土地利用规划要求范文

导语：如何才能写好一篇土地利用规划要求，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：规划种类、规划内容、土地利用规划法

Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.

Keywords: planning kinds, planning content, land use planning

中图分类号： P285.2+3 文献标识码：A 文章编号：

土地利用规划指的是对某区域的土地利用进行超前的规划与安排，从而能够根据区域的社会经济的发展程度以及土地自然历史特征合理的分配国土资源并科学的组织土地利用的综合体系。所以国土资源土地利用规划的宗旨是维持居民的生存，优化国土资源利用，维护我国人民的基本利益。由此可见，国土资源土地利用规划工作具有重要的意义。现阶段随着我国市场经济的快速发展，国内建设投资不断增多，推动我国国土资源开发与利用的需求进一步加快。面对新一轮的国土资源土地利用规划工作的全面启动，我国也在不断的完善国土资源土地利用规划体系。通过分析与研究我国现行的国土资源土地利用规划体系的缺陷，及时解决问题，从而促进我国的国土资源土地利用规划体系符合社会主义公有制的同时向科学、合理、依法、节约的方向发展。

一、现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题分析

现阶段我国推行的国土资源土地利用规划体系是以《土地管理法》为基础，多种类型、级别、时序、种类互相关联并且互相影响的综合系统。主要包括：总体利用规划、具体利用规划、专项利用规划三个层次。总体利用规划根据级别不同可以分为全国、省级、市级、县级、乡级五个级别；具体利用规划根据土地利用用途可以分为耕地规划、交通用地规划、公共设施建筑用地规划、水利水电工程用地规划等；专项利用规划可以分为开发整理复垦规划、土地整理规划等。三种规划的关系为总体利用规划控制着其他两种规划。三种利用规划是一种相互依存、相互影响、相互制约的关系。

由以上我国国土资源土地利用规划体系的现状分析，可以发现土地利用规划体系必须具有体系结构合理、具有权威性、各个层次关系明晰、可操作性强等特点。这样才能发挥其促进我国国民经济的稳定发展的重要作用，但是由于我国国土资源土地利用规划体系起步较晚，制定周期过长等因素，所以会导致土地利用规划体系时效性与可操作性不强的不良后果，笔者结合实际工作经验以及相关问题研究，总结以下几点现阶段我国国土资源土地利用规划出现的问题：（1）土地利用规划体系的权威性有待提高。现阶段我国土地利用规划的法律地位不高，虽然在《土地管理法》中的部分内容涉及到了土地利用规划体系的构建，但是仍旧没有专门的法律保障土地利用规划的法律地位。近年来，部分大城市在进行城市规划过程中一味的扩大城市范围，而土地利用总体规划不能够凭借法律有效的约束城市总体规划，从而造成了大量的农用耕地流失，土地供应总量失控的现象；（2）土地利用规划的种类过于繁杂，不能达到明确分工的目的。有上述内容可以发现我国现阶段的土地利用规划体系比较完善，但是各个级别规划的职能相互冲突，在宏观层面上要求过细，微观层面上规范不足。许多专项规划的编制工作仍然不到位，详细规划部能够解决实际问题；（3）土地利用规划体系的时效性较差。现阶段我国的土地利用规划对时效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成规划与实际的土地资源利用之间的矛盾。比如大多数的土地利用规划为长期规划，期限大多数为5～20年，所以规划中的内容或者指标都有可能随时间发生变化。从而导致了体地利用规划失真，失去其使用价值；（4）总体规化不能够与城市规划保持一致。城市规划与土地利用总体规划的关系极为密切，但是在我国总体规划与城市规划是两种管理机制，属于两个部门分别管理，所以虽然在法律上要求两种规划要互相一致，但是由于我国城市化发展迅速，处于分割状态的城市规划与土地利用总体规划在内容以及执行等方面出现较多的矛盾，从而会导致国土资源严重浪费、农用耕地流失大量流失等后果。

二、强化我国国土资源土地利用规划体系的措施研究

通过以上对现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题进行深入的分析，结合笔者多年的工作经验以及有关理论的研究成果。总结出一下几个方面我国国土资源土地利用规划体系的强化措施，具体内容如下：（1）建立土地利用规划法，强化土地利用规划权威性。我国相关立法部门应当尽快将土地利用规划的法律地位提升，加快规划立法进度，赋予土地利用规划较高的法律效力。使得土地规划法成为我国依法配置国土资源的重要手段；（2）精炼土地利用规划种类，明确各个规划层级的规划内容以及责任。根据我国现阶段的发展现状，笔者认为应当将市级与县级的土地利用规划合并，将土地利用总体规划分为四个层次。其中全国总体利用规划的规划内容应当包括：经济社会发展战略部署、基础设施部署、社会服务设施部署、土地整理、城镇体系规划、环保规划等方面。省级总体利用规划的规划内容包括解析涉及到该地区的全国土地利用总体规划指标与战略，根据本地区的发展特色对规划内容进行完善，并对下一层的土地利用规划提出合理、科学的规划原则。由此可见全国以及省级土地利用规划是指引性的规划，应当具备宏观性、政策性等特点，能够正确把握我国国土资源的发展趋势，起到指引与导向的作用。市级总体利用规划的规划内容应当囊括地、县级的规划任务，按照上一级制定的规划原则确定具体的规划方案：用地规划、专项规划等。乡级总体规划是整个土地利用规划体系的基础，规划内容应当足够的详尽，应当按照土地的用途进行科学的分区管理。从而形成由整体到分支、由原则到具体较为完善的科学土地利用规划体系。

参考文献：

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关键词：土地利用规划学；研究型；教学内容

《土地利用规划学》课程是“土地资源管理”、“资源环境与城乡规划管理”专业的主干课程，目前已有100多所高校在土地资源管理、资源环境与城乡规划管理专业开设本门课程。上世纪80年代以后，许多教育工作者在该课程的教材、教学内容、教学方法等方面进行了有益的探索，取得了显著成效。在教材建设方面，以前使用的是各校自编教材，1983年由农业出版社正式出版《土地规划学》全国统编教材。随后，面向21世纪土地资源管理系列教材、高等院校土地资源管理专业精品课程建设教材、土地科学丛书等都有《土地利用规划学》教材的身影。

由于《土地利用规划学》是土地资源管理专业课程建设的重中之重，在专业课程设置中具有重要地位，各高校土地资源管理专业积极开展《土地利用规划学》的教学改革和精品课程建设，探讨土地利用规划课程体系的优化与重组，并积极开展《土地利用规划学》课程建设与土地资源管理人才培养的关系等等，部分学校根据自身厚实的专业背景形成了独特优势，许多高校的《土地利用规划学》成为国家级精品课程，其学科定位、培养目标等为我们提供了有利借鉴。但作为地理科学一级学科下的资源环境与城乡规划管理专业，具有与土地资源管理专业不同的背景和知识结构，《土地利用规划学》的教学目标、教学内容、教学模式等不能照搬土地资源管理专业的模式。因此，根据培养具有特色的创新型和实践型的规划人才的迫切要求，适时优化和组合国土规划的教学内容，构建具有资源环境与城乡规划管理特色的《土地利用规划学》研究型教学内容框架，并在实践中检验其效果，具有重要意义，为资环专业的高效持续发展做出应有的贡献。

1 教学内容改革设计思路

《土地利用规划学》的研究型教学思路是以培养具有科学创新意识和实践动手能力的复合型规划人才为目标，紧密结合学科研究前沿与课程基础理论，开展理论教学和实践教学内容的优化重组，探讨探究案例式、“亲验式”等教学方法的合理运用；同时结合实验教学，培养学生研发思维，促进研究型教学模式的形成；探讨“课堂、学校、单位”三位一体的教学模式及其结合时机、途径，切实提高学生的基础理论水平、规划设计技能，增强学生的工作应变能力和社会适应能力。其教学改革设计思路主要体现在：

第一，突破传统的以教师及课本为核心的封闭式教学模式，强调“以教学内容为基础，以技能培训为推动环节，以师生互动、规划高级人才和管理者与学生互动为通道，以实践型人才培养为目标”的开放式教学模式；

第二，突破传统的以知识传授为主的教学思想，强调教学、实训、创新思维一体化，培养理论基础扎实、实践能力强的规划人才；

第三，提出“学生进入企业、社会，规划高级人才和管理者进入课堂”进行面对面的沟通培养机制；提出“课堂、学校、单位”三位一体的教学模式及实现的时机、途径与措施。

2 理论教学改革内容的筛选

《土地利用规划学》课程教学内容体系庞大，以少而精和避免重复的原则进行了各部分内容的精选，明确和突出授课的内容重点难点，详略得当，减少了与其他课程不必要的重复，并增加新知识点，适当拓宽讲课内容，如增加目前土地利用总体规划编制的现状，土地利用总体规划编制前期研究工作各专题等内容，介绍新的学术观点如在土地供需预测课程讲述中加强对新方法的运用的论述，加强实践环节和土地利用规划知识的综合运用如将土地利用现状分析体系与土地利用现状分析与潜力分析专题研究相结合等，开阔了学生的自主思维能力，提高了综合归纳分析的能力。

具体内容包括以下方面：

第一章导论：土地、土地利用土地利用规划、土地评价、土地管理的有关概念、内涵等

课堂讨论：土地与土地利用概念？目前我国主要存在的土地利用问题？

第二章土地利用现状分类体系：土地评价程序；我国5个土地利用分类体系

课堂讨论：结合生活实例讨论土地评价的程序？

第三章土地规划的数学基础：坐标系、投影、标准分幅等内容的讲解

作业与讨论：请将H-49-84-（45）旧编码按《国家基本比例尺地形图分幅和编号GB/T139 89-92》新标准进行转化后的编码，并写出过程。

第四章土地利用规划理论与原则：本部分内容安排一次课时间查阅资料，准备课件；然后每个小组负责一个理论的课堂讲授。

第五章土地利用总体规划概述：概念、性质、目标、任务、编制程序

布置作业，准备下次课讨论：我国土地利用总体规划的演变历史？现在正在进行的土地利用总体规划修编的必要性、可行性及意义？土地利用总体规划主要解决的问题？

第六章新一轮土地利用规划修编重点与创新：从宏观层次概述第三轮土地利用总体规划修编（2006-2020年）的背景、理念、成果等

课堂讨论：所在家乡土地利用中存在的问题，与土地利用总体规划的关系？

讲座：计划请校外或基层国土资源部门的一个专家给学生做一个次讲座。

第七章土地利用供需预测：基础数据预测，土地利用现状、潜力分析，土地供给量预测案例；耕地、基本农田、建设用地需求量预测；土地供给平衡分析、土地需求量预测案例；

布置作业并讨论：以武汉市或所在家乡城市为对象，阐述城市建设用地利用过程中存在的问题，可以通过那些途径或措施挖掘存量建设用地潜力？粮食安全法进行耕地需求量预测的程序？

第八章土地利用结构与布局：土地利用结构概念、土地利用结构空间分析方法、土地利用结构、拟定方法结构与布局调整地要求、步骤，土地利用分区模式、方法及案例等

土地利用总体规划修编专题及大纲等讲解、展示：实施评价、适宜性评价、耕地与基本农田保护等专题，潜江、鹤峰土地利用总体规划大纲成果

作业与讨论：根据各专题研究的需要，以家乡所在县（市、区）的土地利用总体规划修编某一个专题为研究对象，制定一个资料收集清单及收集方案。

第九章居民点用地规划：居民点和居民点用地，城镇化问题、城镇体系规划，居民点规模及其预测，居民点布局，村镇用地规划

第十章耕地规划与基本农田保护区规划：耕地规划的基本理论方法、基本农田保护规划编制的方法、程序等

第十一章土地利用专项规划：主要结合基本农田土地整理规划编制的要求讲解（整体框架、水资源平衡分析、耕作田块规划、土方工程量计算与调配、田间道路配置、排灌工程的设计与布局、规划设计预算编制）

课堂讨论：土地平整、农田水利、道路等的施工工艺分析？

第十二章土地利用规划方法与实施管理：地理信息系统在土地利用规划中的应用（GIS、LLIS）、土地利用规划论证方法，土地利用规划的实施管理

课堂讨论：土地利用动态监测对解决我国目前存在的许多土地利用问题有什么作用？

3 实践教学改革内容的确定

改革传统的以教师及课本为核心的封闭式教学模式，在实验课引入研究试验学术气氛，由学生提出问题，教师指导学生制定实验研究方案，培养学生的创造性和试验技能；同时加强土地利用规划基本技能如GIS、CAD等的训练，切实提高学生解决问题的实践能力。实践教学内容主要结合单位GIS等实验室的条件，进行土地利用规划编制的具体操作，其考核结果要求学生根据提供的实验报告格式要求，至少提交2个实验报告和相关成果图件。根据实验课时的限制，针对资源环境与城乡规划管理专业的特点，拟开展以下几个方面的实践教学内容。

实验一：土地利用规划基数转换

熟练掌握土地利用现状分类体系及其编码，将某某县土地现状分类（二调，2009）和土地利用现状分类（过渡期，2005）均转化到土地规划基数分类体系中，并借助ArcGIS将一幅分幅图的土地利用现状图进行空间数据基数转换。

实验二：耕地与基本农田保护专题研究

以耕地需求量预测为基础，列举耕地需求量预测所需要的资料清单，并以某某县为例，采用粮食安全法预测规划期间（2010年和2020年）的耕地需求量。再此基础上，撰写耕地与基本农田保护专题研究提纲。重点掌握借助Excel实现趋势回归、灰色预测等方法预测人口、各行业用地需求等。

实验三：土地利用总体规划主要控制指标间的关系

学习某某县土地利用总体规划修编中指标分解的数据表，试提出对某某县指标分解需要收集或掌握的资料清单。

实验四：土地利用总体规划图的编制

以实验一进行了基数转化的分幅现状图为基础，结合野外关于基本农田、预留建设用地等调绘成果，以国土资源部最新颁布的《市、县、乡级土地利用总体规划制图规范》为依据，借助ArcGIS编制土地利用总体规划分幅图，重点掌握土地利用总体规划图的编制要求及编绘技巧。

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【关键词】土地利用；规划

一、土地规划认知

土地规划指的是一国或一定地区范围内，按照本国的经济发展的前景和需要，对土地的合理使用等，所作出的长期安排的活动。土地规划的目的在于保证土地的利用，同时能满足国民经济各部门按比例发展的要求。现有自然资源、技术资源、人力资源的分布和配置状况是土地规划的依据，最终使得土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成土地资源的浪费。

二、我国土地利用规划的现状及存在问题

城市以土地为载体，它是具有多种功能的人口聚集地，不言而喻，城市规划与土地利用总体规划有着密不可分的联系。在我国，城市规划主要是根据城市的客观条件而因地制宜，在合理统筹安排部署下，使得其余的各个方面都能得到均衡协调地发展，但是，对于土地利用中的总体规划来讲，其主要关注的是耕地数量的保护以及城乡建设用地规模的控制，对于产业用地布局分散在农业发展规划、工业园区规划以及旅游发展等规划在次要等级的规划之中。目前，我国社会主义初级阶段，各领域的现代化建设都处在一个渐进的过程之中。自土地使用制度改革后，我国政府不断进行着土地利用相关制度的建设，同时也颁布、修订了诸多的法律及法规，使得土地利用规划受到了整个社会的普遍重视，与之相应的，各级政府按照规划规划使用、管理土地的意识大大的增强。但是，就目前而言，我国整体的土地利用规划中实践仍然不尽协调。对比我国土地利用总体规划，以及城市规划的本质概念、特征属性两个方面，不难发现，城市规划作为土地利用规划的一种，其与总体规划具有密切的联系。但是在土地利用规划的实践中，由于我国土地利用规划体系的不完善性，使得规划实施环节容易造成脱节，导致土地利用方面出现整体与个体利益相悖、总体规划与城市规划的关系脱节问题产生。其只要表现在以下几个方面。

1、土地利用规划的种类较多，分工不明确。土地利用规划三大类包括土地利用总体规划、土地利用详细规划与土地利用专项规划。土地利用总体规划体系又分为五级，分别是国家、省、市、县、乡五级，按理说是层次完整的，但是，由于我国目前各级总体规划职能分工的不明确性，以及内容相似雷同，其他专项规划的编制则相对缺乏，致使详细的方案规划活动不能够积极地去开展。但是，相对于其他国家的土地利用规划而言，国外最高级别的土地利用规划，往往是比较宏观的，只是对下一级别的规划，单方面的具有一定指导作用，在其他的地方制定的土地利用规划则上，内容详实，分类细致，有的甚至是图文并茂的形式呈现。

2、土地利用总体规划体系的不完善。土地利用总体规划、区域规划以及城市规划等等方面各成体系，土地利用总体规划，基本上无法有效发挥对于区域内社会经济发展对于土地利用需求的整合作用。同时，土地利用的总体规划，一般是属于计划性规划，其出发点是土地供给，前提是上级下达的非农业建设用地控制指标，重心在控制，有效引导需求；而城市规划，则是按城市在市场经济条件下发展的客观规律编制来进行，着眼于发展。二者在规划的目标、时间、部门职能分工以及编制规划所依据的技术标准等等的方面存在比较大的差异，最终导致了城市发展规模不断的突破各种规划的失灵现象。其次，土地利用总体规划的内部体系，在目前而言，仍然存在协调性与衔接性差、形式死板的缺陷，这些原因导致土地利用总体规划对城市用地规模的控制规划失灵。

3、政府规划干预政策存在缺陷。政府干预政策的存在的原因是市场失灵，而政府干预手段的一种体现即是土地利用规划的编制和实施。政府规划干预措施虽然取得一定成效，但是往往也存在缺陷，比如规划指标下达依据不充分、规划指标设定不科学等等的因素造成非农建设用地量稀缺导致城市规划与总体规划相悖以及缺乏公共参与等。

4、激烈竞争。激烈竞争导致了城市间冲突和区域性矛盾不断地加剧，在全球化的背景之下，国家、区域、城市越来越受到重组化的影响。尤其改革开放以来，我国的经济体制产生了巨大的变化，加之市场化和全球化改革进程的不断加快，使得我国地方政府之间开始存在愈发激烈的竞争关系，地方政府的首要任务由原先变成了发展地区经济、增强城市竞争力，由于城市之间竞争的关系的进一步加剧了，在一定程度上也导致了城市间区域性的矛盾激化。

三、应对措施

1、规划编制。强调的保护基本农田、维持耕地总量动态平衡和控制非农建设用地规模等方面，向全面保护国土资源方向转变，最终目的是达到我国经济社会的可持续性发展，理想是保障区域发展的公平性和人与自然共存的和谐性。

2、转变控制体系。我国土地利用规划的体系，应当由以指标控制体系为主向，同时结合以宏观控制手段为主、与空间布局相结合的概念转变，弱化单纯的指标控制、分配作用，不断地加强产业布局优化、用途管制的规模等，做到少说假大空话，一定要切中要点，提高土地利用规划体系的效率。

3、保证指标设置的弹性化。在规划编制的过程中，指标的控制是无可避免的，因此，规划的制定必须要保证指标设置的弹性化，其目的是降低信息不完整的特点带来的规划制定不科学，以及脱离实际情况的带来的风险。

4、引入适当的公众参与机制。我国土地利用规划制度在制定过程中，可以适当的引入公众参与的机制，其目的是为了推动土地利用规划在土地资源配置，使其发挥更积极的作用。

5、规划实施。构建规划管理信息系统，保证各级规划在实施过程中的信息数据的透明化。同时，实施保护规划的价格屏障，加强重视价格机制，以期完善土地利用总体规划与城市规划间的空白。此外，还应该不断的提升土地利用规划的法律地位，相关配套的政策措施，保证从土地利用总体规划到城市规划、甚至其他的下级规划，在各级政府单位的职责范围内都能够得到顺利的实施。

参考文献

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关键词：土地利用规划；环境影响；评价体系；若干问题；有效策略

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632154

现阶段，随着人们生活质量和水平的不断提高，对居住环境和工作环境提出了更高的要求，各种高楼大厦、建筑房屋的建设，使土地资源变得越来越稀有，因此做好土地利用规划工作是十分重要的，只有这样才能优化我国土地利用规划环境影响评价体系，减少土地资源利用不当而诱发的环境问题发生。

1 我国土地利用规划环境影响评价内涵和问题

所谓土地利用规划环境影响评价主要是指在可持发展思想指导下，对土地资源利用规划实施后可能诱发的一系列环境影响进行辨别和分析，从系统上进行评价和预测，将可能出现的环境问题发生率降到最低。由此可见，土地利用规划环境影响评价能够从一定程度上减轻不良环境的影响，起到保护自然环境的作用，但在实际评价的过程中仍然存在诸多问题，例如：过渡的耕地开发会引发水土流失、山地滑坡、泥石流等地质灾害；土地资源利用不当会导致生态环境失衡；城市化土地资源的过度使用导致农耕地减少等若干问题突出 。

2 土地利用规划环境影响评价操作流程

我国土地利用规划环境影响评价属于一项系统性、专业性较强的工作，但面对实际工作中出现的问题，还是应该制定一整套科学、合理的操作流程，只有这样才能提高我国土地利用规划环境影响评价工作的质量和水平，其具体操作流程如下：

2.1 建立相应的指标

在我国土地利用规划环境影响评价体系中建立相应的指标可以分为3个不同的层次：指标层。这主要是指在土地利用规划环境影响中具体反映的生态环境指标；标准层。主要是指很据可持续发展战略要求的各项标准开展工作；环境层。这主要是指土地利用规划中可能涉及的一系列环境指标。由此可见要想做好土地利用规划环境影响评价操作流程首先要建立健全相应的指标，通过建立科学的指标，指导土地利用规划环境影响评价工作的开展。

2.2 具体操作阶段

熟悉土地利用规划环境影响评价具体操作阶段是开展整个工作必不可少的环节，前期准备阶段。这主要是指搜集土地利用规划的一些详细资料以及当地环境发展的资料，对收集的资料进行系统的整理、分析，然后制定一整套科学合理的方案和指标。资料中一定要包括水土流失情况、土地荒漠化情况、耕地占地情况、湿地保护情况等多方面的内容。开展工作阶段。这主要是对当前制定的方案进行逐步实施和考察，对于方案中不合理的情况及时进行调整，避免出现环境破坏的现象发生。书写报告阶段。这主要是指对实际土地利用规划报告进行书写和整理，使制定的方案更加规范。除此之外，土地利用规划环境评价实际操作人员应该努力提高自身素质和专业化水平，熟练掌握每一个流程的具体操作方法，充分发挥自身积极性和主动性，更好的投入到工作当中。

2.3 坚持重要原则

在土地利用规划环境影响评价过程中一定要坚持以下几点原则：层次性原则，主要是指国家对于土地利用规划环境影响评价体系分为地市级、县区级2种，每一种层次都是不同的。要根据地域的差异性和地区发展的不平衡性进行评价；科学性原则。这主要是指在实际评价的过程中，要利用先进的科学技术进行综合性的分析和整理，这也是进行评价的重要原则，同时还要利用互联网技术等先进技术，将海量的信息进行分类处理，然后进行系统整合，为土地利用规划环境影响评价体系提供强有力的数据支持；多样性原则。主要是指利用多种评价体系进行统一的分析和整理，同时要借鉴各地先进的管理和评价手段综合分析，真正做到取其精华去其糟粕，在实践的基础上创新，在创新的基础上实践，与时俱进、开拓创新，实现优势互补。

3 结束语

在我国土地资源锐减、环境问题突出的背景下，开展土地利用规划环境影响评价工作是十分必要的，它不仅能够提高我国土地资源的利用效率，同时还能起到保护环境的作用，优势是显而易见的，因此在实际操作的过程中，需要建立相应指标、熟练操作流程、坚持重要原则，只有做到以上几点，才能解决我国土地利用规划环境评价的若干问题，从而实现我国可持续发展战略。总之，构建土地利用规划环境评价体系、解决土地利用规划环境评价若干问题，是一项漫长而艰巨的任务，需要党和政府、相关部门、以及工作人员三者的共同努力。参考文献

[1]袁维，张安明，王丽果.我国土地利用效益评价研究[J].安徽农学通报（上半月刊），2012（01）：24-26.

[2]逄忠臣，冯仁德.基于PSR 框架模型的土地利用环境影响评价[J].安徽农学通报（下半月刊），2011（16）：131-132.

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【关键词】土地规划；修编；探讨

土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着我国社会经济的不断发展，近几年我国城市化进程逐步加快，对自然资源和生态环境等产生了较大的影响和冲击，引发了一系列的矛盾和问题，其中尤为突出的是土地问题。，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。

1 我国城市土地利用中存在的问题

近年来，随着我国城市化步伐的逐步加快，我国在城市土地利用方面存在的问题日益暴露出来，主要表现在以下几方面。

1.1 城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾尖锐

目前全国共设有660个城市，两万多个建制，2005年我国的城市化率达到43％，大体上每年增长一个百分点；而全国城市土地面积2000年为2.24万平方公里，2003年达到2.83万平方公里，2004年全国城市建成区总用地面积约3万多平方公里，年均增长8％左右，远远超过城市化的速度。求。

1.2 城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大规模外延扩张的同时，我国城市已占用土地的利用效率却非常低下，绝大多数城市建成区内或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率普遍偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象，远远达不到集约用地的要求。

1.3 城市用地结构比例失调

我国城市用地结构不合理主要体现在城市中工业用地比例过大，商业服务业及市政环境用地比例过小。目前我国城市工业用地占城市用地比重一般在20％―30％之间，远远高于建设部关于工业用地占建设用地的比例控制在15％―25％之间的规定，而发达国家城市工业用地比例一般不超过15％。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。

2 我国城市土地利用规划管理中存在的问题

城市土地利用规划是合理调节、分配、控制城市土地利用的有利工具，但目前我国的城市土地利用规划功能较弱，对用地的管理尚不到位，主要表现在以下几个方面。

2.1 城市土地利用信息管理不完善

城市土地利用数据反映了当前城市土地的利用情况，是对各类城市用地进行有效控制、提高土地利用集约度，开展城市土地利用规划的基础。目前我国大部分城市的土地与规划部门对城市中各类土地的利用情况掌握不足，一些建设项目用地相关数据记录上存在着数据缺失、不详等现象；随着时间的推移，相关统计数据不能做到及时更新与存储；记录在案的资料繁杂、混乱，缺乏系统规范的整理，不能将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合。规划部门对城市用地信息的掌握不足必然会导致对土地利用效率低下、布局不合理等问题管理不到位。

2.2 土地规划与城市规划不相协调，与经济发展不衔接

目前我国城市土地利用规划的内容在土地利用总体规划和城市规划中均有相应的规定，但土地利用总体规划和城市规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同[2]，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市规划则强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划中有关城市土地利用规划的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象，不能与城市的总体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。

2.3 缺乏专门的城市用地规划法规，对城市用地控制较弱

我国土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划，土地利用详细规划又分为城市（镇）土地利用规划和乡村土地利用规划。但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的土地利用规划则关注较少，尤其是土地利用详细规划。

3 城市土地利用规划的制定

3.1 基于系统协同视角的城市土地利用规划原则

城市作为一个开放的复杂系统，它由许多子系统构成，如经济子系统、教育子系统、科技子系统、人口子系统、城市用地子系统等。它是若干个子系统之间动态地相互促进、相互作用的关系及其程度的反映。城市土地作为城市生态系统的一个子系统，它的利用规划不能仅限于自身系统，出现什么问题治理什么问题，而应当着眼于整个城市系统的和谐发展，与其他子系统紧密协作，才有可能从根本上改变城市土地利用过程中存在的问题。因此，一个城市的用地规划应当以促进城市的整体系统有序发展与土地自身系统的集约利用为原则。

3.2 城市土地利用规划的制定建议

按照促进城市系统有序发展及土地集约利用的原则，城市土地利用规划作为一项系统工程，应当由土地部门、城市规划部门共同负责编制，经济发展委员会、发展与改革委员会等经济职能部门以及各类土地使用部门参与编制。规划的编制要遵循客观性、科学性与可操作性原则，使规划能够真正对城市土地利用的控制起到实效。

3.2.1 深入开展城市土地用地现状调查

客观、准确的用地信息是土地利用规划编制的基础，在城市土地利用规划编制之前应当首先对城市的用地系统展开深入的调查，明确各类用地的数量、质量、分布、利用和权属状况。结合现代信息技术完善土地信息的管理制度，建立城市土地利用信息数据库，对每类用地的用地指标、经济指标数据，如某类建设项目用地的人均占地面积、建筑密度、容积率、绿地率、单位面积产出、投资强度等进行详细存储。根据用地情况的变化，定期更新数据库，保证数据资料的系统性、准确性、及时性和连贯性，为各类土地管理决策提供科学依据。

3.2.2 根据城市各经济、社会子系统发展战略，制定城市土地的利用指标

根据城市的经济发展方向及策略、教育发展战略、医疗发展战略等经济、社会子系统的发展要求，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137―90）对土地分类，制定、调整居住用地、公共设施用地（其中包括行政办公用地、商业金融业用地、医疗卫生用地、科研教育设计用地等多个种类用地）、工业用地、对外交通用地、市政公用设施用地等各类土地的使用比例、用地强度及地理布局，针对不同的用地类型，选择适宜的指标，如人均占地面积、容积率、建筑密度、投资强度、单位面积产出、绿地率等，对土地的集约利用进行控制，使之符合经济、社会发展的速度及需求。

3.3 加强用地建设的事后监督、评价

要将各种土地利用活动限定在土地利用规划所规定的方向和范围之内，还要重视用地建设项目的后期监督与评价。对于后期建设与申请初期设计不相符合的项目，予以一定的处罚，避免土地使用者以各种名目、理由圈占土地，而进行低效开发，违反土地利用规划的宗旨。同时对各类已建成项目进行用地集约度与经济生态化评价，以检验土地利用规划的正确性与有效性，为下一期城市土地利用规划提供决策依据，以保障土地系统和社会整体长远利益的实现。

我国的城市土地利用的研究尚处在起步阶段，而城市土地利用绩效的研究更是方兴未艾，尚有许多研究上的空白之处。一些城市虽然开展了存量土地的现状调查和潜力分析研究，积累了一些提高土地利用绩效的经验，但在理论研究和实践工作中还存在很多不足。今后的研究方向包括：进一步明确城市土地利用绩效的概念，为城市土地利用绩效的评价建立更加科学的评价方法和指标体系等，城市土地利用绩效评价的开展将为政府和土地管理部门制订提高土地利用效益等相关政策和措施提供有价值的参考及决策依据。

参考文献

[1]李志民，周宝同．城市化进程中的土地问题．国土资源，2005

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关键词：土地利用规划 城乡规划 城乡建设

近20年，我国城市用地规模的扩张远远超过城市化的进程，城市用地的供需矛盾日益尖锐；但另一方面，我国对已占有的城市建设用地控制较弱，导致城市土地利用效率低下，土地利用的集约程度远远低于国外发达城市水平。土地规划就是对城乡社会经济发展具有重要调控和指导意义的综合性规划。

1土地规划的概念和意义

土地规划指一国或一定地区范围内，按照经济发展的前景和需要，对土地的合理使用所作出的长期安排。旨在保证土地的利用能满足国民经济各部门按比例发展的要求。规划的依据是现有自然资源、技术资源和人力资源的分布和配置状况，务使土地得到充分、有效的利用，而不因人为的原因造成浪费。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。

土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。

2我国土地规划存在的问题

我国正处于一个经济高速发展阶段，经济的发展日新月异，规划编制后，如果单纯的强调稳定性，不能根据实际进行调整，就很难根据市场的不断变化进行产业结构的调整，从而必然会对经济的发展起阻碍作用。

2.1规划缺乏必要的灵活性，规划的制定和现实相脱节。

土地利用的动态决定了土地规划的灵活性，但灵活性并不意味着调整的随意性，不同的历史时期和不同的经济环境，土地利用有着不同的侧重点。但是许多地方的土地利用规划调整的依据并不是根据实际情况和对未来用地的科学预测，而只是在原有基础上做的表面文章。使得土地规划在实质上成了一成不变的东西，从而导致了土地利用规划工作滞后，规划的制定和现实相脱节。

2.2没有能很好的保护耕地。

在县乡级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田作为基本农田。这种做法背离了土地利用总规划保护耕地的初衷。

2.3信息的不充分使得土地规划与现实背离增大。

信息不充分往往会造成指标分配的依据不足的严重后果。合理的分配指标能够很好的协调经济建设与资源保护的矛盾，但必须建立在充分掌握区域经济发展趋势并能够综合平衡的基础上。由于市场经济发展的复杂性，在一定时期经济发展过程中，总会出现一些突发问题，考虑到这些突发性因素带来的影响，规划就会偏离现实。信息的不充分在一定程度上制约了指标分解的科学性，土地规划就会存在先天不足。

2.4土地利用规划缺乏必要的稳定性，调整的随意性很大。

规划在实施过程中的又一个问题是规划调整频繁，随意性很大。在我国不少地方土地利用规划知识一种形式，当地方经济发展需要用地时，若该土地不是指标用地时，只要通过国画调整就可以实现。规划的随意调整既损害了规划的权威性，又无法达到保护耕地和发展经济的规划目的。

3新时期的土地管理工作需要土地实行利用规划

3.1土地利用规划是实行土地用途管制的依据

土地利用规划的编制程序是：编制规划的准备工作；调查研究，提出问题报告书和土地利用战略研究报告，编制土地利用规划方案；规划的协调论证；规划的评审和报批。土地利用规划报告是土地利用规划主要成果的文字说明部分，包括土地利用规划方案和方案说明。编制土地利用规划方案是在土地利用现状分析、资源分析、土地利用战略研究的基础上，根据规划目标和任务而进行的。规划方案的主要内容有：导言、土地利用现状和存在问题；土地利用目标和任务；各部门用地需求量的预测、地域和用地区的划分；土地利用结构和布局的调整；实施规划的政策和措施。规划方案说明的主要内容包括：规划方案的编制过程；编制规划的目的和依据；规划主要内容的说明；规划方案事实的可行性论证等。

3.2土地利用规划是实施土地利用总体规划和城市规划的有效手段

土地储备机构应突出行政性、非营利性和专门性，其作用应体现在参与宏观调控、加强土地资源管理、盘活土地资源和落实城市规划等方面。土地储备规划的主要作用就是以市场供求和经济发展为依据，将土地利用总体规划控制指标和城市规划的方案通过土地出让落实到地块。它可前瞻性地平衡征地指标和用地指标，解决城市规划与市场脱节的问题，解决由于规划和房地部门信息不对称、更新不及时造成的土地信息不完备等问题出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。

3.3土地利用规划有利于落实国家土地出让收支管理政策

编制土地储备规划有利于进行土地出让总价预算；有利于预先安排和落实土地征收和动拆迁费用的支付及被拆迁人的安置，保障公民权益。同时，有利于保障经济型住宅用地的供给，完善住房供应体系；有利于确保出让地块的配套设施完善，保证土地正常使用。

3.4土地利用规划是实现土地政策参与宏观调控的重要途径之一

盲目以需求确定土地供给的导向已经成为一些区域经济发展过热、产业结构不合理、房地产空置率高的主要原因。土地政策在2004年首次成为除货币政策和财政政策以外的第三个宏观调控手段，是土地管理工作的重大突破。土地储备与出让是调控房地产市场的直接环节，科学合理编制土地储备规划，有计划实施土地供应，理应是土地政策参与宏观调控的重要途径之一。

4土地利用规划和城乡规划协调发展

我国要从根本上转变土地资源的利用方式，针对当前在城市土地利用规划方面存在的问题，从系统的角度加强、完善土地利用规划功能，使之与城市的发展方向、发展速度相协调，促进土地资源的节约与集约利用。城乡规划首先要考虑资源约束，寻求集约紧凑的布局模式，强调内涵发展，千方百计杜绝形象工程。土地规划要重新审视目标。从城市的科学合理布局、交通运输功能之间的联系出发合理确定城市化布局，其中免不了要占一部分耕地。我们要承认这个现实，因地制宜制定土地规划。对于科学合理的发展需求，不管是城市还是农村，都应该给予支持、及时满足。与此同时，要建立相应的约束和考核指标，尽可能挤掉水分和泡沫，提高土地利用的效率。在技术指标上相协调。

两个规划要经常沟通、互相探讨，建立长效的合作机制。城镇建设以总体规划为依据，一般由城镇建设管理部门负责制定，而城市土地利用规划是土地管理部门负责制定的，双方在制定规划时如没能充分交流，两个规划必有不相协调的部分，这就会为今后在建设管理上造成不利影响。如土地利用规划中划定的基本农田保护区有些在城镇发展用地控制区内，有的甚至在近期建设用地范围。例如，上海市从管理体制上将规划和国土资源管理两个行政部门合并为一个局，这样在制定规划的时候就可以在内部解决两个规划衔接协调问题，大大加强了两规的统一性。

参考文献：

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关键词：城市；土地利用规划；优化利用

中图分类号：F293.2文献标识码：A 文章编号：1000－8136（2012）11－0141－02

土地是人类生存和社会发展的基础，科学利用、合理配置有限的土地资源，实现土地资源的可持续利用，是关系到我国经济和社会可持续发展的战略性问题。因此，土地利用规划对促进城市经济和社会发展具有极为重要的作用。编制土地利用规划的根本目的，就是促进土地资源的集约利用和优化配置，保障国民经济和社会的可持续发展。实践证明，土地利用规划在国家调控和指导土地利用，实现土地用途管制，实现耕地总量动态平衡，促进土地资源集约利用和优化配置中发挥着核心和主导作用。

1城市土地利用规划的相关理论

土地利用规划的概念。不同的学者从不同角度给土地利用规划下了多种定义。一般而言，土地利用规划是对一定区域内未来土地利用超前性的计划和安排，是依据区域经济发展和土地的自然历史在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。

土地利用规划的作用。土地利用规划是实现经济社会可持续发展的重要保障，从规划与经济发展计划的关系看，它们是一种逐步融合的过程，随着计划对社会经济活动调节能力的逐步弱化，规划将日益成为各级政府对社会经济发展进行宏观调控的直接手段，要完成这个任务需要具有新的内涵的规划。

土地利用规划是促进城乡建设合理有序进行的重要手段。城市如何有序合理地建设，规划很重要。土地利用规划可以通过对土地的合理布局，使各种资源的配置与流动更为顺畅，促进城市的可持续发展。可见搞好城市土地利用规划研究是当前规划战线一个非常紧迫和重要的任务。

土地利用规划是土地管理“龙头”和依法行政的基本依据。计划经济体制下城市土地利用制度是实行无偿、无限期、无流动使用的制度，形成了无偿调拨土地的计划管理体制，使土地不能真正发挥作用，从而导致了城市土地滥用、土地资源配置不合理、土地利用效率低下以及土地资源严重浪费等问题，而城市土地利用规划可以有效地解决这些问题。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，城市土地管理方式和土地供应机制发生本质性的变化，但仍有一些根本性问题没有得到解决。这就需要政府以城市土地利用规划为基础对市场依法管理。

2城市土地利用现状调查及其存在的问题

近年来，随着城乡建设规模的扩展，城市用地急剧扩张。城市平面过度扩张直接导致两个不良后果：①大量耕地被占用，使人地矛盾更加突出。②忽视了旧城区的改造开发，存量土地难以盘活。因此，实现城市土地利用和经济社会和谐发展还应处理好“三个关系”。

正确处理好土地利用规划与城市总体规划的关系。土地作为一种生产要素，允许土地使用权在市场上自由流通，通过土地有偿使用制度来优化资源配置，促进社会经济和谐发展。城市土地利用规划对土地经营具有指导作用，主要体现在以下方面：①确定土地的性质规模。不同性质的用地，其单位面积所发挥的经济效益是不同的，而投资效益是决定土地价格的关键因素之一。②确定开发的用地规模。规划既对城市总用地规模进行控制，又对不同用途的地块确定合理的规模，使城市用地结构保持合理的比例。因此，城市土地利用规划合理确定供地规模，在保证城市经济发展的同时，有利于城市土地价值的充分发挥，促进城市土地使用的可持续发展。

处理好土地利用规划与城市化的关系。根据有关专家预测，如果2020年我国人口总量控制在14亿左右，城市化水平保持在55%，届时将有约8亿人居住在城市。今后20年将增加城市人口约3亿人，平均每年新增城市人口在1 000万人以上。大量新增城市人口扩大了城市总体规模，导致了城市住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。因此，城市土地利用规划在当前城市化进程中显得格外重要，只有在城市土地利用规划指导下满足城市化发展的用地需求，才能使中国的城市化快速健康地发展。

处理好土地利用规划与城市建设的关系。从城市建设实践来说，先进完善的城市基础设施是城市发展的“硬件”，这些系统是一个统一不可分割的有机整体，完善良好的基础设施在发挥城市整体效能和综合效益以及城市长远经济发展方面起着关键的作用。因此，在进行土地利用规划和城市规划时，一定要将基础设施用地作为重要的一部分，进行统筹安排，应把当前需要与长期目标有机地结合起来，合理选址并确定适当规模，既要避免刚建成的设施因跟不上城市发展的需要而被过早淘汰，又要防止设施过于超前而造成闲置浪费现象，以达到较高的经济效益。

3实现城市土地优化利用的总体思路和具体措施

严格统一规划，合理用地。占用耕地指标要严格与国家下达的指令性计划相一致，坚守18亿亩红线不动摇，只能节约不能突破。因此，各项非农业用地计划要认真制定、严格执行。土地开发计划要抓好落实保证实现。土地利用规划一经批准，要成为具有一定法律效力的规范性文件长期坚持，任何建设项目占用土地，必须符合本规划，涉及占用农用地的，必须先取得农用地占用许可证建设项目方可立项。除国家大型基础设施工程外，一般建设项目都应在规划建设区内选址安排，对国家重点工程和安居解困工程项目要严格按照规划程序定额审批。对闲置土地要动用经济调节和法律强制等措施。

善于经营城市土地资产。城市土地是一座巨大的社会资产，

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[关键字]土地利用　总体规划　信息化建设　GIS

[中图分类号]　F301

[文献码]　B

[文章编号]　1000-405X（2012）-10-83-1

1　土地利用规划成果管理的重要性

土地利用规划方法包括：系统分析法、统计分析法、数学规划法、回归分析法、目标规划法，最基本的共同点都在于其规划过程均围绕着各种各样的数据，其成果同样均为各种数据集合，所以如何自动化、信息化管理土地利用总体规划各种形式的成果（例如：文本、图形、数据等等）直接关系到土地利用规划的工作效率。基于传统的人工管理存在着许多这样那样的弊病，信息形式不能多样化、长期保存难易丢失或损坏等等。随着市场经济的飞速发展，非农建设用地增加引发的土地供求矛盾与日俱增，新土地利用规划工作迫在眉睫。如何建立一个土地利用总体规划信息管理系统来宏观调控土地利用，我们将目光放在了日益发展的GIS技术上，GIS技术在用地调整、数据更新、用地量统计、动态决策等方面有着实用的功能。以GIS为基础建立土地利用总体规划信息管理系统，使之成为其实施管理的重要平台，对实现土地管理信息化，及时、准确地提供基础规划数据，提高土地科学管理的水平具有十分积极的意义。

2　土地规划信息管理系统设计理念与方法

2.1建立数据库，以土地利用规划原始数据及成果数据作为基本库，以GIS为基础建立土地利用总体规划数据库。

2.2建立数据管理系统，将GIS系统与SQL　Server数据库进行关联，具有数据即时输入输出与动态更新、编辑处理、数据汇总、统计分析、自动成图出及数据更新等功能，与Windows操作系统紧密结合大大方便数据管理与操作，不但具有强大的数据处理能力，更有着友好的人机交互界面与操作。对实现土地利用总体规划的实时监测、规划数据的统计分析及快速更新有着积极的作用。

2.3　数据库应满足的基本要求，首先要符合土地利用总体规划制订、实施及管理的基本规范和要求，包括行业术语、地形图图式、土地分类规范、土地利用数据库标准等等都需要与以GIS为平台的数据库数据结构相适应，严格执行国家行业相关的信息系统建设标准和行业规范；其次，系统应该满足矢量、栅格及与之关联的属性数据的管理，具有数据输入、编辑处理、查询、汇总、统计、成图、输出、实时更新等功能，能够满足日常信息管理、规划实施的基本要求，具有易学性、可操作性；最后还需要设置留有与行业中流通较广的其他软件与系统的数据交换接口，甚至可以尝试与之建立有共同属性的标准数据格式，方便以后发展过程中用户之间的数据共享和软件、系统的协作开发。现在一般采用ArcInfo的格式管理空间数据，通过结合SQL　Server关系型数据库进行设计与开发。系统的建立是以规划数据的利用和规划管理为主要目的。简言之，就是数据库、操作运行系统和一系列辅助功能组成的综合系统。

2.4数据库涵盖的数据信息，包括基础地理信息、土地利用现状数据、规划成果和规划实施等，通过文本（规划文本、规划说明、专项或专题报告、规划编制组织实施文本、规划工作报告、规划论证报告等）、表格（各项经济、计划、规划指标和基础数据）与图形（土地利用规划图、功能分区和现状土地利用图等等）三者相结合的方式综合反映土地利用规划的整体信息。

3　核心功能的设置

3.1系统应具有数据输入与输出（包括上述的三种数据方式：文本、表格数据和图形文件）、数据编辑（如地物属性的增删改等）与查询、投影转换、统计分析、系统维护和数据加密与保护等基本功能；值得注意的几点功能包括：

3.1.1投影转换，包括国际通用投影方式之间的转换。

3.1.2查询分析，包括地图浏览（放大、缩小、漫游）、量算（面积、长度等）、空间查询（包括属性和图形）、缓冲区分析、叠加分析等.

3.1.3统计分析，包括统计专题图、业务统计报表制作等。例如目前常见的DEM栅格数据结构分析，可以方便的从数据中获取等值线等重要数据，借助DEM还可以完成等高线绘制和坡度的信息获取进行空间叠置分析。

3.1.4系统维护，包括系统的正常运行维护、数据库维护、用户权限设置、数据加密、网络安全设置等等。

3.2规划管理功能，这里尤指成果管理，指的是对经批准的土地利用规划成果及在规划实施中形成的相关规划成果的管理，包括图件成果和文档成果管理。图件成果管理，包括规划成果图件的存档、查询、调阅、统计、修改、输出等功能；文档成果管理，包括文档的存档、查阅、输出等。

3.3实施管理功能，土地利用年度计划管理。系统辅助编制土地利用年度计划建议、拟订土地利用年度计划实施方案。具有核减使用管理的功能，核减每一宗农用地转用项目的占用农用地面积和耕地面积，形成现时计划使用剩余指标，供查询和制表输出；自动生成省级行政区域计划使用台帐，供查询和制表输出；统计、核算该行政区域内上一年度土地利用计划执行情况；计算上年度节余指标。

3.4建设项目用地预审管理，项目受理，生成建设项目用地预审工作台帐，根据项目划分的边界点坐标在图上自动标识项目的准确位置；初审是否符合供地政策、规划和用地定额标准；生成建设项目用地预审申请表和申报图件。

3.5其他综合实用功能的设置，辅助编制包括规划的方案拟定、方案比较、成果输出等；规划局部调整和修改包括对规划指标、用地布局等的调整；单独选址建设项目用地规划审查；城镇分批次建设用地规划审查；土地整理复垦开发项目规划审查；计划执行情况分析；规划实施情况分析；土地利用情况分析等等很多。

4　结语

土地利用变化间存在着复杂的关联性、邻域性、竞争性及政策约束性，充分管理并最佳限度的发挥土地利用总体规划的作用，以GIS为基础，明确目标、理清设计思路、严格把握设计依据来建设并丰富数据库建设内容，完善系统功能必将对城乡土地利用总体规划管理信息系统的建设起到切实可行的积极作用，甚至能够为地球科学、环境科学和工程设计、乃至企业管理等方面的规划、管理和决策提供及时准确的信息。

参考文献

[1]安国辉.土地利用规划.科学出版社.2008.12

[2]郑新奇.土地管理地理信息系统.武汉大学出版社.2008.08

[3]边馥苓.GIS地理信息系统原理和方法.测绘出版社.1996.08

[4]　姜晨光。高等测量学。化学工业出版社。2011-05

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关键词：土地规划; 刚性; 柔性 ;矛盾

Abstract: Rigid and flexible land-use planning is the identity of opposites, this article from many aspects of the land use planning of rigid and flexible combination of original.Key words: land use planning; rigid; flexible; contradiction

中图分类号：F301.23文献标识码： A 文章编号：2095-2104（2012）07-0020-02

土地利用规划的刚性，是指土地利用规划为了合理利用各类用地，认真贯彻落实我国的基本国策而具有的固定性和强制性。土地利用总体规划的柔弹性，是指土地利用规划为了适应未来经济和社会发展的不确定性，而表现出来的灵活性和可变性。在规划的编制和实施中，需要探索“刚性”与“柔性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。

规划目标立足长远，蓝图与绿图协同公平

规划作为人类的一项社会活动，是人类有目的的改造和利用自然与创建人为环境的具体行为。规划既是对未来行动结果（目标）的预测，也是对实现这种结果的行动的预先安排，并且是在针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。规划在行动过程中总是不断地趋近未来预测的目标，因此被称为“蓝图规划”。土地的可持续利用与发展是土地利用规划所追求的最终目标，而土地可持续利用规划是指在特定时期和地域条件下，对土地资源进行开发、使用、保护与治理，并通过一系列合理的利用组织，协调人地关系及人与资源、环境自然的关系，以满足当代人与后代人生存发展的需要，即所谓的“绿图规划”。绿图规划源于1987年荷兰人克拉波尔斯和蔗普提出的社会系统“绿图设计”思想。这种设计只为使用者设计好“骨架”，内容由使用者针对变化的环境不断加以充实、完善，使规划成为一个持续发展和发展的过程。其目标是既要保持系统原来的功能，又使它具有弹性。

二、控制指标需刚性与柔性并存

目前，我国土地利用总体规划是按照行政管理层次，采取“自上而下、上下结合”的方法编制，主要的土地利用指标自上而下的分析下达，采取层层控制，逐级细化的指标控制方法。但是，由于指标控制采用的土地分类方法与土地利用分区方法有很大不同，若处理不当，容易出现指标和布局不够协调、规划缺乏柔性的问题。在上一轮的土地利用规划修编中，土地利用指标被分成控制性指标和指导性指标。控制性指标主要包括耕地保有量、基本农田面积、建设占用耕地控制量、城镇建设用地规模等。控制性指标是硬性指标，即刚性指标，不能随意增减，不容突破。而指导性指标主要包括生态退耕面积、开发复垦整理补充耕地面积、建设用地总规模等指标。指导性指标属于非硬性指标，即弹性指标。所谓弹性指标体系，应不仅局限于有关的耕地指标，除了建设用地占用耕地指标、耕地增减指标外，还应包括基本农田保护率、人均耕地占有量、人均粮食占有量、人均GDP、粮食总产量、城市化水平、人均建设用地占有量、人均绿地、单位产值（或国民收入）占地率、森林覆盖率等多项指标。弹性指标还表现在各项控制指标值应确定上下幅度，限定波动空间，譬如为了进一步增强土地规划数量上的柔性，在建设用地占用耕地数量和建设用地总规模指标中设立机动指标。

三、“活性用地、弹性控制区”需预留

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关键词：土地利用规划、土地空间结构、空间布局

一、引言

土地利用总体规划的核心内容是土地利用结构在空间上的优化配置和在时间上的合理安排。建立系统优化合理的土地利用结构是土地利用结构调整的首要任务，它包含生态、技术和经济的因素。要使各因素组合成一个达到最优水平的完整体系，使各部门、各单位的意见和用地需求组合成统一协调的结构，必须应用系统分析的方法进行优化设计。利用系统方法求得的最优方案比传统采用的定性或部分定量的方法更具可靠性，其精确度更高。开展土地利用空间结构和布局优化研究有利于促进土地资源利用的集约高效，有利于提高土地利用规划的科学性和合理性。在研究方法上，应加强现代数学模型与计算机空间模拟等方法在土地利用规划布局中的应用研究。通过正确地选择预测和优化范围、对象、目标及方法等，实现模型信息的合理组合，比较全面可靠地描述、预测、优化目标系统的状态，从而使模型系统总体获得较强的预测、优化功能。最终形成客观、准确、科学的土地利用规划技术体系。

二、土地利用空间结构和布局相关理论

我国主要的规划方法是从地学理论的角度出发，以土地质量为基础，在进行土地评价的基础上进行空间布局，强调的是土地的质量。但从八十年代开始，我国土地规划便开始注意到环境污染、人口拥挤、资源枯竭等问题，从地理学和景观生态学的理论角度出发，指出在进行土地规划的时候应当考虑到自然生态的需要。目前我国在土地利用空间结构和布局的实践中涉及地域分异理论、区位理论、系统空间配置理论、结构功能理论、报酬递减理论、地租理论、土地产权理论、影子价格理论、比较优势理论、生态经济理论及系统科学理论等诸多理论；人地协调理论、土地利用分区理论、土地利用控制理论等已成为土地利用规划实践中的重要理论。但是目前土地利用规划空间结构和布局还未形成系统的理论体系，相关理论建设滞后于土地利用规划的实践。

三、基于不同发展目标的土地空间结构和布局

3.1基于土地适宜性评价的土地空间结构和布局

土地空间布局多是在进行土地适宜性评价的基础上，结合GIS 技术采用多图叠加的方法可以提升规划决策的科学性，减少由于规划师的不同而造成规划结果的巨大差异。这种方法综合不仅考虑了土地自身的利用条件，还考虑了土地利用的现状且与其他规划充分衔接。大多数学者选取能够反映土地自然质量的因子如土壤质地、有机质含量、土体构型、土层厚度、坡度及反映土地利用条件的因子如交通便捷度、人口密度等，对于权重的确定则一般采用层次分析法等。在进行评价时的一般步骤为：选择评价对象、确定评价单元、选取评价因子、评价因子量化分级、权重的确定、单因子评价和多因子综合评价，不论采用哪种方法或是模型，筛选评价因子、因子量化分级以及因子权重系数的确定都是影响评价结果的关键步骤。

3.2基于农用地分等的土地空间结构和布局

通常的做法是选取一系列指标来建立耕地入选基本农田的指标体系，然后依据研究区实际情况，给予各指标以不同的权重来综合打分，最后根据分值来进行综合排序。结合当地的农用地分等成果，以土地利用现状图为底图，将农用地分等成果图与现状图进行叠加，在此基础上进行耕地入选基本农田的综合评价，进行空间布局，以土地利用现状图为底图，在城区扩展布局时尽量避开高质量耕地，优先将等别低、质量差的一般耕地划为城区扩展用地。基于基本农田的内涵，强调基本农田与一般耕地的内在肥力差异，明确其所处区位的特殊性，反应一段时期内人地关系状况，因此在选取入选基本农田的指标时，首先应考虑耕地质量状况，将质量综合最优的耕地优先入选基本农田；其次考虑耕地的基本农田区位条件，综合考虑其交通通达度、与主要交通干线的距离、距中心集镇距离等；最后考虑其他因素如坡度、连片性、城镇辐射以及一些政策属性等指标，综合构建耕地入选基本农田指标体系。

3.3生态涵养优先的土地空间结构和布局

土地生态环境的演变与土地利用结构和布局的变化以及土地利用方式是密不可分的，土地利用规划应当以不导致土地生态环境退化或是不超过土地资源的生态安全范围为前提，在此基础上建立土地利用变化与生态环境演变关系的模型，进一步分析在确保生态安全的标准下如何进行土地利用。有的学者提出用生态功能分区作为基础进行土地空间布局，先对研究区域进行宏观背景分析，然后分析确定生态敏感区，在生态优先的理念下优先规划生态管治区域，保护不可再生资源，在此基础上再确定各功能分区。还有学者提出要将生态等级评价与产业发展评价相结合，保护生态等级高的地区，优先发展生态等级低而产业发展等级高的地区，从而实现生态涵养与经济发展的双赢。

四、基于不同数学模型的土地利用空间结构和布局

4.1基于灰色线性规划方法的土地利用空间结构和布局

线性规划等传统数理统计方法作为一种有效解决最优配置问题的数学工具被很多学者引用到土地空间配置的实践中。采用灰色线性规划模型优化区域土地资源利用结构的配置是一种很好的选择，其评价结果是灰数取值范围内的任一白化数。灰色线性规划弥补了一般线性规划的不足，它不要求目标函数中的效益系数、约束条件中的技术系数、资源量及其他限制量等都被固定下来，而允许技术系数是可变的灰数，约束值是发展的情况下进行，是一种动态的线性规划。灰色线性规划中的约束条件系数，是灰区间数，既可按下限规划，又可按上限规划，还可按区间内的任何一白化值进行规划。在区间内，只要可以得到一组白化值，便可得到一组优化方案，从而使规划灵活多变，有众多的调整余地，适应情况的发展变化，避免了常规线性规划使许多具体问题得不到可行解的结论，或解过于死板，无调整余地的缺点。利用灰色线性规划方法进行土地利用结构优化，可提供的多种优化方案供土地规划部门参考。

4.2基于空间模型模拟的土地空间结构和布局

相对于在大尺度研究上用到的土地利用变化及效应模型（CLUE），在其基础上发展起来的小尺度土地利用变化及其效应模型（CLUE-S），在土地利用空间结构变化的研究中有着更加广泛的应用。在研究土地利用变化情景时利用了CLUE-S 模型，结果表明CLUE-S 模型在模拟小尺度地区近期的土地利用变化情景具有一定的优势，能够解决不同空间尺度上面的土地利用空间分配问题。鉴于CLUE-S 模型在模型小空间尺度上面具有的优势，很多学者对其进行不断开发扩展，扩大其应用领域。CA 模型更多的是应用于模拟城市扩展。此外，近年来CA 模型还被应用于模拟城市交通以及矿区土地利用空间结构的演变，结果表明CA 模型在模拟城市发展等方面有着独特的优势。在上述模型的应用及开发之外，学者们还积极开发其他软件来进行土地空间格局的模拟预测。

五、优化城乡用地结构与布局措施及对策

5.1节约与集约用地

通过制定相关指标与控制标准，建立节约与集约利用土地的长效机制，内容包括总量控制指标（城乡人均用地，城市人均用地、农村人均用地）和微观用地标准。微观用地标准含宅基地标准，工业用地相关标准（投资定额标准、工业容积率），居住用地（容积率、建筑密度），城市内部各项用地标准（绿地率），环境生态相关标准。其次建立集约利用评估体系，制定城乡建设用地集约利用评价指标与标准，定期进行评估，测定土地的集约利用水平，以便有关职能部门监督管理。

5.2优化城乡建设用地结构

严格控制人均用地，加强规划的管理。严格按规划、按计划、按定额、按程序、按权限依法审批用地。加强用地计划指标控制，占用农用地的，必须纳入年度农用地转用计划，按规划办理审批手续。农村建住宅一户只能有一处宅基地，面积不超过规定的限额标准。切实加强农村居民点用地的日常管理工作，建立健全相关法律制度和措施，认真执行宅基地的申请条件和审批程序。切实制定和完善针对农村居民点用地的土地整理专项规划，并认真贯彻执行，指导农村居民点整理工作有条不紊地开展。

5.3优化城乡用地布局

认真贯彻节约用地和合理用地原则，充分利用区内的现有建设用地和空闲地，严格控制建设用地的无序扩展；注重优化产业布局，形成分工明确、协调合理的产业圈层结构和功能分区，引导产业沿中心城区、次中心城区、城市组团、重点镇、建制镇的五级链条依次形成梯度转移之势。中心城区建设用地区按照土地利用总体规划，划定中心城市建设用地规模控制线；次中心城市和城镇根据城镇体系规划和本次土地利用总体规划确定的用地规划进行用地布局，划定建设用地规模控制线。

推进农民向城镇集中，一要坚持集中利用和节约利用的原则。要积极采取措施，鼓励和引导住宅向社区集中，人口向城镇集中，发挥土地资源集聚利用的效应。鼓励建造多层、高层公寓房，集中安置被征地拆迁农民。二是按照规定的定额指标，严格控制用地规模，尽量减少占用耕地。三是盘活存量建设用地。鼓励各类投资者参与旧城改造和“城中村”改造。通过城市土地整理、村庄整理等方式，内涵挖潜以拓展用地空间，鼓励使用存量建设用地。

5.4城乡建设用地相挂钩

为进一步推进农村居民点整理，整合村镇建设用地，优化用地布局，推进土地节约集约利用，缓解建设用地供需矛盾，可预先下达用于启动村镇拆并、建新拆旧的建设用地占用耕地周转指标。并将建新拆旧后整理的耕地用于补充城镇建设用地占用耕地指标。