国土空间规划中存在的问题范文
时间：2023-11-10 18:14:43
导语：如何才能写好一篇国土空间规划中存在的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
早期的国土空间规划主要局限在小尺度范围内，随着城市的演进及国家制度的进一步确立，国土空间环境、人文环境都发生了重大的变化。尤其是进入21世纪，随着全球化、数字化、信息化的不断深入，大城市空间密集程度不断提高，为保持空间发展的协调性、整体性和战略性，越来越多的国家将国土空间资源规划作为国家发展的基础战略，开展协调部署和战略式的管理。
1国土空间规划概述
1998年国务院改革机构，设置国土规划的专门职能部门，2009年，我国又启动了福建、重庆中部地区以及其他多个省份的国土规划编制工作。在此之后，2017年，我国正式颁布《全国国土规划纲要》，标志着国土空间规划工作打开了崭新的局面。总的来说，国土空间规划是对国有土地空间进行全方位的规划，以保障资源的可持续建设，对完善规划体系、形成规划合力有着重要的影响。一方面，国土空间规划强调对领土领空领海的全面管辖和规划，既是对自然要素的规划，又是对人文要素的规划，作为社会空间发展的物质条件，国土空间规划具有明显的整体性；另一方面，国土空间规划形成的过程是指向未来的，是面对全体国民整体的，因此其规划的执行具有强制性，必须在统一用地分类标准、统一调查、统一评价的基础之上，形成具体的规划纲要。
2建筑方案审查现存问题
2.1违反建筑设计规划的要求
建筑设计方案审查主要是对强制性、条件性及建议性的设计内容开展审查。但是，部分建筑方案不符合强制性规定，例如与地质条件不相符，容积率、绿化设计、日照、采光要求不达标等。建筑设计也需要符合地方性的法规和国家的相关管理框架。建筑院呈现的效果图，往往只注重建筑主要立面的呈现，缺少对建筑次要立面的呈现，如果审查不够全面彻底，就会丢失细节，影响审查的精准程度，形成“阴阳脸”的情况。
2.2建筑设计缺乏内涵
在进行建筑设计图纸设计时，根据建筑项目的内部情况、外部情况，通过审查的方法了解图纸设计的实现度。在未能真正投入之前，设计图纸只能是一种预期，因此需要对建筑设计效果的整体方案内容进行核查。目前，很多地区审查上报的建筑设计方案的过程不够民主，不够科学，涉及的建筑设计内容比较简单，不能够达到良好的效果，因此也影响了审查的规划和落实。
2.3建筑设计方案存在漏洞
当前法律框架制度不够完善、实际操作流程存在缺陷，现有的相关规章、框架、制度，对这些漏洞的修补作用还比较有限，因此影响了建筑设计审查工作的推进。部分建筑设计人员缺乏责任意识和使命意识，将规划审查员当成设计的“校对员”，缺乏自纠自查的能力，忽视设计当中的一些指标或者瞒报指标，存在侥幸心理，影响了方案的实际效力。部分审查部门人员流动性较高，有经验的审查人员较少，对于一些隐蔽性强的漏洞无法识别，也会影响综合审查的效果。
3国土空间规划管制下的建筑方案审查对策
3.1完善审查工作管理机制，加强对违规行为的惩处
（1）设计部门应以相关法律为基础进行框架的构建，开展有效的设计审查工作，在现有的工作框架之内，调整工作的流程，完善审查工作，此外，设计单位在内部也要强化监督机制的建设，促进审查工作机制的不断完善。（2）不断完善审查机制，使总体规划布局与用地类型、建筑物功能性质、经济发展等相适应，避免审查不够彻底而造成不公平的现象，损害合法权益者或扰乱市场的运行。例如，某地区在审查的过程中过于疏漏，造成用地性质改变，将原有的工业用地用作公寓住宅性项目，这种违规操作诱发的风险极大。针对此现象应进行清查，严肃处理审查不到位现象，对已经出现的违规行为进行公示，上传到综合信息平台当中，起到警示效果。（3）审查机制的完善，还要注重国土空间、公共空间的布局和配套措施的落地，例如建筑退缩和间距，应满足国土空间规划布局的相关要求；项目基础地区的规划条件和选址意见需要统一呈报，空间和景观设计的规划必须与周边环境相协调，整个规划的上传要满通组织的相关要求，完善约束机制，加强审查和落地配套。
3.2保障审查工作的公平、公正
（1）在建筑方案审查设计时，按照相关规定进行审查，保障当前的审查工作，接受公众的监督，发现建筑审查工作开展过程中工作人员自身存在的问题，对工作人员进行严格把关，提高审查的效率。对周边环境造成不利影响，要责令设计机构重新设计建筑方案。建筑设计需要做好公共空间的配套落实，在国土管制空间规划的背景之下，符合相关要素的规定，做好竖向设计，征求相关管理部门的意见。（2）完善审查条件，满足土地使用条件的要求之后，才能够对审查的内容进行下一步的管理，如用地面积、容积率、建筑密度、建筑高度等一系列的量化管理指标，项目的容积率和合同约定的条件也要符合上传的规定内容。我国目前在国土空间信息统一规划平台建设的过程中，要求各个地区全面落实建筑工程规划管理的要求细节，但是一些建筑方案提交的步骤没有按照设计方案与管制指标的衔接及统一性要求进行，影响了规划的有效性。未来需建设更加完善的数字化管理平台，提升综合信息沟通效果，增强审查的一致性。利用大数据技术，开展建筑设计方案的自动抓取、自动存储、自动分析，建设设计方案数据库，开展对比分析，了解设计方案当中不符合规定的细节。建设信息统一上传归口，方便不同地点的信息员统一录入信息，提升审查信息管理效率。（3）完善标准体系，坚持公平性、公正性和服务性的原则，在审查的过程中做到一视同仁，满足配套实施的条件，兼顾效率性和公平性，在设计方案审查时，要积极与原设计单位进行有效的沟通，推进项目的落地，提高系统覆盖的范围，尽可能完善现有的标准和体系。在国土空间管制规划推进的过程中，如何落实新时代建筑设计方案审查的规划许可制度、保障必备环节能够与现有审查机制有效衔接起来，是各部门需要统一探讨和协调的问题。在强化体系构建的同时，提升各个部门之间的系统性，提升审查效率，建设良好的内部沟通体系。（4）国土空间管制规划背景之下，建筑方案审查面临的问题增多，要想推进曲线管控体系的建设，就需要深入结合新技术，尤其是物探技术、远程识别技术、数字化技术，要打破现有空间规划体系对设计规划审查带来的问题，不断地提升技术，应用综合技术手段，提升建筑方案审查的精准性，降低成本，有效识别潜在的风险，并开展细节导向的审查管理，适应国土空间规划管理要求。
3.3完善建筑审查相关法律基础
修补当前与建筑方案审查相关的漏洞，及时地解决现有工作存在的问题，避免风险的发生，不断完善相关的法律法规基础，强化有效的管理，根据实际情况进行立法建设、司法建设和执法建设。（1）未来在建筑空间许可上，应不断完善法律法规，完善相关审查机制，落实工作管理系统。建筑设计方案审查通过以法律、法规、条例、规范及规章制度作为有效的运行基础，各部门严格执行城乡规划相关法律、配套法规政策以及部门规章制度，落实法制监管方案和意见，做好方案审查工作的系统执行。一个地区在落实空间管制规划时，如何实施差异化的土地政策，如何配合精细化的财税制度，如何健全精细化的投资政策以及产业的政策，以改善营商环境，是各地区政府需要面临的一个主要的问题。在未来的审查管理上，重点协调该问题，强化多样化手段的联合应用，开展精细化审查管理，识别风险，强化协同性建设。（2）在审查上还要跟随经济发展，时代进步的方向，应用新的技术，提升审查的效果。在数字化的管理运行上，保障监督机制的高效运行，受理范围、受理地点和办理依据的灵活调度，共同应用法律监督、群众监督和舆论监督，提高综合审查的实际管理效果。规划设置条件也是需要各地区在执行国土空间规划标准时做好协同调度的一个主要问题，“做好生态环境保护红线，坚持底线思维，强化底线管控”，提高三条底线的科学性。落实双评价，真正做好覆盖范围界定划、定时限和边界内容，处理好管控对象，但是各地区条件不同，面临的外部环境不同，因此设置规划条件时不能一刀切。
4结束语
综上所述，国土空间综合管制规划背景下，建筑规划管理需要不断细化，以建筑相关法律机制为设计基础，保障建筑设计审查公平、公正。同时，完善审查管理机制，逐渐解决管理当中存在的问题，避免出现违反规定条件或规定的设计标准存在漏洞的现象出现，提高管制的精准性。
参考文献：
[1]王兆明,郭云,刘云庆,等.水泥工厂建筑结构设计方案选择的策略与方法[J].水泥技术,2021(3):22-26.
[2]胡民,邓文来.施工组织设计(方案)编制审查和动态管理要点探讨[J].建筑经济,2020,41(S1):123-125.
篇2
“上层驱动”与“底层基础”
空间经济学研究资源在空间的配置和经济活动的空间区位。根据空间经济学原理，经济空间分布驱动机制有3个，一是聚集经济；二是地理禀赋；三是随机过程。空间经济学的核心主线是集聚。而资源环境承载力是指在确保生态弹性和可持续的前提下，在一定经济、技术条件及环境标准下，某一区域的资源、环境对经济社会发展需求的支撑能力。因此，从概念内涵及主要研究内容上，两者的逻辑起点不同，前者强调的是经济“向心力”和资源市场化配置，后者则更注重区域本底对人口和经济社会的支撑。因此，二者对于国土规划所起的作用可概括为“一上”、“一下”，空间经济学是上层驱动，资源环境承载力评价是底层基础。
经济规律与自然规律
《2009年世界发展报告――重塑世界经济地理》中提出了“密度、距离、分割”是经济地理16的三个基本特征。这一分析框架吸收了空间经济学（新经济地理学）、新贸易理论等最新成果。强调市场是重塑经济地位的“无形之手”。需要指出的是，对于我国而言，更要考虑政府“有形之手”，因为我国基本国情是生态环境脆弱，资源环境承载力是重塑我国经济地理必须要考虑的重要特征，也就是说，不仅要符合经济规律，更要符合自然规律，经济聚集不是无限的、任意的。最大制约条件是不能超过资源环境承载力限度，对一些生态脆弱和敏感地区要限制和禁止大规模的经济开发。
从实际来看也是如此，仅关注空间经济学而忽视资源环境承载力，其危害是巨大的。比如空间经济学是忽视地质风险存在的，在一定程度上错误地引导人们的经济资源配置布局，甚至形成经济带与地震带的高度重合。在同等条件下，经济带越是与地震带重合，由地震造成的经济社会损失就越大，如汶川地震、玉树地震（青海南部重镇结古镇，是玉树藏族自治州的首府。“结古”在藏语中是“货物集散地”的意思，它也成了长江流域中第一个人口密集的地方）。因此，我们对灾区产业布局进行了反思，改变过去忽视地质因素和资源环境承载力的做法，在汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等灾后重建规划中，基于资源环境承载力这个评价基础，回答了是原地重建还是异地重建，边界在哪里，范围多大等问题，明确了重点城镇和重大工程避让断裂带、避开山体滑坡区、行洪河道等危险地带多大距离，提出重建后区域国土开发强度和产业布局、发展方向等建议。
因此，在全国国土规划编制和实施中，除了充分遵循经济地理规律引导国土开发之外，还需建立资源环境承载力评价制度，依此建立空间准入制度以及重要资源的配额管理制度，通过空间激励、约束和管制，促进国土合理开发保护。
篇3
关键词：城市地下空间规划；生态导向；可持续发展；立法保障
中图分类号：D922.304 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0103-04
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“生态文明制度保障视角下的城市地下空间规划法治研究”（13YJA820008）。
作者简介：郭庆珠（1974-），男，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学和规划法治研究。
一、现实背景与问题的提出
城市化（也称为城镇化）的快速推进是目前我国最重要的时代特色之一，与城市化相伴的是人口急剧向城市集中，公共设施、土地资源、生态环境等都面临巨大的压力，尤其在大城市，上述问题已经变得非常急迫和突出，很多城市中心区的地表土地利用已经到达了极限，在此情况下，城市地下空间的建设开发成为必然。“纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把对地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施、实施城市土地资源集约化使用与城市可持续发展的重要途径。”[1]我国某些大城市的地下空间开发利用程度已经非常高，其在城市发展中的重要性已经为人们所广泛认知。与此同时，某些大城市的地下空间已经成为稀缺资源。[2]
如何才能最优化利用有限的地下空间资源？进行科学、合理的规划无疑是最好的选择。因为规划通过考量现实，在对未来目标进行合理设定的基础上尽可能选择科学的手段保证相关目标的实现，它充分体现了人类理性的需求，可以防止在盲目和无序状态下可能带来的资源浪费。“从实证的视角考察，在二战后，世界各国莫不重视规划的引导、协商功能，有力地促进了社会的发展和进步。……这在解决有关城市的住宅开发、建筑规划、环境整治等问题方面，表现得尤为明显。”[3]伴随着城市地下空间的大规模开发，城市地下空间规划也成为现代城市规划的基本内容之一。基于城市地下空间规划的重要性，其已成为法律调整的重要对象。在全国范围内，《城乡规划法》和《城市地下空间开发利用管理规定》都规定了城市地下空间规划的内容，但总体来看，上述法律对其规定得比较简略。为了适应发展的需要，有些地方针对城市地下空间规划开发制定了专门的地方性法规，如天津市在2008年了《天津市地下空间规划管理条例》；上海市在2013年了《上海市地下空间规划建设条例》等。
生态问题是城市地下空间规划建设时必须予以考量的重要因素，相对于地表的开发利用而言，这个问题更应予以充分的重视，因为一般来讲地下的生态环境系统是比较脆弱的，一旦破坏，很难予以重建和回复，从一定意义上讲具有不可逆性。“地下空间本身是一个环境实体、一种自然资源。它可以被人类活动所改变或破坏。从这个方面来说，相比于地表设施，地下设施更应该强调：地下环境很难恢复到修建地下设施之前的状态。”[4]因而通过科学的地下空间规划尽可能地避免或减小对地下生态系统的改变或破坏是十分必要的。上述涉及到城市地下空间规划的立法中，也都对相关生态问题进行了规范，但是总体来看，有关规范内容还存在一定的不足，有进一步改进的必要。本文拟结合我国实践对有关的法制问题进行探讨。
二、生态城市建设与城市地下空间规划中的生态诉求
城市化是各个国家走向现代文明的必经之路，这已经被历史和各国的实践所证实，但是人类在享受城市文明和便利的同时，不得不面对、甚至是忍受着快速到来的“城市问题”，这在20世纪中期的工业发达国家体现得非常明显，有人对此做了总结，认为：“城市问题主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力；城市环境恶化，污染严重；城市水资源短缺；城市生物多样性减少；交通拥挤，不利于人们的出行；城市蔓延加剧，人们的通勤时间过长，在城市的居住舒适度迅速下降。”[5]为了有效缓解“城市问题”，在20世纪60年代，生态城市理论和生态城市建设逐渐进入了人们的视野，在推进城市化的进程中，我国一直非常重视生态城市建设的实践，并把其视为生态文明建设的重要内容。根据前文所述，城市地下空间开发利用已经和地表城市开发一样成为城市建设的基本组成，显然其也要符合生态城市建设的理念要求，并且基于地下的特点，还应该在生态保障问题上采取更高的标准，那么城市地下空间规划中应该体现怎样的生态诉求呢？笔者认为，城市地下空间规划在设定未来的地下开发建设目标和蓝图时，生态导向应该是其最为核心的考量因素之一，具体而言应该彰显“适度、和谐和可持续”的生态理念。
首先，规划内容要充分考虑城市地下空间的生态承载力，满足“适度”的要求。所谓生态承载力是指某区域空间在特定时期，在不损害区域空间生态系统的功能完整及其生产力的情况下，即在其生态容量内，该区域空间复合生态系统对人类社会经济活动的可持续的最大支持能力。生态承载力主要包括三个层面，即环境支持力、资源支持力和人类支持力。[6]具体来讲，就是指特定区域空间内生态环境对污染废弃物的同化、承受能力，即纳污能力；所能提供的资源消耗能力；所能支持的人类社会经济发展能力。“适度”的生态理念要求城市地下空间规划在设定未来的开发规模、范围和强度时应该不超越地下空间的生态承载力，即要适度保持地下环境的自我修复能力，避免地下空气、水等环境污染的出现；要避免对地下空气、水等资源的过度消耗或破坏以防止可能带来的生态危机；要防止为了人类经济社会发展的需要而过度开发地下空间，比如不能为了商业化需求而进行过大强度的地下开发等。由于受到光照、通风等因素的影响或限制，相对于地表，地下空间的环境修复和资源再生能力是比较弱的，因此开发时更应慎重。同时还应该看到，有些地下生态系统的破坏甚至会对地上环境带来灾难性的影响，如地下水资源的污染或破坏往往会对地上植被、水循环等带来诸多不利的后果。
其次，规划内容要符合城市地下空间开发的客观规律要求，注重人类发展和地下生态系统的协调，满足“和谐”的要求。基于人类本性和活动的需要，在建设开发过程中往往会追求设施的舒适、方便，但是这种追求一定要合理，要与城市地下空间开发的客观规律和生态需求相协调，不能因为一时或个别的需求而影响未来地下空间开发的潜能，比如采光、通风的设计既要能满足人们的需求，又要尽可能避免过多的占用地下空间资源或对环境造成过大的压力。“人类与其生存环境之间的交互性适应即为我们现在所追求的‘和谐’。”[7]城市地下生态环境系统的良好运行是人类在地下空间设施中活动的基础，否则，无论城市地下设施建设的如何完善都会失去其存在的社会意义，二者的和谐共存是十分必要的。为实现这种“和谐”要求，在进行城市地下空间开发时既要注重对人类活动所需设施的开发，又要注重对地下生态环境保护设施的开发，在二者相对平衡的基础上来促进人和地下生态系统的和谐相处。同时，地下设施的规划建设要和相邻、相近设施相互协调、和谐共存，通过互联互通和共享采光、通风等方式提高资源利用率，减少对环境的破坏。
第三，规划内容要在前述“适度”的基础上，重视系统性和公平性，保证城市地下空间生态系统有“可持续”发展的能力。“系统性和公平性”要求城市地下开发要充分照顾系统整体和未来公平的需求，保证资源、环境等在不同社会利益群体以及现代人和后代人之间进行均衡的动态传递。在生态承载力容量范围内的“适度”开发是满足“可持续”要求的基础，但“适度”开发未必一定就能保证“可持续”价值的实现，同时还必须从长远的眼光出发，满足地下开发系统性和公平性的要求，才可能有助于“可持续”开发的进行。因为地下开发具有隐蔽性和难以恢复性的特点，一旦开发就很难恢复原样，现有的开发若只满足“适度”要求而未考虑系统整体性和未来公平性要求，那么，相邻空间的开发会面临障碍，未来人们也可能很难在此基础上作进一步的开发利用，如一个地下单体建筑虽然满足了“适度”要求，但是若没有预留必要的通风、采光等互联互通通道，那么，要想在其基础上进行深层开发或发展其成为地下综合体可能就比较困难，后代人们进一步开发的权利显然也会被剥夺掉，换句话说会造成对相邻空间权益人利益――此为相关社会公平问题之一――和代际公平的损害。“可持续发展要求城市及人类的经济和社会发展不能超越资源和环境的承载能力，当代人在发展与消费时应努力做到使后代人有同样的发展机会，同一代人中一部分人的发展不应当损害另一部分人的利益。”[8]“可持续”的生态理念更为直接地体现了对社会、对未来负责的精神，对城市地下空间的循环利用和均衡发展有直接的保障和促进作用。
三、成效与缺失：我国城市地下空间规划立法中生态内容之考察
上文提及了几部目前我国比较成熟的规制城市地下空间规划开发的立法，下面就以上述立法作为样本考察实定法中有关生态内容的规定：
（一）现有城市地下空间规划立法中生态内容的成效
一是基本确立了“生态保障优先”的价值理念。一般来讲，一部立法会体现不同的价值需求，这就会涉及到价值取向选择的问题，在不同价值取向的指引之下，立法内容自然也会相应的有所侧重。城市地下空间规划立法主要会涉及到生态价值、经济价值、安全价值、社会价值和公平价值等，从实定法进行考察，上述诸多价值中，生态价值往往被放在优先考量的位置，从总体上讲，“生态保障优先”已经成为现有相关立法中最基本的价值认同和价值取向选择。前述各部立法在总则中对生态保障都有相对比较明确的规定。《城乡规划法》第4条第1款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”根据该法第33条的规定，城市地下空间的开发和利用要符合城市规划，履行规划审批手续，显然上述有关生态保障的内容对于城市地下空间规划建设起着当然的指导作用。《城市地下空间开发利用管理规定》《天津市地下空间规划管理条例》和《上海市地下空间规划建设条例》等立法总则中也有类似的规定。上述立法都明确强调了“资源合理利用”、“环境保护”和“有序、协调开发利用”的重要性，契合了上文所述“适度、和谐和可持续”的生态理念，表明我国城市地下空间规划实定法已经基本确立了“生态保障”价值在相关立法价值体系中的核心地位，是我国城市化进程中更为重视生态文明建设的重要体现。
二是立法中的生态规范贯穿于城市地下空间规划建设的全过程。法律总则中有关生态保障的价值诉求对于城市地下空间规划建设的全过程都有约束、指导作用，但是总则中的规定往往具有很强的原则性和抽象性，那么在规划建设的具体过程中有没有相应的生态规范？城市地下空间规划建设分为不同的阶段，从整体上来讲包括规划编制和实施阶段，在这其中又可细分为规划评估、勘察、设计和施工等，有的规划还有可能会涉及到修改的问题，即规划编制完成后在实施的过程中可根据情势的变化对规划内容进行调整、修订。考察现有的城市地下空间规划立法，有的基本上在规划建设全程都规定了生态保障的规范内容，如《城市地下空间开发利用管理规定》第7条在涉及规划编制时规定：“城市地下空间的规划编制应注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要……”第16条在涉及规划实施时规定：“地下工程设计应满足地下空间对环境、安全和设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应与地面建设相协调。”相对而言，《天津市地下空间规划管理条例》在此方面体现的更为明显，规定的也更为具体，涉及到的规划阶段也更为全面，如该法的第11条、第17条、第24条、第32条和第33条等都规定了生态保障的内容，具体对城市地下空间规划编制以及规划实施中的项目选择、项目设计方案、勘察、施工等不同阶段进行了规制。
（二）现有城市地下空间规划立法中生态内容的缺失
一是现有城市地下空间规划立法对于生态正义的维护还有待加强，相关生态理念的制度支撑有待进一步强化。随着人们对于生态环境重要性认知的深入，生态正义成为近年来人们非常重视的社会问题之一。“生态正义所关注的核心问题就是如何公平地在主体之间分配生态权益或分摊生态责任。”[9]具体到城市地下空间规划建设中的生态正义，主要是指：对地下空间资源的利用要体现公平性的要求，要保障与地下空间资源相关的各利益主体有充分的机会参与生态权益的规划配置；对地下空间资源环境造成损害的，规划建设的利益主体要承担相应的法律责任，并要对因此而受损害的相关各方进行适当的补偿。从实质意义上来讲，前述城市地下规划开发中“适度、和谐和可持续”的生态诉求是与生态正义的内涵相契合的，因为满足了上述要求，则说明规划开发并没有为了眼前自身的利益而过度、任意和不顾后果地进行开发，而是考虑了同时代和后代利益主体的权益保障，这就是人们常说的代内公平和代际公平。
虽然我国现有的城市地下空间规划立法基本确立了“生态保障优先”的价值理念，是对生态正义的正面回应，但总体来看，以下方面仍有待改进：首先，“适度、和谐和可持续”的理念在立法中的落实还不够具体、全面，很多立法尚未把三者作为一个有机整体而往往出现规定碎片化的情况，实践中很容易导致片面理解生态正义的倾向，难以兼顾代内公平和代际公平的共同需求。其次，现实实践中不公平的情况仍然比较多见，对于地下空间规划利益主体缺乏必要的规制手段，生态保障中公平、正义的维护还有待通过立法强化，尤其应该加强相关保障制度的建构，因为若仅仅在实定法中做原则性规定，而缺乏制度支撑，很可能在实践中流于虚置。因而，总体上讲如何在立法的层面强化城市地下空间规划中与生态正义维护、生态理念转化相关的制度建设仍是一个长期的任务。
二是现有城市地下空间规划立法对于地下开发中生态保障系统性的关注不够，未能有针对性地建构有关法律制度。城市地下开发中的生态保障相对于地表开发是有一定特殊性的，最为典型的就是前者具有系统性非常强的特点，主要表现为空间资源一旦被开发或环境被改变就很难回复，即使是局部空间资源开发或环境改变也很可能会对整体的生态系统造成难以挽回的影响，因此任何项目的城市地下空间规划建设都要摈弃孤立、个体开发的观念，如有可能，要尽量进行长远规划，尽可能减少目前不同规划建设之间以及目前的规划建设和未来进一步开发之间可能产生的冲突，比如要充分考虑分层开发的问题，当进行某一层次的开发时，要为其他层次的开发预留出生态余地。但是，从实践来看，目前城市地下空间规划建设在满足生态保障系统性要求方面仍有很大的改进余地，这很大程度上是因为地下空间开发会涉及到众多行政机关的职权，如国土资源部门、城市建设部门、民防管理部门以及房屋管理部门等，导致很多情况下政出多门的状况。有的立法也试图解决这一问题，如《上海市地下空间规划建设条例》第5条第1款就规定“市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责”，但由一个职能部门对其他和其地位平行的职能部门进行综合协调毕竟缺乏相应的权威性，实践中的效果也注定不会理想。立法如何从制度上回应城市地下空间规划中生态保障系统性的需求有待进一步思考和完善。
三是现有城市地下空间规划立法对于生态保障中法律责任的规定还不够具体和有针对性，有待进一步完善。现有的城市地下空间规划立法一般都有“法律责任”部分，但考察现有的规定，很少有责任是针对生态保障来进行设计的，换句话说，目前的城市地下空间规划立法中因生态保障问题而对规划主体进行责任追究的内容并不多见，出于对生态价值的维护，立法在这方面显然有进一步改进的必要。
四、我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进
在上文相关研究的基础上，笔者结合生态城市建设的实践对我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进略作探讨：
首先，要结合城市地下空间规划建设的特点，改进规划编制生态信息公开以及公众参与制度，扩大信息公开的范围并保障信息公开的有效性，强化公众参与的广度与深度，以利于生态正义的实现和生态保障理念的落实。知情权是公民的基本权利之一，而政府信息公开是公民知情权实现的重要保障，也是公众有效参与和监督权力运行的一个必要条件。行政机关在制定城乡规划时，必然涉及到公开的问题，我国《城乡规划法》中其主要体现为“规划草案”的公开，如该法第26条第1款规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”该条规定显然对于城市地下空间规划的制定有约束作用，但是除此之外在其他有关城市地下空间规划的专门立法中鲜有类似的内容和具体的实施措施，实有改进的必要。笔者认为，对于城市地下空间规划及其涉及到的生态保障而言，仅仅公开规划草案是不够的，无助于信息公开有效性的实现。因为城市地下空间规划――尤其是其中的生态内容具有极强的专业性和技术性，若仅仅公开草案的话，由于信息量过于单薄，再加上公众本身并非专业人员，对于地下知识的认知能力有限，很可能会对公众的理解造成困难。而且地下空间开发具有隐蔽性的特点，公众难以有感性的认知，综合以上两点，仅仅公开规划草案往往很难达到让公众知晓并理解信息之目的，有效性不彰，进而会影响公众参与的效果，因此在公开草案之前或同时还应该公开地下空间规划编制所依据的基础资料（相关资料涉及到国家秘密、商业秘密等的除外），这些资料在规划草案编制前一般由编制机关通过调查取得。我国目前的城市地下空间规划立法，包括《城乡规划法》，基本上都没有公开基础资料的内容，笔者认为基于前述地下空间开发及其生态保障的特殊性，应该在立法中建构地下空间规划编制中的基础资料公开制度，而且应该由规划编制机关主动公开，而不需要利害关系人的申请，需要公开的基础资料主要有与城市地下开发相关的：（1）勘察和测量资料；（2）气象资料；（3）城市地下空间利用状况；（4）城市交通资料；（5）城市市政公用设施资料；（6）城市环境资料等。[10]除了上述资料之外，根据《环境影响评价法》做出的环境影响报告书也应该公开，供公众查阅、监督。另外，为了保证信息公开的有效性，如有可能的话，城市地下空间规划编制机关应该对上述资料进行公开说明，以避免公众因有关地下专业知识的欠缺而造成误解。
城市地下空间规划并非是纯技术性的结果，同时也是社会建构的产物，因此公众的参与是必要的，公众参与既有助于监督规划权力的运行，也有助于规划利益的平衡，使规划内容更具社会性和科学性。基于地下开发中生态系统一旦受到破坏很难回复的特性，更应该集思广益，充分发挥公众参与的作用，因而强化公众参与的广度与深度是是非常必要的，尤其是规划制定前的环境影响评价更应该如此。根据我国《环境影响评价法》第11条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，才“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”笔者认为，由于地下生态系统比较脆弱，出于保护的需要，应该将所有城市地下空间规划都认定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，以便在公众参与下更好地监督和检验针对该地下空间规划所作出的环境影响报告书。
其次，借鉴德国的“规划确定程序”，建构某一机关集中行使城市地下空间规划权制度，以有助于生态系统性的维护和统筹协调的进行。德国的“规划确定程序”是指当规划涉及到多个行政机关职权时，可由一个行政机关编制规划草案，对于涉及到其他行政机关事项的，可通过听证或其他方式听取有关行政机关的意见，在听取意见后形成的规划草案报请规划确定机关裁决，裁决后得以确定的规划在实施的过程中再涉及到前述其他行政机关职权而需要它们核准或同意的，可得免除。通过上述制度，实际上把多个行政机关的事权集中到了规划确定机关手里，产生了集中事权的效果，避免政出多门。[11]笔者认为这一制度有重要的借鉴意义，可以通过立法建构集中行使城市地下空间规划权制度，即立法确定由一个行政机关编制地下空间规划草案，涉及到其他行政机关职权的，可征求其意见，在报请规划编制机关的上级机关批准后，规划实施――包括实施中的许可、确认、处罚等以及规划修订等相关职权都集中并转移给该审批机关，其他相关机关都不得再分散行使规划涉及到的相关职权。这样可以避免城市地下空间规划建设中各行政机关各自为政所导致的矛盾、冲突，对于统筹协调和生态保障系统性显然是有利的。若有了上述制度建构，上文所述《天津市地下空间规划管理条例》第11条的规定――编制地下空间规划，应当符合统筹协调开发利用和生态环境关系的要求――显然就有了制度化的保障。
第三，完善城市地下空间规划立法中规划主体的责任体系，同时，可以立法建构相关的生态补偿制度。针对现有立法中鲜有因生态原因而追究规划主体责任的问题，从操作性和可行性的维度出发，可以从生态承载力的视角切入完善相关规定，比如因生态承载力评价错误导致城市地下空间规划建设造成或可能造成生态系统损害的，应该责令规划编制以及审批机关及时采取补救措施，并可对相关的责任人员予以行政处分等。当然，上述内容只是目前比较易于切入的部分之一，相关责任体系的整体完善是一个比较复杂的问题，仍需要在研究的基础上进一步深入探讨。同时，可以建构城市地下空间规划建设中的生态补偿制度。生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[12]根据上述定义中有关利益关系的分析，目前，可以尝试通过国家的税费政策、财政补贴、政策倾斜、技术支持、向地下开发受益方征收资源费和生态系统保障基金等方式对城市地下空间规划建设区域内的利害关系人进行补偿。
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篇4
Abstract： The lack of vertical stratification planning of underground space has lead to the unreasonable development of part of facilities， the frequently conflicts of space occupancy between underground facilities and these seriously affect the normal development of underground space. The paper analyzes engineering geological conditions in Ningbo， current situation and problems of underground space development， takes light rail transit construction in Ningbo as an opportunity， and then probes plane partitions and vertical stratifications of underground space in Ningbo. Based on these， put forward the scientific and reasonable delamination development model of urban underground space， to make the development obey orderly， rational， favorable principle， to save construction investment and improve the efficiency of the use of underground space.
关键词： 地下空间；轨道交通；平面分区；竖向分层
Key words： underground space；rail transit；plane partitions；vertical stratifications
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）26-0102-04
0 引言
城市化进程加快，空间区域扩展的困难性，飞涨的房地价，暴涨的人口等城市问题使得地下空间的开发成为人们的共识[1]。欧洲历史悠久，其特点规模大，类型多，结构复杂的综合体；北美国家点线面方式结合地下交通构件庞大网络，综合性较高，据统计，加拿大蒙特利尔地下城拥有60多个建筑群面积达360万平方[2]；亚洲以日本为典型，大力发展地下能源交通仓储设施，分层开发。国外发达国家的地下空间规划起步早，技术较成熟，相关法律法规较完善，这对我国地下空间开发有借鉴意义。
我国城市地下空间开发利用源于上个世纪50年代的人防工程。近年来一线城市例如北京、上海、深圳地下空间规划已初具规模，上海市地下空间的开发总量已超过1000万平米，开发深度也已向30米以下的空间挺进[3]。我国地下空间开发态势积极，但仍存在规划合理性时性不佳，开发技术落后，上下协调性差等问题，对今后城市的集约化可持续发展极为不利。由于城市地下空间开发具有不可逆性，特定性，必需探究适合城市地质环境条件的地下空间开发模式。本文结合宁波市工程地质条件，结合宁波市地下空间开发现现状及存在的问题，初步提出宁波市地下空间开发利用建议和实施方案。
1 宁波市地下空间开发现状及存在问题
1.1 工程地质条件 地下空间开发工程与地质环境联系密切，受环境影响很大，应先进行地质分析。宁波位于滨海平原，地势低，深厚软土地层分布广泛，地质构造复杂。宁波平原第四纪地层发育，厚度较大，且层位较稳定，厚度从60～120m不等，从中更新世至全新世地层发育齐全。主要成因类型有河流相、河湖相及海相等，从老到新是由一套陆相堆积～海陆交替堆积～海相堆积地层组成，上部软土层厚14.1～24.6m。
1.2 现状及存在的问题
1.2.1 工程量小、功能单一、分布散、公用性差 宁波市鄞州中心、骆驼新区、火车站等地区的地下空间的开发利用仅限于建筑区域下的地下车库及战时防空所用，且部分小区中的地下空间的开发在小区之内分隔，且仅在单独建筑物之下。公共地下停车场涉及不多，而地下通道、地下商业街更是少有涉及。现今宁波地下通及商场到发开利用较好的为海曙城隍庙区域。宁波市现有地下工程主要分布在海曙区和江东区，除人防工程外，地下空间开发利用主要随近几年的房地产开发而建设，这些地下工程功能也比较单一，停车库占到了绝大多数，其次是建筑的设备机房，作为公建使用的仅占总面积的2%，仓储则占总面积的3.6%。
1.2.2 资金供应不足，技术不够完善导致众多后遗症。
宁波市对地下空间开发起步相对较晚，针对地下空间的规划主要从2005年开始，比建设部颁布的文件迟9年。由于国内建筑业粗放的建设模式，地下空间开发研究不足、重视程度低，国内外交流不足等情况，我国的地下空间开发的“后遗症”严重。而宁波也不例外，加之历史因素，地下空间开发几年来，宁波市出现了地面沉降，道路开裂等一系列问题。随着城市化建设规模的扩大，进程的加快，工程性地面沉降逐渐加而宁波也不例外，加之历史因素，地下空间开发几年来，宁波市出现了地面沉降，道路开裂等一系列问题。剧，市区地面沉降继续发展，沉降漏斗不断向外扩展。至2005年，江东和江北城区累计沉降量200～500mm，海曙城区累计地面沉降量为100～200mm，江东、江北沉降中心区累计沉降量大380mm。
1.2.3 地下空间总体规划缺少整体性、长远性和战略性，且实际开发建设情况与规划同步性差 尽管，2005年宁波市便制定“城市地下空间及人民防空规划”。当前，对宁波市来讲，城市中心区最为缺乏的地下公共停车场、公共市政设施的开发。2005的规划就述内容存在明显的不足，且该项内容大部分尚未实施，规模和数量也法满足宁波城市建设和快速增长的机动车保有量的需求。例如根据东部新城的规划，地下空间利用包括在地下建设地铁站、公交终点站、停车场、步行网络、地下街、道路等。就实地调查的情况来看，以上设施并没有与总体建设同步实施。若在后期将建筑物的地下空间相连，建立地下网络，不管是在技术还是资金方面都会出现较大的困难。
1.2.4 地下空间开发管理机制不完善，管理机构条块分割，针对性法律法规缺乏 2001年11月建设部颁布《建设部关于修改的决定》，但由于长期以来对城市地下空间资源管理的空白，仍缺乏特定的管理机构来协调地下空间开发过程中地下工程项目之间、地下工程同地表建筑物之间的矛盾。
宁波市现有涉及城市地下空间利用的地方法规存在一些模糊之处。主要表现在：地下空间使用权主体不明确；对已转让土地使用权的土地地下空间的权属界定不明确；有关地下空间利用的地方法规体系不健全。上述权属问题会影响投资者的积极性。各类地下空间之间缺乏连通，影响了其整体效益和使用价值。此外，没有建设标准、技术，使工程质量问题不易杜绝，一旦出了问题无法明确责任。
2 宁波市地下空间开发利用建议
地下空间规划地下空间开发的指导性文件。地下空间规划的难点是解决好即地上与地下，当前与未来，效益与环境三个关系；关键是处理好地上地下空间一体化。规划不能偏离建设的需要，尤其是详细规划，应以指导地块开发实施为宗旨，结合社会经济发展实际需要提出切实可行的指标体系。宁波市地下空间开发建设过程中若不考虑这些问题，将来会影响城市地下空间的可持续发展。
2.1 地下空间规划的指导思想必须有明确目标 2012年宁波市提出建设智慧城市理念，打造智慧宁波。故而宁波市地下空间规划应将智慧理念贯彻其中，同时坚持可持续发展原则，对地下空间进行分层次、分阶段的合理开发，注重以人为本。现今地下空间开发多是后期开发，故宁波城市地下空间规划要与城市现状结合，如利用轻轨交通将原有（新建）的地下空间形成点、线、面相结合的地下空间形态，增强城市功能，改善城市环境，为宁波市智慧城市建设出力。
2.2 将地下空间规划纳入城市总体规划，点线面结合综合开发 城市地下空间资源不可再生，单独另行制定的地下空间规划往往和城市的总体规划往往协调性差，合理性，效用性不高，且后期编制成本来看不经济。将地下空间开发纳入城市总体规划是解决上述问题的有效办法，也有利于城市空间整体三维开发。通过平面布局与纵向布置进行统一规划、综合安排，使宁波市地下空间逐步形成以地铁为骨架，以交通节点及地下综合体为枢纽，以中心区为主体的城市地下空间系统。地下空间的开发与利用对于发挥宁波市的城市聚集效应，促进经济发展，改善城市环境，提高城市抗灾能力将起到积极作用。
2.3 加强研究与实践，进行合理预测 由于宁波市地质地貌特点特殊，且目前宁波地下空间开发的研究和实践不足，宁波市地下空间开发模式还要在探索学习中形成与完善。城市地下空间开发深度的选择和确定直接影响到地下空间开发利用的成本和效果。目前，宁波市地下空间开发与规划的深度限于浅层。然而，随着城市发展，为满足合理有效利用城市空间、完善城市功能等要求，必须对地下空间的开发规划深度做出预测和规定。城市地下空间可作为多种用途，但空间有限，特别黄金地段的，如宁波市中心区具有的商业吸引力，而基础设施建设则缺乏吸引力，应通过政策引导地下交通、市政管网系统等基础设施作为城市地下空间开发的重点层次，而与城市职能相协调的地下空间开发是中间层次，将城市功能的三维延伸入地下，改善城市环境，为城市建设扩容提供条件。
2.4 拓宽渠道，吸纳资金 由于地下空间的开发难度和工艺水平要求远比地面要高，所以地下空间开发需要大量资金投入，单纯依靠政府财政投入难以满足资金需求，而且也不利于在地下空间开发中引入竞争机制以及提高资金使用效率、优化资源配置。因此，拓宽投融资渠道，广泛吸纳资金是城市开发利用地下空间。除一般的政府出让地下空间地块机制外，宁波市还可以将工程建设中的BOT模式，“国”“民”合办的融资模式、“国”有“民”办的融资模式应用于地下空间开发。
2.5 明确地下空间规划、开发建设管理与使用权责
2.5.1 通过法律明确地下空间使用权 我国依法实行国有地下空间有偿使用与无偿使用相结合和有期限的制度。对经营性地下空间，宁波市政府可参照地面土地使用权的出让方式，如协议、招标、拍卖等。依法对地下空间使用权的产权登记，包括取得、转让、抵押、继承、赠予等要做出明确的规定。此外，对于建成后地下空间的出售、出租，应有明确的管理办法，规范其流转。
2.5.2 明确地下空间开发利用主管部门，建立监督机制 建议成立宁波市地下空间管理委员会，在市政府的领导下，可由宁波市国土、规划、法制办、人防等部门统筹规划，明确各部职责，全面考虑地下空间的相关事宜，实现系统开发。考虑地下空间平战结合居多，市、区人民防空主管部门应有一套完整的人员、机构、编制和开发利用的管理系统，充分发挥其作用。此外，还应充分利用政府宏观调控和市场调节结合，建立规范政府行政行为的规则和监督机制，防止在土地一级市场中资源分配的“黑箱操作”，增加土地及规划管理的透明度。
2.5.3 制定《宁波市地下空间开发利用管理办法》 针对地下空间投资中违背规划初衷的情况，建议将地下赋予规划相应的法律地位，作为规划管理的操作依据。为此，建议宁波市应尽快制定《宁波市地下空间开发利用管理办法》，主包括：目的依据、适用范围、供地方式、用地审批、使用年限、面积分摊，登记等。《办法》应明确指出，结建地下工程的使用年限相同；地上业主对其物业垂直下的地下空间有优先开发权，其他投资者有行使无害通过的权利；同一宗地下建设项目有两种以上供地方式、用途或两个以上使用权人的，使用权面积分摊办法。
3 宁波市地下空间开发实施方案
当前，地下空间的规划工作面临着两个任务：一是在对城市地表进行规划的同时，应重视对地下空间进行长期综合性的规划；二是对已投入大量资金所建成的地下室工程特别是相对集聚的片区应进行再开发利用规划，整合资源，以发挥应有效益和为日后提供示范性实例[4]。
根据规划，宁波市将于现在的宁波市轨道交通线网以主城区为核心，以跨三江（姚江、甬江、奉化江）、连三片（三江片、镇海片、北仑片）、沿三轴（商业轴、水轴、公建轴）为指导思想构成主体骨架，形成三主、三辅、六条线、双模式的城市轨道交通线网。地铁在交通上具有两大优势：一是实现人群行为实现的“点—点”直接快捷交通，相比地面交通更能体现直线交通优势；二是地铁交通具速度上的优势，轨道交通速度能达到80km/h[5]。轻轨交通的建设为宁波地下空间开发带来良好的契机。
宁波市应按中心联结模式进行规划建设，通过轨道交通将城市各个区域连接，将分散的地下空间串联成线，各线路的纵横交错使得地下空间进一步连成网。本文结合宁波市轻轨交通建设和城市规划，考虑区块经济，人口，原有地下建筑等情况，将多核心紧凑型城市空间布局理念用到地下空间开发，形成有“点线面—地上地下”协调发展模式，坚持可持续理念发展理念。由点到线，由线到面，上下一体，实现地下空间开发规模化、规范化、专业化和效益化，如图1所示。
3.1 平面分区 宁波市地处滨海平原，地势低平，属软土土质，海积软土层分布广泛，厚度不均，物理力学性质差。特殊地形地貌和地质结构，决定其地质环境比较脆弱，故其地下空间开发需慎重。平面分区着重考虑城市规划、轨道交通分布，人口分布和特殊地质情况。
3.1.1 城市规划 地下空间开发必须立足于宁波城市总体规划和经济状况。宁波市规划在15年内完成以下7个地下空间开发重要节点：三区，东部新城，鄞州中心区，天一商业区，南部商务区等。外加7个次重点开发区。地面经济开发重点区域主要是东部新城，三区，鄞州中心区，北仑区片等。规划主要地下工程为地下商业街、停车场，地下通道，人防隐蔽工程等。近几年宁波市经济迅速发展，势头良好。2011-2012年，全市实现生产总值GDP 6010.5上升到6524.7亿元，同比上涨8.5个百分点。
3.1.2 轨道交通 轨道交通像地下空间的血管，贯穿较为分散的核心区块，结合地面交通，串联各个次要分散小区块，形成点线面一体的平面布局。轨道交通综合体地下空间规划是城市地下空间规划体系中的一项重要内容，尤其实在地下空间总体规划层面中的地下交通分享和近期建设规划，以及地下空间详细规划层面中的重要节点规划中占有重要地位[6]。例如：1、2交汇于东部新城，北仑片区并与4号路线于三片区汇合（两处皆配合有地下通道），3、5号线于鄞州中心区汇合并与6号线于高教园区北区及周边区域汇合等。如图2所示，利用轨道交通将各组团联系起来，发展区域尤其是轻轨交汇处，商业发达地区进行重点规划，进行规模性综合开发，如图2所示。
3.1.3 人口状况 地下空间的开发应充分考虑人口因素，分析供需情况，以发挥地下空间利用效率，节约资金。其次应考虑地区产业状况，因地制宜。据最新人口统计，宁波市常住人口达596.33万人，平均人口密度达636人每平方公里，最高达11572人每平方公里，且呈增长趋势。可见对地下空间开发需求较大，也是宁波市发展的必然要求。
3.2 竖向分层 竖向分层要分为浅层和深层开发，宁波市现今主要是浅层开发阶段。地下空间应用方向，结合各区域重点发展方向，进行功能互补、辅助或需求满足；结合交通人口等状况进行开发类型组合；结合地质水文状况对组合进行合理分层。在竖向分层中还应注意深度与功能的适应和构造要求。竖向上将城市地上、地下空间作为一个整体，根据土地和经济的适宜性，实行最大深度的立体开发，最大限度地发挥其功能[7]。
地下空间的综合开发则要求根据平面竖向划分选择适宜的地下空间开发类型。达到地上地下空间协调。通过查阅资料，总结出地下空间开发的五种主要类型：
①地下交通设施包括地铁，地下通道，地下停车场等。②地下商业娱乐文化设施包括地下商场，地下图书馆，影剧院等。③城市地下基础设施，比如地下的过街通道地下的停车场、地下综合管廊等[8]。④地下人防设施包括各类人员掩蔽工程、地下军事工程等。⑤地下生产仓储设施。不同功能形态的地下工程合理埋置深度不同，竖向如何布置很重要。宁波市竖向开发从上至下可分为以下4个层次：
综上，可将地下空间开发注意点归纳为以下几点：首先，注意适应性。地下空间的开发应充分考虑地下空间开发的需求程度及资金供给状况，根据自身情况确定适合的开发模式。其次，可持续性。应关注地下工程实施建设技术问题的解决，避免或减轻项目后期对周边环境的不利影响。贯彻人本理念。地下工程在规划应注重以人为本、创造舒适地下活动空间与环境的原则，践行“低碳”“以人为本”理念。再者，注意谨慎性。地下空间资源具有不可再生性和不可逆性，因此对城市地下空间的开发利用应慎重[9]。注意地上与地下，当前与未来，效益与环境关系，地下空间规划关键是处理好地上地下空间一体化。最后，注意规范性。政府对地下空间开发的法律法规的建立健全，规范其审批，开发，管理流程，并加强监督。并将分散的地下工程项目于城市地下综合开发结合。
4 结语
由于地下空间开发具有不可逆性，技术性，影响因素多等特点，且与自然环境关系密切，故而其开发必须因地制宜，结合城市自身特点和先有条件，合理规划和预测。通过轻轨结合，平面分区，竖向分层结合综合体开发模式，因地制宜的进行地下空间开发，有利于缓解城市用地紧张，环境恶化等问题，提高城市空间利用率，对城市集约化、可持续发展作用重大。地下空间开发是未来城市发展的必由之路。
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篇5
关键词：城市总体规划；区域协调；问题；对策
引 言：区域协调并不是人们认为的均衡发展或者平均主义，而是强调差异性之间的协作和和谐；同样的，区域协调并不是避免内部竞争，并不是对各项经济建设活动进行统一的安排，而是依据区域经济一体化的相关要求，结合相关的协调机制和政府制度，来对市场秩序进行维护，促进竞争的公平，同时保护生态环境。从空间影响范围的角度上来讲，不能仅仅局限于区内协调，应该走出去，和区外进行共生和共赢，保持一种良性竞争的状态。要知道，随着时代的发展，城市竞争并不单单指的是两个城市之间的竞争，而是说以中心城市为核心的城市区域与其他城市集团之间的和竞争。
1区域规划方面存在的主要问题
本文以某市为例，分析了在城市总体规划中存在的区域协调问题。该市是一个航线的中心，可以说战略地位十分重要，并且有着十分优美的自然风景，该市的主导产业是轻工业、旅游业和农业。它的基础设施条件十分优越，将来一段时期内，可以成为全国的重要国际航空枢纽。有一个优良的天然海港，为世界所熟知，正在逐步的规划。通过调查发现，现行规划存在的问题主要有：
1.1 对规划中重大战略性问题缺乏指导
近些年来，该市的经济发展迅速，在全国排在前列，因为它的交通区位十分优越，因此有外国公司希望过来投资。但是在现行规划当中，虽然分析了本市的交通便利情况、工业发展情况以及风景优势，但是并没有认识到本市在全国经济发展中的地位，无法有效的将本市优势职能给突出来。
1.2 缺乏区域重大基础设施规划
本市的一个机场，原来是军用机场，后来政府主张将其扩建为民用机场，这样重大的事情居然没有引起当地的重视，在规划中也没有加入这个方面的内容，要知道，机场的修建，将会带动整个区域经济的发展。
1.3 城市布局规划比较的封闭
政府在规划城市新区发展时，只注意到了有很多新的空间，并且发展速度也较快，但是并没有思考如何协调新区和老城之间的关系，这样就无法将城市的旅游优势给发挥出来。
2 区域协调规划的总体思路和策略
2.1 区域协调发展的总体思路
在进行空间规划时，我们将该市作为一个整体来看待，并且对本市和其他相邻市区的关系进行了思考，协调和配合各方面的职能。同时，提升本市的功能定位，将其定位为全国的交通枢纽、世界著名的旅游度假区、全国的经济发展中心，对区域空间进行布局，增强该市的国家竞争力。将城市新区为本市发展的一个契机，对该城市的总体功能结构进行优化，将旅游资源的优势给充分突出来，以其他功能的空间转移带动城市新区的发展。
2.2 规划调整和操作的策略
（1）依据发展的形势，来对本市区域空间规划进行调整，协调国家的相关部门，来对重大基础设施的空间布局进行整合。
（2）对本城市的总体规划进行完善，在规划时，总体考虑老城和新区，将其作为一个整体来看待，同时，要将城市的规划衔接上机场的用电空间。
（3）要控制新区内的投资项目，禁止那些与旅游商务不协调的功能项目进入。
（4）要在合适的时间，向新区转移行政、教育等职能机构，在进行新区开发的同时，改造老城区，从而优化整个城市的功能结构。
（5）在建设和发展新区的时候，需要采用分片组团的形式，规划要有一定的弹性，以此来适应经济发展水平和城市不同的发展阶段。
（6）对土地开发模式进行合理的选择，大力进行新城区建设。
3 当前城市规划新的认识
（1）重新认识规划定位
进入二十一世纪以来，城市建设投资的主体逐渐实现了多元化，城市区域之间的竞争也日趋激烈，在这种新形势下，就强调创新规划方法。政府职能也发生了改变，政府也开始淡出了经济的干预；在这种情况下，城市规划中，一方面需要对市场的调节作用进行重视，以此来优秀的控制和分配经济资源；另一方面，还离不开政府的相关支持和调控，政府也需要科学合理的对空间资源进行调控，为社会的公平、公共安全和公众利益起到一个促进的作用。可以这样说，区域协调规划的发展目标就是市场一体化，而区域规划的核心则是合理的地域分工。
（2）规划编制的重点
具体来讲，城市总体规划应该结合这些方面来进行，1要结合综合和专业，在工作组织方面，不同的地域不同的部门之间应该加强协作，以此来实现共赢的目的。2要结合保护和发展，要对过去那种以人定地的方法进行改变，有效地衔接上国土规划，结合区域资源环境的承载能力，来对区域开发建设容量进行合理的确定，同时，对城市建设用地指标进行科学的分配。3要结合开发和控制，要以区域生态多样性为指导，对区域城乡空间结构形态明确，对集中建设规划区进行科学的划分，同时，合理的划分其他的三类管治区域，比如交通基础设施廊道规划区、禁止建设区以及限制建设区等等。还可以依据各个要素资源的具体特点和情况，来进行更加详细的划分。4要结合刚性和弹性，在城市总体规划中，不能仅仅采用刚性或者弹性的任何一种，需要将这两种控制手段有机的结合起来，对各类分区的管治要求进行明确的规定。一般来讲，刚性控制的主要对象是区域禁止建设地区、集中建设规划区、公共服务设施体系以及区域交通市政设施体系等，而弹性控制则应用于其他的限制建设区域。在城市规划中，那些少量的农村居民点是可以保留的，只要不影响到其他生态资源的保护即可，比如山体、水体、林地等等。5要结合战略和行政，区域协调规划虽然具有较强的技术性，但是还作为战略策划而存在，公共政策也是它非常重要的一个特征。在实施的过程中，需要坚持动态的实施方式，分解和细化规划目标，将政策措施分时段分阶段的落实下去。
4 结语
总之，随着时代的发展，城市规划的相关工作人员已经认识到了区域协调的重要性，并且在不断的为之努力。首先，需要对城市总体规划进行正确的认识，然后通过一系列的措施和手段来实现区域的协调发展，达到多方共赢的目的。本文简要分析了城市总体规划中的区域协调问题，希望可以提供一些有价值的参考意见。
参考文献：
[1]杨保军. 区域协调发展析论[J]. 城市规划. 2004（05）.
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关键词：土地规划 问题 措施
中图分类号：F301.23
一、引言
土地规划是指根据国家社会经济均衡发展的要求，在一定区域范围内对土地开发、利用、治理以及保护在空间时间上所作的战略性布局和统筹规划。土地规划具有指令性和拘束性，属于行政规划的范畴。其目的在于加强土地利用并合理开发与保护土地资源，促进国民经济的和谐发展。目前而言，土地资源相对不足以及土地需求旺盛的现状使得土地的开发、利用、管理和保护显得尤为重要，其直接影响到经济的可持续发展。因此，必须科学、民主、合理地进行土地规划。如今土地问题已成为世界令人瞩目的重大社会经济问题，为了研究解决这一关系到人类生存与发展的问题，世界各国都非常重视土地利用规划.目前，中国正处于“两期”时期，我国城镇化、工业化仍处于快速发展时期，资源环境方面的约束日益加剧，农村用地特别是耕地保护日益严峻，建设用地供需矛盾突出，统筹规划土地利用的任务相当艰巨，这又给土地规划提出了更高的要求。
二、土地规划过程中存在的问题
1、土地规划缺乏动态性，方案单一且与现实操作有差距。以前土地规划因受到人力、财力、物力以及科技水平等因素的影响，对规划区域范围仅采用静态的定性定量分析方法，从局部的经济发展出发制定出相应的规划指标，再进行各种数据运算，最终达到综合平衡的状态。而对于区域内的其他方面，如土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面，缺少全面细致的分析，同时也没有对各专业用地的规模进行阐述，这样导致十分复杂的土地利用问题过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划只有一种方案，没有制定相应的第二种方案。如果规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，那之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的作出变化来及时调整。而且在实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来制定，也没有对未来用地进行科学合理的预测规划，而只是在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。
2、土地规划缺乏可操作性及个性。如今一些土地规划只是过分强调评价，特别重视农业用地的评价，却轻视了整个资源的优化配置以及空间布局。对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的重复问题严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。
3、土地规划程序不严谨，管理机构设置不完善，相关人员专业化水平不高。我国相关的土地规划的条款很多且隶属各自的行政主管部门。但是规划的制定者与执行者属于同一主体，与法治要求的“权力分立”的原则相矛盾，难以满足规划的公正性、科学性等要求，从而把规划变成了谋取利益的一类工具。农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，在编制实施规划时又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地规划的编制实施、管理存在缺位，并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，从而导致了规划的片面性和盲目性。
三、解决土地规划中的问题具体措施
1、改进规划方法，制定规划技术标准相关规范。改变传统的静态定性定量的研究方法，采用一种全新的动态定性与定量研究方法相结合的分析方法，这是因为土地利用的动态过程，所以土地规划应是能体现这种动态过程的，所以它会涉及到与社会同步发展的经济、人文、环境、社会因素等多方面的影响。所以必须采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。所以主管部门应组织人员研究制定技术标准规范，通过不断实践修正，将标准不断完善。
2、加强规划可操作性及个性，深入规划体制改革。土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，无论从规划的定位还是规划的内容、编制程序等都有比较清晰的界定，规划数量少而精，规划之间不存在交叉重叠和矛盾，因而实施起来比较顺利，操作性提高。有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。
3、确立土地规划的监管机制，加强相关人员的专业化水平。我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以我们对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做的多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的的顺利实施。土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律政策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。
四、总结语
在土地规划实施的问题上，我们要冷静认真地考虑，发现问题的原因，采取有力的措施解决问题，从而将土地利用总体规划实施工作做好。只有这样才能够让土地规划实施工作科学的、可持续的发展。
参考文献：
1、王葵 郝彦 邵明秀，分析土地规划中存在的问题及解决措施[J]，城市建设理论研究，2012年第15期
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本轮土地利用总体规划不仅对上轮规划中存在的问题进行了总结，而且用积极的态度应对土地利用中的新问题、新动向，在规划编制思路和方法上进行了重大的创新和改进。从规划的实施效果看，规划对有效地保护耕地、保障发展等方面效力越发明显，龙头作用凸现。但是，由于土地利用总体规划研究的时间短，总体还处于“摸着石头过河”的阶段，在编制和执行过程中存在一些问题。
武汉市土地利用规划编制基本情况
近年来，武汉市经济持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化，上轮土地利用总体规划已不适应当前土地利用和管理的形势。尤其是与城乡建设规划衔接不够，规划刚性过强等问题给规划的有效实施带来较大障碍，也给公众造成土地利用规划频繁调整的印象，影响了土地利用规划的严肃性。2003年开始，国土资源部启动了地（市）级规划修编试点工作，武汉市被确定为全国14个规划修编试点城市之一，2010年8月，市级土地利用总体规划获国务院批复。鉴于武汉市传统的规划、国土两局合一的行政管理体制，尤其是为了提高行政效率、减少规划矛盾、实现法定规划市域全覆盖，2010年3月开始，武汉市以市域乡镇总体规划编制为平台，开展了以“两规融合”为核心的乡级土地利用总体规划编制工作。
新一轮规划的创新和特色
规划指标进行分类设置，突出了国土规划目标的多层次性。本轮规划从不同的角度对规划目标进行了设定，不仅将其分为约束性指标和预期性指标两大类，而且还结合土地规划管理的需要，进一步将其分为总量控制指标、新增控制指标和效益指标三种，彰显了土地规划从数量控制向数量、结构和效率并重的的转变。设定建设用地“三界四区”，实现由单一的土地用途管制向用途和空间管制相结合的转变。尤其是对于中观层面的县级规划，空间管制为统筹区域土地利用提供了有效地抓手。在城市增长的用地空间内划定城镇扩展边界，确定了城乡建设的最大范围，有效防止了城市盲目无序地增长的势头；通过划定禁止建设区，保护城市生态安全区、历史文化遗存地区的原真性。本轮规划提出允许城乡建设用地在城镇扩展边界内根据发展方向的变化进行布局调整，又给予了规划一定的弹性。注重规划的弹性研究，提高了规划的适应性。针对上一轮规划执行过程刚性过强，弹性不足，规划频繁调整等问题，各地均结合实际进行对规划的弹性管理进行了有益地探索。基本农田多划后占、有条件建设区的变形、实施评价和适时修改等观点已得到各级国土部门的认可。不仅如此，各地还结合各自的特色提出了地方性的弹性管制措施，如武汉市结合风景区选址具有不确定性的问题，提出了东湖风景内安排建设用地指标，但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，目前在用地报批管理中得到了运用。突出强调规划的公众参与性，反映各行各业和各种利益群体的诉求。本轮规划在编制过程中，充分吸纳农业、林业、公路、铁路、水利等相关行业规划，确保其合理的用地需求。尤其是与城市规划方面，许多城市对人口、城乡用地布局方面进行了深度地对接，并通过土地的手段落实城市规划禁限建区的保护与控制要求。以武汉市为例，武汉市在市、区、乡土地利用总体规划编制过程中，与城市规划工作专班合一，实现了规划的充分融合，并提出了市、区、乡三级土地利用总体规划与城市规划的总体规划、分区规划、控规进行对接的方案。
规划编制中存在的问题
规划指标设置过多，部分预期性指标难以执行甚至与相关行业规划矛盾。以《武汉市土地利用总体规划（2006～2020年）》为例，除7项约束性指标和9项预期性指标外，还有诸如各土地利用分区目标等各项量化目标。量化目标对有效检验规划执行情况作用明显，但是过多的指标设置反倒让人无所适从，也难以进行日常性考核。对于园地、林地、草地等预期性指标，国土和其他部门的统计口径、方法不一致，而在规划管理过程中国土部门实际也未对林地保护目标执行情况进行实质性考核，这些指标对土地规划而言意义不大，指导性和约束性亦不强。土地利用的空间性和结构性研究仍然不够，不利于充分发挥土地利用规划对城乡用地布局的统筹。较之上轮规划把落实指标作为“核心”和“重中之重”，本轮规划开始强调用地布局的研究，并在规划编制的技术规范中明确提出“设定国土生态屏障网络用地”、“优先安排基本农田”、“构建土地利用景观风貌”等用地布局原则。但在规划编制实际操作中，对如何落实用地布局的原则，强化土地利用的空间中“点、轴、线、面”等要素则鲜有专门的研究。甚至在许多专业人士中都出现“土地规划对空间不应该有发言权，空间应是城市规划做的事”，“城市规划怎么确定布局，土地规划确保指标就行了”等论调，忽视了土地规划作为一个空间规划的本质。规划对土地权属和行政审批事项考虑不充分，与管理的衔接有待进一步加强。这一点主要表现在乡级规划编制方面。对于按照上轮规划审批的新增建设用地，由于城市发展方向地调整，可能不再是建设的热点地区，或位于规划确定的禁建区、限建区，一些规划人员则按照非建设用地规划，对规划实施的可行性考虑不够。此外，对于部分已发证集体建设用地，也用同样的方法对待，在规划层面剥夺了村集体合法权益，甚至由此引发村集体的上访。这种做法既不利于规划的严肃性和延续性，有随意调整已审批用地性质之嫌，影响政府的公信力；而且也使规划的可行性打折扣，拟复垦建设用地难以执行，成为“虚拟复垦区”、“图上复垦区”。
篇8
[关键词]人防工程规划；布局原则；建设重点；济南市
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
城市人防工程规划作为建设城市人防工程、开发城市地下空间的重要部署，是一项复杂的系统工程。人防工程在战争时具有能抵抗一定武器效应的杀伤破坏能力，能保护人民生命、财产安全的防护工程，是保证战争潜力的重要设施。只有居安思危．才能长治久安。人防工程是提高国家整体防卫能力，提高城市抗御自然灾害和防空抗御能力的生命线工程，又是城市建设的重要组成部分[1,2]。随着城市化水平的提高和国内外形势的发展，正在向以经济建设为中心的方向发展，逐步融入到地下空间综合开发利用中去。目前我国的城市人防工程规划已覆盖到各县级城市，但人防工程的规划设计及使用功能等要纳入到城市地下空间的总体规划中，并保留其自身的独特性。
近年来，济南市人防办坚持以科学发展观引领全局，制定了《济南市人民防空建设规划》和《济南市地下空间开发利用规划》，以人防工程建设为突破口，将人防建设融入城市建设，使人防工程建设实现了新的跨越，带动了整个人防事业的全面可持续发展。“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，是深入贯彻落实科学发展观、推动经济又好又快发展、构建社会主义和谐社会的重要时期，也是人防转型升级、加速发展的重大战略机遇期。济南市是国家级的重点人防城市，战略地位更加重要。同时，随着济南市经济建设带来的城市基础设施的大发展，城镇化建设步伐的加快，必将给人防工程建设带来新的发展机遇，重要经济目标防护、疏散体系建设、警报通信体系建设等方面也将面临新的发展空间[3]。
一、坚持与城市建设统一规划
人防工程规划纳入到城市建设总体规划是落实人防的防护要求，是人民防空法中明确规定的。人防工程建设规划是确定城市人防工程建设的总体规模、布局、主要建设项目、与城市建设相结合的方案以及规划的实施步骤和措施的综合部署，是进行人防工程建设的依据、城市现代化建设的客观要求、城市总体规划的重要组成部分[4,5]。同时，人防工程建设规划要适应于城市总体规划，城市总体规划要符合人民防空的要求。根据济南市自身发展方向及战略目标，人防工程规划应长远考虑，高瞻远瞩，面向未来，面向现代化，应坚持高起点综合规划。运用现代科学技术确保人防工程规划的合理性、科学性和经济性，从而达到提高城市在灾害和战争条件下的稳定性和灾后城市功能的恢复能力。
（一）城市人防工程建设存在的问题
人防工程的建设存在着较多的问题，需要制定相应的规划，在实践中予以妥善处理。问题主要有：1)人防工程的总体布局上，现有人防工程的分布很不均匀，不能适应战争条件下就近迅速掩蔽人员和物资的要求，也不能满足临战状态下对指挥设施的分布、防空专业队的分配及城市人口的疏散方向及路线安排方面的要求；2)早期工程数量多，质量较差，不能满足现代高技术战争条件下城市防空袭的需要；3) 与发达国家相比，人防工程在数量、质量及战备要求等方面仍存在较大差距[6]。国外发达国家如以色列将国民隐蔽于地下的能力为100％，瑞士是89％，瑞典是85％ ，美国达到70％。4)工程类型(如地下战备医院、医疗救护站尚属空白)上配套不很完善，还不能完全适应防空袭斗争的需要。因此，在现有工程的基础上，根据人防建设和城市建设的要求，制定出人防工程建设的长远和近期规划，按规划配套、完善建设各类人防工程。
（二）城市人防工程规划的难点
1.我国的城市人防工程规划起步晚，缺乏成功的人防工程规划参考范例
我国的城市人防规划是以厦门市的“相结合规划”为样板及起点的。这个“相结合”的人防规划带有初期尝试的性质，规划的指标体系、规划的内容、规划的技术途径等均不够成熟 ，毁伤分析的内容较多，人防工程建设方面的规划内容相当薄弱。在国外，由于规划往往能体现国家的政策、计划，因此，它带有一定的保密性，尤其是人防规划，尽管国外的防空体制为“民防”，但也正由于保密等原因，对外透露情况的规划甚少。
2.各城市普遍缺乏城市地下空间规划，人防工程规划难以科学系统化
人防工程规划作为总体规划的专项规划之一，应纳入城市总体规划当中，并以城市总体规划为依据。但要真正将人防规划纳入总体规划和详细规划时，在一些环节问题，如城市上、下空间能否协调发展，对已建的人防工程如何改造与平时如何利用以发挥其经济功能效益、工程实施时的地质条件能否适合等问题上总找不到十分明确的依据，究其原因之一就在于我们的城市没有编制城市地下空间的相关规划。因此，当人防工程规划缺少城市地下空间开发利用的规划时，就难免缺乏系统性、条理性和实施的控制要素。
3.有关人防工程规划的规范、标准不齐全
这些年来，人防主管单位和有关科研院所尽管付出很大努力，但人防工程规划在规范、标准等方面始终不如一般民用工程那么齐全，系统的人防工程规划的规范始终未见出台，有关指标的适用范围也不是很明确，这就影响了人防工程规划的准确性[7]。
（三）城市地下空间规划兼顾人防要求的落实
在城市地下空间的规划开发中将人民防空要求具体落实，是一项长期复杂的系统工程，要做好这项工作，应注意以下几点：
1.广泛宣传，积极引导
各级人防部门应当加大宣传力度，努力扩大人防的社会影响。要充分利用报纸、广播电视、网络等媒体宣传人防建设与经济和城市建设相结合发展的新举措、新成果和新动态；介绍城市地下空间开发的巨大潜力以及开发利用与国外的差距，增强其地下空间开发的紧迫感；宣传地上地下空间立体开发，实行平战结合的优越性，在全社会形成开发地下空间落实人防要求的共识，形成良好的舆论环境和建设气候。
2.健全法规，提供法律保障
地下空间立法就其系统性讲尚不完备，地下空间兼顾人防需要的法律法规尚属空白，无法可依。当前，亟需要国家就城市地下空间规划、建设等方面出台配套法规，制定城市地下空间建设兼顾人防需要的实施细则，制定城市地下空间开发技术规范。
3.着眼长远，科学规划
地下空间开发是一种“不可逆”行为，没有科学规划的指导，盲目无序的开发必将造成无法挽回的损失。为此，急需编制城市地下空间开发利用总体规划，加强城市控制性详细规划、街区规划与人防建设规划的对接，城市公共绿地、广场、地下交通干线等重大基础设施必须兼顾人防建设要求，做到地上地下统一规划、同步建设。
二 、坚持人防工程的布局原则
人防工程规划还必须以可持续发展为指导思想，更新观念，并坚持规划布局原则[8]。
（一）协调发展的原则
人防工程协调发展主要是指各类人防工程面积应按适当比例进行建设。如在人防工程建设过程中，不仅要注重人员掩蔽工程的建设，同时还要考虑物质储备工程、医疗工程和其他配套工程的建设，使各类工程建设保持适当比例，协调发展。
（二）各防护片区人防工程自成体系的原则
自成体系是指每个防护片区都应有独立的指挥工程、医疗救护工程、人员掩蔽工程、防空专业队工程和配套工程。笔者认为，大型的单项人防工程中要划分防护单元，各防护单元自成体系，提高单个工程的防空抗毁能力。城市划分防护片区时，应尽可能与城市的各行政区设置相一致，以利于各防护片区形成独立、完备的人防工程体系。
（三）平战结合的原则
所谓平战结合原则就是人防工程要在保证战时正常使用的情况下，充分考虑平时的使用要求。由于平时防灾与战时防空在预警、应急反应、救灾物资贮备及抢险救灾等方面有天然的相似性，人防工程建设应将战时防空与平时防灾相结合，使人防工程在平时就能充分发挥其作用，实现真正意义上的平战结合。
（四）功能相适应原则
根据城市总体规划，在居住用地上以安排人员掩蔽工程建设为主,在工业用地内以布置防空专业队工程建设为主。人口防护与重要目标防护并重原则。人口和重要目标的防护是人防工程建设的两项基本任务。因此人防工程规划布局时，应优先保证这两项基本任务的完成。
三、做好近期建设规划，明确人防建设重点
“十二五”期间，济南市地下空间建设将成为城市建设的重要部分。因此，应抓紧城市发展的契机，做好人防规划与城市地下空间利用的结合，尤其着力做好人防近期建设规划工作：一是加大指挥工程、专业工程的建设力度，集中资源优势，逐步完善各级指挥工程与专业工程建设，将项目纳入“十二五”重大项目建设计划，落实项目建设的主体和建设资金的筹措；二是强化重点经济目标的防护，在经济目标较为集中的区域，应鼓励综合性地下空间及地下通道的建设；三是结合广场、公园、绿地等开敞空间，修建人防及民防工程，并与周围的人防工程或非防护空间有效连接；四是利用城市地下交通系统，尤其是地铁的建设，形成完善的人防疏散系统。
在规划近期人防建设与城市建设相结合项目上，要结合自身实际，充分考虑人防工程建设的连续性，安排好人防工程建设的时序，尤其是近期的建设量。应针对济南市的具体情况，在近期规划中不仅使人防工程建设量在规模上达到要求，还应着重解决好工程类型配套问题，从而为后期人防工程建设的平稳、均衡地进行打好基础。
四、广泛合作
既然人防工程是地下空间综合开发利用的一个组成部分，人防部门就应开展与城建、国土、规划、交通等部门的广泛合作，积极参与城市地下空间的开发利用活动，处理好人防工程与其它地下建筑物相交、相汇、相容等关系，真正贯彻执行平战结合方针，使地下空间开发利用既能保证近期经济效益、城市功能作用，又能方便地实现功能转换，保证灾时战时的人防功能这一长远目标。
当前，正是济南市地下空间开发利用的高速发展时期，既可以承担战时防空袭，又能承担平时使用功能的平战结合的地下人防工程，又在城市地下空间发展进程中发挥重要作用。结合济南市地下整体规划，市政共同沟通规划，编制好人防工程的规划，势在必行，意义重大。
参考文献
[1]高冬梅.对我国城市人防工程建设的思考[J].新建筑,2004(5)25—29
[2]肖连群.浅谈人防工程与城市地下空问利用[J].建筑与工程,2009(9):100
[3]王玉金,张涛.济南市人防办将人防工程建设融入城市建设的实践与探索[J].中国人民防空,2009(12):31-32
[4]杨延军，姜韦，郭东军，陈志龙．城市人防工程总体规划理论初探[J]．地下空间2002(3)79—82．
[5]岳红彬.城市化进程中人防工程的建设规划[J].山西建筑,2004, 30(l9):14-20
[6]程明华,李沁.城市人防地下空间规划与利用探析[J]. 地下空间与工程学报,2006,2(7): 1248-1251
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关键词：供给侧;土地宏观调控;战略;设计
一、 引言
供给侧结构性改革意味着国家宏观政策的重大调整，旨在调整经济结构，增加供给有效性，实现要素最优配置，注重经济增长的质量和效率。在面临高产能、高库存、高杠杆、高成本等存量矛盾的情况下，只有通过供给侧结构性改革，有针对性地解决这些问题，才能为国民经济的健康持续发展铺平道路。供给侧结构性改革是希望通过改革实现经济结构的调整和优化，从而避免潜在增速的大幅下行，不仅是从要素领域对十八届三中全会“全面深化改革”相关内容的延伸和聚焦，还是适应经济发展新常态的创新之举。对于土地宏观调控来说，发挥其在供给侧结构性改革中的基础性作用，要注重提升土地宏观调控政策制定和实施管理的科学化水平，确保社会经济健康可持续发展。
二、 土地宏观调控在供给侧结构性改革中的内涵
土地宏观调控实质上就是国家以土地作为调控经济运行的措施和政策，对经济运行状态和经济关系进行干预和调整，把微观经济活动纳入国民经济宏观发展轨道，及时纠正经济运行中的偏离宏观目标的倾向，属于供给侧结构性改革的基础性环节。土地宏观调控集中体现了土地政策参与宏观调控的国家意志，通过优化土地利用结构与布局，对土地的数量结构、空间结构和产业结构进行统筹优化，从而实现社会各方利益在空间上的集合和再分配，实现土地、资本、劳动、技术创新等要素的优化整合，实现公平基础上的土地可持续利用，更好地促进经济社会可持续发展。从土地宏观调控供给侧结构性改革视角来看，就是要积极适应经济发展新常态的客观规律，增强规划的前瞻性和统筹协调能力，处理好政府主导规划与资源市场化配置的关系，加强规划的制度供给，从而实现市场经济环境下对土地资源的优化配置。
三、 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架设计
战略框架设计如图1所示。
1. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略背景。
（1）经济新常态背景。2011年中国经济总量虽然已经居于世界第二位，但已不复过去30多年平均10%左右的GDP增速水平，经济增长动力不足与经济下行压力并存，经济发展方式面临从粗放型增长转向集约高效型增长转变，可以说，中国经济发展方式的转型已然对土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握经济新常态下经济服务化、社会信息化、人口城镇化、产业高端化与发展低碳化的发展趋势，加快推M土地宏观调控供给侧结构性改革，主动适应经济新常态的发展要求，为稳增长提供基础保障。
（2）区域协调发展背景。2014年底中央经济工作会议提出“优化经济发展空间格局”，重点实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，为经济新常态提供了新的战略支撑，也为供给侧结构性改革提供了新的增长点，将成为推动中国经济中长期增长的主要力量，有利于区域间优势互补、协调发展，形成新的区域经济格局，对供给侧结构性改革具有重要的现实意义。对此，需要完善相关领域的制度供给，相应地调整供地政策，加强区域间的新兴产业用地保障和公共基础设施建设的规划引导，促进区域经济的协调健康可持续发展。
（3）新型城镇化背景。针对我国新型城镇化建设中存在的农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高和对扩大内需的主动力作用未充分发挥等问题，2016年2月，国务院出台了关于深入推进新型城镇化建设的若干意见，指出新型城镇化是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力。因此，要以人的城镇化为核心，以城市群建设为主要载体，把握新常态下的土地资源供需形势，通过土地宏观调控供给侧结构性改革提高资源配置有效性，积极稳妥推进中国特色的城镇化道路。
（4）国土制度改革背景。十八届三中全会中涉及土地管理制度改革的内容主要涉及“正确处理政府与市场的关系、建立城乡统一的建设用地市场、深化生态文明体制、赋予农民更多土地财产权利以及健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”这五个方面。对于土地宏观调控供给侧结构性改革来讲，就是要主动适应市场化配置资源的新形势要求，统筹考量土地利用开发和生态环境保护的关系，在增加规划制度供给的同时严格规划管控和用途管制，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，充分发挥规划的引领作用。
2. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控原则。
（1）服务大局原则。土地宏观调控属于国土资源管理的基础性工作，必须将土地宏观调控供给侧结构性改革与 “三去一降一补”的总体要求深度融合，与国土资源改革的各项任务紧密结合，主动适应经济发展新常态，不断提高土地宏观调控的统筹管控能力。
（2）超前谋划原则。超前谋划就是要处理好土地宏观调控短期与长期目标的关系，通过宏观调控引导资源优化配置，促进经济发展质量、效益和可持续性的有机统一。从短期来看就是要积极落实“三去一降一补”的总体要求;从长期来看要立足于未来，逐步实现规划蓝图的发展内容。
（3）节约集约原则。国土资源节约集约利用是经济发展新常态下的必然选择，也是促进供给侧结构性改革的重要举措。因此，土地宏观调控供给侧结构性改革要通过土地利用结构调整和布局优化、土地综合整治和土地内涵挖潜等措施，促进土地利用综合化、减量化、集约化，为经济社会健康发展提供支撑。
（4）改革创新原则。土地宏观调控供给侧结构性改革的根本出路在于改革创新，土地宏观调控供给侧结构性改革要要围绕加快职能转变，推动土地宏观调控相关审批事项整合，同时并积极开展“多规”试点，促进相关规划的衔接和协调，构建空间规划体系，为供给侧结构性改革奠定可操作、便实施的规划基础。
3. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略功能。
（1）宏观调控功能。土地的宏观调控功能体现在通过严格规划管控和用途管制，在增加规划制度供给的同时处理好国土资源开发利用与生态环境保护的关系，同时遵循市场价值规律和供求关系的变化，为资源优化配置、土地利用结构和布局调整提供规划保障。
（2）规划引导功能。土地宏观调控的引导功能体现在注重区域协调发展，总体把握规划的宏观性、空间性和综合性特征，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，同时守住基本农田以及生态保护两条红线，以实现供给侧结构性改革中的人口、资源和环境的协调可持续发展。
（3）城乡统筹功能。土地宏观调控的城乡统筹功能体现在通过保障城乡建设合理用地需求，在综合考虑生产、生活和生态用地需求的情况下，促进土地在城乡实现结构优化、合理布局、效率提高和空间释放。同时，进一步完善基于城乡统筹的土地宏观调控制度，促进城乡土地要素能进行合理的流动。
（4）创新驱动功能。土地宏观调控的创新驱动功能体现在通过创新激发需求进而促进有效供给，通过改革创新把握土地供给的数量、质量和时序要求，实行规划和管理创新，促进合理用地、人口资源疏解、产业结构调整和城市功能提升，优化生产、生活、生态空间，为供给侧结构性改革的顺利实施奠定基础。
4. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略目标。
（1）具有前瞻性的未来型战略目标。土地宏观调控供给侧结构性改革的目标侧重于对未来土地利用的引导，其本质是前瞻性的未来型规划。必然要立意于未来才能体现规划的价值和主导地位。改革目标和规划蓝图的实现是一个长期的动态过程，要通过与时俱进的动态调整，逐步实现最终的宏观规划目标。
（2）具有弹性的开放型战略目标。土地宏观调控作为一个开放型的战略，必须从区域性的宏观战略视角统筹考虑系统内外的能量、物质、信息和价值的交换和变化规律，需要具有一定的弹性，才能做出科学的供给侧结构性改革决策，才能在供给侧结构性改革中发挥土地宏观调控的动态指导性。
（3）具有导向性的资源兼资产型战略目标。供给侧结构性改革中的地域目标不尽相同，在市场经济条件下，要兼顾土地作为资源的自然属性和土地作为资产的社会经济属性，要统筹考虑土地的“资源型”兼“资产型”特点，合理地配置好资源，实现土地利用综合效益的最大化。
（4）具有市场性的调控型战略目标。市场调配资源是市场经济的主要特点，但市场存在一定盲目性，在经济下行压力过大时，通过增加有效土地供给、刺激土地需求以适当提高经济增长质量和速度，反之则减少土地供给量抑制土地需求以调整经济发展步伐，根据国家产业政策调整的动态要求引导用地需求预期。
5. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略任务。
（1）向可持续的土地宏观调控转型。可持续的土地利用是土地宏观调控需要考虑的内容，应做到土地资源配置方向应与及经济社会发展方向相一致，土地资源配置质量应与济可行性、生产稳定性、生态保护性、社会可接受性的综合匹配程度相一致，土地资源配置时序应与土地开发利用的时序相一致，土地资源配置区域应与地区的资源禀赋特点相一致。
（2）向市场配置资源的土地宏观调控转型。土地宏观调控作为政府干预土地利用的手段，应处理好政府规划与市场的关系，将政府宏观调控和市场配置资源有机结合，使市场在资源配置中起决定性作用的同时发挥好政府的宏观引导作用，在土地资源配置中满足供给侧结构性改革对产业结构调整的要求，发挥着调节供给与需求的纽带作用。
（3）向城l统筹的土地宏观调控转型。土地宏观调控是城乡统筹的抓手和平台，要打破城乡二元结构，形成促进城乡协调健康发展的机制。通过土地利用空间布局整合和利用结构调整，提高土地增值收益分配，释放供给侧结构性改革潜力，促进土地利用在规划分配过程中不断优化结构，实现可持续利用。
（4）向多规融合的土地宏观调控转型。“多规融合”是基于社会经济发展整体目标一致性和协调性的考虑，是适应经济新常态发展要求，推进供给侧结构性改革的创新举措。必须通过探索跨区域的统一规划与协同管控机制，实现功能联动、产业对接和区域一体化发展，最终建立统一、高效、可持续的空间规划体系。
6. 供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略措施。
（1）强化土地规划管控，促进土地利用结构优化。进一步强化土地利用规划管理和用途管制，保护耕地和基本农田，加大生态空间建设力度，控制新增建设用地规模，促进土地利用结构的调整和优化与产业结构调整的数量、空间和时序要求有机结合，以土地宏观调控为“底盘”，支持新产业新业态发展。
（2）加强土地综合整治，推进土地节约与合理利用。促进区域土地综合整治，统筹资源开发与环境保护，促进土地节约集约利用，提升资源环境承载能力，加强“山、水、林、田、湖”生态一体化治理，进一步推进城乡用地增减挂钩、城镇更新工程、低效用地再开发，提高土地对经济社会发展的持续保障能力。
（3）积极推动城乡统筹，构建统一建设用地市场。优化生产、生活、生态空间，促进新型城镇化发展，统筹考虑农村集体经营性建设用地和城市建设用地的供应数量、空间与时间关系，实行统一规划和管理，在符合规划和用途管制前提下盘活农村集体建设用地，建立统一的建设用地指标交易市场，积极推动城乡统筹发展。
（4）释放红利，提高土地市场化配置程度。提高土地资源的市场化配置程度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理调整产业用地政策，创新土地供应方式，合理提高农民个人收益，消除土地价格扭曲，探索征地与农转用审批实质性分离的制度设计，优化审批程序，降低土地使用成本，激发市场创新活力。
四、 结论
土地宏观调控作为政府宏观调控土地资源配置、土地利用方式和土地市场运行的重要手段，在供给侧结构性改革中具有重要作用。对土地宏观调控供给侧结构性改革的认识，是推动供给侧结构性改革必不可少的基础性环节，对供给侧结构性改革认识模糊，就会使土地宏观调控浮于形式，起不到助力供给侧结构性改革、促进经济新常态发展的目的。本文对供给侧结构性改革中的土地宏观调控内涵进行了诠释，并从背景、原则、功能、目标、任务以及措施这6个方面构建了供给侧结构性改革中的土地宏观调控战略框架，并对框架内容进行了阐述，有助于我们在新的时期以全新的视角思考如何对土地宏观调控进行改进和完善，从而满足推进供给侧结构性改革的需要，服务经济社会发展新常态的大局。
参考文献：
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[5] 严金明，刘杰.关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考[J].中国土地科学，2012，26（2）：4-9.
基金项目：中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目资助“非首都功能疏解的用地规划统筹研究”（项目号：2015016）。
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关键词：城镇化; 土地集约利用; 问题
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
伴随着城镇化步伐的加快，我国土地资源日益紧缺，土地资源的稀缺性决定了我国必须在保证现有耕地数量不减少的前提下推进城镇化。因此，在土地利用矛盾越来越突出的当今，加快城镇化步伐，积极引导经济结构及产业结构的调整，可以促进国家的发展，完善城镇化进程中的土地集约利用问题势在必行。
一、我国城镇化进程中土地利用存在的问题
1.城市规模“摊大饼”式的盲目扩张，土地浪费严重。盲目追求城市规模的扩大，而不追求城市的土地利用效率和单位面积上土地的产出率， 不追求城市的聚集效应，造成了土地资源的大量浪费。
2.城市人均占用土地面积过大，建筑容积率过低。我国城市建筑的容积率较低，据2012 的测算我国城市的平均容积率仅为0.33， 而国外的一些城市的容积率一般都在 2.0以上，有专家认为我国城市平均容积率提高到0.5 左右是可行的。若将城市建筑的容积率提高到0.5， 则至少可以增加50%的容纳能力。 这表明我国城市的土地利用效率还很低，我们必须提高土地利用效率，节约土地资源。
二、城镇土地集约利用的内涵
城镇土地集约利用最直观的内涵就是高投入,高产出。但在人们对人类的生态环境非常关注的今天,使得土地集约利用不仅仅只考虑经济层面上的最佳效益问题,也需要兼顾社会和生态层面。因此,城镇土地集约利用的内涵可完善为:在城镇土地上进行密集的投入,并取得较高的产出;与此同时,使得城镇在更高层次上,形成有序的结构,并获得经济、社会和生态效益兼顾的最佳土地利用方式。城镇土地集约利用的前提是以合理的城镇布局、优化的城镇结构和宜人的人居环境为主要层面。城镇土地集约利用要突出。以人为本的理念,集约利用的目的不是要使城镇成为人类文明破坏最严重的地域,使人望城生畏,而是应使人类能在城镇中得到工作、生活和休憩的乐趣。合理的城镇布局、优化的城镇结构和宜人的人居环境,这些是城镇吸引人们的最基本的要素,理应成为土地集约利用的前提。
三、城市土地集约利用的对策和建议
1.积极推进土地整理，充分利用城市存量土地。 我国现有存量建设用地调整利用的潜力巨大。 实施旧城改造，对城市建成区内的低层、低密度旧房屋地段重点改造，完善配套设施 ，改善居民居住环境，提高建筑容积率和居住人口密度，充分发挥存量土地资产效益。
2.合理设置土地税种，促进土地的集约利用。 （1）土地保有税。 我国土地保有课税主要是城镇土地使用税率，按照土地级差收益设置地区差别幅度税额，最高税额仅为 10 元/平方米，土地保有成本过低，土地使用者难以形成合理、节约使用土地的经营意识，不利于土地向优势产业集中。 从国外土地税赋的分布来看， 各国非常重视对房地产保有税的课税，而对房地产权转让的税收则相对较少。 建议提高城镇土地使用税税率，同时按照具体用地类型采用差别税率，区别对待工业、商业、居住用地及其他用地，对居住用地采取一般税率。 通过加大征收土地保有税，提高不动产的流转和有效利用。 （2）土地闲置税。 改革现行土地闲置费为土地闲置税，该税种是以空置未利用的土地为课税对象，对空地的实际持有人课税。开征土地闲置税，对占而不用的土地课税，促进企业或个人节约用地，促进土地的合理利用，提高土地利用率，杜绝浪费土地现象的发生。
3.合理提高建筑容积率以及发展城市地下空间。在土地集约利用中，开发利用地下空间是提高土地利用效率与节省耕地、改善城市环境的最有效途径。 城市地下空间是一个十分巨大而丰富的空间资源，如果得到合理开发 ，其节省土地资源的效果是十分明显的。 一个城市可开发利用的地下空间资源量一般是城市的总面积乘以开发深度的40%。因此,发达国家把地下空间作为新型国土资源。同时，在开发利用中，城市规划必须统筹地面和地下规划，地下空间规划必须服从城市规划，规划中必须注意取长补短，去弊存利，建在地下有利就规划在地下，建在地上有利就规划在地上。
4.优化国土空间布局,促进大中小城市和小城镇协调发展。《全国促进城镇化健康发展规划》即将公布,涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和l万多个城镇的建设。这一规划将按照“以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求,推动城镇化发展由速度扩张向质量提升转型。土地供给主要向城市副中心、卫星城建设,中小城市的个性发展倾斜。
5.节约集约用地,对建设用地精打细算。新型城镇化,城市的外延扩张要限制,尤其要注意土地的节约集约与高效利用,从内部挖潜。
6.建设用地结构合理,保障住有所居。有专家称要改变耕地红线,理由是住房用地供不应求。这并不科学。
7.推进土地管理制度改革
现行土地管理制度,为我国城镇加化进程作出了巨大贡献。然而面对新的形势和新型城镇化的要求,改革土地管理制度已成为必然,在一些环节,结合顶层设计与地方实际,相关的创新和改革正在进行。不动产统一登记。这是新一届政府职能改革的一个重要方面,意义深远。比如上面讲到,生态用地多头管地,难以预防土地生态发生问题,因此要注重制度创新。让草地、林地、承包经营的耕地、水域、滩涂的所有权能,在一张图上予以统筹,就是创新,不动产统一登记是一个开端。
统筹城乡建设用地,设计新型土地市场,实现同地同权。党的十七届三中全会提出,在继续严格土地用途管制和耕地保护的前提下,加快建立城乡统一的建设用地市场。集体建设用地有序流转、规范管理和合理利用,将成为新型城镇化中土地管理制度改革的一个重要内容。当前仅仅是土地征收、农民简单地转为市民,并不是新型城镇化要义所在。如何将土地的保障功能让社会保障承担,同时实现农村土地、房屋置换、融资和转让的权能,增加农民财产性收入,让农民带着财产进城,这才是新型城镇化的内在要求。显然,这涉及土地产权制度,土地确权登记、流转,农村土地股份制合作,更重要的是同户籍制度,征地制度的重大改革结合起来,探索出一条道路。
积极推进差别化用地政策。东部城镇化率较高城市,产业将继续向高端制造业和服务业转型;对中西部省市来说,仍要合理布局与资源察赋和劳动力状况相适应的产业体系,用地政策要为此服务。要大胆实施区域差别化策略,增加土地制度创新供给。如深圳市前海区提出土地批租制度改革,实行弹性年期制度,根据产业类型和项目情况制订出让方案,帮助产业升级转型。而对中西部和欠发达地区,交通、通信等重要基础设施用地要倾斜,要鼓励开发未利用地。探索城市内部低效土地再开发。从发达国家经验看,城镇化率达到50%以上的时候,服务业将占主导地位,这要求在产业服务半径内,获得规模效益,因而城市会向立体发展。
【参考文献】
[1] 王秀英,王梦恕.城市的安全发展与地下空间利用[J].中国安全科学学报,2003,13(5):72～74.
