土地利用规划的重要性范文

导语：如何才能写好一篇土地利用规划的重要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：城市 土地规划 可持续 发展

一、 土地利用规划与城市规划的关系

几十年的社会主义建设中，土地利用总体规划中的城市用地显得很重要，现代化城市的建设和发展需要很多的土地，国家相关部门虽然严格控制城市的建设用地，但是城市土地规划往往只是从城市的建设和发展出发，不把全局的土地资源供需考虑在内，土地利用总体规划对城市用地规划没有起到限制作用，城市建设的用地不合理地扩张，侵占了耕地，给生态环境造成了破坏。

1.土地利用规划与城市规划

城市用地包括两个方面，一是城市区域内已经被建设、被利用的土地资源，二是已经被有关部门批准，列入了城市规划的区域范围之内，有待于开发、建设的土地资源。另外，需要指出的一点就是，按照我国城市规划法中所规定的城市区域内的所有非建设的用地，象山石、树林、池水等占用的那部分土地资源，也属于广泛意义上的城市用地。

改革开放以来，我国社会主义建设高速发展，土地利用的总体规划与城市规划的关键性和重要性日益凸显。土地利用规划和城市规划既有兼容性，互有侧重又互为弥补，同时还具有矛盾性。它们在规划法律依据、指导思想、理论依据上有矛盾之处，给社会主义建设的发展带来了一些困难。

2.矛盾性：供需矛盾、过分扩张

现在我国建设用地规划把人均建设用地指数作为标准，好像很合理，实际上忽略了很多因素，比如区域与城市之间的关系、城市中建设用地急剧扩张的原因等等，从而直接或者间接地影响了建设用地规划管理的效果。

3.兼容性：互有侧重、互为弥补

从社会主义建设的全局来看，土地利用的总体规划与城市规划都是区域规划的组成部分之一，二者虽然侧重点不同，但是它们是互相补充、缺一不可的两部分。

土地利用总体规划的立足点是一个地区乃至一个国家的远景发展和统筹发展，侧重点不仅是科学分析城市用地的范围和规模，还有保证城市用地和其他用地的平衡、保护地球自然资源，注重整体性原则和坚持可持续发展。

二、发达国家城市土地利用规划的启示

西欧各国的城市化水平较高，极大地带动了国民经济和社会各项事业的发展，这当中，土地利用规划的作用功不可没。通过借鉴国外先进的土地利用规划理念，对我国传统的城市土地利用总体规划在研究方法上产生了一定程度的影响。具体体现在以下几个方面：

1.强调生态优先的发展策略

针对城市生态环境质量不断下降的状况，应进行城市的合理容量和城镇建设的生态适宜性研究，在建设和保护的地区之间，建立起土地要素合理流动的市场化配置资源的机制，从而达到控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市的战略目的；同时应将城市土地利用规划区范围内的用地划分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区三部分，通过生态限制因素的分析，确定不可建设区及控制发展区的范围。在编制土地利用规划中，必须分析各种土地利用结构对环境影响，并提出相应的改善措施，以求将土地利用对环境的破环减少到最低限度。

2.强调区域观念

城市的土地利用不能就城市论城市，随着经济全球化进程的加速，城市不再是孤立的封闭单元，而是处于区域的循环甚至国际交流圈中。土地利用规划的编制应着眼于本地区、更大的区域甚至全世界，从区域经济、大型基础设施等方面来分析城市土地利用的重要性及土地利用发展的优势和制约条件。规划编制中应包含以下几个方面的内容：应提出基于区域合作精神，超越行政区划的土地空间发展模式；针对城市社会经济高速发展这―特征，从国家发展战略的高度，结合区域经济的发展，对城市的土地利用的规模、发展方向、区域基础设施布局等提出相关建议；通过研究当前国际国内背景下区域关系格局，分析城市发展的优势及存在问题，将区域合作的组合城市作为城市发展的目标之一，并提出相应的土地利用空间结构重整策略。

3.强调与社会、政治、经济的紧密结合

城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。以新经济时代的到来、全球经济一体化和中国加入WTO对城市社会经济发展的影响为研究的切入点，紧密结合宏观区域经济竞争的要求，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面（特别是从城市高速成长这一特征出发）对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。

4.强调理论与实践的结合

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关键词：土地利用；规划数据库；建设；要点问题

Abstract: land use planning database is the basis of the construction of a land information system data, land management of information technology, standardized and scientific conditions. This paper focuses on land-use planning database construction of several important issues for employees to provide references.Key words: land use; planning database; building; Important issues

中图分类号：F110 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

引言：现阶段，我国土地利用的规划信息管理较为混乱，对土地利用的调查更新以及土地利用规划成果的应用造成了严重影响。为了改善这一状况，以便于更好地管理土地利用规划成果，切实发挥其在土地管理中的作用，提高土地利用的规划的实施效率和科学性，必须要积极建立和完善土地利用数据库和书库管理系统。

一、规划数据库建设的重要性

土地利用规划是国土资源管理的一项重要内容，规划数据库建设则是实现国土资源信息化管理的关键，是国土资源信息化建设中的一项重要内容。

建立和完善土地利用规划数据库，利用规划管理信息系统，能够实现土地利用规划数据采集、处理、分析、存储、查询、输出和传输的数字化和网络化，从而为土地利用计划管理、建设用地预审以及土地开发整理项目审查等提供有效的技术支持。

土地利用总体规划是城乡建设和土地管理的基本依据。加快推进规划数据库建设，以信息化带动管理的科学化、规范化、精细化发展，促使土地利用规划的管控作用得以充分发挥，切实提高土地管理效率和整体水平。

现阶段，我国新一轮的土地利用总体规划总体上进入审批实施阶段，因此必须要抓住机遇，积极推进土地规划数据库建设，为土地用途管制度的贯彻落实奠定坚实的基础。各级政府部门应予以高度的重视，切实采取有效措施将责任层层落实，加快规划数据库建设步伐，从而保证新一轮的土地利用总体规划顺利实施，促使各项管理政策和措施切实落到实处。

二、土地利用规划数据库建设要求

在积极推进土地利用规划数据库建设过程中，应坚持以下要求：

第一，土地利用总体规划数据库建设必须执行统一的建设标准和技术规范，确保信息资源共享。

第二，为了满足各级电子政务建设的总体要求，应采用统一的MapGIS平台（山东省规定的是arcGIS和MapGIS两种，我区用的是以arcGIS平台开发的苍穹建库软件）进行建库，从而保证系统的互连互通，避免出现重复建设的情况。

第三，土地利用总体规划数据库建设以统一时点的土地利用变更数据库为基础进行建立。

第四，土地利用规划数据库建设分为省、市、县、乡四级数据库建设。各级数据库都要严格按照国家或省统一标准进行建设。

第五，在建设过程中，应积极与规划主管部门以及信息化建设部门通力合作，保证数据库建设的实用性和有效性，避免与实际应用相脱节。

三、新一轮数据库建设的特点

一）以土地利用数据库为基础

首先，省级土地利用现状数据库已全面完成并通过验收，这就为土地利用规划数据库的建设提供了便利条件。

其次，土地利用数据库的数据具有较强的现势性，主要是通过详查资料以及变更调查资料的方式进行建库。

二），数据库建设贯穿于规划修编全过程

在规划修编的前期阶段，主要是进行调研、指标测算以及专题研究等，并利用现有的数据库进行分析，形成专题研究数据。

在编制规划大纲阶段，要充分利用数据库进行统计、查询以及空间图形叠加、路径分析等，并总结形成分析数据，作为编制规划大纲的依据。

在规划成果的形成阶段，还要在现有数据库的基础上进行综合分析，并将具体的图形、属性、指标数据以及文本资料等添加到数据库当中，形成土地利用总体规划图件和专题图件，进而形成图、表、数统一的规划成果。

三）规划管理工作的重要依据

随着信息化进程的加快，土地利用总体规划数据库将会成为土地管理工作中的有力工具，通过调用数据库能够方便的进行查询和内容更新，极大地提升工作效率车管理水平？。

总的来说，土地利用规划数据库的建设在土地规划过程中发挥着极其重要的作用，是进行规划决策的重要依据，是在规划工作深入发展过程中的逐步形成的信息化成果，在今后的土地管理工作中将会进一步充实，促进土地利用管理水平的不断提高。

四、数据库建设流程

土地利用规划数据库的建设工作流程如下：

工作准备和资料预处理数据采集数据处理及建库数据库更新

选要注意的一点是，在数据库建设过程中，必须要将质量控制贯穿于工作全过程之中，进而保证数据库的准确性、实用性。

下面将针对每一环节进行分析：

一）资料准备和资料预处理

首先，在资料准备的过程中，资料内容应满足土地利用规划数据库标准要求，并且要尽可能做到内容全面且具有权威性，精度和现势性均需满足应用的实际要求。对于现有的数字化资料、现有数据或数据库，应依据国家和省级相关建库标准和规范进行选择和调整。

对于非数字化的资料，要依据所选资料本身的实际情况进行预处理：

图面处理：在数字化之前要进行必要的图面处理，以便于数据的精确配准，减少数字化和数据编辑处理的工作量。

对于属性数据，应对数据项的名称和度量单位进行统一，对于图形数据通常还应进行投影转换，对遥感数据则要进行几何校正和分类处理。

二）数据采集

其一，空间数据采集

数据采集就是在土地利用数据库数据的基础上进行规划要素的补充，如果原数据库数据文件格式与新建库的文件格式不一致，应先进行数据转换，需要注意的是要避免数据的丢失和错误，并应及时纠正存在的问题。

在土地利用现状数据库的基础上，应补充采集旅游资源要素、基础设施要素、主要矿产储藏区要素、滞（蓄）洪区要素、地质灾害易发区要素等规划基期信息情况。

在信息采集的过程中，要注意以下几点：

点状要素的位置要记录准确，保证其与其它要素之间位置关系的正确性。

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关键词：土地利用；规划；现状；可持续发展

中图分类号：G322文献标识码： A

引言

我国的土地资源的利用在宏观上看虽然还存在着无限的发展空间，但是从局部的微观来看，土地资源已经面临着一个进退两难的尴尬境地。进，已经无地可用；退，无论是城市变迁还是工业生产抑或是农业发展都在急需用地，退哪一方面的地似乎都不合时宜。在这种土地资源进退维谷的情况之下，我国的土地资源管理者已经从一个手中握有大片的土地可以疯狂出售的大地主到了一个为每一寸土地都必须锱铢必较的小农民的程度。

一、土地利用规划实施与管理的重要性

土地利用规划对土地利用的控制、协调与管理作用，在编制规划的过程中已有所显示，但规划中的许多决策和措施还停留在文件及图纸上，并没有变成现实，需要通过规划的实施，从时间上、空间上、措施上作出具体安排，逐项地加以落实，因此，在完成编制规划任务之后，能否很好地组织规划的实施，就成为实现规划目标、发挥规划作用的决定性环节。土地利用规划的全过程包括编制和实施两个阶段，二者互为依托，相辅相成，缺一不可。如果只重视规划的编制，而经规划的实施，就没有完成土地利用规划的全过程，规划也就难以发挥其应有的功能。历史的经验证明，规划的真正意义在于实施。没有实施，再科学的规划只是一纸空文。唯有实施才能实现规划的经济效益、生态效益和社会效益。规划的生命力在于实施。为了保证规划的有效实施，必须对其实施过程进行有效管理。因此，在土地利用规划的实施过程中，必须充分应用法律的、行政的、经济的、技术的手段，通过土地利用计划编制、建设项目审核、基本农田保护区划定、土地开发整理项目审查、土地执法检查、土地利用动态监测等途径，对规划实施进行综合管理，才能充分发挥土地利用规划在社会经济发展中应有的作用，使规划真正付诸实践。

二、我国当前的土地利用与管理现状

我国的土地制度是土地归国家所有，土地归全体人民所有，因此，在我国是由人民的意志来决定土地资的开发与利用的。土地资源的保护以及综合的管理方面的工作都由土地管理部门来统一完成。我国的土地地管理工作包括了确立国家级的土地管理制度与法律法规，还包括了对于土地关系的调整与改革以及土地的合理利用与高效开发。但是，从我国的目前的土地资源的利用现状，我们不难看到，我国的土地资源存在着许多不合理的利用情况，这些不合理的利用致使我国的许多土地的质量开始退化，土地资源出现严重的浪费现象。不仅如此，还存在着大量的水土流失，大量的宝贵的土地陷入越来越严重的盐碱化，大量的稀缺的土地被沙漠吞噬，大量的土地被某些钱权交易而乱占。凡此种种，我国的土地资源管理的乱象不一而足。我国的某些地方性的国土资源管理部门对于合理化利用土地根本没有树立正确的认识，在土地的审批与利用方面存在着极大的随意性，未能为人民依法合理利用好土地资源。在某些地区甚至还出现了为了发展经济而不惜以牺牲土地资源为代价的情况。最令土地的所有者人民群众不能理解的是，我国目前普遍存在着地方政府知法犯法，完全不按实际需要占用土地的情况，甚至严重到为了讲排场而大肆占用宝贵的土地建造豪华宫殿式的市政府与豪华广场。

三、加强我国土地利用规划的可持续发展

1、改善我国土地利用现状的主要工作内容

1.1保持水土

水土流失是我国的土地资源管理过程中的最大的问题，我国境内发生的多起泥石流，其性质都极其恶劣，给我国的人民群众的生命财产造成了巨大的损失。我国水土流失的问题十分严重，在上世纪90年代末期我国已有超过1/3的土地存在水土流失问题，保持水土工作需要做好工程、生物和耕作措施等防治措施，通过建立水土保持林、多元化利用土地等等方式来防治水土流失。

1.2集约节约用地

目前我国林地、草地、耕地等用地的利用率比较低，要在土地开发利用上以节约为指导方针，引入市场机制，制定优惠政策，改变传统的粗放利用模式，让经济、生态和社会效益得到统一。

1.3加强林牧渔土地资源保护

长期以来我们过于重视农田，忽视了林牧渔用地，使得土地结构出现严重的失衡，导致耕地资源也遭到了大范围的破坏，各地需要根据实际情况来合理调整土地利用的结构，适当的退耕还林或是退耕还牧，做好林牧渔用地的保护工作以保护耕地和环境。

1.4科学规划城镇用地

目前我国很多城市还以“摊大饼”的发展模式浪费着大量的土地资源，为了获得土地增值收益“圈而不用”的情况十分多见，园区违法用地的现象比较严重，整体的土地利用结构失衡，生活用地所占比例过小等等。城镇用地要走集约发展的路线，通过合理布局、扶持郊区农村、保护林地、生态农业等措施来实现城乡一体化的良好用地模式和生态环境。

1.5保护好矿区用地

我国的矿产资源在总量上比较丰富，矿区开采引发了很多的地质灾害，使得矿区的生态环境遭受了极大的破坏。矿区用地需要建立完善的规划体系，加强管理工作的执行力度，做好环境的监控和保护、修复工作，施行“科技兴矿”的方针来提高矿产资源的开采利用效益和矿区土地的利用水平。

2、做好土地利用规划的管理工作

2.1建立健全土地开发整理的规划审查制度

应及时检查土地开发整理指标是否得到切实执行，重点审核其规模和布局是否符合土地利用规划的要求，以保障耕地占补平衡并改善土地生态环境。

2.2强化土地利用立法和监察管理

加强土地利用立法和执法监察是实施土地利用规划的重要环节。应进一步制定土地利用规划实施与管理的细则，并将其纳入法制轨道。同时，应建立经常性的规划监督制度，对违反土地利用规划的行为进行监察、纠处，保障土地利用规划的顺利实施。

2.3健全基本农田保护制度

应建立健全基本农田保护的各项规章制度，包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度和基本农田保护监督检查制度等。

2.4加强城市和村镇规划审核

应加强人口规模和用地规模、用地布局及近期建设占用耕地面积等方面的审核，切实保证城市规划和村镇规划与土地利用规划相衔接。

2.5强化现代高新技术的应用

及时、准确地掌握土地利用动态变化情况，尤其是监测城市周边的耕地变化和建设用地扩展情况，从而为规划的实施与管理提供技术保障。应充分利用规划过程和动态监测的属性数据及空间数据，建立土地利用规划管理信息系统，及时检验、分析规划实施情况，提高规划管理的工作效能和效率。

2.6制定有利于规划实施的经济政策

为尽快实施规划，还应制定配套的有利于实施规划的经济政策，如在土地开发、整理、整治和复垦方面实行优惠政策，对土地开发者在土地确权、贷款、生产资料供应等方面进行扶持，以及对土地开发、整理者在一定年限内实行税收减免政策等。这些政策由政府组织有关主管部门共同研究，形成政府规定。大力推行土地有偿使用制度，充分发挥经济杠杆在合理利用土地，调节土地供需矛盾方面的作用。同时，对于破坏土地资源，引起水土流失，造成土地沙化和污染的单位和个人，要按照国家的有关法律法规给予经济处罚。

结束语

实施土地规划旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。

参考文献

[1]姜志法，刘双良.构建土地规划实施保障措施体系的思考 [J]. 中国房地产，2009（10）.

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【关键词】土地规划与利用；土地管理；完善措施

一、背景

1、我国国土面积为960万平方千米，约占世界土地面积的7.3%，位居世界第三位。我国国土面积虽然广阔，但是可利用的土地面积还是十分有限。我的耕地面积占世界总耕地面积仅有7%，而我国人口多，人均耕地占有量少；我国林地面积1.15亿hm2，占世界耕地面积的3%；草地面积3.19亿hm2，其中可利用的面积约2.25亿hm2。然而随着我国的开发建设的不断发展，以及近年来人口的不断增加，面对有限的土地资源，我们必须合理的规划利用每寸土地，使得土地利用效率最大化。

二、土地规划的必要性

土地规划是政府重视和坚持下，对土地资源进行有效规划和充分合理的利用。面对我国人多地少的基本国情，政府对土地的合理规划不仅关系到土地资源的持续利用还关系到我国经济和人民生活的长治久安，可以说土地规划是关系到国家发展、人民生存的关键资源。

1、土地合理规划关系到我国土地资源的持续发展。当前，我国的土地资源可持续利用的状况不佳并且土地资源的浪费情况十分严重。土地作为稀缺的、不可替代的自然资源，对社会经济发展的制约作用越来越明显。当前我国对土地的利用的不合理情况十分明显，在利用的过程中缺乏合理的规划方案以及保护方案使我国的土地资源效率没有得到最大化的发挥。这种情况下，合理规划和利用土地资源是我们不可忽视的重要问题。

2、编制土地利用规划是合理利用土地的基础

土地利用总体规划与土地的社会条件、自然条件以及国民经济条件相适应的长远规划，所以它是土地合理利用的基础和依据。 我国土地资源的利用状况长期处于无规划的盲目状态，这使得我国土地沙漠化、盐渍化以及水土流失问题突出，耕地的质量受到严重的影响。

3、土地利用规划是国家实行用途管制的基础

国家按照土地规划合理规划每一块土地的用途，行土地用途管制。我国《土地管理法》明确规定：使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定土地用途使用土地。

三、土地规划与利用的方法和内容

我国的土地利用规划大致可以分为地方、省、国家三个层次。在不同的层次上，所采用的规划方法也不尽相同。地方级的土地规划主要是围绕一个或几个村庄为单位，在对村庄规划的内容上主要参照当地群民的意愿，是为了更好的满足当地居民的生活需要，更多的尊重公民的权利。在省级土地规划中，主要是关于项目发展的规划，对土地的规划叫地方规划上升一个层次，通过分析土地的多样性和适宜性，在落实国家级规划的相关内容的基础上对地方经济做出的合理调整，在农田灌溉，土地多样性和适宜性方面做出了合理的规划。

四、现行土地利用规划体系的不足

对土地进行规划可以有效的促进我国国民经济的发展，并且可以有效的保护耕地资源的合理利用以及城市化建设的用地需求的合理布局。土地规划具有鲜明的层次性，其结构严谨，逻辑清晰，有序的土地规划是保证土地开发利用、建设的重要前提。但是由于国家经济体制的制约，再加上其本身的针对性和实效性的问题，使得土地规划利用存在一定的局限性。

1、现行土地规划的种类较多，分工不明确

我国土地利用规划分为地方规划、省级规划、国家级规划三个层次。每一层次的控制指标和口径基本一致，土地规划体系在层次上叫完整。但是我国现行土地规划只能分工不明确，部分内容雷同较多，土地规划大多是宏观上进行规划，而具体到微观层面过于粗略，相关的专项规划和详细规划开展不是很好。

2、土地规划编制公开性较弱

国家土地规划大多是由国家的相关部门进行编制，公众参与力度较低，缺乏一定的公开性，有些地区的土地规划基本是是由领导组织进行编制，土地规划跟着领导的编制意愿进行，使得土地规划受主观因素影响较大，规划实施存在不合理]。

3、土地利用规划缺少权威性

土地规划缺少专门的法律进行保证，当前面对一些地区对土地进行随意开发占用的现行，土地规划却不能进行相应的管理，缺少相应的法律条文进行约束，土地管理的权威性得不到应有的发挥，使得土地利用不规范现象时有发生。

五、完善土地规划和利用的相关建议

1、积极展开土地整理相关工作

我国的土地整理主要是针对农村土地土地整理，就是指通过土地分割合并、土地开更、土地家欢、地雷转换以及区域性是和内容的变更，采用填海造田、排水造田，对道路、渠道、堤塘、畦畔、蓄水池等改造，达到增进土地在农业上应用的目的。

2、协调社会、生态和经济效益的三效统一

土地资源要做到统一规划、统一实施、统一管理。通过对土地的整治，解决土地利用过程中出现的土壤肥力退化、土地污染等问题，达到改善土地的生态环境。通过协调土地生态环境可以进一步促进土地资源的持续利用，对于农业经济的发展以及国民经济的发展具有促进作用。

3、强化土地土地资源综合管理

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关键词：土地利用　优化配置　经济发展

1.土地资源优化配置与经济协调发展的重要性

土地是人类赖以生存的物质基础，是国民经济与社会发展的重要生产要素。中国的土地资源十分短缺，滥用和乱用土地资源的现象较为严重，正面临着土地生态系统破坏、人类生存环境污染的严峻挑战。同时，伴随着工业化、城镇化的快速发展，土地资源经济供给的稀缺性与其社会需求的增长性之间呈失衡发展的态势，导致土地资源利用的非农化倾向及其用途间竞争的矛盾不断加剧。土地资源配置问题就是针对土地资源经济供给的稀缺性以及土地利用过程中的不合理性而提出来的。“配置”是一种过程和手段，目的在于把一定的土地利用方式与土地的适宜性、社会经济性进行适合配比，形成合理的土地利用结构，最大限度地提高土地资源的综合效益。“优化”是一种相对于不合理的土地利用问题而存在的人类期望和目标。土地资源优化配置不仅是资源问题、经济问题，同时也是社会问题和生态问题。在可持续发展思想日益深入人心的今天，进行产业与部门间土地资源的优化配置，并合理地组织土地利用，处理好土地利用的经济、社会和生态效益，当代人与后代人利益之间的关系，不仅具有重要的现实意义，还具有深远的历史意义。

鉴于此，《重庆市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出，要转变经济增长方式、走集约化发展道路的战略选择，加快产业优化升级速度，推动企业增加单位土地面积的投资强度，促进土地开发利用走内涵式、集约化发展道路。其根本的任务就在于寻求土地利用系统的结构效应，增强土地系统功能，促使土地资源在国民经济各地区、各产业、各部门的合理分配和集约利用，从而为区域经济可持续发展奠定物质基础。

2.促进土地资源优化配置与经济协调发展主要措施

2.1建立自上而下的农地流转和金融支撑体系

今后，重庆市要加强对农村土地流转经营主体的财政和金融支持力度，鼓励农业产业化龙头企业做大做强。一是促进“资本进村”，通过农村土地流转，拓展农村土地流转经营主体范围，有利于引导金融资本、工商资本、民营资本和民间资本等多元资本到农村承接、承租土地，单独兴办或与农民联办农业企业，推动农业产业招商引资。二是通过农村土地流转，把农村土地集中到种养大户、业主和企业的手中，有利于推动农业新品种、新技术、新装备、新模式和新机制等的示范和推广，解决农村信息的“最后一公里”问题，畅通信息渠道，发挥市场的调节作用和科技的第一生产力作用，提高科技贡献率和单位土地产出率，促进“科技和信息进村”。三是促进“农村劳动力出村”，农村土地流转能够解除农村劳动力外出务工的后顾之忧，促进农村劳动力向城镇和非农产业转移，推动农村第一资源性经济的快速发展，促进“劳动力出村”。四是促进“农产品出村”，通过农村土地流转，提倡农村土地成片集中流转，结合优势特色产业发展，实行集中开发、连片种植，兴建产业基地，促进农业规模经营和产业发展，促进“农产品出村”，提高农产品商品率和农村市场体系建设。

2.2加强宏观调控，搞好土地利用规划

政府进行必要的行政干预是保证土市场有序、实现土资源优化配置的必要条件。一方面，政府应严格控制土地供应总量，通过总量控制调节市场，发挥市场有效配置土地资源的功能，实现上地资产的价值，提高土地的利用率，避免撂荒土地。政府可建立土地储备制度，把通过收购、置换、征用等方式取得的土地予以储备，再根据需要适量供给市场。另一方面，加强土地审批管理。坚持规范管理，政务公开。将土地审批制度、标准、程序、期限和责任等向社会公开。坚持内部会审，集体决策。通过这些措施，杜绝土地资产流失，防止腐败行为发生，并为土地通过市场配置创造条件。再者，加强土地使用管理，严格土地有偿使用制度。对土使用者需要改变批准的土地用途和容积率的，必须依照规定报经相关政府部门批准。土地利用规划是实现土地合理利用的重要手段。只有通过土地利用规划，才能保证各部门发展对土地的需求和解决各种需求之间的矛盾与冲突，通过土地利用规划可以对土地利用实行有效的组织与监督、对各业用地进行方向险的指导，对农、林、水产用地以及城镇、工业、交通、水利建设等非农用地与自然保护区、风景旅游区等专项用地进行合理的分配与布局，并从政策上予以固定，以保证合理地利用有限的土地资源。同时还可以通过土地利用规划及其相应的配套政策，有计划地引导与组织土地后备资源的开发、土地退化治理、保护耕地和其它自然资源、改造人类的生存环境等项目，防止对土地资源的盲目开发与浪费。并结合土地管理法，对各部门的开发利用活动进行有效地监督与检查。

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近几年，我国城市林业建设取得了巨大成绩，但在“规划、管理、保护与利用”等深层次问题上面临着诸多问题，其中城市林业空间布局、保护与利用以及部门间的用地机制是制约我国城市林业进一步发展的关键因素。本文以上海市松江区为例，结合土地利用总体规划和城市建设总体规划，就城市林用地业属性进行了划分，对确保城市林业健康有序可持续的发展具有重要意义。

1城市林业用地属性划分的重要性

城市林业与非城市区域的林业有共性但也存在一定差异，其差异性主要在于①城市林业用地不仅仅是林地，还包含园地和绿地[1]；②城市林业用地稳定性差，体现在城市林业用地的确权难度大，加上基本农田保护政策的制约和经济社会快速发展对土地的需求，林地保护与经济社会快速发展的矛盾日益突出，城市林业用地的稳定性面临巨大压力。此外，城市林业由于涉及到林业、农业、水利、环保、城建、国土、交通等各部门，目前还未形成统一的管理体系。土地利用规划则侧重于土地利用方面的总量安排和结构分布，更多关注资源保护、特别是对耕地保护，刚性要求更加突出；城市规划则关注于城市空间未来发展、布局、形态优化和项目安排；城市林业是社会公共产品，更加注重于经济社会发展未来和现实对生态环境、休闲旅游的需求。由于各自的具体目标、工作职责、实施手段上存在差异，在一定程度上影响了城市林业综合作用的共同发挥。当前，资源紧约束条件已经成为我国快速城市化发展阶段的共同特征，如何保障以生态为主的城市林业建设与经济社会协调可持续发展，已成为各部门的共同责任。为此，必须探索新的城市林业用地保护与利用模式，建立必要的机制，把城市林业建设纳入土地利用总体规划和城市建设总体规划之中，把绿化、园林等各部门和林业部门纳入统一的管理平台，确定林业用地的各类属性，对建立现代城市林业空间发展模型和保护利用的管理机制具有极其重要的作用。

2城市林业用地属性划分的总体思路

林地保护利用规划最重要基础的工作是确定林地的基本属性以及发展空间，对于山区，由于已经进行了确权发证工作，一般把林地的属性分为规划林地（有林权证）和非规划林地（无林权证）。而对于城市来说，绝大多数未实施林地的确权发证工作。通过对城市用地的林地属性划分，从目标上看，便于协调与各类相关规划中的用地规划的关系，如城市总体规划，土地利用规划等；便于将城市森林的功能使用、空间布局等落实到具体的地块上；有助于林地保护利用规划的基数落实。

2.1基本思路

城市林业用地属性划分的基本思路：以土地利用总体规划为载体，坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排不变，依据上级下达的林地保护利用规划指标，分二个层面展开林地保护利用规划编制工作。一是利用土地利用总体规划和城市总体规划中所确定的各类土地属性，参考生态区位的重要性，落实现状林地的属性；二是利用土地利用规划中所确定的生态空间，形成林业用地规划控制线，布局林地增长空间。通过优化规划体系，实现“三规”（土地利用总体规划、城市总体规划和林地保护利用规划）有序衔接。

2.2关键技术环节

城市林业用地属性的划分，由于其技术方法、实施手段不同，其分类标准也不同。但在林地保护利用规划中城市林业用地属性的划分，应重点把握三个技术环节：（1）统一技术平台城市林业用地属性的划分关键是数据衔接工作，即将森林资源规划设计调查调查数据与最新一期土地利用调查数据、最新一次土地总体利用规划数据以及其它相关规划成果的叠加，必须在统一的技术平台下进行，如地图坐标系统、数据库系统或GIS数据平台等。（2）统一技术口径城市林业尤其平原区城市林业，现有造林和绿化用地多为其它农用地和建设用地。多年来，林业部门、国土部门对林地的范围和定义存在差异，为林地保护利用规划编制工作及林地的落界工作带来很大难度。针对这一现状，林业部门应会同规划和国土资源管理局沟通与协商，对现状林地的国土地类属性划分制定统一标准。（3）统一生态空间林地保护规划编制的关键点是确定规模、优化布局和保证增量。对于城市林业来说，由于其现状林地多为非法定意义上的林地，必须建立在统一的基本生态网络平台上，综合分析今后林地发展的方向、布局，并以生态网络规划的相关指标为依据测算了未来林业发展总量。

2.3划分原则

城市林业用地属性划分原则如下：（1）城乡一体化原则：一方面打破城乡界限，覆盖全部范围，包含所有成分，另一方面，正视城乡差别，加强针对性。（2）兼容性原则：科学性与实用性兼顾，尽可能地与相关部门、相关规划、相关规范相协调。（3）层次性原则：分层次进行划分，与国家相关分类标准的的层次关系相应，便于城市林业规划设计、建设管理和统计等工作的开展。（4）实效性原则：分类要具有可操作性，一方面适用城市生态要素的组成与特征，满足经济社会发展对城市森林功能的需求；另一方面，便于确定城市林业的责、权、利关系，便于建设管理。

3松江区城市林业用地属性的划分

3.1松江区林业用地概况

松江区位于上海市西南、黄浦江上游，地处太湖流域蝶形洼地的底部，地势低平，属长江三角洲平原。境内有佘山、天马山、小昆山等十余座小山丘，是上海市陆上唯一的自然山体。根据2009年上海市森林资源规划设计调查，全区林业用地面积9741hm2，占全区土地总面积（60471hm2）的16.11%。森林面积6742hm2，森林覆盖率11.15%[2]。按照创造优美和谐，方便舒适的环境要求，进一步加大林业建设投资，初步构建了以自然山体、大型片林、重要生态绿廊为主体，的“一城、二环、四区、多园、多廊”共同交织而成的森林生态系统网络体系。

3.2林业用地地属性类型的划分

松江区在新一轮土地利用规划中，初步完成了“两规合一”（即城市总体规划和土地利用总体规划在统一技术标准、统一图纸和数据的基础上相互衔接）的工作[3]，为城市林业用地属性的确定提供了基础平台。为确保林地保护利用规划约束性性指标—2020年森林覆盖率达到16.87%的目标实现，迫切需要统筹安排经济社会发展与生态建设用地需求。根据城市林业用地属性划分思路，以土地利用总体规划中的各地类属性为基础，将全区城市林业用地属性划分为5种：管控林地、农用地上的经济果林地、瞻仰景观休闲用地上的林地、其它建设用地上的林地和其它农用地上的林地。林业用地属性各类型的含义如下[4]：管控林地：土地利用规划确定为林业建设用地的现状林地，包括林业用地下的各种地类。农用地上的经济果林：土地利用规划确定为耕地或园地的现状经济果林的林地。瞻仰景观休闲用地上的林地：城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地上的现状林地，以及名胜古迹、旅游景点、革命遗址等景点用地及其管理机构的建设用地上的现状林地。其它建设用地上的林地：除瞻仰景观休闲用地之外的其它建设用地上的现状林地。其他农用地上的林地：土地利用规划确定为种植农作物（含蔬菜）的土地上的现状林地。#p#分页标题#e#

3.3划分结果

在ArcGis平台下，将二类调查矢量数据和属性数据与土地利用调查矢量数据和属性数据叠加，利用计算机识别技术，将土地利用调查的国土地类属性赋值给现状林地小班，之后以“人工检查”方式逐一确认其属性的正确性，确定松江区现状9741hm2林地小班的地类属性（详见图1）。

4管制措施

针对城市林业用地的不同属性，应采取相应不同的管控措施，以达到分类管理、分类指导、分类经营的目的。

4.1管制林地

指为对重点生态区位的林地进行重点保护，松江区管控林地主要分布在黄浦江、森林公园以及大型片林等，面积2001hm2，占全区林地面积的20.54%。管控措施：---严格按照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》及国家有关林地管理规定及规范进行管理。---实行占用征收林地定额管理，建设工程确需占用征收管控林地按规划审核审批，并必须进行规划调整，确保各区（县）管控林地总量不减少。---林地使用权不属于国有或集体的林地，应通过各级政府租赁、流转、赎买等方式收回国有或集体管理，以确保其林地稳定性。

4.2农用地上的经济果林地

指为保障经济果林农产品供给所确定的林地。主要有松江“佘山”密桃、松江“仓桥”梨等，面积705hm2，占全区林地面积的7.24%。管控措施：---按照《上海市森林管理规定》进行管理。---制定相应政策措施，建立经济果林生产保险财政制度，引导经济果林建设向规模化、标准化、产业化发展，以确保因建设工程占用征收农用地上的经济果林时行政区范围的动态平衡。

4.3瞻仰景观休闲用地上的林地

指为满足城镇居民风景观赏、森林生态旅游休憩、娱乐、文化等需求而划定的景观用地，面积760hm2，占全区林地面积的7.80%。管控措施：---按照《上海市绿化条例》进行管理。---为保障居民文化休闲用地，已建或规划的用地不得任意调整，因城市建设确需调整的，规划管理部门应当征求市、区绿化管理部门的意见。---调整文化休闲景观用地不得减林地的总量。因调整而减少的，应当落实新的休闲用地，保持林地动态平衡。---新建项目休闲用地面积所占比例，应符合相关规定，以确保集中建设区配套绿化面积不减少。

4.4其它建设用地上的林地

指现状或规划建设用地中除瞻仰景观休闲用地上的林地以外的林地，面积2384hm2，占全区林地面积的24.47%。管控措施：---按照《上海市绿化条例》进行管理。---因调整而减少的，应当落实新的绿化用地，以保持区内林地动态平衡。---新建项目绿化用地面积所占比例，应符合相关规定，以确保集中建设区配套绿化面积不减少。

4.5其它农用地上的林地

指农用地中除经济果林以外，以发展苗木林、林果业等为主的区域，包括集中连片的苗木林、园地以及未纳入上述林地范围内的林地及其他类型的零星林地，面积3891hm2，占全区林地面积的39.94%。管控措施：---按照《上海市森林管理规定》进行管理。---对于重要生态区位的其它农用地上的林地，应通过各级政府租赁、流转、赎买等方式收回国有或集体管理，以确保其林地稳定性。

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关键词：土地；利用；管理；重要性

中图分类号： D922 文献标识码： A 文章编号：

长期以来，我国在土地合理利用及严格管理方面存在严重的不足，甚至对我国经济的快速发展形成了制约。近些年来，我国政府对土地利用管理问题日益重视，并采取了一系列积极有效的措施。相信在政府的领导下以及全国人民的共同努力下，土地利用管理问题将得到有效的缓解。下文将针对严格管理土地的重要性及有效利用土地的措施展开深入的探讨。

严格管理土地的重要性

1.1有助于提高土地使用率

随着城市进程的不断加快，城市扩展面积正逐年增加，当城市需要扩张时就要占用城市周围的农耕土地，在我国农耕土地越来越多地被占用情况下，如何提高土地的使用率就成了平衡城市经济发展和农业耕种用地之间协调性的关键所在。 而我国实际的营养土地占有比率本身就不高，想要使其得到开发利用是一件难事。另一方面，在城市工程建设中，缺少合理有效的管理措施也使得在施工过程中产生很严重的土地资源浪费情况，其加重了我国的土地贫瘠程度。严格管理土地不仅可降低土地开发过程中土地资源浪费现象，更能有效提升在城市扩展建设之中对耕作土地的保护工作。[1]

1.2有助于改善非法占地情况

完善的管理制度可改善非法占地情况。在较发达城市中由于人口密度大、 人员素质不均、贫富分化现象明显，导致城中村的出现，包括一些小商户乱搭乱建等非法占地情况造成了一定的土地浪费。在小城市中，这种现象就更为严重。从执法角度来看，加强城市中对非法占地的整治力度和惩罚力度也是必要的。在大城市中因为相关政策法规内容的缺失，导致对非法占地的惩治力度不足，而且就执法者本身的执法力度和执法过程的严谨度而言也略显松懈，特别是在小城市和城市边缘地区乱搭乱建现象几乎无过问，这些现象也是造成土地浪费的一个重要原因。加强对执法部门和执法者的工作要求，是改变改变这一现状的有效途径， 加强部门分工、部门之中管理制度和要求的执行力度， 提高执法者的土地保护意识等可以使非法占地现象得到缓解。[2]

1.3有助于维护社会稳定

土地资源是一种极为重要的农业生产资料，同时又是农民赖以生存的基础。耕地一旦被正征用，农民将失去安身立命之本。[3]部分地方甚至一再压低征地补偿安置标准，没有很好解决农民的后顾之忧，造成相当一部分农民成了“三无农民”，即无地、无岗、无社保。农民的基本生活自然也就无法得到保障。如果不严格管理土地，继续放任乱征地的行为，那么将直接导致失地、失业农民的增加，继而引发严重的社会问题。所以，要严格管理土地，将保护耕地的工作落到实处，维护人民群众的根本利益，为我国的现代化建设以及可持续发展奠定坚实的基础。

有效利用土地的措施

通过上述一系列分析可知，严格管理土地是现实的需要，具有十分重要的积极意义。下文将针对如何有效利用土地这个问题展开探讨，并给出了几点可行性建议及措施，包括有效落实相关的法律法规，加强土地管理部门的建设工作，提高对土地有效利用的重视程度，制定合理的土地利用规划，严格要求对土地的审批工作等。[4]

2.1有效落实相关的法律法规

对于土地有效利用而言，有效落实相关的法律法规是关键，体现在以下几个方面：1）各级政府应该以身作则，依法做好管地用地工作，不可执法犯法；2）严格执法。对各类土地违法案件进行严肃查处，综合利用各种查处措施，如罚款、补办手续等，如果犯法，还应追究相关责任人的刑事责任；3）健全对土地执法行为的监督机制。国家应实行土地违法立案标准公开化，以便形成一个全社会共同监督的良好氛围。对于监察、审计等部门而言，应充分履行本部门的监督职责，杜绝有案不查、违法不就以及执法不严等现象。

2.2加强土地管理部门的建设工作

土地属于国家，也属于人民。如果对土地进行不合理的利用，那么将会对国家和人民的根本利益造成严重损失。若想最大程度保证土地的有效利用，那么应该加强土地管理部门的建设工作，如对他们实行合理规划及细致分工，促使各部门能够最大程度发掘自身的潜力，从而达到真正提高土地利用率的目的。土地管理部门不仅要重视管理过程，还应重视利用规划，实现二者的有机结合，制定一套严格、科学、完整的开发及征用机制，同时还应不断提高工作人员的综合素质，并通过相关管理制度提高他们的执法水平以及落实力度。加强土地交易管理方面，应该建立健全透明化、公开化的招标制度，并真正落实一站式购买体系。

2.3提高对土地有效利用的重视程度

随着城市化进程的不断加快，我国城市面积与日俱增，带来了客观的经济效益，值得注意的是，该过程中也伴随着诸多不和谐的内容，如城市周边耕地被大量征用。在此背景下，若想有效缓解土地因素给经济发展带来的巨大压力，那么提高土地的利用率便成了关键所在。为了进一步深化人民对土地利用率的认识，相关土地管理部门除了要做好本部门的日常工作之外，还应该积极做好相关的宣传、教育工作，如借助网络等媒体加大宣传力度，制定相应的政策对那些提高土地利用率的行为予以奖励，以及制定并落实检举制度等。[5]

2.4制定合理的土地利用规划

目前，我国建设工作中存在诸多土地利用不合理的问题。有鉴于此，政府应该从政策或者法律的角度加以约束和矫正，制定合理的土地利用规划方案，并严格监督、审查方案的落实情况，坚决打击各类虚假案例，保证整个审核工作的有效化、公开化，与此同时还应调动群众参与监管的积极性，强化政府和群众之间的联系。对工程进行监管的过程中，政府应提高监管局的工作力度和效率，同时建立一套完整的法律法规体系以提高执行力度，一旦发现违法违规现象，则执行相应惩罚措施，绝不姑息。在此过程中，监管部门应做好和执法部门的配合工作，从而保证整个建设过程的合法化，为土地规划提供法律依据及基础。[6]

2.5严格要求对土地的审批工作

我国可利用的土地资源正在日益减少，使我国的农业用地及建设用地面临极大的压力。[7]提高土地利用率便成了当下一个非常重要的解决之道。在提高土地利用率的过程中， 应该对土地使用权的审批工作提出严格要求，如在实际的审核过程中，一旦发现违规建设项目，则应给予否决态度，并通过监管局对其项目计划的一系列审核工作流程展开严格监控，对其整个施工过程也要执行严格的监管。通过审查工作及监管工作的有效执行，可以最大程度避免土地浪费情况的出现。

2.6重视农村土地市场的培育和管理

做好农村土地市场的培育和管理工作可从以下几个方面入手：1）积极开展土地评定和评估工作，为政府加强土地管理提供科学依据；2）完善市场管理规定和交易规则，为农村集体建设用地使用权流转提供政策咨询；3）积极培育市场化的土地流转中介服务组织，逐步完善土地流转中介服务组织的服务功能，拓展服务领域；4）加强合同纠纷的调解工作，维护土地所有者、承包者和经营者的合法权益；5）积极建立土地流转的交易信息网络，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，为尽早达成土地流转交易创造条件。

结语

若想有效遏制我国土地浪费严重的情况，不仅要建立健全相应的法律法规，而且要保证它们的有效执行，除此之外，还应该不断强化人民群众自觉保护土地的责任和意识。只有如此，才能真正做好我国土地有效利用及严格管理的工作，为我国的可持续发展提供保障。

参考文献：

[1] 王德军. 关于土地资源管理利用的探讨[J]. 科技致富向导. 2011(06).

[2] 孟雪楠. 试析我国土地资源管理的措施[J]. 黑龙江科技信息. 2010(31).

[3] 李军. 我国土地利用管理中存在的问题分析与对策研究[J]. 黑龙江科技信息. 2010(01).

[4] 李红. 广东省城市化进程中的土地利用研究[J]. 吉林师范大学学报(自然科学版). 2010(03).

[5] 左军. 新型城市化与浙江小城镇的发展方向[J]. 嘉兴学院学报. 2013(02).

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我国正处在工业化、城镇化、现代化高速发展时期，发展建设必然导致用地数量增长，其中包括占用一部分耕地。这属于经济发展正常情况，但问题是一些地方用地观念落后，一味扩大用地面积，占用资源禀赋较好的土地，粗放利用，对土地资源造成极大浪费。而本身我国土地资源非常短缺，进一步加剧了发展建设和土地面积有限之间的矛盾。因此对土地集约利用的研究成为土地利用领域里面的热点问题。

一、 土地集约的内涵

笔者认为土地集约利用内涵包含以下几方面：（1）土地集约利用是指在土地合理利用的前提下，通过增加尚未充分利用的存量土地的投入、转变利用方式和空间布局，通过改善经营管理，充分发挥土地使用潜力，兼顾当前利益和长远目标，不断提高土地的使用效率和利用效益，使土地的经济效益、社会效益和生态效益协调统一促进城乡土地利用结构优化和功能提升的动态过程与状态。（2）土地集约利用就是增加土地投入来获得更多产出的一种土地开发经营模式。（3）城市土地集约利用的前提是符合土地利用总体规划、城市规划及其他相关法律法规，加大对土地的投入，提高土地利用效率的开发模式，要充分挖掘土地利用潜力，节约土地资源。（4）集约利用的内涵之一包括节约利用。（5）对于农村土地集约重点是要对耕地的利用，保护好基本农田，加大土地整治力度，使土地利用过程中社会、经济、生态综合效益达到最优。

二、 我国土地集约分类

按照土地集约利用方式来对土地集约进行分类，分为平面型集约利用、空间型集约利用、时间优化型集约利用，多附加型集约利用和综合型集约利用。平面集约利用是指在同一利用空间下，加大对土地的物化劳动和活劳动投入，提高土地生产率。空间型集约利用是在同一面积土地不仅利用地面还利用几个处于不同生产空间的生产项目。仅是在农业上利用层次性差异，来提高农业产出，也在其他行业中立体的利用土地资源。时间优化型集约利用在同意土地上安排不同时间的生产项目，充分利用生产项目的衔接时间。多附加型集约利用是指不仅对土地产品追加更多的劳动投入，实现土地增值，而且通过对土地上的政策附加，基础条件改善等各种附加条件，提升土地的区位条件，经济条件等以达到集约利用的目的。综合型土地集约是指综合运用以上措施，即追加每一利用层次的生产项目劳动投入和产品产出，同时又增加利用层次的优化前后生产项目的衔接时间，使其更为紧凑，另外还对各种农产品沿食物链及物质、能量、价值循环方向增加饲养、加工等环节、增加产值。

三、 当前我国土地集约利用存在的主要问题

1、 开发区违规建设造成城区土地闲置浪费严重

近年开发区建设呈上升趋势，且各开发区普遍存在开而不发，先圈地后立项等土地闲置现象。这种土地粗放利用的严重情况，一方面导致土地过量供应却开发能力不足，造成大量土地闲置荒废。另一方面导致政府手中存量土地匮乏，新来投资者所需用地以及城市基础设施，公用设施，绿化用地难以得到保证，降低政府运用土地供求杠杆调控经济发展的能力。

2、 土地集约利用结构和布局不尽合理

目前我国土地利用一味的追求经济效益，在农业中土地投入比例逐渐缩小，土地供地中生态用地所占比例很小。居住中普通商品房、经济适用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一种失衡状态。

3、 城市外延式扩张造成城中村等现象出现

长期以来，多数城市管理者把片面地理解为城市占地面积的扩大和城市人口的增加为城市化，却忽略了其内涵和实质，即“城市经济，社会，环境功能的完善”以此思想为指导，许多地方政府“摊大饼”式地进行城市化。在城市化外延式发展的同时，出现了“城中村”和“城市化空置现象”。

4、 土地利用总体规划存在缺陷

土地利用总体规划存在的缺陷表现在以下三方面：

（1）体制上的缺陷。虽然我国已经逐渐从计划经济制向市场经济转变，但由于制约因素复杂，使目前的规划体制仍有着明显的计划经济痕迹，与社会主义市场经济体制不能够相适应。

（2）调控手段和编制的缺陷。在城市发展中单纯追求规模扩大，在规划中盲目扩大建设用地范围，不重视资的约束，使得规划缺乏可持续性，不能够对土地利用进行合理调控。

（3）规划的监管不力。土地利用总体规划编制以后，对规划重要性认识不足，法制观念淡薄。只重视规划而忽视实施。规划部门和其他相关部门缺乏沟通协作，存在土地利用总体规划与其他规划产生矛盾。

四、 我国实施土地集约利用的措施建议

1、 推进开发区土地的合理利用

借鉴国外开发区土地集约利用的经验，推广总结国内开发区已有的土地集约利用的经验，对于未来推动开发区土地进一步的集约化利用具有重要的现实意义。通过强化政府开发区土地的管制，指标控制引导开发区土地高效利用，税费政策调整加快发发去经济增长方式转变三种手段来推进开发区土地的合理利用。

2、 优化土地结构布局提高土地利用效率

优化用地结构目的在于通过合理安排不同土地用途，实现资源共享，使各种经济活动联系在一起，实现用地功能组合，提高综合效率。大幅缩减工业用地比例。通过城市用地置换，提高城市中土地的利用效益。提高生态用地规模，保证保障性住房的用地需求。

3、 控制城市外延发展，划定城市发展边界

对新增建设用地进行严格的审批，控制城市外延发展，充分挖掘存量建设用地的潜力。严格按照新增建设用地计划来执行，对不符合工地条件的用地坚决不予审批。推进土地整治盘活存量，通过对闲置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生态环境、提升生活质量。

4、 完善土地利用规划管理

从改进规划编制的内容和方法，严格监督规划实施两个方面来完善土地利用规划管理。改善土地空间结构以及在土地使用中反映的社会经济关系。通过土地利用总体规划的完善，对现有的土地进行再开发和挖潜。

5、 加强农村土地集约利用

全面开展农村土地清理，建立耕地地力保养和环境保护制度；推进农村建设用地流转制度改革；加强农村土地整治力度；以科学技术为依靠，提高土地产出，为农村增收；严格耕地保护，禁止违法违规出让耕地，改变耕地用途；优化农业结构，使农业土地利用综合效益达到最大化；积极推进农村土地税改革。

参考文献：

[1]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：27.

[2]董秀茹，石水莲，王秋兵.土地集约利用问题研究综述[J].党政干部学刊，2009，6：28.

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Abstract:The circulation economy is the international society advances the sustainable development one kind of preference pattern, utilizes the land utilization entire process the circulation economical idea, the safeguard land resource sustainable use, realizes the land resource sustainable use choice inevitably.

关键词:循环经济 土地资源持续利用

Key words:Circulation economical land resource Continually use

作者简介:陈文瑞,(1971.10-)男,福建省莆田市国土资源地籍调查队,本科,房地产经济师、土地管理工程师。研究方向:不动产经济,国土资源开发

【中图分类号】F301 【文献标识码】A【文章编号】1004-7069(2009)-09-0060-01

一、循环经济的内涵阐释

“循环经济”一词,是由美国经济学家K・波尔丁在20世纪60年代提出的。循环经济不同于传统经济,传统经济是一种“资源-产品-污染排放”的单向流动的线性经济,其特征是高开采、低利用、高排放。而循环经济是对资源与物质闭循环流动型经济的简称,实质上是一种生态经济。它要求遵循生态经济规律,合理利用自然资源和环境容量,在物质不断循环利用的基础上发展经济,使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程中,实现经济活动的生态化。循环经济体现了人与自然和谐发展的理念。循环经济倡导在经济活动的源头注意节约资源和减少污染,要求尽量延长产品的使用期及服务的时间强度,通过再次利用,防止物品过早成为垃圾,抵制一次性用品的泛滥,同时它要求产品完成其使用功能后能重新变成可利用的资源。循环经济为土地资源由传统利用方式转向可持续发展利用方式提供了战略性的理论范式。在发展思路上彻底改变重开发、轻节约,重速度、轻效益,片面增加建设用地、忽视资源和环境的倾向。

二、土地资源可持续利用的必要性及意义

首先,我国人均耕地少,加之长期以来许多地方只强调经济建设,忽视耕地资源保护的重要性,土地资源的严峻形势直接威胁到我国的粮食安全和经济的可持续发展。我国人口众多,土地资源相对匮乏,人地矛盾日益尖锐。为了保持经济的快速增长,必须转变经济增长方式,循环经济就成为必然选择。发展以循环经济为中心的可持续土地利用规划是彻底解决人地矛盾的现实途径。

其次,土地资源是一个民族赖以生存的最基本条件,土地资源的多寡和优劣都是决定一个国家安全程度的重要因素。目前,我国土地资源十分匮乏,但在土地资源开发利用中,因土地退化、损毁严重引起的环境问题却日益严重。随着城镇化和工业化进程的加快,我国在今后相当长的一个时期内将会保持较高的用地需求,土地供需矛盾将会进一步加剧。缓解土地资源紧缺的压力,循环经济能极大限度地提高资源的利用率,将可以节省量的地球资源以备后代人发展使用。

最后,中国是一个人口众多、人均资源相对贫乏的发展中国家,在土地利用中发展循环经济,才可以在满足人类对土地需要的同时,维护自然界的平衡。要改变那些只管建设、不管保护,滥开发、少治理,只重局部利益、轻视整体利益,只顾眼前利益、缺乏长远打算的错误做法,促进经济发展和人口、资源、环境的协调,走上生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展之路。

三、发展循环经济,确保土地可持续利用的措施

改革开放以来,我国经济发展虽然保持了高速增长,却是以自然资源的超常规利用和污染物的超常规排放为代价的。而发展循环经济,走资源可持续利用之路是从根本上减缓土地资源的超常规利用及减轻环境污染的有效途径。

(一)推进循环经济的自觉性和主动性,牢固树立重复循环利用的新理念

土地循环利用是在土地利用中发展循环经济的关键环节.当前,面对土地资源对我国人口增长、经济发展的约束,我们必须强化忧患意识,在土地资源可持续利用中积极推行循环经济理念。要运用各种手段和舆论传媒加强对循环经济和土地资源持续利用的宣传教育,增强国民的参与意识,树立全民的循环经济理念。

(二)树立新的规划观,用循环经济理念指导土地利用总体规划

城市土地资源属于不再生资源,城市规划编制中应该树立节约用地的规划观.尽可能地节约土地资源,提高土地利用的综合效率.在土地利用规划上,由单一的资源利用机制向综合利用机制转变,以提高土地资源综合利用率。土地规划必须立足于地区实际,对区域用地进行合理的布局。要合理规划城市规模,在功能区布局、基础设施建设等方面,要考虑城市间的衔接和环境容量的大小,加强规划的战略性与科学性。

(三)完善土地资源循环利用法规体系,加强执法监督

土地利用的法律与法规是整个土地资源可持续利用系统正常运转的基本保障。土地资源可持续利用不仅涉及到各部门之间利益的调整与重新分配,而且涉及到资源价值的均衡代际转移,在目前资源及环境违法成本低的情况下,难免有些单位和个人只顾个人利益与眼前利益,而牺牲整个社会的长远利益。因此,要加强和完善土地资源节约与综合利用等循环经济立法,充分利用法律手段来规范人们的土地利用行为,构建循环经济的土地资源利用的新模式。建立土地使用的节约评价机制,要明确对资源综合利用、提高资源回收率的要求,把实现资源充分利用和控制环境污染、保护生态环境作为重要法律目标。

(四)加强土地资源的整理复垦, 用技术推进我国土地资源可持续利用的新动力

土地资源要真正实现循环经济发展模式,必须通过农用地的整理,在农业基础条件较差的地区加强农田基础设施建设,提高耕地质量,改善农业生产条件,把退化了的自然生态系统恢复、发展到良性循环状态。另外,发展循环经济,促进土地资源可持续利用,一定要有相关的技术作支撑。要推进新技术、新方法在土地资源开发利用中的应用,如引进土地复垦的景观设计技术、加强土地整理和生态建设规划设计技术开发等。

参考文献:

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关键词土地整治；成效；措施；江苏睢宁

中图分类号 F301.2 文献标识码A文章编号 1007-5739（2012）08-0394-01

农村土地整治是土地开发整理复垦和城乡建设用地增减挂钩的统称，即在农村对田、水、路、林、村进行综合整治，以提高土地的综合利用率，增加有效耕地面积，保护耕地，缓解建设用地矛盾，提高土地利用的社会效益、经济效益、生态效益[1]。许多地方开展以农村宅基地整治为形式的城乡协调发展，在实施“土地整治工程”中，将其纳入新农村建设进程，将土地整治和宅基地整理相结合，既改善了村民居住条件，又增加了耕地和收入，受到村民的欢迎[2]。我国在推进城市化进程中，城市建设需要的建设土地不断增加，而确保1.2亿hm2耕地的界限又不能突破，因而开展农村土地整治工程显然是解决这一矛盾的有益探索。

1睢宁县开展土地整治的基本情况

“十一五”期间（2005—2010年），睢宁县已实施国家投资土地开发项目1个，省投资土地整理项目2个，土地开发整理新增耕地面积416.92 hm2。其中，国家投资睢宁县废黄河流域峰山闸东段荒滩地开发项目建设规模533.33 hm2，新增耕地318.94 hm2，新增耕地率59.80%；省投资睢宁县魏集镇徐庄片基本农田示范区土地整理项目建设规模为1 065.60 hm2，新增耕地57.88 hm2，新增耕地率5.43%。省投资睢宁县邱集镇小苏片基本农田示范区土地整理项目建设规模1306.92 hm2。通过土地整治实现净增耕地40.10 hm2，净增耕地率为3.07%。2008—2010年，城乡建设用地增减挂钩规模为148.388 4 hm2。

2土地开发整治取得的成效

通过全面的土地开发整理，补充了耕地数量。2005—2010年，通过土地开发整理，累计新增耕地416.92 hm2，其中开发新增耕地318.94 hm2，整理新增耕地97.98 hm2。通过整治节约的少部分农村建设用地按规划调整到城镇使用，城乡建设用地增减挂钩的实施有效地缓解了睢宁县的用地矛盾。

经过采取一系列的整治措施，取得明显的成效。一是提高土地生产力。淘汰了传统农业生产中落后的设施、设备，大力加强对农田基础设施的建设和完善，使农田生产条件得到明显的改善[3]。二是农业生产条件得到改善，取得了较好的经济、社会效益。由于平整、复垦耕地所有权归农户，农民通过集中转包，交由农业企业推行规模化、产业化种植，因而增加了收入。通过土地开发整理，农业生产条件得到改善；农业生产成本大大降低，农民收入增加，经济效益明显；推动了基本农田示范区建设，有力地维护了社会稳定。三是提高了土地的集约化程度和利用效益。大力推广以“农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城镇集中、工业向园区集中”为重点的土地整理，科学配置和优化农村大面积的土地资源，确保土地得到充分利用[4]。

3确保土地整理有效开展的主要措施

近年来，睢宁县土地整治取得了很大的成效，实施土地整治也有了很好的环境，但土地整治表现为一个持续的动态发展过程。土地整治的主要目的就是不断地满足社会经济发展对土地的需要，而新的土地整治又促进了社会经济的进一步发展，二者之间相互联系，不断发展。

3.1加强宣传力度

为增强全社会人员对土地开发整治重要性的认识，应加强宣传力度。强化对土地开发整治依法、按规划设计进行的思想，增强公众的参与、监督意识。深入农村广大地区，实地开展土地基本国情和国策教育，对相关的法规和政策进行宣传，以使全社会人员意识到土地开发整治的重要性，即促进全面建设小康社会、实施农业可持续发展战略和保护生态环境。

3.2坚持土地整治和土地利用规划相统一的原则

土地整治是土地利用规划的继续和实施过程。只有以规划作为指导，才能实现土地利用效益的最佳化[5]。如果片面追求经济效益，忽视长远利益、整体利益和生态效益，势必会给土地利用带来重大损失。

3.3因地制宜，统筹规划

土地整治是一项系统而庞杂的工程，利国利民。土地整治既增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，改善了农村生产生活条件，又增加了农民收入；拓展了城乡发展空间，促进了城乡统筹发展。要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。对耕地整治、农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套实行整体规划，突出土地整治区域的综合性和多功能性，切实维护农民权益。

3.4加强组织领导

形成地方政府主导、国土资源部门搭建平台，相关部门各司其职协调联动的工作机制。目前，中央和地方的支农资金总量较大，多个部门都有惠农资金[6]。但在实际工作中，各部门职责不明，各自为政，导致资金重复投入，利用率低，应建立地方政府统一领导、国土部门提供平台、相关部门协调配合联动的土地整治工作机制，合理统筹使用各类涉农（下转第400页）

（上接第394页）

资金。

3.5加强对土地开发整治的监督检查

严格执行5项制度，确保各项制度严格、有序地实施，规范项目管理，明确现有土地资源的权属和利用概况，按照依法、自愿、公平的原则，确立土地责任权属[7-8]。在土地的开发整理过程中，对土地变更进行实时的调查和登记。严格监督土地开发整理的各项程序，强化监管工程资金的运行。总之，土地整治要走向正轨，必须以管理的规范化为基础，严格执行项目法人制、公告制、招投标制、监理制、合同制[9-10]。

4参考文献

[1] 中华人民共和国土地管理法[EB/OL].（2004-08-29）[2012-03-11]. 省略/chinese/law/647616.htm.

[2] 中国国土资源报社.农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点学习读本[M].北京：中国大地出版社，2011.

[3] 陆守超，黄河清.土地开发复垦整理项目工程招标投标管理研究——以南京市为例[J].广东土地科学，2008，7（2）：40-48.

[4] 鲍海君.土地整理与耕地保护[J].中国地质大学学报：社会科学版，2007，7（6）：87-90.

[5] 吴俊峰.山西省耕地资源可持续利用研究[D].太谷：山西农业大学，2005.

[6] 孟庆涛.3S支持下的土地利用/覆被变化动态监测[D].呼和浩特：内蒙古大学，2005.

[7] 鲍海君.土地开发整理的BOT项目融资研究[D].杭州：浙江大学，2005.

[8] 石强.土地利用协调发展度评价研究——以江苏省为例[D].南京：南京农业大学，2008.