管理工作较为单纯。随着城市经济的快速增长所带来的城市地面空间拥挤，地下空间资源的重要性和优越性越来越明显，人防部门和其它地下建筑管理部门在地下空间的规划设计、功能、投资、经营管理等方面或多或少会发生矛盾。人防部门应从国家长远利益出发，遵守相关法规、条例，坚守人防阵地，在综合开发利用城市地下空间资源的前提下，积极发挥自己的行政管理职能。

2.2 提高公民的人防意识人防建设是国防建设的重要组成部分，是增强国家整体防卫能力的重要措施。在和平时期，坚持走人防建设与城市建设相结合的道路，增强城市整体防灾救灾能力，是人防部门的职责所在。人防部门应通过有关新闻媒体或教育、宣传等途径，广泛宣传人防工程是城市发展不可或缺的生命线程，增强公民防灾救灾的自我保护意识，寻求公民对人防工作的理解、支持和帮助，消除人们对人防工作的某些误解。

2.3 提高人防部门的自身素质人防工程的开发利用要纳入到城市地下空间综合开发利用中去，是人防事业发展的必由之路，这就对人防工程的规划设计、管理者的素质提出了新的要求。人防部门只有培养自己的专家，加大对地下空间规划设计、施工、新型建筑材料等科研、新技术开发和教育等的投入，广泛引进愿为人防事业献身的科技、管理人才，造就一批高素质的科研和施工队伍，拥有自身的强大技术支持，才有权利和能力在综合开发利用地下空间资源的领域中对人防工程的规划设计、施工等提出自己的方案而拥有发言权；才有能力搞好人防工程建设，才有能力逐步深化对人防工程的管理和对已建的人防工程进行改造和实施功能转换。不提高自身素质，没有强大的技术作后盾，人防部门在城市地下空间资源的综合利用领域是很难有所作为的。

2.4 加强对已建人防工程的管理60～70 年代大量兴建的人防工程，因选址随意，规模小，施工质量差等原因，在某种程度上是对地下空间资源的破坏，对后续地下空间开发利用造成了不良后果。建议人防部门积极开展人防工程的技术经济研究，建立一套合理评价人防工程质量、功能、经济效益和平战结合效果等系统的科学的分析方法和实施软件，大力开展人防工程改建、拆除等技术研究工作和试验。有条件的地区和城市，应建立人防工程数据库，加强人防工程的信息管理和为地下空间资源的开发利用提供信息服务。

2.5 加强人防工程规划根据各自城市自身发展方向及战略目标，人防工程规划应长远考虑，高瞻远瞩，面向世界，面向现代化，应坚持高起点综合规划。运用现代科学技术确保人防工程规划的合理性、科学性和经济性，从而达到提高城市在灾害和战争条件下的稳定性和灾后城市功能的恢复能力。人防工程规划还必须以可持续发展为指导思想，更新观念，树立环境价值观。我国是一个发展中国家，正处于经济高速发展的时期，在这样的历史时刻，迅速实现人防规划等发展战略的转变具有极其重要的现实意义。

2.6 广泛合作既然人防工程是地下空间综合开发利用的一个组成部分，人防部门就应开展与城建、国土、规划、交通等部门的广泛合作，积极参与城市地下空间的开发利用活动，处理好人防工程与其它地下建筑物相交、相汇、相容等关系，真正贯彻执行平战结合方针，使地下空间开发利用既能保证近期经济效益、城市功能作用，又能方便地实现功能转换，保证灾时战时的人防功能这一长远目标。人防部门还应充分发挥自身长期从事地下空间开发已积累了一定的规划设计、施工、管理经验等优势，与相关单位和部门紧密合作，敦促政府加快城市地下空间综合开发利用的法规建设，制定出权威性的统一规划。在新的历史时期，人防部门应为地下空间开发利用再立新功。

3.城市地下空间开发利用应考虑人防功能

3.1 确保必要的人防工程建设按照国家长期坚持、平战结合、全面规划、重点建设的人防建设方针和有关规定要求，人防工程必须在地下空间的开发利用中保持一定的地位，占有一定的数量。应在确定灾害背景的情况下，根据城市留城人口数量，测算各类人防工程的总数量；再根据核袭击条件下的城市危险区的划分，以及战备、社会、经济、环境等综合效益的优化，提出合理布局各类人防工程的方案。

3.2 城市建设与人防工程建设相结合对于城市中心、居住区中心和机场、码头、车站等城市政治、经济、文化活动中心，对外交通枢纽和人群相对较为集中的地区的开发建设，要坚持地上、地下综合规划，统一施工，必须考虑防空、防灾的地下人员掩护空间，避免自然灾害和空中袭击所造成的人员大量伤亡。在规划建设城市生命线工程时，如地下水库、地下输配电站、地铁工程、主干输水管道等，应保证它们有足够的防灾抗震、防空抗毁等防护能力，提高城市综合抗御灾害能力。

3.3 加强地下工程平战功能转换的研究工作要积极开展地下建筑工程的平战转换规划、设计、建筑材料和施工等技术的开发和研究工作，做到非人防工程在战时、自然灾害情况下能顺利、限时、安全地转换为地下掩护体。

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关键词:生态基础设施;概念;展望

Abstract: the Ecological Infrastructure (Ecological Infrastructure, EI) is in recent years in the Ecological economics, biological conservation, Ecological cities in the domain of a new concept. Ecological infrastructure including: maintenance of ecological system service, maintain complete ecological network, restore natural process and function. Combined with the actual situation of the domestic concept in the EI application in the future.

Keywords: ecological infrastructure; Concepts; looking

中图分类号： S891+.5 文献标识码：A文章编号：

一、生态基础设施的基本概念

生态基础设施(Ecological Infrastructure,EI)是近年来在生态经济学、生物保护、生态城市等领域出现的一个新的概念。这一概念集中体现了在现有景观破碎化和生态系统服务功能受到损害的背景下,维护完整、连续的生态格局的重要意义。它强调生态系统服务功能在物质空间中的具体化,是实现可持续发展的可操作的景观战略。EI的概念在日益拓展,在生态系统管理与生态学、景观生态学、生态经济学、生物保护学、生态工程学等诸多学科都有涉及。基于跨学科领域的研究,生态基础设施思想具有丰富的内涵和意义。生态基础设施是城市的可持续发展所依赖的自然系统,是城市及其居民能持续地获得自然服务(natures services)的基础,这里所说的生态服务包括提供新鲜空气、食物、体育、游憩、安全庇护以及审美和教育等等。它包含一切能提供上述自然服务的城市绿地系统、林业及农业系统、自然保护地系统,并进一步可以扩展到以自然为背景的文化遗产网络[。生态基础设施属于基础设施,那么它必然具备一般基础设施的特征。此外,生态基础设施还有以下对人类生存意义重要的特征:(1)保障可持续发展的多功能性;(2)全民共享的公共性与同一性;(3)建设和使用的超前性与长期性;(4)服务的连续性和多层次、网络化系统性。从不同学科角度来讲,EI既是生物的自然栖息地系统,还是针对人类的城市栖息地系统,它都强调关键性的生态格局及资源、产品、服务等对整体系统和系统栖居者的正常运行和持久生存的基础性支持作用。而从人类的可持续发展角度,EI是一类为人类提供生态系统服务功能的基础设施,是为维护生态安全和健康的自然结构和基础框架。

二、生态基础设施概念内涵的诠释

由于生态基础设施(EI)的多学科交叉的特性,研究的出发点很多。本文仅从生态经济学、生物多样性保护与生物安全战略、生态化工程基础设施以及它的演化和发展对这一概念的内涵进行理解。

（一）生态系统服务

生态经济学领域对EI的研究主要试图强调生态系统服务在当前经济平衡体系中的价值,以及能够提供这些服务的生态系统和自然资本的可量化的价值。EI的概念出现在生态经济学研究中体现了对生存危机与可持续目标的认识的加深。首先应该明确生态系统服务的含义。目前比较统一的认识是:生态系统服务(Ecosystem Services)是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用[4]。Constanza等把这些服务归纳为17类,Daily将其归纳为15类。综合起来,主要包括生态系统的产品生产、生物多样性的产生和维持、气候气象的调和稳定、旱涝灾害的减缓、土壤的保持及其肥力的更新、空气和水的净化、废弃物的解毒与分解、物质循环的保持、农作物和自然植被的授粉及其种子的传播、病虫害爆发的控制、人类文化的发育与演化、人类感官心理和精神的益处等方面。生态系统服务是生态经济学研究的核心。而EI的概念在这里不仅指能够提供这些服务的生态系统和结构,还强调了其在当前生态环境背景下的稀缺性[5]。

(二)维护完整的生态网络

从生物多样性保护与生物安全战略的视角,生态基础设施的概念较早出现在Mander等人在生物多样性保护的研究中。他1988年在《作为地域生态基础设施的补偿性区域网络》(Network ofcompensative areas as an ecological infrastructure of

territories)一文中用此概念表示栖息地网络(habi-tat network)的设计,强调核心区、廊道等组分对生物保护的作用。而几乎同时,Selmand Van在《生态基础设施:设计栖息地网络的概念框架》(Eco-logical infrastructure: a conceptual framework fordesigning habitat networks)一文中也进行了类似的研究。随后,荷兰农业、自然管理和渔业部于1990年颁布的自然政策规划(Nature Policy Plan)中在全国尺度上较早提出了EI的概念。这些都是从生物和环境资源的保护与利用角度提出的。关于EI或生态网络的构成,Jongman认为生态网络包括了核心区、廊道、缓冲区以及必要的自然恢复区,并且提出城市生态网络建设的三个特点:前瞻性、作为自然政策制定的基础、作为国土和区域规划的一部分。Hubert提出生态网络和EI建设即保护自然资源,包括水、空气、土壤以及保护生物多样性。Bohemen以荷兰生态主干基础设施(Dutch Ecological Main Infrastructure)为例,提出EI由自然核心区、自然发展区、廊道和连接、缓

冲带等四部分组成。可以看出,从生物保护研究出发,EI主要指景观中有助于或能够引导生物在不同生境中运动的综合特征,如景观镶嵌体中的廊道等线性景观要素,核心栖息地的空间分布、连续性、内部结构的变化以及与周边生境的差异等,并强调形成连续的整体生态网络的重要性。因而在生物保护研究中,EI与生态网络、生境网络等概念是基本同义的[5]。

(三)恢复自然过程与功能

EI的另一种理解是“生态化的工程基础设施”。在人类的生存环境中,各种基础设施对社会、经济的运行和发展都起到了极为重要的作用。一般狭义的基础设施只包括人工物质基础设施。而有研究把人类的各种基础设施划分为人工物质基础设施(Man-made physical)、自然基础设施(Natural)和社会基础设施(Social)三类。人类的各种基础设施是与不同时代的社会发展需求紧密联系的。进入到二十一世纪,城市蔓延、全球化、可持续发展成为了时代的主题或需求,因此绿色(生态)基础设施应当成为解决目前问题并且保障未来发展的关键。对于当前工程化基础设施日益交织成网,对自然系统和生态过程带来多方面影响的现实,许多研究者试图寻找能够平衡和补偿这些工程基础设施带来的生态破坏和退化的途径。基础设施生态学(Infrastructural Ecology)作为在基础设施工程规划、设计和实施阶段改善和协调多种生态功能的框架,基本内容包括尊重生态格局与过程的连续性,采取生态工程技术来降低工程建设所带来的栖息地破碎等影响。而强调改善和强化周边的生态基础设施,如加强景观连续性等被认为是重要的补偿措施。目前此方面主要集中在用生态化手段来改造或替代道路工程、不透水地面、废物处理系统以及洪涝灾害治理等问题。如建立用于水体净化和污水处理的试验性人工湿地,绿色屋面(GreenRoofs)不同层次的暴雨洪涝治理、邻里步行系统、等生态基础设施研究等等。最具有代表性的是荷兰政府1997年强调实施可持续的水管理策略,其重要内容是“还河流以空间”。以默兹河为例,具体包括疏浚河道、挖低与扩大漫滩(结合自然)、退堤,以及拆除现有挡水堰等,其实质是一个大型自然恢复工程,称为生态基础设施,旨在建立全国性的广阔而相连的自然区网络。这些研究试图在硬质的人工化环境中恢复各种自然生态功能和过程,从而发挥对人类有益的各种服务职能,并尽可能减少人工基础设施对自然过程和服务的破坏。

以上的尝试都表明人们开始重视通过生态化改造和维护自然过程来恢复生态服务功能,因为主要针对各种工程化基础设施,如交通运输、给排水、防灾、环保等,所以将之也称为“生态”基础设施或者“绿色”基础设施(“绿色”即强调生态化)。

(四)土地利用、开放空间及绿地系统规划

土地利用和开放空间对策在国外的发展因地理、文化和体制的不同而有所差异,但在欧美等发展相对完善和活跃的地区,目前出现了用EI思想来指导土地利用和开放空间规划,甚至影响整个区域发展与保护的探索。自十九世纪以来,为解决城市环境问题,公园绿地一直作为一种重要的城市基础设施。包括绿带(Greenbelt)、绿心(Green Heart)、公园道(Park-way)、公园系统(Park System),以及田园城市(Garden City)等概念都强调了“绿化环境对城市文化极为重要的意义”,尤其是Olmsted的波士顿“蓝宝石项链”(Emerald Necklace)”等实践更体现了可贵的前瞻性规划思想。随着概念的发展,有人采用绿地基础设施(Green Infrastructure,GI)表示连续的绿地空间网络与生命支持系统,实际上与生态基础设施的概念趋于一致国内也一直将园林绿化作为城市基础设施中的生态环境保护子系统,但目前从指导思想与实际操作手段和效果看还存在着诸多问题。

三、生态基础设施的实践意义

(一)生态基础设施的规划内容

人类的各种基础设施对实现可持续发展无疑都具有重要的影响,但是如果抛开基于人性扩张欲望的膨胀式发展模式,而从一种良性和稳定的发展角度来看,当前的各种基础设施对人类所起的作用各不相同。有人认为社会、经济、基础设施和自然系统几部分是一种平行关系,它们相互交织、相互联系、相辅相成,相生相克。可持续金字塔表明了一个可持续的生态系统是如何通过向人类系统和人工环境提供生存的自然资源而成为我们社会的基础。这座金字塔中包括了建设资本(灰色基础设施)、人类与社会资本(可认为是社会基础设施)、自然资本和可持续的生态系统(可认为是生态基础设施,包括物质要素及各类生态过程和功能)。它们形成自上至下依次增大的支撑结构,这样才能构成一个稳固的人类生存环境的支持体系,也是一种人与自然和谐的可持续生存环境。城市复合生态系统理论也强调,在城市复合生态系统中,自然子系统是基础,经济子系统是命脉,社会子系统是主导。图1可持续金字塔

生态系统服务功能为人类提供了生存保障,它们的强弱取决于生态系统中的生态资本存量,而生态资本存量的多少反映了一个国家可持续发展能力的大小。生态系统服务被认为是EI的核心特征,这一认识的目的不仅在于强调能够提供这些服务的生态系统和结构,更强调其在当前生态环境背景下的稀缺性。即自然资本已不再充足丰富,唾手可得,在许多地方,尤其是城市地区,自然组分成为残遗斑块和廊道甚至已经消失殆尽。而与此相反,大量人工基础设施和建筑日益成为大地景观的主体。就全球来讲,森林、淡水等资源无疑已经成为了整个人类可持续生存的战略性要素。

就我国而言言,还面临着如何利用外部资源以及如何维护自身生态资本存量的问题。生态资源现状对我国未来经济发展的影响,生态系统对维持我国社会经济体系的保障能力等问题亟待研究。这些不可再生的资源将是制约我们生存和发展的新的瓶颈。这种状况迫使我们必须要转变观念。

(二)生态基础设施强调的规划方法

EI概念对规划方法产生了多方面的影响。美国学者Honachefsky认为城市的无序蔓延和对生态环境的破坏是因为将土地的潜在经济价值置于生态过程之前所致,强调应将EI的价值和服务功能与土地利用决策相结合,因此提出了EI优先的思想(Put the Ecological Infrastructure first):在城市总体规划当中,将生态基础设施置于先行考虑的地位,在此基础上制定土地利用和开发规划,对环境状况进行长期的科学监测,建立适合当地的“生态指标”(Ecological Indicator),从而对自然资源的健康予以评估和监控,并将各个方面的利益主体和人员纳入土地利用决策当中来,尤其对何种环境应该受到保护予以协商。而在近年来备受关注的“巧妙的增长保护”(aframework for smart conservation and smartgrowth)思想也强调了这一点。建立在保护土地和自然景观资源的基础上,近年来从单纯强调保护第一的方针开始走向利用生态基础设施来引导城市的开发,从而实现“生态基础设施为导向的巧妙的增长”的途径。这种途径积极意义体现在强调不是将土地保护与发展孤立或对立起来,而是充分考虑土地开发、城市增长以及市政基础设施规划的需求。还有学者认为,“巧妙的增长”的理念提供了构筑21世纪的城市规划法规的基础。新的认识是“土地是一种无法再生的自然资源,土地利用和环境质量有密切关系,因而必须保护土地”。这种新认识在新一轮的规划法规中有所体现。

俞孔坚等曾针对中国的快速城市化问题和中国国土生态安全,通过“反规划”途径建立城市生态基础设施。强调与城市规模和建设用地功能相比,生态基础设施永远为城市所必须,需要恒常不变,因此需要逆向思维的城市规划方法论,即应在

城市和区域规划中首先规划和完善非建设用地,设计城市生态基础设施,形成高效地维护城市居民生态服务质量、维护土地生态过程安全的景观格局。

(三)生态基础设施的实践意义

将生态系统放在一个十分重要的位置对于规划领域具有巨大的意义。如同其他基础设施一样,如果没有前瞻性的规划,城市将无法运转,人类将无法生存。且随着人类生存空间的膨胀,这种威胁将越来越大。如果只是被动的追随城市的扩张,只是后续的“添绿”,则无法起到积极的生态平衡作用。从规划方法来讲,从单纯被动性的绿带规划和只从休闲游憩出发的公园设计是不够的。生态系统服务功能需要综合生物、水文、气候等学科知识,通过空间规划手段建立生态安全格局。而从空间形态来讲,根据区域与城市的内在生态过程需要来判别最为关键的生态格局,构建连续、完整的绿色网络是生态基础设施思想的核心。

因此,尽管EI概念理论方法的研究是一个新的领域,即便在欧洲和北美洲,这一概念仍然和其他思想发生着频繁的交叉,也不断出现与之关联的新思想、新理念。但可以看出,这种思想是经过了西方数百年工业化和城市化发展后,对于人地

关系的客观发展态势和规划的主观意识走向的深入思考。虽然我国的人情、地情以及文化背景与之不同,但却正在面临着更为严峻的人地关系危机的现实。该理论为我们提供了一个理解土地的生态过程和生态安全,基于生态伦理与价值观层面来重新认识生态系统服务功能价值的平台。

四、中国生态基础设施应用展望

就我国而言,EI理念对于重新审视国土与区域规划、土地利用规划、城市总体规划和绿地系统规划提供了借鉴。主要体现在以下几方面:

(1)规划方法

与其它基础设施一样,前瞻性是EI规划的关键所在。

(2)规划内容与EI的格局

就国内规划方法体系来讲,由于比例、指标和分类等的局限,理应承担维护区域与城市生态安全的绿地系统的内容和功能远远未能达到应有的生态系统服务功能水平。因此,跳出这一桎梏来鉴别并保护城市化地区发挥生态系统服务

功能的EI系统十分重要。正如EI(GI)被认为是“所有具有渗水性地表及能够支持植物生长的土壤的场地”,城市中许多种土地利用都有着重要的生态服务功能,对构成EI(GI)有积极的意义。如公园、水系、墓地、教堂和学校、开放空间、农田、社区花园、公共设施走廊、铁路线、采石场、闲置地以及有待于鉴别和修复的废弃地,另外城市中的小块绿地、行道树、私家庭院等也同样十分重要。

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关键词：风景园林； 景观规划学派； 研究； 分歧与问题； 发展前途

1、引 言

随着国外新学说和新观念的引入，从20世纪90年代后期开始，一些学者又开始对风景园林名称及内涵提出了不同的见解，认为风景园林的名称已经过时，应该用“景观规划”（又称为景观设计学、景观规划设计学或景观学等，主要是根据对英文Landscape Architecture 的理解翻译而来，缩写为LA）来取代。这种讨论本是学术争鸣的好事，它可以启发人们更好地认识“风景园林”在新形势下的发展方向，探索如何在继承中发展，在借鉴中创新的发展道路。令人遗憾的是，某些倡导以“景观规划”取代“风景园林”的学者，对于学术上的分歧没有坚持科学的精神，以讨论的方式来加以解决，而是通过媒体宣传、分解队伍、另立门派的形式来进行。这些做法在客观上已经超出了学术探讨的范围，在一定程度上对风景园林的专业教育、职业定位和设计市场都造成了一定的冲击。这不仅无助于解决认识上和学术上的分歧，而且还有害于园林事业、学科（专业）和学术的健康发展。由此，我们有必要对景观学派的发展方向及做法做一些分析与思考。

2 、“风景园林”更名必要性之辨对于风景园林与景观规划的名称与内涵之争由来已久

“风景园林”是目前中国园林界（包括学术界主流和政府管理机构）及社会普遍接受的一门学科（专业）和一种职业的称谓。其原因既有中国传统文化的渊源，也有社会约定俗成的共识。为与国际同行进行对等交流，其英文名称采用“Landscape Architecture”也无可厚非。因为就风景园林的学科性质、社会功能和职业活动来说，均与LA是极其相近或相似的。之所以不说其是相同的，是因为二者之间在客观上存在着一定的差异和差距。这里的差异主要是指存在于社会文化方面的，差距则是指在发展阶段方面的。而正是在如何认识和对待这种差异和差距的问题上引发了这场新的争论，当然其中也包括对LA的理解与翻译。以一些学者为代表的景观学派（即认为自己是真正LA的代表，和那些支持和赞赏这些主张的学者）通过利用媒体、出版物和学术会议等形式，宣传自己的主张，且已初步在社会上和风景园林设计市场上形成了一股势力，大有与传统、与风景园林相脱离之势，此种现象令人忧虑。

2.1 “风景园林”与“景观规划”的概念比较风景园林与景观规划究竟存在着多大本质上的区别呢？我们不妨对二者进行一下比较。对关于风景园林的解释，这里引用《中国大百科全书》的有关论述：“园林学（即风景园林——笔者注）是研究如何运用自然因素（特别是生态因素）、社会因素来创建优美的、生态平衡的人类生活境域的学科。[1]”它的“研究范围是随着社会生活和科学技术的发展而不断扩大的，目前包括传统园林学、城市绿化和大地景物规划3个层次。传统园林学主要包括园林历史、园林艺术、园林植物、园林工程、园林建筑等分支学科。园林设计是根据园林的功能要求、景观要求和经济条件运用上述分支学科的研究成果来创造各种园林的艺术形象。城市绿化学科是研究绿化在城市建设中的作用，确定城市绿地定额指标，规划设计城市园林系统，其中包括公园、街道绿化等。大地景物规划是发展中的课题，其任务是把大地的自然景观与人文景观当作资源来看待，从生态、社会经济价值和审美价值3个方面来进行评价，在开发时最大限度地保存自然景观、最合理地使用土地。规划的步骤包括自然和景观资源的调查、分析、评价；保护或开发原则、政策的制订；规划方案的编制等。大地景物的单体规划内容有风景名胜区规划、国家公园的规划、休养胜地的规划、自然保护区游览部分的规划等。这些工作中也要应用传统园林学的基础知识。[1]”该辞条是20世纪80年代由已故中国现代园林学的奠基者之一——汪菊渊先生主持撰写的，之所以强调时间是为了说明当时风景园林学界的有识之士就已经对传统风景园林有了新的认识。

篇6

关键词：京津冀 土地集约利用 指标体系

引言

土地集约利用概念由英国经济学家大卫・李嘉图在论述级差地租理论时提出，指在一定面积土地上集中投入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式（陶志红，2000）。伴随着工业化和城镇化的快速进程，城市中的人地矛盾开始显现，人们也逐渐开始关注城市土地利用的问题。土地集约利用的概念被引入了城市土地研究中，并且被看作是解决城市内部人地矛盾的必然选择。而且近几年来我国城市化进程速度加快，城市规模迅速外延扩展，导致城市内部结构失调，土地利用粗放经营、效率低下，影响了城市本身的发展，这种现象比起外国更为严重，由此对于我国土地集约利用的问题迫切而紧急。

目前对于土地集约利用的研究大体可以分为两类，一类是定性研究，一类是定量研究。

定性研究主要是集中在土地集约利用的概念、内涵、研究的必要性以及其他一些相关理论的介绍上。而对于土地集约利用的概念，理论界至今没有统一的定义。大致有以下几个观点，一是将城市土地集约利用理解为土地投入的提高（陶志红，2000）。土地投入可以理解为资金、技术和劳动力三个方面。二是将城市土地集约利用理解为城市土地结构和布局的优化。各种用地比例适当、不同用途适度混合、布局紧凑合理的城市土地利用更为集约。三是将城市土地集约利用理解为充分发挥土地的经济生产要素职能，使城市投入产出比和土地利用率最佳（谢敏等，2006）。此外，土地的可持续发展和生态效益也逐渐在土地利用的过程中被重视，生态效益也因此被引用到土地集约节约利用的指标体系中来衡量土地利用的合理情况以及开发潜力。

定量研究则主要为土地集约利用指标构建和评价方法以及实际应用等方面。土地集约利用的指标体系选取一直也没有统一的标准，不同指标体系偏重度也不一样，很多学者的研究则基于土地集约利用的内涵和指标的构建，希望以此能够找到具有代表性的，能够准确反映土地利用情况的指标（林坚等，2004）。土地集约评价不仅需要构建完整的指标体系及合理的评价标准，更需要有好的评价模型方法支撑。评价方法的应用大都直接体现在对于土地综合评价的应用过程中，通过不同的方法都可以一定程度上反应土地利用情况，也有研究将前人所运用的评价方法总结起来，并进行改进和补充（王志成等，2010）。评价体系和评价方法的研究都是为了土地集约利用评价的实际应用，对于土地集约利用综合评价的实际应用可按研究对象的尺度区分开来。目前已有的研究有基于开发区等功能区和城市单元上的小尺度研究，也有从省际范围、区域甚至全国范围（曹银贵等，2009）的土地集约利用分析。这些研究主要侧重各个研究尺度上的土地集约利用情况。而一些研究则是基于综合评价结果的基础上，更关心土地集约利用情况的时间和空间的差别以及原因分析，并且运用多种统计方法来测定时空间上的关系和差异，以此为城市土地合理利用提出更具针对性的建议。

关于京津冀地区的研究少有土地利用方面，大都更看重城乡空间的规划和城市间的协调发展，此外对于中国城市群研究基本只有珠三角和长三角地区，其他城市群较少。然而随着京津冀地区的发展规划越来越受到国家的重视，该地区土地的利用以及制定适宜的土地政策显的尤为重要。而且已有学者开始关注以城市群这类联系紧密的地域为研究对象的土地利用分析。本文以京津冀地区为研究对象，对该地区2005年及2010年的土地集约利用情况进行细致的分析，并找出空间差异以及其在城市化发展中需要重视和改善的地方，以对该地区发展提供一定帮助。

研究范围

京津冀地区是指由北京、天津、唐山、保定、廊坊等城市所统辖的京津唐和京津保两个三角形地区，以及周边的承德、秦皇岛、张家口、沧州等城市部分地区。本文研究对象按照我国城镇群规划体系里的京津冀城市群包括北京、天津、唐山、秦皇岛、保定、张家口、承德、沧州、廊坊9个城市，由于数据获得难度的原因，本文只分析到地级单元。

京津冀地区一直保持着持续快速的发展，但同时也伴随着诸多发展问题。随着天津被确认为北方的经济中心，以及该地区处于环渤海地区和东北亚的核心重要区域的独特地理条件，其协调发展越来越受国家关注。作为继珠三角、长三角之后中国的第三个经济增长点，它的整体发展水平与另外两者相比落后很多，因此京津冀地区发展的问题迫切而紧急。土地短缺是制约城市发展的关键要素，集约利用土地可以缓解人地矛盾，加速城市经济发展，是规划发展中的重要环节。对于此区域的土地集约利用的分析现实意义重大。

研究方法

（一）建立指标体系

城市土地集约利用是一个综合概念，涉及城市经济、基础设施、人口、生态等方面，因此建立指标体系时要尽可能全面的从以上几个方面选取最能具代表性的指标，同时指标数据要获取容易，数据准确可靠。

结合前人对于城市土地集约利用的内涵和指标构建的研究，将土地集约利用大致分为4个一级指标，11个二级指标，如表1所示。

指标体系分为四大类，分别为土地利用强度、土地投入强度、土地经济效益和土地生态效益。其下又有许多二级指标。

土地利用强度。土地利用强度选取人均建设用地面积、人均道路面积和人口密度3项评价因子来衡量。人口密度越大，表明单位面积土地上负载的人口规模越大，土地集约利用程度越高，人均道路面积越大，说明已利用开发土地面积大，集约程度高。而人均建设用地面积越大，说明土地垂直空间利用程度低，集约利用程度也越低。

土地投入强度。土地投入强度选择地均固定资产投资总额和地均从业人数两个指标来反映。固定资产是物质成本上的投入，从业人数是人力资本上的投入，二者的地均水平越高，说明单位土地的集约利用程度很高。

土地经济效益。土地的经济效益是衡量土地收益的最主要方面。城市土地主要是为第二产业和第三产业服务，所以这里使用地均二三产业的总产值来表示，其程度越高，土地集约水平越高。地均社会消费品总额越高，说明其土地集约水平越高。地均利税总额越高，说明对于财政的贡献越大，土地经济收益越高，土地集约水平越高。

土地生态效益。土地生态效益是衡量土地集约利用的另外一个重要方面。土地的利用和开发不能只顾短暂的眼前利益，还需要考虑土地的承载能力以及可持续发展，还有人类的生态需求。本文选取人均绿地占有率和建成区绿地覆盖率以及生活用水处理率三个指标来反映，三个指标越高，说明土地的集约利用水平越高。人均绿地占有率和建成区绿地覆盖率两个指标并不重复，前者是强度指标，后者是相对指标，意义差别很大。

（二）土地集约水平计算方法

城市土地集约利用目标具有多元性，影响因素众多，多因素综合评价法较为常用。集约度被用来衡量土地利用的集约水平。通过构建城市土地集约利用指标体系，指标标准化处理后，对不同指标赋予一定的权重，最后采用加权平均综合评价模型，计算出城市土地利用集约度。指数的计算公式如下：

P总=∑（Iij*Wj）*100%

式中：P总为总指数；Iij为第i个评价单元在第j项指标上的标准化值（j=l，2，…n）；Wj为第j项指数的权重（0≤ Wj≤ 1）。采用综合指数模型作为城市土地集约利用评价模型，关键在于不同层次评价指标权重的获取。目前，确定评价因素权重常采用的方法有主观赋权法（特尔斐法、因素成对比较法等）和客观赋权法（熵值法、变异系数法等）两类。本文采用客观赋值法中的变异系数法。

数据处理的步骤如下：

标准化处理。由于所选取的数据单位和级别差异较大，要想准确的反映土地集约利用度的综合指数，则需要对指标进行去量纲化的标准化处理。本文建立的指标体系中只有人均建设用地为负向指标，其余均为正向指标。对于正向指标，运用下述公式：

对于负向指标，则越小越好，运用下述公式计算

式中，XIij是标准化处理过后的数据，xjmax和xjmin分别表示j指标的最大值和最小值。

确定各个指标的权重，运用变异系数法。计算变异系数公式如下：

从而权重为

式中，δj、Dj、、Aj分别为第j指标的变异系数、标准差、均值和权重。

计算土地集约度。将计算的权重和标准化后数据代入多因素综合评价模型就可计算出各个城市的土地集约利用综合指数，来反映土地集约利用水平。

（三）数据来源

本文所选取数据来自2006年和2011年的《中国区域经济统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》，其中数据缺失项有两处，采用均值代替。

结果分析

（一）土地集约利用评价结果

通过计算可以得到各个指标的权重，如表1所示。计算出的权重可以反映影响土地集约利用水平大小，利用计算出的权重可以得到各个城市的土地集约利用水平和各个一级指标的结果，判断各个城市土地利用在四个方面的优劣从而寻找解决方案。

通过利用前文所述变异系数法，得到计算结果如表2所示。

从表2的评价结果可以看出，时间变化方面，从2005年到2010年各个城市的土地集约利用水平都有了很高的增长，城市平均土地集约利用水平综合指数从0.2905增加到了0.4263，增幅达到了46.74%。其中增长较快的是天津、张家口、沧州和廊坊，天津和张家口增速超过了100%。天津和张家口在2005年土地集约利用水平低，政策和经济等手段容易改变这些地区的土地利用状况，沧州和廊坊2005年本身水平就很高，而到了2010年依旧领先于其他城市。

从土地利用强度、土地投入强度、土地经济效益、土地生态效益和土地集约利用综合指数各个指标来看，土地集约水平都是增加的，但是北京的土地利用强度却发生了明显的降低，说明北京在土地利用强度方面存在问题。可能的原因是北京近几年的城市土地扩展较快，而开发利用速度较慢，尤其是建设用地和道路设施没有在新土地上建设导致了土地利用强度成为京津冀城市群唯一降低的城市。同时，各城市在土地投入强度和土地经济效益两个指标下的得分并不高，说明城市单位土地的投入和产出仍旧有很大的空间和潜力，由于土地的投入强度关系到土地的经济效益，所以各个城市需要继续加强土地投入强度以提升土地集约利用水平。秦皇岛和张家口的土地经济效益尤其的低，这与二者的经济结构和发展水平有关。秦皇岛是旅游城市，产值主要靠第三产业，张家口靠近北京，经济发展水平落后。沧州作为京津冀地区土地集约利用水平最高的城市，土地生态效益是其需要注意的环节，其2005年是所有城市中最低的，但到2010年已大有好转。

从城市内部比较来说，土地集约利用水平差异较大，土地集约利用程度较高的是沧州、廊坊和秦皇岛，土地集约利用水平最低的是张家口。令人出乎意料的是北京、天津这样的核心城市，土地集约利用水平较低，增长速度相对于其他城市来说也比较缓慢。北京2005年到2010年增长率较低，2010年土地集约利用水平排序更低了。北京需要改变这种情况，提高目前行政范围内的土地集约利用水平。

将京津冀城市群土地集约利用水平按综合指数分为四类，京津冀地区不存在高度集约的城市，所以按分级分为集约式、相对集约、相对粗放、粗放式四个集约水平，其对应水平如表3所示。京津冀土地利用模式偏向集约式，所有城市都摆脱了粗放式的利用方式，集约水平最低的张家口集约度达25.86，属于相对粗放，大多城市位于相对集约的水平，有待提高。

（二）土地集约利用空间格局

从土地集约利用综合指数来看，京津冀城市群并不像该地区的经济属性和社会属性呈现明显的圈层结构。利用土地集约利用水平的分层结果，在GIS中制图，非常明显的显示2005年京津冀地区土地集约利用水平成“十”字结构，南北方向土地集约程度较高，而东西向的张家口和天津土地集约利用指数最低，同时北京和天津作为经济和政治的双中心，其土地集约利用程度也不高，相反周边地区的土地集约利用水平很高，如沧州、承德等地。同时与北京相邻的张家口和天津集约水平较低。到2010年，这种格局发生了变化，各个城市的土地集约利用水平都得到了很大的提升。廊坊也迈入了集约式的行列。除了张家口其余城市都属于相对集约层级，呈一个缺口饼状。具有层状结构由西北到东南递增（见图1、图2）。

造成这种空间格局的主要原因有各地的土地集约利用水平大幅增长。但是京津冀不同于长三角和珠三角两大城市群，地区间的经济差异巨大和北京的特殊地位影响到了城市群功能的发挥，北京周边的城市反而会更易受北京的牵制，影响其发展水平进而影响土地利用状况。天津作为核心的作用也显的不那么重要。而随着京津冀地区呼吁一体化，将天津作为这些地区的经济中心使其发挥了双核的作用，各个城市的经济和土地利用状况都得到了好转。而张家口由于并不具备特殊的区位优势和经济基础，土地利用依旧偏粗放。

影响因素分析

京津冀地区的土地集约水平和空间格局是多方因素共同作用的结果。影响城市土地集约利用水平的因素不会是单一的，而是诸多因素共同作用的结果包括自然因素和社会因素各个方面。

自然因素方面，由于土地资源供给是有限的和稀缺的，所以随着城市化和工业化的加快，不能满足城市无限的扩张，所以会使得土地各个强度的集聚水平增高，使得城市土地集约利用的水平增高。

社会因素包括人口、政策和经济等。人口是土地利用的主体，人口的增长会导致城市用地的增长和城市土地的扩展，土地集约利用是解决人口增长的有效途径。土地集约利用水平受国家宏观政策和地方政策的影响和制约。对于土地的审批、审核制度、城市行政区划的变迁以及城市空间规划等都会改变城市土地利用状况，进而影响土地集约利用水平。经济因素包括外部宏观经济环境和城市内部自身经济实力，它对城市土地资源集约利用程度具有十分重要的作用。经济环境是指周边城市的外部性。随着经济的发展，城市土地投资力度明显加大，基础设施建设进一步完善，土地利用效率、投入强度大幅度提高，经济效益水平也就相应提升。

由于样本数量较少，分析土地集约利用水平影响因素时就综合考虑上述因素以及借助土地集约利用各个指标的权重。京津冀地区的土地集约水平和经济发展水平没有明显的正相关关系，但是在控制其他条件的情况下，经济水平越高，土地集约水平一般会越高。从2005年到2010年各地的经济的增长也带动了土地集约利用水平。而诸如张家口为京津冀地区最落后的城市，其土地利用方式也最为粗犷。由于京津两个直辖市与周边的地级市在行政地位上并不平等，这在观念和政策上妨碍了平等协商的区域合作机制的形成。目前，京津冀地区联系主要是靠行政调控和行政命令，其它地区为了北京的发展做出贡献往往蒙受经济损失，并且基本未得到补偿，使环京津贫困带问题长期得不到有效解决，也无法带动周边经济的发展，从而使土地利用方式粗放化。京津冀地区的土地利用空间格局特征的形成也与此因素关系甚大。人口大量增加对城市土地利用影响也很大。按照推拉模型，北京和天津对人口有强有力的吸引力，其他城市的推力使得北京人口压力巨大，在集约利用土地的同时还要土地扩展才能缓解压力，致使北京的土地集约利用水平并不是很高。

从各个指标的权重来看，土地投入水平和经济效益两个方面对于土地集约利用程度影响较大，即投入与产出依旧是土地利用的重要方面。此外，土地生态效益和土地利用强度一样重要，说明实现集约利用土地生态可持续性地位越来越重要。

总结

（一）政策建议

1.制度监管模式。对于已有用地要约束管理，对于新增用地，要加强审核。各城市可根据具体情况制定相应的政策法规，如对现有土地未得到充分利用的单位不新批土地；必要时还可制定强制政策：除国家重要权力机关及涉及国家安全的国防军事用地之外，一律不得圈占大院，多占的土地要退出；还可推行收取土地闲置费、年租金等诱导性政策。该模式几乎适宜于所有城市，因为目前几乎所有城市都存在着土地“圈而不用”的问题。

对已批准项目，应对前期已批用土地的集约利用水平进行评价，没有达到集约用地标准的项目，其二期或三期用地不予批准。另外，对城市内下属地区也进行年度集约用地考核，对土地利用集约度较高的地区，给予优先安排下年度土地利用计划等奖励；对土地利用集约度不高，未达到考核标准的地区，则限制其扩大现有建设用地规模，加强存量土地集约利用。

同时，加强土地储备与投放制度的功能。土地储备与投放制度作为政府调控土地市场的重要手段，也可结合城市集约利用水平的评价结果，宏观调控城市土地集约利用水平。对于相对粗放型城市，由于其土地集约利用度处于较低水平，如张家口、北京等市，则应适当储备土地，促进存量土地的集约利用；对于相对集约型城市，其集约利用水平达到了较高的水平，如沧州，则适当投放土地，释放过度利用土地的压力。

2.旧城改造和土地置换模式。在与城市相关的区域范围内，推进水利、交通、能源等基础设施相互配套、相互协调，统筹安排生态环境和基础设施建设用地，避免重复建设，实现城市空间布局与周围区域相互衔接、共同发展、节约土地。引导城市住宅、商业和服务业项目建设同旧城改造有机结合，不断提高土地资源利用效率。进一步端正城市建设指导思想，正确处理控制建设用地与改善人居环境的关系。在压缩一般性建设的同时，为城市绿化、污水处理等环境设施建设留足用地，着力营造适宜人类居住的生态环境。旧城改造对于北京和天津这样的大城市尤为重要（陈慧，2009）。

3.一体化模式。加速京津冀地区的区域一体化进程，有助于缩小京津冀城市群的内部差距，对于带动地区发展具有重要作用。区域的共同发展可以使得其他原先经济落后地区土地投入和使用强度加大，节约利用土地。同时一体化有助于规划的整体进行，可以加强区域间的合作和分工，可以促进土地经济效益，合理的安排土地使用也可以改善该区域的生态环境。一体化进程需要北京和天津共同发挥核心作用，而不是各地只为北京服务。

（二）结论和展望

本文通过对京津冀地区土地集约利用水平进行分析，得到以下结论：第一，从2005年到2010年，京津冀地区土地集约利用水平整体上升，其中增长较快的是天津、张家口、沧州和廊坊。第二，各个城市的土地利用强度、土地投入强度、土地经济效益、土地生态效益和土地集约利用综合指数都是增加的，但是北京的土地利用强度却发生了明显的降低。各个城市土地投入强度和土地经济效益均偏低，有待提高。沧州需要注意土地生态效益方面的改善。第三，土地集约利用水平城市间差异较大，空间上形成由2005年的十字型转变为缺口饼状递增环形。第四，京津冀地区的土地集约利用水平和人口、政策、经济等因素有关。京津冀城市群由于特殊的行政级别对其利用状况影响最大。第五，土地集约利用度中土地投入和产出是两个最重要的方面，依旧是土地利用的重点，但生态效益也不容忽视。

未来的工作需要进一步细化到县级单元，可以更清楚地了解京津冀地区的土地利用状况，但是数据的搜集和整理是最大的难度。同时，由于样本的增加，可以选择更多样的计量方法来研究其空间结构和影响因素，对城市土地利用提出政策建议。

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篇7

（一）城市广场的定义

城市广场通常是城市居民社会生活的中心，是城市不可或缺的重要组成部分。被誉为“城市客厅”的城市广场上可进行集会、交通集散、居民游览休息、商业服务及文化宣传等，如北京的天安门广场，既有政治和历史意义，又有丰富的艺术面貌，是全国人民向往的地方。上海市人民广场是市民生活、节日集会和游览观光的地方。

1、古代城市广场

“广场”一词源于古希腊，最初用于议政和市场，是人们进行户外活动和社交的场所，其特征、位置是松散和不固定的。从古罗马时代开始，广场的使用功能逐步由集会、市场扩大到宗教、礼仪、纪念和娱乐等，广场也开始固定为某些公共建筑前附属的外部场地。中世纪意大利的广场功能和空间形态进一步拓展，城市广场已成为城市的“心脏”，在高度密集的城市中心区创造出具有视觉、空间和尺度连续性的公共空间，形成和城市整体互为依存的城市公共中心广场雏形。巴洛克时期，城市广场空间最大程度上和城市道路联成一体，广场不再单独附于某一建筑物，而成为整个道路网和城市动态空间序列的一部分。

由于历史和文化背景等原因，我国古代城市缺乏西方集会、论坛式的广场，而比较发达的是兼有交易、交往和交流活动的场所。《周礼·考工记》记载：“匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，前朝后市，市朝一夫。”对市场在城市中的位置和规模都作了规定，而且这种城市规划思想一直影响着我国古代城市建设。唐长安是严格的里坊制，设有东市、西市。宋代打破里坊制，出现了“草市”、“墟”、“场”和集中着各种杂技、游艺、茶楼、酒馆，四周还有妓院等。元、明、清则沿袭了前朝后市的格局，街道空间经常是城市生活的中心，“逛街”成为老百姓最为流行的休闲方式。

2、现代城市广场

现代城市广场不再仅仅是市政广场，商业广场成为城市的主要广场，较大的建筑庭院、建筑之间的开阔地等也具有广场的性质。城市广场作为开放空间，其功能进一步贴近人的生活。今天，人们提及“城市广场”，浮现于眼前的往往是大型城市公共中心广场（以正方形为主）的形象。目前全国城市广场建设的重点也主要集中在这类广场，因为它们对于改善城市环境，提高生活质量起着立竿见影的效果。总之，城市广场具备开放空间的各种功能和意义，并有一定的规模要求、特征和要素。城市中心人为设置以提供市民公共活动的一种开放空间是城市广场的重要特征；围绕一定主题配置的设施、建筑或道路的空间围合以及公共活动场地是构成城市广场的三大要素。只具备特征而不具备要素的，如单纯的绿地或空地，或只具备要素而不具备特征的如仅供某一商住区或建筑物使用，出于商业目的而冠名为“××广场”，则不应纳入城市广场范畴。

因为城市广场兼有集会、贸易、运动、交通、停车等功能，故在城市总体规划中，对广场布局应作系统布置，而广场的数量、面积大小、分布则取决于城市的性质、规模和广场功能定位。可见，城市广场是指城市中供公众活动的场所。

（二）城市广场分类：

按照广场的主要功能、用途及在城市交通系统中所出的位置分类可分为集会游行广场（其中包括市民广场、纪念性广场、生活广场、文化广场、游憩广场）、交通广场、商业广场等。但这种分类是相对的，现实中每一类广场都或多或少具备其他类型广场的某些功能。

1、集会游行广场。城市中的市中心广场、区中心广场上大多布置公共建筑，平时为城市交通服务，同时也供旅游及一般活动，需要时可进行集会游行。这类广场有足够的面积，并可合理的组织交通，和城市主干道相连，满足人流集散需要。但一般不可通行货运交通。可在广场的另一侧布置辅助交通网，使之不影响集会游行等活动。例如北京天安门广场、上海市人民广场、昆明市中心广场和前苏联莫斯科红场等，均可供群众集会游行和节日联欢之用。这类广场一般设置较少绿地，以免妨碍交通和破坏广场的完整性

。在主席台、观礼台的四周，可重点设计常绿树。节日时，可点缀花卉。为了和广场及四周气氛相协调，一般以规整形式为主，在广场四面道路两侧可布置行道树组织交通，保证广场上的车辆和行人互不干扰、畅通无阻。广场还应有足够的停车面积和行人活动空间，其绿化特征是一般沿周边种植，为了组织交通，可在广场上设绿地种植草坪、花坛，装饰广场，形成交通岛的功能，但行人一般不得入内。

2、交通广场。一般是指环行交叉口和桥头广场。设在几条交通干道的交叉口上，主要为组织交通用，也可装饰街景。在种植设计上，必须服从交通平安的条件，绝对不可阻碍驾驶员的视线，所以多用矮生植物点缀中心岛。例如广州的海珠广场。在这类广场上可种花草、绿篱、低矮灌木或点缀一些常绿针叶林，要求树形整洁，四季常青，在冬季也有较好的绿化效果；同时也可设置喷泉、雕塑等。交通广场一般不答应入内，但也有起街心花园功能的形式。

3、商业广场。当代交通拥挤，采取人车分流手段，以步行商业广场和步行商业街的形式为多，及各种集市露天广场形式。

城市广场还可以按照广场形态分为有规整形广场、不规整形广场及广场群等，且现代城市广场形态越来越走向复向化、立体化，包括下沉式广场、空中平台和步行街等等；按照广场构成要素分析可分为建筑广场、雕塑广场、水上广场、绿化广场等；按照广场的等级可分为市级中心广场、区级中心广场和地方性广场（如居住街区广场、重要地段公共建筑集散广场和建筑物前广场）等。

二、城市改革开放和现代化建设呼唤城市广场

改革开放以来，全国各地城市建设日新月异。但和发达国家相比，我们的城市、非凡是内地的一些城市建筑物大都缺乏新意，沿街、沿巷砌得满满荡荡，给人以一种千城一面、单调沉闷的压抑感。人在街上走，仿佛井中蛙，难怪有西方友人对中国迟迟不改几千年沿袭下来的画地为牢、自我封闭的建筑风格很不理解，并为之大发感慨。他认为建筑是人们赖以生活和工作的场所，对解放思想能起到目染耳濡的功能。可喜的是在广州率先引进世界兴起不久的新潮流、新模式——广场建筑，以全方位开放的姿态来面对市场经济新时代，为广州迈向完全开放的国际化大都市谱就新篇章。这很值得各地城市学习和借鉴。

建筑添上“广场”二字，意味着向传统建筑的深层次挑战。建筑设计专家如是直言：过去的建筑总是沿着建筑红线、边线垒墙造屋，自己俨然一个独立王国。建筑是绝对主体，它给外界展示的只是其高度、线条、颜色，给人以一种无名的压抑感。而广场建筑向人们展示的则是一派全新的景象，走出了一条环境设计取代建筑设计的新路：在同一环境里，它是一个完全开放的空间，有亭台楼阁、有主体广场、有主次道路、有绿树草坪、有喷泉水池，它们交相辉映，和谐雅观，房屋在广场建筑的总体环境中仍然是主角，但它仅仅为其一部分。广场建筑在设计上，要求融古典建筑艺术和现代建筑手法为一体，融民族特色和异域风情于一炉，尤其是在外墙装饰上，要采用多种装饰材料和技术，如马赛克或花岗岩饰面、玻璃幕墙、绿色生态墙相结合，打破现在流行的饰面材料单一、一统到底的建筑外观，做到既庄重又典雅，和四周的环境相协调、相得益彰。

巴黎人以巴黎为自豪，因为在这座国际化大都市中除监狱和公墓外，一切都是完全开放式的设计，人们能够充分共享阳光下的空间。勿容置疑，广场建筑能在宏观上引导城市建设，又能在微观上调节人们的情趣。一位建筑设计专家颇为自信：广场建筑将会风行一百年。

建筑水准的高低是城市现代化程度高低的重要标志，城市广场是城市现代化的主要硬件之一。改革开放以来，我们的城市也耸立起一大批令人瞩目的高层建筑。然而，这些建筑或因场地有限，或因资金不足，或因设计风格的不同，或多或少和完全意义上开放式的广场建筑在观念上有区别。相比之下，开放的建筑更显得文明和进步。

也许有人会说：现在城市寸土寸金，留那么多广场岂不浪费？或云：建几十层甚至上百层的建筑，有那么多资金和相应的技术吗？其实，这些都不成新问题。如广场主体建筑向空中发展，地盘自然也就宽了；再如只要政府发挥好统筹协调职能，把众多的建设单位、房地产公司和广大市民手中的闲散资金融合起来，把国土规划、设计、建筑力量综合利用起来，就能刮起城市广场建设的旋风。让我们的生活空间亮丽起来，多一点绿树红花，多一点蓝天白云。

三、广场的大小和周边建筑的规划设计比例

1、城市广场的面积。城市广场面积大小的确定，一般来说，城市大，城市中心广场的面积也大；城市小，市中心广场也不宜规划得太大。片面地追求大广场，以为城市广场越大越好、越大越漂亮、越大越气派，那是错误的。大广场不仅在经济上花费巨大，而且在使用上也不方便；同时，广场尺寸不宜人，也很难设计出好的艺术效果。城市广场尺寸太大会缺乏活力和亲和力。维特鲁威说：“罗马广场的尺寸应适应听众需要，否则场地会不够用，听众少的时候场地又会显得太大。所以这样来定广场的宽度就可以了：把长度分成三份，两分之长作为宽度。这样就可以形成一个长方形，排列方式也更适合和游览观赏的目的。”故此建议：小城市中心广场的面积一般在1~2公顷，大中城市中心广场面积在3.0~4.0公顷，如有必要可以再大一些。至于交通广场，面积大小取决于交通量的大小、车流运行规律和交通组织方式等；集会游行广场，取决于集会时需要容纳的最多人数；影剧院、体育馆、展览观前的集散广场，取决于在许可的集聚和疏散时间内能满足人流和车流的组织和通过。此外，广场面积和应满足相应的附属设施，如停车场、绿化种植、公用设施等。观赏要求方面还应考虑人们在广场上，对广场上主体建筑有良好的视线、视距。在体形高大的建筑物的主要立面方向，宜相应地配置较大的广场。

中外闻名城市广场面积比较

国别广场名称面积（公顷）

中国北京天安门广场39.6

大同红旗广场2.9

太原“五一”广场6.3

天津海河广场1.6

郑州“二七”广场4.0

外国庞贝城中心广场0.39

佛罗伦萨长老会议广场0.54

威尼斯圣马可广场1.28

巴黎协和广场4.28

莫斯科红场广场5.0

澳大利亚墨尔本市政广场0.60

意大利罗马市政广场0.40

美国纽约济克非勒中心广场0.60

2、城市广场和周边建筑。广场和周边建筑的比例尺度首先要说是没有定式的。例如，天安门广场的宽为500米，两侧的建筑，如人民大会堂、革命历史博物馆的高度均在30~40米之间，其高宽之比约为1：2左右。这样的比例使人感到开阔。但由于广场中心布置了人民英雄纪念碑、大型喷泉、灯柱、栏杆、花坛、草地，非凡又建立了纪念堂，丰富了广场的内容，增加了广场的层次，使人并不感到空旷。一般来说，广场四面建筑物低，广场显得开阔、通透。广场四面建筑物高，处于高宽比1：2左右时，广场更显得有内聚感。此外，广场四面建筑物少，绿化多，广场显得广阔、通透；广场四面布满，广场显得封闭感、平安感好，界面漂亮。例如威尼斯的圣马可广场等，是举世称颂的佳例。总的来说，大广场中的组成要素应有较大的比例尺度，小广场中的组成要素宜用较小的比例尺度。

四、城市广场规划设计的原则

城市广场是城市道路交通系统中具有多种功能的空间，是人们政治、文化活动的中心，也是公共建筑最为集中的地方。城市广场体系规划是城市总体规划和城市开放空间规划的重要组成部分，其内容包括：城市广场体系空间结构；城市广场功能布局；广场的性质、规模、标准；各广场和整个城市及周边用地的空间组织、功能珩接和交通联系。城市广场规划设计除应符合国家有关规范的要求外，一般还应遵循以下原则。

（一）“以人为本”原则。一个聚居地是否适宜，主要是指公共空间和当时的城市肌理是否和其居民的行为习惯相符，即是否和市民在行为空间和行为轨迹中活动和形式相符。个人对“适宜”的感觉就是“好用”，即是一种用起来得心应手、充分而适意。城市广场的使用应充分体现对“人”的关怀，古典的广场一般没有绿地，以硬地或建筑为主；现代广场则出现大片的绿地，并通过巧妙的设施配置和交通，竖向组织，实现广场的“可达性”和“可留性”，强化广场作为公众中心“场所”精神。现代广场的规划设计以“人”为主体，体现“人性化”，其使用进一步贴近人的生活。

1、广场要有足够的铺装硬地供人活动，同时也应保证不少于广场面积25比例的绿化地，为人们遮挡夏天烈日，丰富景观层次和色彩。

2、广场中需有坐凳、饮水器、公厕、电话亭、小售货亭等服务设施，而且还要有一些雕塑、小品、喷泉等充实内容，使广场更具有文化内涵和艺术感染力。只有做到设计新奇、布局合理、环境美丽、功能齐全，才能充分满足广大市民大到高雅艺术欣赏、小到健身娱乐休闲的不同需要。

3、广场交通流线组织要以城市规划为依据，处理好和周边的道路交通关系，保证行人平安。除交通广场外，其他广场一般限制机动车辆通行。

4、广场的小品、绿化、物体等均应以“人”为中心，时时体现为“人”服务的宗旨，处处符合人体的尺度。如飞珠溅玉的瀑布、此起彼伏的喷泉、高低错落的绿化，让人呼吸到自然的气息，心旷神怡，神清气爽。

（二）地方特色原则。

城市广场的地方特色既包括自然特色，也包括其社会特色。

首先城市广场应突出其地方社会特色，即人文特性和历史特性。城市广场建设应承继城市当地本身的历史文脉，适应地方风情民俗文化，突出地方建筑艺术特色，有利于开展地方特色的民间活动，避免千城一面、似曾相识之感，增强广场的凝聚力和城市旅游吸引力。如济南泉城广场，代表的是齐鲁文化，体现的是“山、泉、湖、河”的泉城特色。广东新会市冈州广场营造的是侨乡建筑文化的传统特色。西安的钟鼓楼广场，注重把握历史的文脉，整个广场以连接钟楼、鼓楼，衬托钟鼓楼为基本使命，并把广场和钟楼、鼓楼有机结合起来，具有鲜明的地方特色。

其次，城市广场还应突出其地方自然特色，即适应当地的地形地貌和气温气候等。城市广场应强化地理特征，尽量采用富有地方特色的建筑艺术手法和建筑

材料，体现地方山水园林特色，以适应当地气候条件。如北方广场强调日照，南方广场则强调遮阳。一些专家倡导南方建设“大树广场”便是一个生动的例子。

（三）效益兼顾原则

城市广场的功能向综合性和多样性衍生，现代城市广场综合利用城市空间和综合解决环境新问题的意义日益显现。因此，城市广场规划设计不仅要有创新的理念和方法，而且还应体现出“生命至上、生态为先”的经济建设和社会、环境协调发展的思想。

首先，城市广场是城市中两种最具价值的开放空间（即广场和公园）之一。城市广场是城市中重要的建筑、空间和枢纽，是市民社会生活的中心，起着当地市民的“起居室”，外来旅游者“客厅”的功能。城市广场是城市中最具公共性、最富艺术感染力，也最能反映现代都市文明魅力的开放空间。城市对这种有高度开发价值的开放空间应予优先的开发权。

其次，城市广场规划建设是一项系统工程，涉及到建筑空间形态、立体环境设施、园林绿化布局、道路交通系统珩接等方方面面。我们在进行城市广场规划设计中应时刻牢记并处处体现经济效益、社会效益和环境效益并重的原则，当前利益和长远利益、局部利益和整体利益兼顾的原则，切不能有所偏废。厚此薄彼，往往顾此失彼。如某市火车站广场由于规划不合理，结果造成交通拥挤、排水不畅，雨天泥水地，晴日灰满天，环境污染严重，市民怨声载道，游客望而却步，极大的损害了城市形象。

再次，城市广场规划设计要克服几个误区：一是认为以土地作为城市道路、广场建设的回报是一条捷径。二是广场越大越好。三是让开发商牵着鼻子走。开发商看重的是重拆、建房、卖门面的利益；而政府则应着重考虑增加绿地、建设广场和公园，改善旅游、购物、休闲和人居环境。

（四）突出主题原则

城市广场无论大小如何，首先应明确其功能，确定其主题。这也可谓之“纲举目张”。围绕着主要功能，广场的规划设计就不会跑题，就会有“轨道”可循，也只有如此才能形成特色和内聚力和外引力。是交通广场、商业广场，还是融纪念性、标志性、群众性于一体的大型综合性广场，要有准确的定位。在城市广场规划设计中应力求突出城市广场在塑造城市形象、满足人们多层次的活动需要和改善城市环境（包括城市空间环境和城市生态环境）的三大功能。并体现时代特征为主旨，整体考虑广场布局规划。

特定的城市广场的规划设计都应精心创造实用而突出主题特色的城市广场个体：一是要和谐处理城市广场的规模尺度和空间形式，创造丰富的广场空间意向。应根据市级、区级和社区级合理规划，一般不宜过大，且应分散设置，以取得均匀的城市活动公共空间。二是要合理配置建筑，实现广场的使用功能。三是要有机组织交通，完善市政设施，综合解决城市广场内外部的交通和配置。非凡注重空间距离的远近和交通时间的长短，以方便市民使用城市广场。既要讲究观赏性，但主要还是要讲究实用性。

为实现城市广场的社会功能、环境和景观意义，应对城市广场中的建筑物和广场周边地区进行合理管制，结合开发成本、环境品质和使用效果综合控制容积率、建筑密度和建筑高度等指标，保持整体空间的和谐。要明确制定鼓励投资者开发兴建城市广场项目的政策和办法。同时也要严格把握城市广场规划设计的编制程序和审批过程。

要切实实行规划城市专家咨询，实施规划群众参和，规划监督法制手段、专业队伍的城市规划控制机制。城市广场的规划设计、建设、管理和维护过程应充分体现公众参和。城市中心广场的规划设计审批，应组织专家论证，并须对公众意见进行全面审议和合理反馈。城市广场的使用应确保其公共性，政府要站在督导的立场，监督实施，加强宣传，让市民协助政府共同进行管理和保护。

参考文献：

[1]刘福智·《园景规划和设计》，机械工业出版社，2003年10月第一版，第234页。

[2]洪铁城·《城市规划100问》，中国建筑工业出版社，2003年6月第一版，第158页。

[3]罗苑龙·《有关城市广场规划设计几个注重点的探索》，中国工程咨询网。

篇8

为贯彻落实《X省人民政府办公厅关于印发

span=““>加快第五代移动通信产业发展的若干政策>的通知》精神，抢抓5G通信发展机遇，发挥5G对X经济社会发展的重要驱动作用，结合X实际，制定本实施方案。

一、工作目标

以网络建设为基础、以应用带动为突破口、以产业发展为主攻方向，加快构建具有X特色的5G产业生态体系，为全市经济高质量发展提供有力支撑；推动5G网络的柔性化、个性化与云化部署，实现全市域覆盖，提供随时即取的大容量、高带宽、低时延网络支撑能力，实现各行业间深度应用、融合赋能。

2020年，计划投资X亿元，建设5G基站X个，实现X市中心城区建成区信号连续覆盖、县城区重点区域信号覆盖。启动建设X高新区应用示范区，重点推进智慧园区、智慧媒体、智慧教育、智慧医疗等4项5G示范应用。

2021年，计划投资X亿元，建设5G基站X个，实现县城区建成区信号连续覆盖、重点乡镇信号覆盖。加快推进智慧机场、智慧交通、智慧旅游、智慧公安、智慧养老、智慧应急管理、智慧城市等一批5G示范应用。

2022年，计划投资X亿元，建设5G基站X个，实现重点乡镇信号连续覆盖、所有普通乡镇信号覆盖。形成10项重点示范应用；积极培育一批5G应用领域创新型企业。

二、主要任务

（一）加快5G网络建设

1．统筹5G建设规划。加快X市通信基站专项规划（5G规划）的修改完善及审批工作步伐，明确铁塔、基站、机房、管线等设施的规模、布局、用地安排及相关控制要求。将5G基站站址、机房及管线、电力等配套设施纳入市政基础设施专项规划，将交通干线与重要交通枢纽场所基站纳入建设规划。国网X供电公司在电力建设规划中要统筹考虑5G基站建设规划，做好与5G基站建设规划的有效衔接。各级规划委员会要将中国铁塔X市分公司及其各区域办事处纳入成员单位，参与编制各类法定空间规划中的铁塔及相关站址配套设施规划。〔责任单位：市自然资源和规划局、市通管办、市住建局（市人防办）、市交通运输局、市城管和综合执法局、国网X供电公司、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司、中国铁塔X市分公司，各县市区人民政府，排名第一的为牵头单位，下同。〕

2．加快基础设施建设。各通信运营企业及铁塔公司等5G相关单位应加强横向联系，谋求共建共享、合作共赢、共同发展的合作模式，按照“园区优先、工矿区优先、城市优先”原则，充分利用现有配套通信设施，加快5G网络建设。在基站及铁塔建设方面，由中国铁塔X市分公司统筹集约利用社会资源，采取宏基站覆盖和“微基站+智慧杆塔”相结合的方式快速部署5G网络；在机房及管线建设方面，由各通信运营企业按照资源集约利用的原则，加快汇聚机房、传输管线建设进程。在5G基础设施建设过程中，要贯彻落实省直有关部门制定的多功能杆塔规范标准和“多杆合一”智能杆塔指导意见，统筹多功能智能杆塔规划建设和合理布局布点。〔责任单位：中国铁塔X市分公司、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司、市住建局（市人防办），各县市区人民政府〕

3．加大公共资源开放力度。按照“铁塔统筹、政府支持、开放共享、服务社会”原则，各级党政机关、事业单位、国有企业所属建筑物（含人防工程与人防疏散场所）和公共区域应免费为5G提供建设场地。各级政府要协调相关单位，免费开放公共场所、学校、展览馆、旅游景点、人防工程、高等院校、科研院所、文化体育场等所属构筑物和机场、公路、铁路、桥梁、隧道、地铁、铁路车站、公路客运站、公路服务区、医院、公共绿地、人防疏散场所、公共地下空间等公共区域，以及城市照明杆、交通标识杆、公安监控杆、非指挥工程的人防报警站（塔）等各类杆塔与地下通信管道、综合管廊资源；积极推动居民小区、商务楼宇为5G网络站址建设提供场地支持。对没有政策依据的收费项目，要加强清理；对有政策依据的收费项目，参照最低标准收取，切实减少信息基础设施建设运营单位在资源占用、施工管理、设备维护等方面的费用支出。各类资源资产拥有方应配合做好站址建设工作，积极向中国铁塔X市分公司提供各类基础性资料。〔责任单位：市发改委、市教育局、市住建局（市人防办）、市公安局、市交通运输局、市市场监管局、市文旅广体局、市城管和综合执法局、市机关事务管理局、国网X供电公司、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司、中国铁塔X市分公司，各县市区人民政府〕

（二）推进5G示范应用

加快行业应用带动，推动5G与垂直行业融合发展，依托X资源优势及区位优势，着力打造新型产业集群应用场景，实施5G+智能化可复制可推广应用项目在重点领域产业转型升级。争取5G应用领域步入全省先进行列。

4．智慧医疗。依托X市第一人民医院等重点医疗机构，积极探索基于5G技术的创新业务试点，实现专网专线、远程医疗、移动医疗等服务。基于5G网络开展医院医疗业务、人员管理、资产追踪等管理创新模式，将优势医疗资源辐射到县市区医院和乡镇卫生院，利用5G网络实现的远程业务支撑医联体等医疗协同和资源下沉，助力X贫困乡镇等扶贫业务的优质医疗资源下乡。同时，积极与省内和外省医疗单位开展远程医疗等互动业务，建立基于5G+云计算的以病患为中心的新型医疗健康数据中心，形成省内5G智慧医疗创新业务示范基地。（责任单位：市卫生健康委、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

5．智慧机场。探索5G技术在X机场建设和运营中的创新应用，利用5G网络提升机场无线网络质量，实现机场内智能网络随时随地接入，供给旅客手机终端和工作人员移动设备最高性能的无线网络服务，部署5G终端展区、VR游戏体验、机械手臂互动、当地景区4K/8K直播等休闲娱乐区域，提升机场乃至整个X市的品牌效应，通过5G网络实现人流智能检测、信息实时推送、超清视频通话等能力，实现旅客在机场内全流程无纸化、人脸注册/购票、刷脸值机/托运、智慧航显、贵宾迎送、机舱复检、摆渡车提示和远机位复核等能力，通过智能监控摄像环境部署、无人物流车控制和智能芯片行李管控，实现行李全流程可视化监控、货物自动配送和快速减客分舱，极大提升机场物流管控和运营效率。（责任单位：市发改委、市工信局、中国电信X分公司，X区人民政府）

6．智慧园区。利用5G网络辅助X重点产业园区信息化建设，充分发挥5G速率、时延、连接能力在工业制造单位研发生产、物流运输、人物管理、销售服务等方面的适配应用。在X高新区内的台湾工业园建设5G基站120个，实现园区内区域全覆盖。通过5G网络承载现有业务系统，在重点安防区域、车间库房等安全重地布放高清摄像头980个，实时保证园区安全；在厂线连续布放高清摄像头、球镜200个，借助5G网络，实现园区数据可管可控、人与物灵活调度、生产制造降本提效，将5G与现代工业智造紧密结合完成商务模式应用落地。（责任单位：市工信局、市发改委、X高新区管委会、X经开区管委会、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

7．智慧交通。积极拓展5G与X市交通系统相结合的应用场景，聚焦交通安全、道路建设、信息传递和指挥控制等方面的业务实现。构建路面交通5G智能监控网络，实现移动网络灵活布控，协助交通部门运维管理，实现交通安全高效实时监控预警，节省人力成本，提高工作效率。将智慧路灯改造形成智慧路灯、无人机充电桩、信息中转站等多能力处理站点，将停车场改造成无人泊车、信息集散点等多功能智慧停车场，利用路面交通备件辅助智慧城市信息能力建设。在交通指挥中心建立“5G智慧综合指挥中心”，利用5G网络将所有监控、应用、智慧功能接入进行统一控制，整体提升X市内交通环境和流通能力。（责任单位：市公安局交警支队、市交通运输局、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司）

8．智慧媒体。发挥广电优势，开展4K/8K超清直播、360°互动直播、VR/AR直播等创新应用场景的高新视频服务。借助5G实现媒体业务移动展开，实现移动超清直播、远程超清直播、多机位超清直播等服务，针对矿博会等大型文体活动以及热点事件进行5G直播，提升城市品牌效应。提供融合新媒体云播控业务、向用户提供新媒体业务，为内容生产者提供交易、所需的基础设施服务，为管理部门进行内容管控和技术管理提供支撑。（责任单位：市文旅广体局、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

9．智慧教育。建设校园5G无线网络，为教学和安防服务。在X推选创新教育示范点，进行5G与教育行业的业务创新试点。通过5G技术实现4K高清直播和全息远程教学的方式达到远程高清课堂直播、跨校联动，提升互动性和教学效果。通过5G技术加强校园安防力量，平安校园人脸识别与5G相结合，AR眼镜连接云端数据库，对采集图像进行特征提取，实现人脸识别及告警，监控中心实时依据异常情况联动安保人员及时采取行动。（责任单位：市教育局、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

10．智慧旅游。5G智慧旅游平台应用为游客提供更精准、更个性化的服务，在A级景区形成5G网络能力，实现5G数字化定制旅游。通过对用户业务数据的分析，接入5G实现景区导览服务，为每个游客提供游览服务，推荐景点信息及配套交通食宿等。接入5G实现AR辅助讲解，为不同类型的游客推送不同的讲解材料，实现旅游信息定制化推送。随着基于5G的泛连接数据链的建立，为游客提供游前、游中、游后的专属定制服务。（责任单位：市文旅广体局、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

11．智慧公安。实行5G警务智能安防，将警务通、执法记录仪、对讲机等装备集成到警用智能头盔中，运用5G+AR人脸识别技术，在人脸、车牌认证比对中实时获取被查人身份特征，大幅提高执法效率。推广便于单兵携带或车载的5G单兵布控安防系统，用于临时通道卡口检查安防、重要场所安全检查、突发事件现场人像采集记录和比对等。（责任单位：市公安局、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

12．智慧养老。推进养老服务信息化与智能化，搭建具备老年信息管理、养老服务订单监控、政府购买养老服务监管、养老服务机构信息管理、养老服务网点管理、分级分区运营管理、养老服务呼叫、养老服务智能健康管理等综合功能的智慧养老服务平台，采用人工智能和大数据技术精准匹配和精准对接供需两端智慧化养老服务，整合养老政策、服务、产品、设施等信息，推广智能养老产品和技术应用，以信息化平台和各类实体服务网点的线上线下结合运营方式，实现全市养老信息和资源互联互通，线上线下有效互动。（责任单位：市民政局、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

13．智慧应急管理。在整合改造气象、自然资源、水利、地震、农牧、林草等领域已建监测设备的基础上，进一步针对地质、水旱、地震、气象、森林火灾、农业、城市主要基础设施等自然灾害重点区域分批次进行监测站点建设，通过后端云计算实现对灾害处置现场视频、语音、文本、图片、身份、定位等数据高效处理，大幅提升自然灾害监测预警、分析研判、指挥调度、评估分析、信息能力。（责任单位：市应急管理局、市自然资源和规划局、市水利局、市农业农村局、市城管和综合执法局、市林业局、市地震局、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司，各县市区人民政府）

14．智慧城市。结合大数据、云计算、人工智能等信息技术，推动智慧城市应用演进升级。在城市建设管理中，借助5G网络打造城市大脑，融合智慧政务、智慧城管、智慧安防、智慧交通、智慧电力、智慧社区等城市功能单元，增强城市运营和治理能力。充分发挥5G高性能无线网络能力，将智慧城市建设与5G网络相结合，促进城市经济建设和社会效益快速增长。〔责任单位：市工信局、市卫生健康委、市教育局、市公安局、市人社局、市住建局（市人防办）、市民政局、市城管和综合执法局、市交通运输局、市文旅广体局、市行政审批服务局〕

（三）积极发展5G产业

15．培育引进5G企业。支持本地软件开发、传感器、人工智能等领域发展基础较好的企业，尽早布局5G产品研发等工作，培育本地5G产业。开展精准招商，大力引进技术先进、产品竞争力强的5G领军企业落户我市。积极推动5G骨干企业与我市重点工业企业对接合作。（责任单位：市工信局、市商务局、市发改委，各县市区人民政府）

16．支持产业平台建设。鼓励围绕5G相关产业发展专业化众创空间、产品认证、应用测试、产业监测分析等各类培育载体和公共技术服务平台。各级财政相关专项资金要重点支持5G产业研发创新、示范应用等公共平台建设，对首次通过国家、省级、市级认定的研发平台、企业孵化器和5G公共技术服务平台，由受益财政采取后补助方式给予资金支持。（责任单位：市科技局、市发改委、市工信局、市财政局、市市场监管局，各县市区人民政府）

17．加快产业链条培育。鼓励发展光交换、基带、中高射频、图像处理等5G高端芯片、元器件及砷化镓、氮化镓等化合物半导体，发展基于5G技术高超清视频终端、可穿戴设备、虚拟现实/增强现实（VR/AR）、全息影像等终端产品。将5G网络建设和产业发展项目列入年度市级重点建设项目，对影响大、带动强的重大项目，采取“一事一议”方式给予支持。鼓励企业间开展协作配套，支持本地企业举办或参加国内外5G产品展销活动。发挥政府采购政策引导作用，对符合首台套采购政策规定的5G产品，可由采购人采取竞争性谈判、询价、竞争性磋商或单一来源等非公开招标方式进行首次采购。（责任单位：市工信局、市发改委、市科技局、市商务局、市财政局、中国电信X分公司、中国移动X分公司、中国联通X分公司、X有线X网络有限公司、中国铁塔X市分公司）

三、保障措施

（一）加强组织领导。

建立由市工信局牵头，市直及中省驻市有关单位参与的部门协调机制，负责统筹推进全市5G建设和应用相关工作，协调解决5G建设中的跨部门重大问题。各县市区人民政府要成立工作专班，按照属地管理和分级负责的原则，加强对5G网络建设、示范应用和产业发展工作的组织领导，督促政策落到实处，不断壮大县域经济发展。各县市区要定期向中国铁塔X市分公司公布免费开放站址资源清单，向市工信局报送半年和年度工作推进情况。中国铁塔X市分公司要及时收集5G基站建设过程中存在的问题，提交部门协调机制研究解决。

（二）加强要素保障。

各级人民政府要加大5G站址用地支持力度，将站址建设纳入国土空间规划，并在控制性详细规划中严格落实。自然资源和规划主管部门要积极指导涉地县级政府做好征地补偿安置和用地报批资料的组织，切实做好用地服务。林业主管部门要及时指导建设方做好设计占用林地的手续办理工作。各供电企业要在用电申请、电力增容和转供电改造上为5G网络建设提供最大便利。电网扩容时要依据5G基站建设主体提出的用电负荷水平和安装位置明细预留5G基站用电需求。大力推进5G基站转供电改直供电，鼓励参加市场化交易，简化申请报装程序；尚无法改直供电的5G基站应严格执行转供电最高限价。市市场监管局要加大巡查力度，及时纠正转供电环节中发生的乱加价行为，对拒不纠正的坚决予以查处。市工信局要加强对频率资源的管理，规范公用干扰器使用，加大频率干扰查处力度，确保5G网络可靠运行。5G基站设置与使用单位应主动协调解决合法无线电台（站）使用单位的干扰问题，无线电台（站）使用单位应积极配合。

（三）强化安全保障。

市委网信办要加强5G通信网络基础设施安全的整体布局、顶层设计和综合防控能力建设等方面的管理和督导，实现基础信息网络与安全防护设施同步规划、建设和运行。5G网络建设单位要严格依法落实网络安全等级保护制度等网络安全保护技术措施。提升5G应用安全防护能力，终端、网络、平台、应用层要按照“谁提供服务，谁保障安全”的原则，落实各项安全保障措施。

（四）优化审批流程。

严格执行光纤到户国省标准，将移动通信基础设施、光纤设施纳入市政公用服务报装、竣工并联验收范畴。严格按标准预留5G网络配套机房、电源、管道和屋面站址等，实现与工程主体同步设计、同步施工、同步验收。对老旧小区改造工程，要合理规划5G等通信基础设施所需站址及配套资源，并在设计、施工环节同步实施。对其他既有工程，要加强5G等通信基础设施站址、配套资源的供给，积极落实5G规模部署所需的必要条件。各级各部门要推动5G网络建设“最多跑一次”服务，进一步优化审批流程，压缩审批时限，满足5G网络快速规模组网需求。

（五）维护建设秩序。

各县市区人民政府要按照属地管理原则，负责协调解决本行政区域内阻挠施工或维护、非法逼迁、非法破坏、非法占用（或挪用）通信资源等一切妨碍信息基础设施建设与安全保护的行为，组织相关部门积极协调解决群众投诉集中的通信覆盖难点问题。市住建局负责督促物业服务企业支持配合住宅小区光纤、管道、基站、各类通信机房等基础设施建设、维护工作，严禁开发商或物业服务企业收取进场费、接入费、协调费、分摊费等任何不合理费用。市公安局负责联合通信管理、住建等部门依法查处破坏信息基础设施、阻挠信息基础设施建设维护、妨碍应急通信保障及通信设施抢修救险、违规干扰等违法行为。各级各部门对因征地拆迁、城乡建设（市政公用设施除外）等造成的信息基础设施迁移或损毁的，严格按照通信设施拆迁补偿标准予以补偿；对迁移或损毁的通信基站按照同等数量提供替代站址并保证传输便利，遵循“先建后拆”的原则，确保5G网络通信质量不受影响。

篇9

从发达国家特大城市的发展进程来看，人口高速增长一般都需要几十年的时间，有的甚至需要上百年，人口总规模也远小于北京。正因此，北京市的人口急剧增长使本来应该在长时段内解决的矛盾，被浓缩、集中并放大。

需要认识到，北京市的人口增长面临的国际和国内环境，确实不同于其他国家大都市所走过的道路。出于现代化发展的迫切要求，人们急于要求北京市的基础设施和公共服务水平提升到发达国家水平。而我们现实的发展阶段，则是大量的低收入人口迫切要求转换就业岗位和提高收入水平，并处于急速城镇化的进程之中。

北京的开放性空间无法阻挡大量的外来人口来此寻求就业机会。而基础设施供给压力又导致当地居民把原因归结为人口的高度膨胀。舆论的呼声中，唯一的办法，就是减少对新增人口的公共服务，或者是继续采取户籍限制，缓解新增公共服务的压力。

人们没有看到，在行政资源和市场资源同时高度集中的北京市，人口要素的聚集是符合经济规律的。未来，随着北京城市规模的扩张，城市基础设施建设的投资力度加大，以及北京市庞大的人口对于不同类型的服务业的强劲需求，仍需要大量外来人员进行补充。因此，北京将长期面临多元人口进入、现代与传统产业并存的局面。

清楚地认识到这一现实，便可理解种种人口调控政策一再失效的原因，因为其出发点本身就已经违背了中国城镇化客观规律。

因此，北京市人口调控政策首先要充分尊重城市发展规律，应通过市场的方式在空间中进行疏导。其次要符合中央的城镇化改革基本方针，不能继续利用行政的优越性使自己成为改革的孤岛，并以调控为借口，降低对外来人口的公共服务。

以往对于北京市人口的研究，大多是在习惯思维模式下，主观上从控制北京市人口的思路出发作出论证。对于北京市人口增长的机制和规律并没有搞清楚，也没有了解行政管理体制和市场机制对于北京市人口集聚一直是发挥着积极地促进作用。研究方法过多地强调了承载力的自然约束条件，忽视了经济社会分析，忽视了城镇化进程中人口集聚的一般规律。

本课题试图通过对北京市人口聚集的原因进行经济学和社会学分析，尽量采用定量的描述方式，尽可能地根据北京市人口增长实际过程的趋势、约束条件和客观原因，来进行推断和分析，以求得出相对客观的结论。

北京未来会有多少人

2011年北京市常住总人口为2018.6万人，其中，常住外来人口达742.2万人。

从1978年-2011年北京市人口数量看，户籍人口的增长较平缓，而常住人口的增长主要是从1995年开始，并由外来人口的增长带来的。

我们可按现有的变化趋势对未来北京人口的增长状况加以分析。

按照1996年-2011年的数据计算，户籍人口年均增长13.3万人，按此速度，到2020年，北京户籍人口将增加120万人。如果按照2000年-2011年户籍人口年均增加约15.5万人计算，到2020年北京市户籍人口可增加约139万人。

取不同的时间段，外来人口的增长速度也有不同，但均大大快于户籍人口增长：1996年-2011年，外来人口年均增长37.4万人；2000年-2011年，年均增长44.2万人；2006年-2011年，年均增长67.8万人。按照上述不同速率计算，到2020年，外来人口分别可能增加约336万人、398万人和610万人。

综合计算，至2020年，北京市常住人口取低限，可达到2474万人，取高限，则将达到2770.3万人。

投资是衡量经济社会发展的综合性指标。投资增长以及由此带来的新增就业岗位的增加，是吸引人口增长最直接的原因。因此，除了常规增长趋势下的北京人口总量分析，我们还可基于投资、就业对人口增长影响进行多方案预测。

以1996年-2011年的北京固定资产投资和城镇就业增加的数据进行分析，按照不同时间跨度计算，固定投资就业弹性平均值均较为接近。1996年-2011年的平均值为0.29，2000年-2011年的平均值为0.4，2005年-2011年的平均值为0.31。近几年，北京投资就业弹性呈现增长趋势，但是从长期来看，考虑到边际效益递减等因素，我们以投资就业弹性为0.3进行测算。

1996年-2011年，北京固定资产投资增长有较大的变化，其中2009年增长高达26%，但是2008年则出现负增长。“九五”“十五”和“十一五”固定资产投资的年均增速分别为9%、16.9%和14.6%，2011年的增速为7.6%，2012年上半年为11%。考虑到未来经济发展方式的转变，投资增速将趋缓，我们分别设定固定资产年均增速为14%、10%、8%和6%进行测算。

自2005年以来，北京就业人员总量占总人口的比重基本保持稳定，2005年为45.7%，2010年为46.1%，2011年比重略微提高，为47.3%。以下我们以2011年的47.3%进行测算。

测算结果显示，到2020年，在其他条件不变的情况下，如果固定资产投资年均增长在14%、10%、8%和6%，则北京新增外来人口分别约为840万、550万、415万和285万。北京市所对应的总人口分别为2945万、2653万、2517万和2387万。

我们认为，从各方面的主观因素考虑，北京市并不希望在未来十年内人口出现爆炸性增长。因此，控制人口进入的政策措施还将持续出台。如果方法得当，从降低投资增长速度开始，如年均投资增速控制在8%以内，北京市人口总量限制在2500万人内有可能实现。

如果按常规增长的方式来计算，取前15年平均值作为低限方案，北京外来人口到2020年将会达到1047万人。如果按照投资增长的中低限年均8%测算，到2020年北京市外来人口将达到1200万人左右。这意味着，外来人口占北京人口的比重将会逐年提高，预计到2020年将达到45%左右。

但是，在外来人口比重不断增加的现实趋势之下，北京的户籍居民和外来人口间仍存在公共服务不均等的现象。

比如，农民工子女入读公办学校仍然受到“五证”难办、择校费高等门槛的制约。在流动人口聚居的城乡结合部，居住条件恶劣，市政设施落后，环境卫生差，基本公共服务难以按实际需要配套。在享受保障房待遇方面，虽然公租房申请已将符合条件的外来农民工纳入，但是目前廉租房、经济适用房、限价房等还没有放开。

人口公共服务的不均等会带来一系列的社会问题，如果得不到重视和解决，未来会产生潜在的社会隐患。

由于未来中央的城镇化政策重点是从数量扩张转为质量提升，改善外来人口的公共服务将是北京市面临的重要而迫切的任务。这也将对北京市如何来平衡财力，做到既提升对户籍人口的公共服务水平，又能够有效落实中央有关政策精神，是一个艰巨的挑战。

人口增长难以逆转

与纽约、伦敦、东京所呈现的特大城市人口增长与所在国城市化发展的同步性一样，北京的人口也随着中国城镇化率的进程而增加。

统计数据显示，1978年-1995年北京常住人口增长较为平缓，而随着中国城镇化率每年增长幅度由1995年的0.53个百分点提高到1996年的1.44个百分点，并且随后持续保持在1个百分点之上，北京人口开始加速增长，由年均增长22.33万人变为年均增长47.97万人。这也说明了，随着中国城镇化发展，作为中国主要特大城市之一的北京，成为了吸纳人口的主要载体之一。

首先，就业和收入水平是影响人口向北京流动的直接原因。

第六次全国人口普查数据显示，2010年北京外来人口主要输出地为河北、河南和山东等地。通过数据分析，以上三省与北京在人均GDP、人均全社会固定资产投资、就业人员平均工资等方面都存在一定差距，若按户籍人口计算，该差距更大。

将数据进行回归分析可以发现，北京外来人口的增加，与北京和外来人口输出地的全社会人均固定资产投资差、就业人员平均工资差线性相关，也就是说，这两者是影响人口流向的直接因素。继续分析可以发现，北京全社会固定资产投资与就业人数之间线性相关，意味着固定资产的增加会带来就业的增加。因此，可以得出结论，就业和收入水平的提高是吸引外来人口的直接原因。

其次，公共服务水平和优质资源是对人口具有吸引力的关键因素。

一是公共服务水平较外来人口输出地高。2010年北京市辖区人均财政支出为18892元，分别是北京外来人口主要输出地河北、山东和河南市辖区人均财政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。

二是优质资源集中。北京集中了全国最好的大学、最好的医院等优质资源：全国排名前50位的大学中，有9所在北京；全国知名的260所重点中学中，北京占10所，多于上海的6所和天津的5所，更多于许多省份全省的重点中学数量，而按综合实力排名的前20所重点中学中，北京占6所；截至2011年，全国1399家三级医院，北京有51家，约占华北地区三级医院总数的24%。

需要指出的是，公共资源对北京以农民工为主体的外来人口的影响并不是直接的。优质公共资源的集中分布和公共服务水准较高，会直接影响外地高收入群体到北京置业，并购买优质的公共服务，结果会抬高房地产价格和增加优质房地产投资，也会直接影响到高收入群体对基础设施供给的高要求，增加北京市的基础设施投资。无论是基础设施投资还是房地产投资都会带来大量的就业岗位，间接带动了外来人口到北京来寻求就业机会。

再次，相对较低的生活成本使得外来人口生存十分容易。

一是食品成本价格相对较低，增长速度较慢。1995年-2011年，北京的食品平均物价指数为104.86，比外来人口主要输出地河北、山东、河南分别低0.32、0.45和0.87。17年间北京食品价格上涨幅度最小。

通过比较2011年北京与外来人口输出地省会城市的几种常见食品价格，可以发现北京的生活成本相对较低，其中大米、猪肉价格均低于其余三个城市，花生油、大白菜低于济南和郑州。但同年北京就业人员平均工资却是河北的2.14倍，因此北京的食品支出占收入的比重是最低的。

二是公用事业的价格收入比相对较低。近六年来，北京水价仅在2009年上调过一次，由每立方米3.7元上调到4元。2010年，北京、石家庄、济南和郑州的水价分别为4元、3.3元、3.5元和2.25元，按全国人均居民生活年用水量57.25立方米计算，则在四地生活的水费支出占当年平均工资比重分别为0.35%、0.6%、0.6%和0.43%，北京最低。2012年7月，北京、河北、河南、山东均开始实行三档阶梯电价，从每档范围和单价来看，北京电价都为四地最低。目前四地的民用管道天然气价格，北京也是最低。

此外，北京地铁全线统一票价2元，公共汽车每人次0.4元，为全国最低，远低于上海、广州等特大城市。事实上，较低生活成本的代价是政府为其亏损埋单：2011年北京对地面交通和轨道交通补贴156.9亿元，是2011年北京市公共财政预算支出1422.9亿元的11%。

三是外来人口租房成本低。北京虽然房价在全国领先，但在城市功能拓展区、城市发展新区的城乡结合部，农民出租屋、地下室租金约为每月250元-600元，按北京建筑业农民工1500元-2500元的月收入计算，农民工租房支出约占月收入的15%-25%。出租屋和地下室的租房价格，远低于同地段的商品房租房价格，如朝阳区定福庄常营乡出租屋价格约为每月400元左右，而同期同区定福庄定福家园成套商品房租金约为4500元左右，前者价格不到后者的十分之一。也正因如此，居住在城市功能拓展区和城市发展新区的北京常住外来人口占比分别为53.9%和34.7%。

很多本地居民认为，北京的生活成本已经难以忍受，这是相对于房价和中高档商品价格而言。对于进入北京的外来农村人口来说，只需要解决自己的基本生活需求就可以轻松地在北京生活下来，因为他们要比较的是家乡农村的收入水平，而不是北京市民或者是白领的收入水平，他们想的不是攀比，而是如何得到一份较好的收入。

因此，可以看出，影响北京外来人口增长的就业、收入增长以及生活成本等因素，都在发挥着积极的作用。这些因素如果不发生根本的变化，北京人口增长的形势仍然无法逆转。

自然资源承载力仍有空间

对于北京人口承载力的测算，水资源和土地资源是两个主要的限制性因素。

北京水资源来源于三个方面：本地水资源、再生水利用、外地调入水资源。预计至2020年，北京水资源量将超过55.4亿立方米。

其中，本地水资源总量取多年平均水量和近十年干旱周期的平均量的中间值，约为33.4亿立方米；2011年，北京再生水利用量为7亿立方米，到2020年，预计可供给水资源量超过10亿立方米；根据规划，到2020年，南水北调供水量将达到12亿立方米，而淡化海水也有引入北京的可能性。

根据北京产业结构和用水结构分析，工农业用水量已经较为稳定，但仍有进一步节水的空间。生态用水需要进一步增加，但也有可调整的余地，尤其是高尔夫球场等奢侈性用水。生活用水方面，近年来呈现下降趋势，如果借鉴严重缺水地区，如以色列等国家的经验，生活用水仍有可节约的空间，但从提升生活质量和水平的角度，人均生活用水可以保持基本稳定，甚至有所提高。

按照工业和农业用水略有下降、生态用水有保证的原则，未来工业、农业和生态三类用水分别为4.5亿立方米-5亿立方米、10亿立方米、10亿立方米，三类用水量合计为25亿立方米，剩余可供生活用水量为30.4亿立方米。

北京水资源理论承载力关键取决于可用生活水资源量。借鉴国际经验，生活用水可变化的范围最低为人均69立方米，最高应控制在人均90立方米左右。2001年-2011年，北京年人均生活用水最低为76.9立方米，最高为90.3立方米，平均值约为85立方米，以此为标准加以计算，北京水资源的理论承载能力可达到3500万人。

再来看看土地资源的情况。

北京土地总面积1.67万平方公里，可以开发建设的面积约9400平方公里。其中，平原地区面积约6400平方公里，其他为山区。在山区中，海拔在100米-300米的浅山区面积为2000多平方公里，山间谷地坡度小于10度的可开发的面积约1000平方公里。

根据北京人口分布情况的概略估算，目前，平原地区6400平方公里的范围内，总人口约为1700万人，人口密度约每平方公里2656人。浅山区和山区总人口约为300万人，其中，浅山区约为200万人，山区约为100万人。

结合北京建设用地利用效率，并借鉴国际经验，北京的土地资源具有容纳更多人口的潜力：6400多平方公里的平原区土地利用仍有较大潜力；浅山区应在保护环境的前提下，进行适度开发；海拔较高的山间谷地地区不宜大规模开发，需要进行适度控制。

2010年，北京市全部城镇建成区（包括中心城区、新城和建制镇）总规模估计在1350平方公里-1400平方公里，城镇人口约1700万，人口密度约每平方公里1.2万人。据《北京土地利用总体规划（2006-2020）》，到2020年，北京建设用地总量将增加到3817平方公里，其中，城乡建设用地总量由2010年的2520平方公里增加到2700平方公里。

对于2700平方公里的城乡建设用地，通过提高土地利用效率，提升集约利用水平的办法，假定都可以达到目前平均城镇用地人口密度水平，即每平方公里1.2万人，则北京规划建设用地的承载力能够达到3240万人。即使按照新增以及存量的1300平方公里城镇和乡村建设用地（2700平方公里规划用地减去1400平方公里的城镇建成区）进行挖潜，人口密度按每平方公里1万人计算（国土资源部新城建设的人口密度标准），北京规划建设用地的最大承载力也可达到3000万人。

由此可见，在现行规划控制下，如果城乡建设用地土地集约利用率达到现有城镇的水平，则理论上的土地资源承载力为3000万-3200万人。

如果将各部分可开发土地的承载力对比国际城市区人口密度来看，北京土地资源能容纳的人口更多。

根据国际经验，国外都市连绵区内人口密度大约为每平方公里5000人。例如，东京都总面积2188平方公里，人口约1300万，人口密度约每平方公里5900人。伦敦总面积1579平方公里，人口约756万，人口密度约每平方公里4780人。即使按伦敦每平方公里4700人的标准估算，北京仅6400平方公里的平原地区即可承载3000万人口。

此外，北京浅山区总面积2300多平方公里，在适度进行低密度住宅开发的情况下，仍有望增加30万人，可承载人口达到230万人。出于生态保护的角度，山区维持现有人口规模和开发密度为宜，保持在100万人。

照此计算，综合平原区、浅山区和山区三部分，北京土地资源人口承载力预计达到3300万人。

用经济手段和市场机制

引导人口流向

从以上分析视角出发，根据目前城镇化政策的改革方向，北京市对待人口问题的正确思路应该是：坚定不移地以改善公共服务为导向，逐步缩小外来人口和本地人口的公共服务差别；充分利用北京市行政辖区的空间，合理配置人口和资源。要通过经济手段和市场机制，引导人口流向的分布趋势。

第一，推进常住人口基本公共服务均等化，加快户籍管理制度改革。

据统计，在北京的外来人口中，大约有20%的长期举家迁徙的城镇间流动人口和农民进城就业人员。他们已经有了稳定的工作和就业条件，甚至一部分已经在北京购买了住房，他们已经和北京市融合在一起，不会返回原来的城镇或农村定居。因此，需要尽快制定有关政策，一次或分次解决这部分外来人口的落户问题。他们成为北京的新市民，不但不会对社会带来任何不稳定，而且会启动他们在北京的长期消费和投资。对于非举家迁徙的外来人口，要通过就业年限等条件的累积，逐步实现落户。

同时，要根据常住人口规模，编制部门和地方预算，把对外来人口的公共服务纳入预算范畴，逐步使外来人口享受与本地城镇居民同等的公共服务水平。近期要争取在随迁子女义务教育、高考、社保和保障房等领域取得一定突破。远期要制定长期目标，逐步从根本上改善对外来人口的公共服务。

第二，促进环北京经济圈建设，引导外来人口在北京市行政区周边城镇落户。

如果担心政府没有足够的经济实力完善日益增长的外来人口的公共服务需求，缓解北京市民对人口日益增长的不满情绪，北京市应与河北省联手，发展环北京经济圈经济，促进一部分产业和人口向辖区周边中小城市和较大建制镇转移。例如，可采取税收共享、共建产业园、扶持周边城市发展、加强轨道交通建设等政策，加强和河北省及周边中小城市的合作。

第三，加大限制工业发展的力度。

如果北京市要真正实施限制人口进一步高速增长的政策，当务之急是限制投资增长，特别是工业企业向周边新区的进入。可采取的政策包括，取消对周边区县的GDP考核指标；鼓励相关区县和环北京经济圈周边城市合作建立产业园区；综合运用金融信贷、投资税收、建设用地等政策手段，引导工业企业向环北京经济圈的中小城市和小城镇转移；制定产业发展的空间规划，鼓励辖区内区县以及建制镇服务业的发展。

第四，疏解中心城区功能，优化城市功能布局。

需要看到，就业、公共服务、行政等多种功能在北京主城区高度集中，确实加剧了这一区域的人口承载压力。

为缓解这一情况，需研究制定中心城区功能疏解规划。明确中心城区产业、行政管理等功能布局和方向。严格限制医疗、教育、行政办公等大型服务设施的新建和扩建，引导产业、行政、服务功能向周边疏解。鼓励中心城区在非保护区内发展高密度住宅，提高中心城区人口居住密度，缓解职、住分离状况。在北京近郊区，加快新城新区建设，承接中心城区产业和人口的转移。

同时，完善城市交通基础设施规划，继续推动公交优先发展战略，增强公交出行便利性，提高公交出行比例。此外，还要加强北京与辖区内重点新城的轻轨线路建设，以方便大规模的人口流动。

第五，完善城市住房政策体系。

住房政策调整对社会各收入阶层都有直接的影响，也关系到城市建设运转的资金来源。

因此，要为在北京生活的中低收入群体提供可承受的、有尊严的住房，这需要进一步增加公租房的供给。可进一步引导民间资本参与公租房建设，允许集体经济组织和农民利用存量集体建设用地建造公租房。政府则做好相关基础设施和公共服务设施建设的配套。

此外，为适应北京住房市场需求趋向，应及时取消购置商品房的户籍限制政策。通过商品房价格的市场化，加大土地出让金的征收力度，提高北京城区稀缺的土地资源利用的效率，并确保基础设施投入资金来源的供给。

同时，发挥税收对收入分配和住房价格的调节作用，开展房产税试点。可以首先针对保有多套住房的家庭征税，对一个家庭保有两套以上的住房要征收房产税。可以研究将集体建设用地上建造公租房纳入征收房产税试点范围。

第六，合理利用价格手段调控生活成本。

政府对水电气等要素进行补贴，扭曲了这些要素的市场价格，降低了人口、产业的生活和发展成本。加快北京市政公用事业价格形成机制改革，通过价格手段调控人口规模。比如，要尽快实行水、电阶梯价格，对低收入人口进行补贴。这不但可通过生活成本的提高，调控人口的进入，又有利于未来的城市基础设施的市场化运营和管理；提高公共交通运营价格，适度逐步提高地铁和公共交通的票价，并研究对低收入人口和户籍人口的补贴政策。

第七，提高城市人口信息化管理水平。