治安管理处罚法解读范文

导语：如何才能写好一篇治安管理处罚法解读，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

关键词：检察机关；公安机关；监督权；必要性

中图分类号：D926.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）26-0073-04

2006年3月1日正式实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》与过去的治安管理处罚条例相比，由5章45条增加到6章119条，处罚的违法行为也由73项增加到238项，对维护社会稳定、保障公共安全、化解社会矛盾、促进社会和谐具有重要的意义。但是对于刑法规定的犯罪行为与治安管理处罚法规定的违法行为相竞合的问题，公安机关既可以根据刑法认定犯罪并在侦查终结后移送检察机关，也可以根据治安管理处罚法不认为是犯罪，直接依据治安管理处罚法作出处理。如果单从理论角度考察，当然可以适用重法优于轻法、特别法优于普通法、基本法高于一般法等原则来解决刑法与治安管理处罚法条竞合的问题。但是，更应引起注意的是，由于公安机关的职能重叠问题，即公安机关的治安行政管理和处罚权与启动刑事立案和侦查权分工不明晰，因而不可避免地在一些案件的处理上，在是否应予刑事追究的判断上，就会存在运用治安处罚权还是刑罚权的选择。这种不恰当的自由裁量权的扩大，既反映了行政权力自我扩张的特质，也暴露了检察机关行使法律监督职责的缺失。本文即意在探讨在现有法律背景和权力架构下延伸检察机关的法律监督权的意义，并对如何构建检察机关对行政执法权力进行法律监督的机制提出设想。

一、检察机关对公安派出所监督乏力及公安派出所行政权力扩张趋势的现状

不必讳言，在并不具备法律专业背景的公众眼里，甚至在许多法律职业人的感觉中，检察机关只是追诉犯罪的流水线上的一个作业环节而已。这个环节承上启下，靠着司法体制的推动力，将犯罪嫌疑人送上法庭，完成定罪。在实践中，批捕则必诉，诉则必定罪，似乎也已成惯例。固然，公众中的大多数并没有与检察机关直接面对的机会，这种印象应该是基于热点案例的评论阅读或者无意识的交流互动而形成的——尽管这些阅读和交流是不系统和不完备的。但是如果相似的事件多次发生，则观念固化也不可避免。如果从犯罪追诉机制的运行来考察这些案例，错案的原始推动力当然源自公安侦查阶段，那么作为法律职业人应反思的问题则在于：毕竟案件是经过检察机关审查后被诉至法院的，为什么负有立案监督、侦查监督和审判监督职能的检察院未能有效防止错案呢？笔者无意，也不能因为错案披露的媒体放大效应而否认检察机关的监督职能和效用。就同样的事实，从另外一个角度也可以解读为：如果没有检察机关的监督，那么错案发生的概率会更高，毕竟经由检察机关履行监督职责而避免错案继续的案例因不具备新闻价值而不能被大众有效获知。这样的解读多少可以坚定检察机关履行监督职责的信心。但是尽管如此，检察机关对公安机关侦查活动的监督乏力（也有学者称为柔性监督[1]）似乎也是理论界和实务界不能否认的。即如已经公认的如下问题。

第一，对公安机关应立案而不立案问题的监督。由于公安机关并不承担将此类案件向检察院主动通报的法定责任，检察院只能依赖于当事人的控告来发现案件线索，如果受害人对公安机关（或者办案民警）心存顾忌而放弃控告，这部分案件很难进入检察机关的监督视线。而在检察机关受理此类举报并通知公安机关立案后，仍然要面临着公安机关被通知立案后消极侦查导致案件立而不侦、久拖不决甚至立而后撤的难题。因为检察机关并不享有立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力，不能在实质上对这些消极行为给予惩处，最终导致监督权落空。

第二，对公安机关不应该立案而立案问题的监督。相对于《人民检察院刑事诉讼规则》第378条中“有权向公安机关提出纠正违法意见”的规定而言，《高检院、公安部关于刑事案件立案监督有关问题的规定（试行）》确实有非常明显的进步，如第8条，“人民检察院开展调查核实……公安机关应当配合”；第9条，“人民检察院通知公安机关立案或者撤销案件的……公安机关对《通知撤销案件书》没有异议的应当立即撤销案件”。但是从实务的角度仔细考量，在检察院穷尽该规定的所有途径而公安机关仍拒绝纠正的情形下，检察机关并没有法定的权力改变侦查程序的进程。因为按照《刑事诉讼法》规定，刑事案件侦查程序的启动和终结权是由公安机关行使的。《人民检察院刑事诉讼规则》和《最高检、公安部关于刑事案件立案监督有关问题的规定（试行）》都不能构成检察机关行使实质性监督权力的法律渊源，则监督措施难免陷入程式化的窘境。

第三，对侦查违法活动的监督问题。从介入时间来看，检察机关是在主要侦查活动已经终结移送审查批捕或时，才开始对侦查活动进行监督。此时，违法侦查活动已经发生，刑讯逼供的痕迹已经改变甚至消失，检察机关获取违法侦查证据的机会可能已经丧失，即欲行监督而力已不逮。这是事后监督的通病，即便有事后之功，但确无当时之效，监督效果自然大打折扣。

与检察机关监督职能的程式化、柔性化相对照的，却是公安机关不断扩张的权力边界。

篇2

11月11日上午，华东政法大学法律学院一名学生因上课迟到，被老师批评后用热水泼向老师面部，造成该老师面部烫伤。事发后，学校立即报警。

华东政法大学法律学院蒋老师上完第一节课后在上第二节课时进行课堂点名，学生王某没有到课。课上到一半时，学生王某走进教室。蒋老师问起为什么不来上第一节课而第二节课又迟到，该生解释说：“因为准备复习考研，没有听到上课铃声，所以没有到课堂上课。”蒋老师当时对该学生说：“如果连课都不上，怎么能考上研究生？”同时，蒋老师在学生名册中该生名字旁边勾选了“到课”，该生也进入课堂上课。课间休息时，该生将蒋老师水杯拿出教室，蒋老师以为该生通过为老师泡水表示歉意。在该生拿着水杯返回教室走到蒋老师跟前时，蒋老师向该生说了声“谢谢”，并伸手准备接水杯。此时，该生突然将杯中热水泼向老师脸部。蒋老师试图闪躲，但仍至少有半边脸和背部被严重烫伤。

教室里的其他学生见状后立即对蒋老师进行救助，而后向学校相关职能部门报告并报警，学校立即将蒋老师送往医院诊治。

【多维解读】

1.知法犯法。当众向他人脸上泼水，这本是侮辱他人的行为，更何况泼的还是热水，如果老师伤情鉴定为轻伤以上，这将构成故意伤害罪;即使不构成轻伤，这也是《治安管理处罚法》上“故意伤害他人身体”的违法行为，足够治安拘留了。按理说，作为法学高等学府的大四学生，这名学生显然不会不知道这些最基本的法律常识。这杯热水，出自法律专业的学生之手，泼向了教法律的老师脸上，泼在了最不该发生伤害事件的学校。

2.提高修养。只因迟到被批评便拿热水泼别人脸，而且是自己的老师，这样的学生素质何在？做事不顾后果，不经大脑的思维，如此素质的“人才”企业敢用么？此事也给我们如今的教育敲了一个警钟：不是学习好便万事大吉。对于一个人才的培养，知识很重要，但是情商更重要。素质教育不是一朝一夕的事情，需要家长、学校、社会共同的长期的努力，学生本身也要注重自己的素质培养，三思而后行，莫因一时的冲动给自己和他人造成无法挽回的损失。

3.克服冲动。许多人都会在情绪冲动时做出令自己后悔不已的事情来，尤其是青少年，情绪发展波动性大，心理承受能力差，情感比较脆弱，遇事容易冲动。因此，应该采取一些积极有效的措施来控制自己冲动的心理。在遇到强烈的情绪刺激时，要强迫自己冷静下来，并快速分析事情的前因后果，然后，采取消除冲动情绪的“缓兵之计”，用理智战胜情绪上的困扰，进而使自己远离冲动、鲁莽的局面。

篇3

“六五”普法规划理论与实践研究征文:载体与方法研究

21世纪是信息时代，宣传手段、宣传对象、人们生活方式均不同程度地发生了改变。不可否认，经过二十余年的探索与实践，传统普法方式、普法经验可圈可点，普法效果有目共睹。但是面临新情况，传统普法也存在宣传形式单调、宣传阵地单一和对现代宣传手段研究不够等问题，一定程度上影响了法制宣传的质量，本文试图从现代传媒手段研究新一轮普法教育，进一步推进“六五”普法工作。

已历25载的普法教育，顺应时势地承担了为民众提供法律知识的社会责任，在普及法律知识、提高民众法律意识方面成效卓著。如今，在依法治国新形势下，在社会高度信息化时代，新一轮普法教育如何发挥应有的作用，更有效承担社会法律教育功能，迫切需要针对新情况、研究新载体、探讨新形式。

一、“六五”普法面临新情况

（一）新型传媒体技术迅速崛起

随着科学技术的进步，信息传播方式有了飞速的发展，仅仅依靠报纸、电视、电台等传统媒体已不能满足人们获取信息的要求。手机“平民化”悄然到来，据工信部12月28日公布的数据显示，国内移动电话用户达到7.38亿户，使用范围逐渐从城市向乡村延伸，手机体积越来越小，功能却越来越多，手机短信、彩信、上网等越来越受到人们的青睐。与此同时，随着社会信息化的不断推进，网络已成为继报纸、广播、电视等三大媒体之后的“第四大媒体”，中国互联网络信息中心（cnnic）1月15日的《第25次中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至12月，我国网民规模已达到3.84亿，互联网普及率进一步提升，达到28.9%，继续领跑全球互联网，而且我国手机网民一年增加1.2亿，手机上网已经成为我国互联网用户的新增长点。

手机、网络已经成为今天人们生活必不可少的一部分，正迅速改变着人们的思想观念、行为方式和生活习惯。面对悄然来临的信息时代，普法工作必须与时俱进、把握机遇、迎接挑战，运用新型传媒技术将普法工作做深、做透。

（二）普法环境面临新形势

一是新生代迅速成为社会顶梁柱。中国已步入老龄社会，“80后”、“90后”等将成为社会主义建设的主力军和生力军，他们是普法工作的重点，与60、70年代人不同的是，新生代接受新事物较快，不喜欢纯粹说教，而且个个喜欢玩弄手机，更钟情于网络。面对如此庞大的信息化人群，传统的法制宣传教育手段显然力不从心。必须充分发挥青少年喜好现代传媒技术的积极作用，让传统的法制宣传手段融入现代、时尚的元素，使人们在熟悉简便、轻松愉快的活动中潜移默化地受到教育，只有这样才能把普法新形势变成普法工作新优势，使现代传媒技术成为普法工作的又一重要阵地。二是人们生活压力加大、工作节奏加快。饮食快餐已经影响到了文化领域，“文化快餐”将成为一种趋势，利用大块时间坐下来学习已经成为一种奢侈，不仅浪费了时间，而且降低了工作效率。因此，必须考虑运用现代传媒技术优势，将法制宣传教育渗透到人们日常生活之中，从而提高普法效率。

二、“六五”普法新载体

为进一步适应新时期普法工作的特点，加大法制宣传工作力度，提高法制宣传教育的实效性，迫切需要尝试运用新载体。

（一）运用手机载体

1.手机载体普法特点

手机载体普法就是将法制宣传内容，通过无线技术平台将短信或彩信（以下统称手机短信息）发送到用户的手机上，使用户在第一时间通过手机阅读到相关法律知识。

手机普法最大的特点在于快速和便捷，其优势主要表现在以下几个方面：

（1）即时性。能够实现瞬间传递，传统的电视、广播需要特殊的技术条件，最低也需要一天的工作周期，才能将信息传送出去。而这种传递在手机短信息中一秒钟就可实现，可以说是无时间周期、无距离的快捷传递。

（2）方便性。手机短信息不像打电话和上网聊天，必须要求接收方同时在另一端。信息完全可以存储在短信平台服务器上，一旦对方开机，信息就会自动发送，接受信息的一方既可以实时回应，也可以延迟回应，信息保存在手机中，方便随时查阅。

（3）互动性。手机宣传在互动性方面也有着传统媒体无法比拟的优势。传统大众传媒的重要特点之一传播单向性，这一特点导致受众对媒介信息的反馈大部分是事后的、延时的，缺乏即时性和直接性。而手机不仅可以给用户发送他所需要的法律知识，更可达到及时跟踪、读者调查、反馈意见等多方面的功能，实现更广泛、更迅速的互动。

（4）针对性。可以分门别类、针对性普法，直接宣传到本人，实现法制宣传服务个性化。如针对公务员宣传宪法、法律、行政法规等，针对流动人口宣传《人口与计划生育法》、《妇女儿童权益保障法》、《婚姻法》等。

2.手机载体普法方式

（1）手机短信。以文字表现形式的法律知识用短信方式发送受众对象。

（2）手机彩信。以图片、声音、动画、

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视频等表现形式的法律内容用彩信方式发送受众对象。

（3）手机彩铃。法律顺口溜、法律宣传标语、法律歌曲等以彩铃方式发送受众对象或者可以上网下载。

（4）手机上网。制作包含图片、文字、声音、动画等内容法律手机报，手机通过上网可以访问、下载其全部法律内容。

今后发展成熟的手机电视也将是普法的又一手段。

（二）开拓网络新载体

网络媒体具有传播快、影响广、表现力强等诸多优势。目前，全国已有普法网站近200家，政府网站、新闻网站、各大门户网站都开办了法治网页、频道、专栏、专题，网络法制宣传教育蓬勃发展，法制宣传覆盖面大大提高。但是，随着互联网的飞速发展，网络许多新领域有待进一步拓展，使其成为普法工作的新阵地。

1.qq。新华社《腾讯qq同时在线用户数首次突破1亿的解读》中指出，3月5日，腾讯qq同时在线用户数首次突破1亿，qq注册用户已经超过10亿。面对如此集中、庞大的资源，可以通过技术手段将有关法制宣传内容群发qq用户、qq邮件和qq群。

2.博客。一是建立法制宣传博客，明确专职人员负责审核、上传法律方面的博文，时时关注网民评论，并对网民的疑惑及时给予反馈解答，提高人气量。二是向博客用户发送相关法制宣传内容。

3.电子邮件用户。虚拟世界里电子邮件威力无穷，许多商家往往运用电子邮件进行促销。普法是否可以创新思维，运用这一载体，针对性、周期性地向有关用户宣传法律法规。

4.各大论坛。一是明确普法对象，集中进入进入某一类论坛开展法制宣传。二是创作发帖内容，既可以是文字，也可以是图片贴、视频帖或者综合贴。

5.各大搜索引擎。一是优化已经建成的法制网站程序，使其访问更快捷、内容更丰富、趣味性更高、吸引力更强。二是优化法制网站关键词，容易被各大搜索引擎（百度、谷歌等）搜索。

6.人气量大的网站。关注地方人气量较大的网站，借助网站人气开展法制宣传。一方面可以将有关法制宣传内容置于网站首页宣传；另一方面可以进行中文链接。

7.游戏用户。网络游戏正随着互联网的高速发展而快速普及，用户规模日益庞大。另外，网络游戏玩家正呈现年轻化、低龄化趋势，这正是普法工作必须关注的特殊群体。法制宣传内容无论是深度植入游戏，还是出现在玩家的必经之地，普法效果都将带来质的突破。

三、“六五”普法方法

（一）根据不同对象，灌输不同内容。一是普通民众。法律知识浩如烟海，仅从法律体系角度看，其博大精深、义理精微，即使是法律专业人员，穷尽白首不能尽一经之感。因此，对于普通民众，应从法律意识层面上下功夫，向其灌输宪法、刑法等与个人密切相关的基本法律，提升民众的法律心理和认知。二是行政执法人员。依法行政是人民当家作主题应有之义，也是我们党立党为公、执政为民，维护和实现最广大人民群众根本利益的集中体现。行政执法人员作为执法主体，必须学习与本职工作相关的法律、法规，并熟练掌握和运用，提高自身法律素质，做秉公执法的表率。要重点学习《宪法》、《刑法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》、《行政机关公务员处分条例》等法律法规。三是企业经营管理人员。向其重点宣传《公司法》、《劳动合同法》、《合同法》、《个人所得税法》、《民事诉讼法》等法律知识，提高企业经营管理人员依法经营能力。四是青少年。青少年是法制教育的重点，要通过学习《宪法》、《国旗法》、《国徽法》、《义务教育法》、《刑法》、《未成年人保护法》等，培养青少年的法律意识，用法律来规范自身的日常行为，做一个遵纪守法的公民。五是流动人口。随着中国城市化进程的加快，流动人口明显增多，针对流动人口管理难度大、违法犯罪率高的特点，应加强流动人口普法工作。要通过各种渠道向流动人口宣传《宪法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《人口与计划生育法》、《妇女儿童权益保障法》、《婚姻法》等相关法律知识。六是宗教人士。继续深入推进“法律进寺庙、法律进宗教场所”活动，向宗教人士宣传《宪法》、《刑法》、《国家法》、《民族区域自治法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》等法律。七是外国人。经济全球化势不可挡，外国人到中国学习、经商、居住、交流日益频繁，有必要运用多种语言版本向境内外国人宣传中国《宪法》、《刑法》、《外国人入境出境管理法》、《外国人在中国就业管理规定》等法律法规。

（二）根据时代特点，采用多种方式。一是与现代传媒技术相结合，开展以法律为主题的“博客人气竞赛”、“动画比赛”、“视频竞赛”、“短信竞赛”、“短信有奖竞猜”、“网络游戏竞赛”、“图片比赛”、“征文比赛”、“知识竞赛”等多种喜闻乐见、寓教于乐的活动形式普法；有效利用qq、博客、电子邮件、论坛、搜索引擎、网络游戏等宣传载体。二是与文艺宣传相结合，创作法律宣传歌曲，制作法律知识彩铃，编写法律顺口溜、快板、相声、锣鼓词、表演唱、小品等，组织拍摄法制专题片、法制电影片等。尤其是流动人口聚居区域，业余文化生活相对贫乏，要通过文艺宣传形式扩大教育面，更好地发挥普法效果。三是与文化广场相结合。广场是百姓日常生活聚集之地，开展法制文化广场，提升城市文化品位，推进法治文化建设，除表演节目外，可发放宣传资料，提供现场免费法律咨询，当场为群众解答生活、工作中遇到的法律问题，从而达到普法效果。

（三）根据不同时段，开展法制宣传。一是针对发生的社会热点，尤其是当地发生的、群众关心的热点、难点问题开展法制宣传，如就企业改制、征地拆迁、教育医疗、养老保险、环境保护、安全生产、食品药品安全等方面开展专题法制宣传教育，从源头上预防和减少社会矛盾的发生，为化解矛盾纠纷、维护社会稳定服务。二是结合重大活动、节假日开展法制宣传，根据需要结合奥运、博览会、“两会”、“12?4”全国法制宣传日、法定节假日等深入开展法制宣传活动，做到重点宣传与日常宣传相结合，扩大普法效果。三是针对新法出台时机开展法制宣传。每一部新法出台都是人民生活中的一件大事，关系公民的生产生活利益。要利用新法不多、关注程度较高的特点，抓住时机宣传、学习新法，做到出一部法律普一部法律，逐步完善普法内容。

当然，尝试运用新型传媒技术，进一步推进普法工作，目前思考是初步的、浅显的，相信随着时代的发展、实践的探索，一定会有更多、更好、更新的法制宣传形式、法制宣传方法面世，普法工作一定会迎来形式多样、精彩纷呈的春天。

主要参考资料

1.全国普法办公室副主任、司法部副部长张苏军《在全国法制宣传处长会议上的讲话》，1月22日

2.司法部法制宣传司司长肖义舜《加强法制宣传教育，推进“三项重点工作”服务经济社会发展—在全国法制宣传处长会议上的工作报告》，1月21日

3.扬州司法行政网仪征市司法局《创新普法载体，打造仪征特色的法治文化》，1月21日

4.黄东升《用网络载体整合传统宣传教育手段的思考与实践》，《武钢工会》第2期

5.兰州市人口委《创新宣传载体，丰富宣传内容，拓宽宣传渠道—城关区雁南街道天庆嘉园社区示范基地创建情况》，7月22日

篇4

美国警政问题专家罗斯科•庞德(Roscoe Pound)曾在1960年对警察自由裁量权作了如下定义：“法律赋予警察机关和警察人员的，根据具体情况凭公正的依据法律而采取行动的权利。”他认为警察的自由裁量权是法律和道德的灰色地带，是在法律允许的框架下，警察在这个灰色地带中，做出选择的权力。

人民警察作为与群众密切联系的执法者，手中掌握着的自由裁量权，有时会成为一柄双刃剑。这柄剑挥出去时，一方面行使权力彰显正义，另一方面也可能成为执法者以权谋私的工具。要实现社会的公平正义，就一定要规范自由裁量权的行使。

当前，随着中国法律体系的不断完善，人民警察的自由裁量权正日益受到关注。一方面，是因为警察手中掌握着较大的自由裁量权;另一方面，是因为近年来很多案件争议的焦点大多围绕自由裁量权的行使。鉴于法律规范的一般性，人民警察不可能从中找出完全和现实生活相对应的情境，因为警察在实际执法中可能会面临各种各样的实际情况。特别是近年提出的“和谐社会”主题，为民警的自由裁量提出了新的课题。因此，如何规范警察的自由裁量权，促进社会稳定发展，就成为亟待解决的问题。

二、当前警察行使自由裁量权的现状

自由裁量权在当前社会有其存在的必要性，从法律的层面来理解，法律规范只是一种泛指性的约束，它只是对某一类行为所共有的特征做出规定，而不可能将这些行为分门别类。也就是说，法律只能是范式规定，而不可能是具体解析。从现实的角度来看，由于现实情况的千变万化，一方面，各种情况都有其复杂性，使民警在执法时，产生各种疑惑;另一方面，社会的发展，时代的进步都可能导致新问题的不断涌现，又可能导致立法工作的滞后。这也就是法律上所说的“时滞(time lag)”。

公安机关的自由裁量权主要体现在：行政自由裁量权和刑事自由裁量权。行政自由裁量权又包括行政强制措施、行政许可、行政处罚等自由裁量权。刑事自由裁量权包括刑事强制措施的采取、对涉案财物的处理、取保候审保证金的处理等等。这些自由裁量权在实际工作中以各种形式表现出现。相互之间往往互有重叠，各有交叉。

下面，我通过几个案例阐明近年来，笔者所在公安机关行使自由裁量的情况：

案例一：2009年7月，张某入室盗窃财物800余元，由于该人有盗窃前科，按照相关规定，本案中违法嫌疑人最终被劳动教养一年。而劳动教养则是一种行政强制措施。

就本案来看，主要体现出刑事自由裁量权问题。800元已达到安徽省公安机关立刑事案件侦查的标准。因此，本案也可以立为刑事案件，作为刑事案件侦查后，若通过进一步深挖，发现了该人的其他盗窃行为，总计涉案金额若达到1000元以上，就可以将该人移送起诉。但是由于侦查活动受多方面因素的影响，比如地域因素、时间因素以及违法者本人的认罪态度等，一个人违法犯罪活动的相关证据不可能全部被公安机关悉数掌握，而公安机关打击犯罪最重要的工具，就是证据，没有证据，一切都无从谈起。本案中，公安机关做了大量细致的工作，并没有发现进一步的证据，这就意味着张某可能会被免予刑事处罚，转作行政处罚。最终的处理中，考虑到该张有前科劣迹，曾因盗窃被判处有期徒刑一年，也曾因盗窃被别的公安机关行政处罚过两次，便对其呈报劳动教养。

我个人认为，本案有两种处理方式，一是可先立为刑事案件，再移送检察院起诉;二是鉴于其有前科劣迹，可对其劳动教养。无论哪一种方法，都是完全合法的。如果就这两种处理方式可能导致的最终结果来看，第一种方法由于涉案金额不够追诉标准，检察院可能会作出不起诉决定，而第二种方法则可能使被处罚人劳动教养。可以说，这样的结果对违法者本人的影响是相去甚远的。前者会被释放，后者却面临失去人身自由的劳动改造。

案例二：2009年2月2日下午，某村村民王某等人因会车与孙某的车发生了碰擦，并致王某的车子右前轮掉到水泥路下。孙转身跑回村子里喊了几个人，本意是想将王的车子共同抬上来，而王某看到孙某带了几个人出来，误会孙是喊人来闹事，担心自己会吃亏，于是也打电话喊人赶来。孙某等到人赶到现场后与王某等人发生争吵，并引发殴斗。致多人受伤。本案发生后，在当地造成了很大的影响。

考虑到本起案件发生在两大村村民之间，且相聚不远，并且互有走动，如严格按照刑法规定，追究当事人刑事责任，恐会造成双方有更大的过节。根据安徽省两高及公安厅联合规定，公安机关决定对该起案件进行公开调解。

此案系民间纠纷引起，双方伤情都不重，本着平等自愿的原则，公安机关主持调解是完全合法的。但是，若公安机关认为当事人的行为有明显的社会危险性，则可以对其采取强制措施，并移送起诉，违法者则可能被追究刑事责任。至于双方矛盾的引发是否系民间纠纷引起，我认为这是具有主观性，也即民警的自由裁量权。只有在公安机关认为系民间纠纷引发时，才会主持调解活动。

案例三：2009年10月，某村因开发正在施工，该村村民刘某因不满自己的土地被征用，便与施工员赵某发生殴打，双方都有轻微伤;第二天，刘某的母亲王某和女儿刘某某从家中带了一把菜刀，又来到工地，将施工设备等砸毁。民警在处理该案时，对刘某及其母亲和女儿分别作出了行政拘留的处罚;对赵某也作出行政拘留。经过认真调查取证，经县局批准，于2009年11月23日对刘某作出了警告处罚;对王某以扰乱单位秩序作出了行政拘留七日的处罚;对刘某某以扰乱单位秩序作出了行政拘留三日的处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第(一)项的规定，对刘某某不执行行政拘留。对赵某作出了不予处罚的决定。

我认为，本案中，公安机关对刘某等四人的处罚及处罚幅度是有一定的自由裁量权的，这种行政自由裁量权的正确行使是有利于矛盾化解的。

案例四：2008年8月20日，某镇某厂运送石粉的驾驶员尹某，因过磅重量有出入，与过磅员许某发生争执，尹某遂喊来自己所开货车的车主杨某，杨某到达现场后不久，杨某的弟弟杨小某也很快赶来。杨小某与许某发生撕打，我局作出了对杨某行政拘留的处罚决定。杨某随后提出了复议申请。就本案的证据材料来看，并没有相关证据能证明杨某也对许某进行了殴打，且也不能证明杨小某是杨某喊来让其打架的，因此对杨某做出处罚决定，明显显失公平。鉴于以上原因，公安机关在受理了杨某的复议申请后，根据相关规定，主动做出了撤销原行政处罚决定书的决定，尽最大可能挽回了过错。

本案中，案件本身是有瑕疵的，但是，公安机关还是对其做出了行政处罚的决定。而且，若杨某没有提出行政复议申请，那么，对其限制人身自由的行政拘留处罚肯定是会执行的。虽然最后撤销了处罚决定，但从本案，仍可以反映出公安机关在行政处罚中的自由裁量权。

案例一和二主要反映了刑事自由裁量权问题，案例三和四则体现出行政自由裁量权问题。除此以外，公安机关还在以下几方面享有自由裁量权：

1、采取何种刑事或行政强制措施?为了便于案件侦查需要，公安机关可以做出刑事拘留的决定，也可以做出取保候审或监视居住的决定，两种决定直接导致犯罪嫌疑人的人身自由是否被剥夺。

2、如何对行政或刑事案件的涉案财物进行处理?比如违法人员驾驶着自己购买的摩托车进行盗窃时，被公安机关抓获，其所驾驶的摩托车是否能被认定为做案工具，是有着一定的主观性，也即自由裁量权。而这一认定上的自由裁量权，则将会成为处理这一涉案财物的依据。

3、是否同意行政复议申请人提出的暂缓执行行政拘留的申请?按照《治安管理处罚法》规定，复议申请人提出暂缓执行行政拘留的申请后，只有在公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，并提供担保人或交纳保证金后，才能暂缓执行。“不致发生社会危险”的认定，就是公安机关手中的自由裁量权。

4、如何对犯罪嫌疑人缴纳的取保候审保证金作出处理等问题上均有着自由裁量权。公安机关根据案件需要，可以做出退还或者没收取保候审保证金的决定。至于退还或者没收的数额多少，也是公安机关手中的自由裁量权。

三、警察和群众两个群体对影响公安机关自由裁量相关因素的认识分析。

当前，公安机关在行使自由裁量权时可能会受到多方面因素的影响。笔者就这一问题向安徽省某县级公安机关的50名基层民警作了访谈，并随机调研了50位群众。笔者共列出5个原因，让民警和群众分别对这5点原因进行打分，总分设定为10分，某项得分越高说明被调查者认为该因素在影响自由裁量时所起的作用越大。(详见附件1)根据笔者设定的分数，每项的平均得分应该是2分，50名民警在某项打分的总分平均分就是100分，总分500分;而50位群众在某项打分的平均分是100分，总分也是500分。调查结果可用如下的图表来说明：

项目 群众打分总得分(分) 民警打分总得分(分)

政治环境 66 124

警察素质 149 110

法律规范程度 76 97

人为干扰 118 90

其它因素 91 79

总分 500 500

对于该表可用如下柱形图来表示两个群体对于相关因素重要性的不同认识：

根据上图，我们可以看出在政治环境这一点上，两个群体给出了截然不同的分数，而且有意思的是，群众在这一点上给出了最低分，民警在这一点上却给出了一个最高分;此外，群众在警察素质上给出了特别高的分数，他们把警察素质看作是影响警察自由裁量权行使的最重要因素。从这个角度来解读，我们可以理解为大多数人对于警察的执法行为并不理解，他们甚至认为自由裁量权的行使就是警察的素质的外在表现。抱有这样的想法，会使人民群众对民警产生抵触情绪。人们倾向于把所有对自己不利的执法行为“妖魔化”，并认为是民警个人素质的低劣，这将使得民警在行使执法权时变得被动。

四、公安机关行使自由裁量权的特点及存在的问题。

通过对现状的简单分析，我们不难发现，公安机关行使自由裁量权有以下特点：

1、权力大。公安机关手中掌握的权力，从小到一般的行政许可，大到对公民人身自由权的限制，使公安机关成为名副其实的执法大户。

2、范围广，涉及刑事和行政两方面。

3、隐蔽性强。在自由裁量过程中的不当行为很难被发现，因为，只要没有超越法律的规定范围，仅通过对案件的卷面审查，是不容易发现问题的。美国警政专家Joseph Goldstein认为，由于一线警察在执法时不会受到来自上级的直接监督，而造成了警务工作的“低能见度性”。

4、受民警主观意志影响较大

此外，公安机关行使自由裁量权的过程主要存在以下问题：

1、法律法规的冲突问题：如律师的会见问题、劳教案件的办理，使得民警在进行执法活动时会无所适从。

2、责任倒查机制虽然早已建立，但没有真正实行，往往流行形式，导致执法监管不力。

3、执法民警个人的执法素质有待进一步提高，随意执法的现象时有发生。

4、近年来，虽然公安机关内部粗暴执法、野蛮执法的现象已近消失，但简单执法的情况仍然存在，导致“案结事未了”。

5、受经济利益驱动，为了保障办案经费，能罚款的就不拘留，能多罚的决不少罚，甚至有以罚代拘的情况存在。

五、公安机关规范行使自由裁量权相关举措。

我认为，要规范公安机关的自由裁量权的行使，必须从两个层面入手：一是对警察个体的要求，二是对公安机关的要求。

1、从道德层面上提高警察个体的自我约束能力：一是增强警察个体的伦理责任意识;二是树立正确的个人价值观念，强化警察职业道德规范;三是建设长效的社会道德监督机制;

2、注重业务培训，提升警察个体的执法能力：一是开展法律知识培训，提升警察个体运用法律的能力;二是通过业务交流和座谈，总结出好的工作法，提升警察应对复杂局面的能力;

3、公安机关应当根据法律法规及时出台细化的规章制度，为民警执法提供明确的依据。

4、公安机关加强监管力度，尽量做到事前介入、事中介入。建立执法档案，完善责任倒查机制。做到谁主办谁负责，谁审批谁负责。

5、公安机关要做好工作经费的保障。这是基层警察部门所面对最核心的一个问题,“又要马儿跑,又要马儿不吃草“是违背客观规律的。警察经费的不足连维系最基本的生存运转都成问题,谈何为人民服务。在这种情况下,警察就会滥用自由裁量权,权钱交易,警察事务中的侦查行为就会降低成行政行为,甚至把合法行为当违法行为。

政治环境

个人素质

法律规范

人为干扰

其它因素 群众调研表：

影响自由裁量时的因素(共10分，得分越高影响越大) 群众打分 简单说明理由

政治环境

个人素质

法律规范

人为干扰

其它因素(如气候、时间等)

参考文献：

1、《法理学》，沈宗灵主编，北京大学出版社1999年版，自考教材。

2、《公安机关法与公安机关诉讼法》，张树义主编，法律出版社，2001年全国律师考试指定用书。

3、《审判理论与实践》，甘肃人民出版社2005年卷第4辑。

4、《法理学•宪法》，舒国滢、周叶中主编，法律出版社，2001年全国律师考试指定用书。

5、《民法》，李仁玉主编，法律出版社，2001年全国律师考试指定用书。

6、《论法官自由裁量权》，田成有 ，云南大学教授 ，网址 ：yn148.com .

7、《法学思潮与公安机关行为》，叶必丰，中国人民大学法学院，网址：chinalawedu.com 。

8、刘敢生、贾伟杰：《严格依法办案与自由裁量权》，网址：219.139.240.64/156/2004 。

9、孟英芳：《浅谈自由裁量权在公安公安机关处罚中的运用与控制》，网址：www2.open.ha.cn。

篇5

关键词：一事不再罚；内涵；一个行为；不再罚

一、引  言

2004年8月，田某驾驶小型客车途经104国道线时，因超速行驶分别被绍兴县公安局交通巡逻警察大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队城区执勤大队、绍兴市公安局交通巡逻警察支队东区执勤大队的监控设备拍照记录，时间分别为15时19分、15时23分、15时25分。后绍兴县公安局交通巡逻警察大队以机动车超过规定时速50％以下为由，对其处罚款200元，绍兴市公安局交通巡逻警察支队以同样理由对其两次处罚款200元。田某不服处罚决定，向绍兴市公安局申请行政复议。 此案在申请复议时出现了不同的意见，有人认为田某6分钟内连续3次超车应认定为一事而适用“一事不再罚”原则，只能处罚一次，也有人认为应认定为多事而排除“一事不再罚”原则的适用，可以多罚。

“一事不再罚”原则一经提出即成为颇具争议和分歧的行政处罚原则，在行政执法过程中的适用也缺乏统一。究其原因在于人们对于该原则的具体内涵和适用规则缺乏统一的认识，本文拟就该原则的内涵和具体的适用规则进行进一步的探讨以揭开覆盖在该原则上的层层面纱，呈现其本来的面目。

二、“一事不再罚”原则之内涵的各观点评析

凡是论及“一事不再罚”原则的著述一般都会对其内涵的不同表述罗列一番，由此可见“一事不再罚”原则之内涵的界定确实存有很大的争议。综合起来，学界大致有四种观点， 其一指“个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚”，其二指“同一行政机关（含共同行政机关对）对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚”，其三指“对行政相对人的一个违法事实只能用一次行政处罚”，其四指“行政相对人的一个行为违反一种行政法律规范时，只能由一个行政机关做出一次处罚”。

分析以上几种观点，不难看出，人们试图界定“一事不再罚”原则时在以下两个界分点上出现了争议，正因为对于这两点持不同立场而导致了对该原则内涵界定的莫衷一是。一为处罚主体，即对于处罚的主体是仅限于一个处罚机关只能进行一次处罚还是指所有处罚机关的处罚次数总和不能超过一次。二为处罚的理由即行为违反的行政法律规范。一个行为在违反了一个行政法律规范时只能给予一次处罚还是一个行为无论违反了多少个行政法律规范都只能给予一次处罚。以下笔者将分“一事”、“不再罚”两个部分来探讨“一事不再罚”原则的内涵。

三、“一事”即“一个行为”的探讨

（一）研究现状及评价

一般而言，若行政处罚实践中出现的都是一个可自然察知的行为，违反了一个行政法律规范，同时只由一个行政机关管辖（此种情形在后文中称为典型的一个违法行为），则“一事不再罚”原则的适用将简单明了。然而现实生活的错综复杂和行政执法实践的灵活多变使得一事的判断非常困难。人们在阐述“一事不再罚”原则中的“一事”时，往往用“一行为”来解释，然而这种具有同义反复之嫌的解释不能彻底解答人们对于何为“一行为”的追问。在本文中，“一事”与“一行为”是在相同意义上使用的。笔者以为要界定“一事不再罚”的内涵，首先要界定何为“一事”即“一行为”。

综观各著述，对于“单一行为”和“多数行为”的区分一般出现在刑法关于罪数形态的讨论中，在行政处罚领域则鲜有提及。刑法理论中出现过的行为个数判断标准有自然行为说、社会行为说、犯意行为说、法律行为说（构成要件说）等。 自然行为说认为行为就是人的身体的外部动作,所谓一行为,就是从事物的自然观察上其行为是“单一的”。社会行为说认为行为是具有社会意义的人的有意志的身体动静,所谓一行为,就是从社会观察上具有一个心理意思的活动。犯意行为说认为行为是基于犯意而进行的动作,行为的本质是犯意。因此,认定行为的个数应以犯意的个数为标准。法律行为说认为行为的单复数,应当依照所符合犯罪构成要件的次数来认定。

在行政法领域，我国大陆学者对一个行为标准的探讨不很彻底，较有代表性的学说认为相对人只符合一个行政违法构成要件的行为属于一行为。 依照此说，能充分满足一次构成要件的事实就是一个行为，以此类推。 如销售假冒他人商标的伪劣商品，分别违反了《产品质量法》和《商标法》两个规范，分别符合了两个违法行为的构成要件，因此该表面上的一行为实际上属于数行为。

而台湾有学者认为“在刑法上对于如何判断一个或多数行为所发展出之原则，在行政秩序罚上亦同有适用。” 持此说的学者一般都认为行政处罚和刑罚只存有量的差异不存在质上的不同，因此，关于行为数量的判断规则可当然适用于行政处罚领域。

笔者以为，在行政处罚领域，在研究“一事不再罚”原则这一特定语境下来讨论“一行为”的标准，可以借鉴刑法理论中关于一犯罪行为的判断标准，但又不能完全照搬这些标准。原因如下，首先在刑法理论中，关于“一个犯罪行为”的判断标准本来就各式各样，学者尚未达成统一意见，行政处罚领域的“一个违法行为”的判断标准若完全套用刑法中各理论则同样陷入多重标准无法达成一致的境地。其次，刑罚和行政处罚毕竟属于两类不同的处罚方式，有各自不同的责任构成要件、适用对象、实施依据、原则和目的。因此大陆学者完全按照构成要件理论来确定行为个数，从而排除了“想象竞合行为”、“连续行为”等行为类型存在的可能，略显刻板。台湾学者完全照搬刑法中关于“单一行为”与“多数行为”的判断规则将难以体现行政处罚本身的特点，同时不探究规定各个行为类型的原因和背后的基石只以行政处罚和刑罚只存量之差异而全盘吸收，也失之武断。

（二）行为个数判断标准探究

要找到一个适用于行政处罚领域的判断“单一行为”与“多数行为”的合理的标准，可以按以下几个思路来考量。

笔者以为，“单一行为”与“多数行为”的判断取决于对违法行为事实要进行一罚或多罚的考量。选择对于特定的违法事实应“一罚”还是“多罚”以此来推定该违法事实属“一事”（即单一行为）还是“多事”（即多数行为）的逆向思维方式有助于我们绕开“单一行为”与“多数行为”判断标准的团团迷雾，直面违法事实，对其进行考量从而解决适用“一事不再罚”原则时的争议。而在判断一罚或多罚时，应围绕以下三点进行考量。

1、行政处罚效益的引入

判断对于特定的违法行为事实应进行“一罚”或“多罚”，笔者以为可以引入行政处罚的效益来进行考量。“效率与均衡是贯穿整个法律制度的核心理念,法律制度的设计潜意识来自效率的要求”。 当行政处罚的产出大于成本的投入时，效益为正。而我们在判断到底是否施以处罚及施以何种处罚时，应判断处罚是否能产生正的效益及何种处罚方式才能达到最大的效益。

具体而言，所谓行政处罚的成本是指国家运用行政权力对违法行为进行制裁达到维持秩序、预防新的违法等目的所可能支出的代价。行政处罚的成本包括处罚自身的成本和处罚相关成本。 处罚的自身成本是国家在一定时期内明确规定的处罚量。处罚的相关成本是指行政处罚自身运行所引起的并为其服务的必要的费用支出包括立法成本、执法成本和司法成本。行政处罚的产出或收益主要是行政处罚实施后所产生的实际结果。处罚的产出与处罚的目

的密切相关。违法行为表现出一定的社会危害性。行政处罚则表现为一定的正义的价值取向。行政处罚的产出则表现为符合行政处罚目的的有效部分。

为保证获取最大的行政处罚效益，必须要以最小的成本获取最大的产出。鉴于行政处罚本身的特殊性，处罚的产出并非一个随着成本加大而自动升高的量，它存在一个值域，而且与处罚成本之间并非成正比例的函数关系，也就是说人们不能通过无限制地增加处罚成本来增大处罚产出。这就是“抗处罚性”的产生。处罚过重，久而久之，会增加行为人对处罚的耐受力，造成对处罚反应迟钝、淡漠，从而失去处罚应有的威慑作用，无法实现处罚之目的。 同时，由于处罚的严厉程度越高，行为人规避处罚的可能性便越大，从而导致处罚相关成本也要随之增加，这种两成本因素间的互动递增终因无法使处罚产出相应递增将最终导致处罚效益的低下。由此我们可以推出如下规则，首先，处罚成本和处罚产出的取值范围各自都有一个上限和下限，设置处罚方式时必须将其控制在一个合理的取值范围内。其次，处罚效益曲线并非一条纯递增的曲线而是存在着递增和递减两个趋势。将其转折点命名为D点，则在D点前，效益曲线是一条递增曲线，处罚成本的投入能够导致处罚产出的增加，而在D点之后，效益曲线是一条递减曲线，处罚成本的投入将导致处罚产出的减少。最后，为获取最佳处罚效益，必须使处罚成本和处罚产出之组合接近D点，即用最适当的成本达致最大的产出。

2、比例原则的适用

比例原则被认为“如同民法上之‘诚信原则'一般,以帝王条款的姿态君临公法学界,成为公法学上最重要的原则之一。” 比例原则有广义和狭义两层含义：广义上，比例原则包括：？适应性原则,即国家所采取的措施,都要适应于它所追求的法律所规定的目的；？必要性原则,即如果以国家措施干预公民自由为实现公共利益所不可缺少,那么这种干预必须是最低限度的；？比例性原则,即国家措施的采取对当事人来说是不过分的,对国家的目标来说又是适当的。这一点又被称为狭义的比例原则。 该狭义的比例原则类似于“过罚相当”原则，即行政处罚应与违反行政法义务，破坏行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政处罚所要达到的目的之间成正比。

引入比例原则可以优化行政处罚成本的配置。如上所述，行政处罚的成本包括处罚自身的成本和处罚相关成本。而比例原则要求达致处罚目的即产生处罚收益必须采用适当和必要的手段。即必须要采用能达到处罚目的的手段，并选取产生最少不良作用的手段。

3、法安定性原则的要求

法若朝令夕改，民将无所适从，因此法之安定性原则在理性法治社会的建构中被人们充分认识并赋予了重要地位。法之安定不仅体现为法律规范内容的稳定，同时也体现在执法过程中法律适用结果的确定。试想若人们任一违反法律规范的行为受到一处罚后，公权力对于该行为的否定性评价和处罚并无最终的确定力，实施该行为的人将随时有受到后续处罚的可能，此种不确定的追诉的威胁将严重损害人性尊严和自由，同时也严重破坏了法的安定性。因此，对于违反法律规范的行为，只能动用一次公权力对其进行审查和处罚，并产生一个终局的结果。

法安定性原则要求对于行为尽量只进行一次评判，即一次法律评价能获得较为稳定的效力。在要进行多次处罚的情况下，若第二次的处罚已经与第一次处罚相隔良久，则此时就不宜再行处罚以保证法之安定与人民之信赖。所以法安定性原则的提出对于“一罚”或“多罚”的选择提供了另一重要的考量因素。

（三）具体各行为类型的分析

以下笔者将结合行政处罚中出现的各种颇具争议的行为类型进行“一罚”或“多罚”的探讨，进而将其归入“一行为”或“多行为”。

1、继续行为

刑法罪数形态中有关于继续犯的规定，主要是指犯罪行为与不法状态在一定时间内处于继续状态的犯罪。如非法拘禁张某达数日的行为。对于继续犯的处罚一般都以一个犯罪来定罪量罚。 行政处罚领域也同样存在这种行为类型，即行为人的违法行为及由此而形成的违法状态有意或无意地维持下去。如一直不遵守税务申报义务或者不带驾照行车。对于继续行为应如何处罚即认定其为一个行为抑或数个行为，笔者认为应认定为一个行为。继续行为中违法行为及其违法状态的继续系与行为本身的性质有关，它产生的理论根源就在于行为存在着时间的跨度性。但总体而言，继续行为只有一个违法故意，实施的也是一个自然意义上的行为，侵害的通常也只有一个法益，因此与典型的一个违法行为的特点相符。根据行政效益最大化原则，在达致相同的处罚产出时应选择最小的处罚成本。假定对典型的一个违法行为进行一罚可以有充分的处罚产出时，继续违法行为因其与典型的一个违法行为并无二致，因此也应选择最小成本即对其进行一罚。

2、想象竞合行为

在刑法理论中，想象竞合犯是指出于一个犯意（故意或过失），实施一行为触犯数罪名的犯罪形态， 如开一枪，打死一人，打伤一人。此种行为类型，理论上多将其视为实质一罪，即表面上有数罪特征，但实质上属于一罪，因其不具备多个充足的犯罪构成。对于想象竞合犯该如何处罚，有多种不同的看法。有 “从一重处断说”，即按照较重的刑罚处罚。又有“从一重重处断说”，即按照处罚较重的刑罚再从重处罚。不管是何种处罚方式，都不主张实行数罪并罚，其主要理由一般都在于行为人只实施了一个自然意义上的行为。在行政处罚领域，与想象竞合犯相对应的行为是想象竞合行为，主要表现为行为人实施了一个自然意义上的行为，却违反了多个法律规范，且各法律规范的假定部分所规定的行为的构成要件互不相同。如某人的暴力抗税行为，致征税人员受伤，既违反了《中华人民共和国税收征收管理法》，又违反了《治安管理处罚条例》， 此处即为一个自然意义上的行为符合了两个不同违法行为的构成要件，属于想象竞合行为。

就处罚产出而言，为达到一定的处罚收益，对行为的处罚必须要达到预期的处罚目的，就上例而言，按照《中华人民共和国税收征收管理法》进行处罚是为了维护国家税收征管的秩序，而按照《治安管理处罚条例》进行处罚是为了维护国家治安管理秩序。因此，行政处罚必须同时达到既维护国家税收征管秩序，又维护国家治安管理秩序的目的。就处罚成本而言，笔者以为此时可对想象竞合行为和与之违反了相同的数个法律规范，产生数个结果的一个行为人的数个行为进行比较。对于后者，假定按照既定数个法律规范，分别施以数个处罚是能产生处罚效益且符合比例原则的，那么想象竞合行为与之相较由于只实施了一个自然意义上的行为，情节上轻于后者，若行为人受到与之相同的处罚则无法体现比例原则。因此，笔者以为若多个规范对于违法行为规定的处罚种类相同，则一次处罚已经足以对行为人违反社会秩序的行为进行惩罚，因而应选择一罚以符合成本最小原则。若多个规范对于违法行为规定的处罚种类不同，则由于不同的处罚种类代表了不同的行政目的，如罚款着重在于处罚，吊销营业执照则着重在于防止危害的再度发生，在执行上无法代替，只进行一次处罚将无法达致行政目的，减少处罚收益，因而允许重复处罚。当然在后一种情况下，也要对达到处罚目的实现处罚效益和保持法安定性进行综合考量，若在某特定的情境下，法安定性的要求明显地高于达到处罚效益的需求时则亦不允许再罚。

3、法规竞合行为

刑法学中的法规竞合犯是指一个犯罪行为同时触犯数个具有包容关系的刑法规范，只适用其中一个刑法规范的情况。 学者认为法规竞合犯为一

行为触犯数罪名但只发生一个危害结果，是典型的一罪，不属于数罪，因此对于法规竞合犯的处罚主要在于罪名的选择问题上。一般学者提出的选择原则有特别法优于一般法，后法优于前法等。行政处罚中出现的法规竞合行为通常指行为人实施了一个自然意义上的行为，违反了多个行政法律规范，数个法律规范假定部分的行为要件之间存在种属关系，即某一规范所规定的违法行为的构成要件外延包含了另一规范规定的行为要件。对于此种情况，笔者认为行为本身与一个典型行为并无差异，造成竞合的原因在于法律规范之间存在的竞合关系，因此对于此种法规竞合行为也应比照典型的一行为实行一次处罚。至于选择依据何种规范进行处罚则可以借鉴刑法理论别法优于普通法、后法优于前法的原则进行。

4、连续行为

刑法中的连续犯是指基于同一或者概括的犯意，连续实施数个独立的犯罪行为，触犯同一罪名的犯罪形态。 连续犯一般被称为处断的一罪，即应成为数罪，只是为了简化诉讼而在处断时将其视为为一罪。 对连续犯的处罚采用一罪从重处罚的原则而不采用数罪并罚。行政处罚中也存在连续违反一个法律规范的行为，这个行为类型具有如下特征：多数的个别行为；所有的行为都具备构成要件合致性及可罚性；客观显示外形之单一；空间及时间之联系；整体故意。 笔者以为对于连续行为的处罚可以参照连续犯的处罚进行，即按一个行为从重处罚。因为虽然构成连续行为的数个行为都可单独构成违法，但是由于此数行为与一般的违反不同法律规范的数行为相较，各行为间存在着时间或空间上的连续性，且各行为出于同一的犯意，违反的是相同的规范，因此对于该多数行为给予法律上的单一评价。同时，笔者以为参照继续行为的处罚方式，完全有理由对连续行为按一行为处罚。因为，在连续行为的各独立行为可单独构成继续行为时，几个连续的独立行为所造成的社会危害不见得大于一个继续行为造成的危害。如本文引文所述的例子，行为人在六分钟内连续三次超速行驶造成的行为后果并不比行为人在六分钟内持续超速行驶严重。按照比例原则，对于后者，法律视之为一个行为而给予一次处罚，对于前者自然也应视之为单一行为而给予一次处罚。按照处罚效益来考量，对继续行为按照单一行为进行处罚能达到既定的处罚收益则对连续行为按照单一行为进行处罚也能具有相同的收益。因此在面临一罚或多罚的选择时，无论就处罚成本还是处罚相关成本，显然一罚可以极大地节省成本，增加收益。

四、对“不再罚”的解读

在厘清“一行为”的内涵后，继续行为、想象竞合行为、法规竞合行为、连续行为都可以纳入“一行为”之列，所以都应只施以一罚。 然而现实中若行为人的一个违法行为由多个行政机关管辖，则严格实施“一罚”就会出现由哪个机关进行何种处罚的问题。

（一）一行为违反了一个法律规范，但由两个或两个以上行政机关管辖

现实生活中存在着行为人实施了一个行为，违反了一个法律规范，但是却由两个或两个以上的行政机关管辖的情形。如，某一违法行为发生于A、B、C、三个地域，从而分设于此三地的三个同类行政机关都有管辖权。 又如，对于销售伪劣商品的行为，工商行政管理部门和技术监督部门都可以处罚。

这两种情形如何处理，学者间意见比较统一。对于前一种情况，由于行为分跨不同区域造成管辖冲突，应遵循“谁先发现，谁管辖”的原则。因为各个机关属于同类机关，无论由哪个机关管辖，处罚的事实和法律依据都相同，因此程序上规定“谁先发现，谁管辖”，以保证行政执法的效率。

对于后一种情形即多个行政机关由于权限分配上存在重合而造成共同管辖的情况。作为行政权，其本身应当具有不可重复性，即一个行政机关对某事项已经行使了行政权力，其他行政机关在非经法定程序撤销该权力之前，不能以同一理由和方式，再对该事项行使行政权力。 因此，实践中出现的管理重复，处罚重复的现象实际上是违背行政权力不可重复性的不合理现象。如前述的工商部门和技术监督部门同时对于销售伪劣商品具有管辖权的规定本身就是不合理的，在此种情形下，由于对一行为的处罚只有一个事实依据和法律依据，处罚结果应该相同，因此也可以遵循“谁先发现，谁管辖”的原则。

（二）一行为违反了多个法律规范，由一个或多个行政机关管辖

一行为违反多个法律规范，但只由一个行政机关管辖的情形也同样存在。对于此种情况，该一行为若是属于想象竞合行为，则应首先分别依据不同规范得出各自的处罚方式，处罚种类相同的，择一重处之，处罚种类不同的，可以并处。不管何种情况都只能给予一次处罚。若该一行为属于法规竞合行为，如上文所分析的，处罚机关应当按照“特别法优于普通法”等原则首先选择一个可适用的法律规范，然后再依据此规范做出处罚。

一行为违反多个法律规范而由多个行政机关管辖的情况更为普遍。如制作、销售书刊的行为，既违反了治安管理规定，由公安机关管辖，又违反了新闻出版管理规定，由新闻出版行政机关管辖。

对于此种情况，有学者认为对其处罚应按如下规则进行：若一个行政机关已经对行为人给予处罚的且其他行政机关拟进行的行政处罚与已做出的行政处罚属于同一种类即可以互相折抵或吸收，若种类不同的，则允许并罚。 这种做法在处罚种类相同时，采折抵或吸收的做法，虽然在结果上与进行一次从重处罚相同，但在处罚次数上违背了进行一罚的原则，不利于法的安定。也有学者认为对于此种情况，确定由哪个机关来处罚时则遵循“谁先发现，谁处罚”的原则。对于此说，我们发现这将导致各种不公现象，如由于各机关行政处罚权的大小不同，坚持“一罚”可能会导致不同的违法者虽然有相同的违法行为，但由于先遇到的处罚机关处罚权不同，则遭受到轻重不同的行政处罚的不公现象。另外，由于各个行政机关的处罚权不同，不同的处罚种类相应于不同的行政目的，若只能进行“一罚”，则可能无法充分达致行政目的。

笔者以为对于此种情形同样可以分为两种情况，若属于法规竞合行为，则如前分析，只有一个法律规范最终能得到适用，所以应由适用该规范的处罚机关管辖，实践中若其他机关先发现，则可以要求其通知真正具有管辖权的机关，由其来进行处罚。若属于想象竞合行为，一般情况下，只能进行一次处罚，但由不同的机关管辖，则笔者认为可以采用联合执法的方式，将行政处罚权相对集中，交由一个行政机关统一行使。 《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这样就可以由这一综合执法机关依据不同的规范分别得出各自的处罚方式，然后再从一重处罚。综合执法已经在某些城市进行了试点和推广。城市管理领域相对集中行政处罚权的试点工作,从1997年3月开始到2002年8月试点结束,总计用了6年时间。 初见成效，也暴露出了一些问题。但总的来说，综合执法的尝试打破原有的多头执法的格局，使重复交叉的行政执法职能得到归并，将分散于各部门的庞大的行政执法队伍予以集中和精简，将有利于落实“一事不再罚”原则，提高行政执法效率和加强人民权益的保障。

篇6

【关键词】虐童行为；寻衅滋事罪；虐待罪；“虐童罪”；未成年人保护

一、近年我国虐童案件层出不穷

2012年10月24日，一张浙江温岭幼师虐童的照片在网上疯传。一幼师拎着一个孩子两只耳朵提离地面近20厘米，孩子表情痛苦，嚎啕大哭，而该幼师脸上居然挂着欢笑，称是为了好玩。10月25日温岭市公安局依法对涉案女教师颜某作出处理，颜某因涉嫌寻衅滋事犯罪，将其予以刑事拘留。然而11月16日，经查虐待儿童长达两年的浙江省温岭市幼儿园教师颜某被公安机关释放。根据温岭警方解释，经深入侦查，认为颜某不构成犯罪，依法撤销刑事案件，对其作出行政拘留十五日的处罚，羁押期限折抵行政拘留，就此释放了颜某。

对长期虐待儿童的负有监护义务的主体仅进行行政处罚的行为并非个例。2012年10月，山西太原市蓝天蒙特梭利幼儿园，一名五岁女童因不会算算术题，被一名女教师狂扇七十多个耳光。在此幼师虐童事件中，扇孩子耳光的女教师仅被处15天行政拘留。2011年7月，一段“保姆虐待婴儿”的视频在网络引起公愤，视频中，保姆将仅有十个月大的婴儿高高抛起，重重地摔在床上，并屡次殴打谩骂婴儿。处理结果是行政拘留15天，依据是“经常殴打他人”。之所以对此行为仅予以行政处罚，其原因在于我国刑法对于此类虐童行为尚无明文处罚规定。

二、虐童行为是否应纳入刑法规制的两种观点

目前对于是否将虐待行为纳入刑法调整，学界上大致存在两种观点。一方认为，只要严格执法、加重处罚，现行法律足以惩罚恶意侵犯儿童权益的行为。另一方认为儿童群体特殊，应设立专门罪名进行特殊保护、针对性惩戒。

（一）无必要增设关于虐童罪的条款

有学者认为，虐童案件作为并不常发的案件，若是造成严重损害可以追究故意伤害责任，可以给予行政处罚或者要求承担民事侵权责任，没必要放在刑法里加以规制。其主要观点表现在：

第一，虐待罪其立法就是考虑到了共同生活的家庭成员之间的特殊性，很多虐待行为认定的原因是基于家庭成员之间的互相抚养义务，若是将非同一家庭的儿童、老人等弱势群体加入到这个主体中，将违背虐待罪的立法原意。我国刑法中关于故意伤害罪、侮辱罪等已足以调整相关虐童行为，对于不构成犯罪的虐童行为可以通过治安处罚予以规制，而不是去寻找最贴近的法律，甚至是随意的呼吁立法。

第二，我们应该严格依照罪刑法定的原则处理虐童行为。如果构成犯罪的，可以分别以故意伤害罪或者侮辱罪等罪名处理；如果行为后果没有达到犯罪的程度，则不应该去“寻找”罪名以所谓“最靠近的罪名”对行为人的行为定罪处罚。对于行为不构成犯罪但已违反诸如治安管理处罚法等其他法律、行政法规的，则应严格予以行政处罚或作民事赔偿。

第三，刑事法律罪名的增设切不可仅凭社会舆论与朴素的大众道德情感呼吁。一项罪名的设立必须经过严格的立法草案对社会环境与罪名适用可能情况进行预判评估与可行性分析，充分进行必要性论证。新的社会现象是层出不穷的，动辄以修改刑法或增设罪名的方式予以应对，不仅会使法律的稳定性与权威性受到一定程度的影响，而且也会使刑法的修订效果大打折扣。

（二）有必要在刑法中增设虐童罪相关规定

为预防和减少虐童行为的发生，部分学者呼吁通过对刑法法条进行修改或由最高法出台司法解释等形式，增设“虐童罪”；也有学者提出可以适当扩大虐待罪的外延，将负有一定监护管理义务的人列入虐待罪的主体；或是将刑法中现有的猥亵儿童罪、拐卖儿童罪与侮辱、虐待儿童的行为合并为危害儿童罪的单独罪名。

1、在刑法中增设“虐待儿童罪”的单独条款。由于儿童这一特殊群体，虐童行为所造成的伤害更多体现在精神层面，但是精神层面在法律认定上有一定的难度和不确定性，这不仅为罪行认定带来一些困难，而且也使得维权进行艰难。因此有学者主张将虐待儿童罪单独定罪，以求对于所有的虐待儿童犯罪均有针对性的法律规制。然而笔者认为此方式并非立法的最佳选择。单独设立虐待儿童罪，在家庭领域的虐童行为中会与已有的虐待罪罪名构成法条竞合，如果缺乏相关解释，势必造成立法混乱，从而影响司法效率。

2、将虐待儿童罪与刑法相关保护儿童相关权益作为法益的相关罪名合并。有学者建议，修改刑法“拐骗儿童罪”，将虐待儿童罪作为第一款，原有的拐骗儿童罪作为新罪名的第二款；或是将刑法中现有的猥亵儿童罪、拐卖儿童罪与侮辱、虐待儿童的行为一并规定为危害儿童罪。立法机关可考虑在《刑法》第262条“拐骗儿童罪”中设立虐童罪状，比如，可以将其规定为“虐待儿童，情节严重的”行为，原来的拐骗儿童罪继续存在，只是作为该条的第二款。这也与刑法修正案（六）（七）所规定的保护未成年人权益的罪名前后相接，从而也保持了刑法罪名体系的协调完整性。然而笔者认为，此种修改将非拐骗行为纳入原拐骗儿童罪的罪名之下的方式有损罪名的衔接关系，也会造成相关刑法条文的一定规模的规模体系调整，在一定程度上不利于立法的权威性与稳定性。

3、扩大虐待罪的主体，将虐待罪的犯罪主体扩大至有监管义务的犯罪嫌疑人。从我国现有的立法来看，将虐待罪的主体作扩张解释并不符合罪刑法定原则的要求，甚至有类推解释之嫌，现有刑罚体系并不能够将虐待儿童行为纳入规制，所以只能通过立法修改的方式填补法律漏洞。刑法界普遍认为，将虐待罪的主体扩张为“对他人具有监管义务的人”，既可以将教师虐待儿童行为入刑，也可以将养老院等福利机构的虐待行为、雇主与保姆之间的虐待行为纳入刑法之中。此种一方面并未增加罪名，符合刑法的谦抑性和罪刑法定的原则，另一方面也体现了虐待儿童行为法益侵害的本质。

目前，我国家已经有虐待罪，根据司法解释，虐待罪是指对共同生活的家庭成员以打骂、捆绑、冻饿、限制自由、人格等行为，从肉体上和精神上对其造成了伤害，且情节恶劣的行为。对虐待罪适用范围进行适当扩大，不再将虐待行为仅限于家庭成员之间的暴利与虐待行为，而应将其定义为发生在具有紧密的权利义务关系的特定主客体之间的虐待行为，如在教育机构，则负有监管义务的教职员工（包括教师、行政人员等）均可成为该罪的犯罪主体。同时，将虐待儿童行为单列为一款，并将其犯罪形态由结果犯改为行为犯，从而增加刑罚的严厉程度，使虐待罪成为性质恶劣、情节严重但又不构成犯罪的虐待行为的“兜底条款”。

三、虐童行为应纳入刑法规制体系

（一）刑法规制虐童行为的必要性

虐待儿童的行为一般具有隐蔽性，事发环境封闭，实施手段多样，受害人多为幼童，缺乏自我保护能力，其施虐行为对于受害人心理、精神的伤害及负面影响是巨大与长远的。而温岭虐童事件并非个案，如果现行刑法不对虐童行为进行刑法层面的单独定性评价并规制相对严厉的刑罚后果予以惩戒，此类行为必将层出不穷。笔者认为将虐童行为归入刑法领域规制具有相当的必要性，其主要从如下几个方面考虑：

首先，虐待儿童行为目前难以归罪，并非因为立法者不欲将之入刑，而是由于立法疏漏导致的。在虐待罪中，虐待行为对被害人造成的伤害同时包含精神方面的损害与对身体的变相折磨，其对法益的侵害程度处于侮辱罪与故意伤害罪之间。因此，根据刑法中“举轻以明重”的逻辑，虽然虐待儿童的行为不足以构成故意伤害罪，但虐待行为相对于侮辱行为来说，对法益的损害显然较重，应当被纳入刑法规制。然而，现阶段我国刑法因为立法技术的原因，仅考虑了传统家庭成员间的犯罪行为关系，从而将虐待罪的主体局限在家庭内部成员之间，导致虐待罪的犯罪构成并未涵盖虐待儿童的行为，造成了明显的法律漏洞。

其次，现有的《未成年人保护法》和《义务教育法》等保护未成年人权利的相关法律属于“软法”，很难通过修订来解决可操作性问题。如《教师法》等法律对于教师不当行为的惩戒大都仅从单位内部对其予以行政处分及批评教育等原则性问题方面规制，一是执行力较弱，缺乏相关制度约束与保障；二是处罚力度较轻，不足以对相关行为产生威慑作用。而《未成年人保护法》等法律在具体化保护妇女儿童宪法性权益的实践中，其反映的条文政策性、原则性明显大于实用性，缺乏配套的执行规定和操作细则。出于对宪法保护未成年人权益等相关条款的落实，启动修法，在现有刑法基础上增添“虐童罪”有助于明确完善其法律责任，可使宪法性规定“禁止虐童”的“法律规范三要素”进一步完整化。

最后，现有法律体系在处罚虐童行为方面存在一定弊端。现有法律规定下，虐待儿童（或者老人）的当事人通常只会受到单位内部行政处罚或制度惩戒，受到行政处罚的鲜少，而施害人所就职单位的管理者，却往往要付出比加害人更高的经济代价或更重的责任。虽然部分学者认为如此规定可以强化监管机构的责任意识，但毕竟个人行为造成和后果与责任应归属于加害人本身。如此罪责不对等也并不利于对当事人形成足够震慑，从而从根本上杜绝此类行为的发生；甚至不排除极个别加害人出于加害报复所供职单位等原因，迁怒于受监管人或被监护人，通过主观的施害行为达到嫁祸其单位或管理人员的目的。

（二）刑法规制虐童行为的具体方式

笔者大致赞同通过扩大虐待罪适用主体的方式将虐童行为纳入刑法规制的观点。由于随着多起非家庭成员虐童事件的案发和相继曝光，以家庭成员作为犯罪主体的虐待罪已显然过于狭隘，已不能适用于处理诸如学校教师虐待学生、家庭保姆虐待被照管人、养老机构工作人员虐待老人等新社会问题，因此现阶段通过对刑法法条进行修订，扩大虐待罪的犯罪主体、明确虐待罪的犯罪边界，从而减少与预防虐待行为的发生是十分必要的。值得注意的是，此处并非扩大解释，因为对于家庭成员之外的主体进行虐待罪的调整并非法条中的应有之意，不可通过司法解释的途径对此进行规制。而须立法扩大主体范围。

目前可行方法为修改我国现行刑法关于虐待罪的规定，将其犯罪主体进行适当扩张，不仅包括家庭内部成员，而且包括承担教育、监护、照管、救助等监护照护责任的义务人，这些义务承担者的虐待对象可概括称为 “被照管人”。具体修改方式是将刑法第二百六十条第一款“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制”修改为“虐待家庭成员、被照护人（或有义务照护的人），情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制”。“对实施虐待致使被害人重伤、死亡的，刑罚力度也应适当加强，建议从‘处二年以上七年以下有期徒刑’提高为‘处三年以上十年以下有期徒刑’。”

同时在立法技术上，《刑法》虽设虐待罪，但缺乏主动发现机制，仅是“告诉才处理”，而且仅限于致人重伤、死亡的严重程度，这就大大降低了施虐者的法律风险。虐待罪主体修改后，是否有可能将“告诉才处理”作为非家庭成员主体的例外，由于发现困难，且行为影响范围并非仅限于家庭内部，可宽恕性亦较家庭成员主体间的虐待行为小，具有一定的非私密性，因而进行相关惩戒也是必要的。

另外，虐待行为的具体内涵需要进一步明确，如是否包括忽视、责骂、殴打、冷暴力虐待、性言语轻佻、使其承担超出必要的体力劳动等，尚需有关司法解释予以明确。值得注意的是，虐待并不只有“作为”的虐待，更包括“不作为”的虐待，此行为应作为刑法意义上的“不作为犯”进行规制，如前幼儿被幼儿园司机遗忘在校车上窒息至死，保姆长期不提供被照管人正常餐饮导致其疾病等行为均是“不作为”虐待所导致的行为后果。

参考文献

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[2] 常晶，王泱.“虐童”难入罪，法律该如何作为[N].中国教育报，2012年11月25日，第002版.

[3] 顾建中.虐童行为入刑有无必要[N].江苏法制报，2013年1月15日，第00C版.

[4] 刘宪权.“虐童案”处理应纳入法制轨道[N].法制日报，2012年11月13日第010版.

篇7

广东省公共安全视频图像信息系统管理办法全文第一章　总则

第一条　为规范公共安全视频图像信息系统的规划、建设、管理和应用，维护公共安全，保障社会稳定，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条　本省行政区域内公共安全视频图像信息系统的规划、建设、管理和应用，适用本办法。

本办法所称公共安全视频图像信息系统，是指采用视频监控技术设备，对涉及公共安全的场所和区域进行图像信息采集、传输、显示、存储和管理的系统。

第三条　县级以上人民政府公安机关具体负责本行政区域内公共安全视频图像信息系统建设与应用的管理、监督和指导工作。

发展改革、经济贸易、科技、建设、交通、信息产业、水利、质量技术监督和通信管理等部门，按照各自职责做好相关工作。

供电、电信运营、广播电视等单位配合做好相关工作。

第四条　公共安全视频图像信息系统应当遵循统一规划、统一标准、统筹建设、资源共享、合法使用的原则。

公共安全视频图像信息系统的建设和应用，不得泄露国家秘密和商业秘密，不得侵犯公民的个人隐私及其他合法权益。

第二章　规划与建设

第五条　地级以上市人民政府应当根据本行政区域公共安全的需要，编制本行政区域公共安全视频图像信息系统的建设规划，并按照规划进行统筹建设。

建设公共安全视频图像信息系统，应当充分利用现有的网络资源，避免重复建设。

第六条　下列涉及公共安全的场所和区域应当建设公共安全视频图像信息系统：

(一)武器、弹药，易燃、易爆、剧毒、放射性物品，易制毒化学品的生产、存放或者经营场所以及实验、保藏传染性菌种、毒种的单位的重要部位;

(二)国家重点科研机构，集中存放重要档案资料的馆、库;

(三)博物馆、纪念馆、展览馆等集中陈列、存放重要文物、资料和贵重物品的场所和重点文物保护单位的重要部位;

(四)金库，货币、有价证券、票据的制造或者集中存放场所，票据、货币押运车辆，金融机构的营业和金融信息的运行、储存场所;

(五)广播电台、电视台、通讯社，电信、邮政及大型能源动力、供水、供电、供气等单位的重要部位或者经营场所;

(六)机场、港口、大型车站、码头、停车场的重要部位，高速公路、城市快速干线、城市道路、中心城镇和地铁的重要路段、路口、隧道，大型桥梁的重要部位;

(七)旅馆、公共娱乐场所、互联网上网服务场所的大厅、通道、出入口等重要部位;

(八)大型物资储备单位、大中型商贸中心、商业街和大型农贸市场的重要部位;

(九)体育比赛场馆、公园、大型广场、医院、学校、幼儿园等公众活动和聚集场所的重要部位，住宅小区的出入口和周界;

(十)城市公共交通、客运车辆和客轮等公共交通工具;

(十一)江河堤防、水库、人工湖、重点防洪排涝区域及其他重要水利工程设施;

(十二)法律、法规、规章规定需要建设公共安全视频图像信息系统的其他场所和区域。

以上所称重要部位、重要路段，是指涉及公共安全的部位或者路段。

第七条　禁止在旅馆客房，劳动者、学生等宿舍，公共浴室、更衣室、卫生间等涉及公民个人隐私的场所和区域安装视频监控设备。

第八条　城市道路的重要路段、重要交通路口、城市主要出入口和大型广场等公共场所的公共安全视频图像信息系统由政府组织建设，其他单位和个人不得擅自在上述场所和区域建设公共安全视频图像信息系统。

各级人民政府应当将前款规定公共安全视频图像信息系统的建设和管理费用列入本级财政预算。

第九条　按照本办法规定应当建设公共安全视频图像信息系统的场所和区域，其公共安全视频图像信息系统的建设和管理，除由政府负责的以外，可以由该场所或者区域的所有权人与使用权人、经营权人约定责任主体;没有约定的，由所有权人负责。所有权属于国家的，由依法取得使用权或者经营权的使用权人或者经营权人负责。

第十条　城市拆迁改造需要移动、改建公共安全视频图像信息系统的设施、设备的，所需费用应当纳入城市拆迁改造预算。

第十一条　新建、改建、扩建建设项目应当安装公共安全视频图像信息系统的，公共安全视频图像信息系统应当与项目主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

第十二条　建设公共安全视频图像信息系统，应当符合有关标准和技术规范。

建设公共安全视频图像信息系统，应当预留与报警接收中心和应急指挥系统联通的接口。

第十三条　建设公共安全视频图像信息系统，建设单位可以自主选择合格的安全技术防范产品和安全技术防范系统的设计、施工和维修单位。公安机关以及其他行政管理部门不得指定产品的品牌和销售单位，不得指定设计、施工和维修单位或者利用职权牟取不正当利益。

第十四条　公共安全视频图像信息系统的设计技术方案应当按照国家标准进行论证，公共安全视频图像信息系统应当通过法定检验机构检验。

本办法第六条第一款规定的场所或者区域，属于《广东省安全技术防范管理条例》规定范围的，其公共安全视频图像信息系统工程项目的竣工验收按照《广东省安全技术防范管理条例》的规定执行。

本办法第六条第一款规定的场所或者区域，不属于《广东省安全技术防范管理条例》规定范围的，建设单位应当在系统工程项目竣工验收后60日内，将系统设计技术方案、系统检测和竣工验收的有关材料，报所在地县级以上人民政府公安机关备案。本办法施行前已经建成的，使用单位应当自本办法施行之日起60日内将有关材料报所在地县级以上人民政府公安机关备案。

第十五条　因客观条件发生变化，不再属于本办法第六条第一款规定应当建设公共安全视频图像信息系统的范围的，公共安全视频图像信息系统的使用单位可以拆除公共安全视频图像信息系统的有关设施、设备，但应当在拆除后30日内报所在地县级以上人民政府公安机关备案。

第十六条　在公共场所安装公共安全视频图像信息系统的，应当设置明显的标识。

第三章　管理与应用

第十七条　公共安全视频图像信息系统的使用单位应当采取下列措施，保障公共安全视频图像信息系统安全运行：

(一)建立值班监看、运行维护、安全检查等制度;

(二)对公共安全视频图像信息系统的监看和管理人员进行岗位技能和保密知识培训;

(三)确保与监看工作无关人员不得擅自进入监看场所;

(四)不得擅自改变公共安全视频图像信息系统的设施、设备的位置和功能。

第十八条　公共安全视频图像信息系统的使用单位应当遵守下列规定：

(一)建立信息资料安全管理制度;

(二)对公共安全视频图像信息系统的监看和管理人员进行监督管理;

(三)对信息资料的录制人员、调取人员、调取时间、调取用途以及去向等情况进行登记;

(四)发现涉及公共安全和其他违法犯罪行为的可疑信息，及时向公安机关报告;

(五)信息资料的有效存储期不少于15日，涉及公共安全和其他违法犯罪行为的重要信息资料的有效存储期不少于两年。法律、法规另有规定的，从其规定。

第十九条　公共安全视频图像信息系统的使用单位及其监看和管理人员不得有下列行为：

(一)改变公共安全视频图像信息系统的用途，将其用于采集涉及国家秘密、商业秘密或者公民个人隐私及其他合法权益的信息;

(二)删改、破坏留存期限内的公共安全视频图像信息系统信息资料的原始记录;

(三)故意隐匿、毁弃公共安全视频图像信息系统采集的涉及违法犯罪活动的信息资料;

(四)拒绝、阻碍有关行政管理部门依法使用公共安全视频图像信息系统及其信息资料;

(五)向本办法规定以外的单位、个人提供公共安全视频图像信息系统的信息资料。

第二十条　任何单位和个人不得有下列行为：

(一)盗窃、损毁公共安全视频图像信息系统的设施、设备;

(二)买卖、非法复制、传播公共安全视频图像信息系统的信息资料;

(三)其他影响公共安全视频图像信息系统正常运行的行为。

第二十一条　对政府组织建设的公共安全视频图像信息系统，地级以上市人民政府应当指定部门，按照合法、安全和规范的要求进行资源整合，为有关行政管理部门使用公共安全视频图像信息系统及其信息资料提供条件。

负责具体管理公共安全视频图像信息系统的行政管理部门应当予以配合。

第二十二条　公安机关和国家安全机关因执法工作需要，可以无偿查阅公共安全视频图像信息系统的信息资料;需要复制或者调取有关信息资料的，应当经县级以上人民政府公安机关或者国家安全机关负责人批准。

其他行政管理部门因执法工作需要查阅、复制或者调取公共安全视频图像信息系统的信息资料的，应当经系统所在地县级以上人民政府公安机关批准。

发生突发公共事件时，具有突发公共事件调查、处置权的县级以上人民政府行政管理部门可以无偿查阅、复制或者调取有关公共安全视频图像信息系统的信息资料。

根据维护公共安全和社会治安秩序的需要，经县级以上人民政府公安机关负责人批准，公安机关可以无偿接入或者直接使用相关单位的公共安全视频图像信息系统。

第二十三条　有关行政管理部门工作人员根据本办法第二十二条规定查阅、复制或者调取公共安全视频图像信息系统信息资料时，应当遵守下列规定：

(一)工作人员不少于两人;

(二)出示工作证件;

(三)出示公安机关的批准文件或者所在单位出具的证明文件;

(四)履行登记手续;

(五)遵守公共安全视频图像信息系统信息资料的使用、保密制度。

公安机关和国家安全机关工作人员根据本办法第二十二条第一款规定查阅公共安全视频图像信息系统的信息资料时，无须提供前款第(三)项规定文件。

第二十四条　公安机关应当采取下列措施，加强对公共安全视频图像信息系统及其信息资料的管理：

(一)对公共安全视频图像信息系统的日常运行、维护和信息资料的安全管理情况进行监督检查，发现问题及时督促整改;

(二)规范公共安全视频图像信息系统及其信息资料的使用审批制度，加强公共安全视频图像信息系统及其信息资料的使用管理;

(三)加强对公安机关工作人员的保密教育和工作规范，防止泄密事件发生。

第二十五条　公共安全视频图像信息系统的使用单位和个人，为侦破重大刑事、治安案件或者抓获重要犯罪嫌疑人提供重要证据或者线索的，公安机关应当按照有关规定给予表彰、奖励。

第四章　法律责任

第二十六条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府公安机关给予警告，并责令限期改正;逾期不改正的，对单位处20xx元以上10000元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处200元以上500元以下罚款：

(一)违反本办法第六条第一款规定，应当建设公共安全视频图像信息系统而不建设的;

(二)违反本办法第十四条第三款规定，不按时将公共安全视频图像信息系统建设的有关资料报送备案的;

(三)违反本办法第十五条规定，拆除公共安全视频图像信息系统有关设施、设备后不按时报送备案的;

(四)违反本办法第十七条规定，未采取保障公共安全视频图像信息系统安全运行的管理措施，影响系统安全运行的;

(五)违反本办法第十八条规定，未建立或者违反信息资料安全管理制度的。

法律、法规另有规定的，从其规定。

第二十七条　违反本办法第七条、第八条第一款规定安装公共安全视频图像信息系统和其他视频监控设备的，由县级以上人民政府公安机关责令限期拆除;拒不拆除的，由公安机关强制拆除。单位设置的，对单位处5000元以上30000元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处200元以上500元以下罚款。

第二十八条　违反本办法第十九条、第二十条规定的，由县级以上人民政府公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》、《广东省安全技术防范管理条例》等法律、法规的规定予以处罚。

第二十九条　在使用公共安全视频图像信息系统及其信息资料时，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的，有关单位和个人应当依法承担相应的法律责任。

第三十条　公安机关和其他行政管理部门及其工作人员有下列情形之一的，由其上级机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)违反本办法第十三条规定，在公共安全视频图像信息系统的建设和管理中，指定产品的品牌和销售单位，指定设计、施工和维修单位或者利用职权牟取不正当利益的;

(二)违反本办法第二十一条规定，不按照规定开展或者配合开展公共安全视频图像信息系统的资源整合工作的;

(三)违反本办法第二十二条规定，不依法审批或者使用公共安全视频图像信息系统及其信息资料的;

(四)违反本办法第二十三条规定，在使用公共安全视频图像信息系统信息资料时未遵守有关规定的;

(五)违反本办法第二十四条规定，未依法履行监督管理职责的;

(六)接到公共安全视频图像信息系统使用单位的警情报告后，不依法履行职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的;

(七)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

第五章　附则

第三十一条　本办法自20xx年4月1日起施行。

解读广东省公共安全视频图像信息系统管理办法4月1日，由广东省人民政府第十一届24次常务会议审议通过的《广东省公共安全视频图像信息系统管理办法》(以下简称《办法》)，将在我省正式开始实施。《办法》的颁布实施，充分体现了省委、省政府对我省公共安全视频图像信息系统建设、应用和管理工作的高度重视，为解决今后我省公共安全视频图像信息系统建设、应用和管理存在的问题提供了法律依据。

据统计，仅20xx年，全省公安机关就应用公共安全视频图像信息系统破获各类案件1万多起。本次实施的《办法》，共分5章31条，主要包括以下内容：

(一)界定了地方人民政府及其有关行政管理部门的职责。公共安全视频图像信息系统的建设与应用是一项投资大、涉及面和影响面广的综合性工作。为了切实做好系统建设和应用工作，避免建设中的资源浪费，实现有效管理和应用，《办法》规定地级以上市人民政府应当编制本行政区域公共安全视频图像信息系统建设规划，并按照规划进行统筹建设;公安机关负责公共安全视频图像信息系统建设与应用的管理、监督和指导工作;有关行政管理部门应当按照各自的职责做好相关工作，供电、电信运营、广播电视等单位应该配合做好有关工作。

(二)明确了公共安全视频图像信息系统的建设范围和建设主体。根据维护公共安全和社会公共秩序的需要，《办法》明确了应当建设公共安全视频图像信息系统的十二种场所和区域，其中，城市道路的重要路段、重要交通路口、城市主要出入口和大型广场等公共场所的视频系统由政府组织建设。其它场所或区域的建设按可以由该场所或者区域的所有权人与使用权人、经营权人约定责任主体。没有约定的，由所有权人负责。所有权人属于国家的，由依法取得使用权或者经营权的使用权人或者经营权人负责。《办法》实施后，我省除涉及国家安全等重点场所、重点部位外，城市道路、中心城镇的重要路段、停车场、公共娱乐场所、互联网上网服务场所、商业街、公园、大型广场、公共交通工具等公共区域和场所也纳入强制安装公共安全视频图像系统范围。

(三)规范了公共安全视频图像信息系统的建设。为解决已建系统的资源整合、信息共享问题，《办法》规定建设公共安全视频图像信息系统应当符合有关标准和技术规范，并预留与报警接收中心和应急指挥系统联通的接口，为以后系统的资源整合与共享提供便利;同时，公共安全视频图像信息系统的设计技术方案应当按照国家标准进行论证，工程竣工后，应通过法定检验机构检验，属于《广东省安全技术防范管理条例》规定范围的，还应申报验收。另外，为了方便公安机关全面掌握公共安全视频图像信息系统的建设情况，《办法》规定，除按《广东省安全技术防范管理条例》的规定应当由公安机关组织竣工验收的外，其他场所和区域建设的公共安全视频图像信息系统应当报公安机关备案;拆除公共安全视频图像信息系统也应当报公安机关备案。