各地财政扶持政策范文

导语：如何才能写好一篇各地财政扶持政策，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

现行财政扶持政策存在的问题主要有：

一是违规制定财政扶持政策，引起地区间的无序竞争；二是财政扶持政策领域过多、范围过广，财政扶持资金难以发挥引导作用；三是财政扶持额度较大，带来较大的财政支出压力；四是财政扶持资金监管乏力，影响资金使用效益。

       究其原因，主要有：

（一）政府考核指标的约束、地方利益的驱动。上级政府考核指标是下级政府行动的指挥棒。在当前招商引资、固定资产投资、财政收入等考核指标的约束下，各级政府不惜一切代价、想尽一切办法来迎合政府考核的需求。各级政府纷纷利用财政扶持政策作的优惠以吸引企业到当地落户，对企业的选择也缺乏理性的分析，招入的企业不但没有促进当地经济的发展，反而增加了财政支出压力、破坏了当地环境。在审计中，我们就发现某区为了引进某世界500强企业，不仅承诺落户后几年内给予一定额度财政扶持，而且以低于土地征用成本的价格出让土地，最后该企业虽然落户该区，但由于该企业属商品流通企业，增值税和企业所得税均合并到上海总部缴纳，不仅没为该区带来税收收入的增长，反而给区、乡两级财政增加近千万元的债务。也有个别县市为了促进当地经济的发展，盲目招商引资，结果引进的是被经济发达地区淘汰的高污染企业，虽然招商引资指标完成了、财政收入增长了，但生态环境破坏了。

（二）地方经济发展缺乏长期、系统发展规划。分析当前各地财政扶持政策领域过多、范围过广，其根本原因在于地方经济发展没有重点，缺乏长期、系统的发展规划。造成各级政府将十分有限的扶持企业资金切成扶持工业发展资金、扶持商业发展资金、扶持旅游业发展资金等十几块，每个政策又要在本区域内扶持十几家、几十家甚至上百家企业，最后落实到一个企业一个项目上，其扶持资金就少得可怜了。有限的财政扶持资金就像撒胡椒面一样，形不成一个扶持重点，起不到财政扶持的引导作用。

（三）国家对财政扶持政策缺乏统一规范。国务院在2000年下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》中提出“对需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金”，但至于哪些领域财政可以通过财政支出渠道来扶持国家缺乏明确统一的规范。这是造成各级财政扶持领域过多、范围过广、扶持政策五花八门、财政支出压力过大的根源所在。

（四）财政扶持资金使用缺乏跟踪问效机制。当前，随着财政预算管理改革的不断推进，会计结算（核算）中心、国库集中支付、政府采购等各项制度的执行，财政对部门资金的监管力度在不断的加强，但对财政扶持资金的监管工作一直缺乏系统的制度约束也没有采取很好的监管措施。这给企业移用、挪用甚至骗取财政扶持资金创造了有利的条件，同时也影响了财政资金的使用效益。

二、审计建议

（一）完善政府考核机制，促进经济持续健康发展。现行财政扶持政策重在体现短期效果，在一定程度上扰乱了税收执法环境、增加了财政支出压力，也削弱了财政的宏观调控能力。为此，要更好地发挥财政扶持政策在促进经济持续健康发展中的作用，须从完善政府考核机制着手。这一点我们浙江省已走在全国前列，在今年出台的《浙江省市、县（市、区）党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法（试行）》中率先提出了“实绩考核”指标体系并剔除了招商引资、全社会固定资产投资等指标，通过15项定量指标、10项定性指标和1项经济责任审计情况共26项实绩分析指标来考核地方党政领导，促进地方经济持续健康发展。

（二）强化地方经济发展规划，打造区域经济特色。地方经济的发展不是一朝一夕就能实现的，需要经过很长一段时间的培育和发展。要保持地区经济的健康持续发展，就必须强化地方经济发展规划，打造区域经济特色。在培育和发展过程中要充分发挥财政职能，制定符合地方经济发展的财政扶持政策，将财政扶持资金集中到发展地方特色经济上来。通过财政扶持资金导向作用来带动社会资本向地方特色经济的集聚，达到财政扶持资金“四两拨千斤”的效果，进而促进区域经济特色的尽快形成和不断增强，保证地方经济的持续健康发展。

篇2

[关键词] 水库移民；后期扶持；配套制度；制度框架

[作者简介]杨 涛（1973—），男，高级工程师，黄河水利委员会移民局；（河南郑州 450003）左 萍（1963—），女，高级工程师（教授级），黄河水利委员会移民局。（河南郑州 450003）

自《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号）（以下简称国务院17号文件）颁布实施以来，中央和各地制定并出台了一系列后期扶持政策配套文件，这些政策的实施在维护社会稳定，促进库区和移民安置区的经济发展，提高移民生活水平方面取得了一定的成效。但随着经济社会形势的不断发展变化，这些配套文件尚存在不少问题，需要进一步调整完善，以构建大中型水库移民后期扶持政策实施配套制度框架体系。

一、现有移民后期扶持政策实施配套制度

笔者通过收集资料和实地调查，对中央和部分省（区、市）已颁布的移民后期扶持政策实施的主要配套文件进行整理，主要制度有：移民人口核定登记工作管理办法、移民人口自然增减核定管理办法、关于后期扶持方式的意见、后期扶持资金使用管理办法、后期扶持结余资金使用管理办法、库区基金征收使用管理办法、相关规划编制工作大纲、规划实施管理办法、项目扶持管理办法、项目公示办法、项目验收评价办法、监督检查和责任追究办法、内部审计办法、后期扶持政策实施领导小组成员单位职责分工、宣传提纲、移民稳定和移民突发事件应急预案等。这些配置制度从编制到实施无不体现出规范性、公开性、参与性、保障性及监督性的特点。

二、现有移民后期扶持政策实施配套制度之缺陷和不足

（一）缺乏系统性

移民后期扶持政策实施涉及部门多、层面广，这就要求配套制度能够涵盖多领域、多部门，但是目前配套政策多是来自于发改部门、财政部门、移民部门，而且有的地方只是通过移民部门，从移民管理的层面来制定一些配套文件，没有涉及其他部门和层面的政策性文件，权威性、约束性不够。

（二）缺乏稳定性

国务院17号文件颁布以后，为了快速推进水库移民后期扶持政策的实施，国家发展改革委、财政部等部门制定并出台了一系列的应急性制度，其中大多数配套文件是暂行办法，而且还有许多是以“通知”的形式下发，缺乏稳定性。

（三）缺乏制约性

制度的主要特征就是规范性和制约性。制度不但强调强制性，而且还要有激励性、惩罚性。目前有些现行的移民后期扶持政策实施配套文件只强调强制性，缺乏激励性、惩罚性的措施。

（四）缺乏操作性

有些现有的后期扶持政策实施配套文件相对规定较为笼统，没有细化的、可操作性的标准、程序等，从而导致不同的实施单位在规划实施中理解各异、各行其是。

（五）缺乏预见性

随着经济社会的快速发展、相关规划的全面实施，凸现有些配套文件在当时制定时缺乏预见性，已不合时宜，不能指导当前和未来的规划实施工作，需要不断完善和调整。

三、移民后期扶持政策实施配套制度框架体系

移民后期扶持政策实施配套制度框架体系，是指由若干与移民后期扶持政策实施相关的政策文件组成的、层次清晰、类别分明、结构严谨的整体性的制度组织形式。

移民后期扶持政策实施配套制度框架体系应涵盖人口管理、规划管理、资金管理、项目管理、监督管理、保障措施六个方面。

（一）人口管理制度

目前，中央已颁布了《关于大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记工作的意见》、《新建大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记暂行办法》，对水库农村移民后期扶持人口核定登记工作进行了规定。国务院17号文件指出：对于移民人口的自然变化采取何种具体政策，由各省、自治区、直辖市自行决定。各省（区、市）按照中央的要求也制定了相应的移民人口自然变化的政策，但为保证政策的统一性，建议中央出台《大中型水库农村移民后期扶持人口动态管理办法》。

（二）规划管理制度

目前，水利部已颁布的两个规划的编制大纲对相关规划编制、报批作了规定，但还需要进一步完善，制定技术性、更具有操作性的相关规划编制规程；目前研究制定的《大中型水利水电工程移民统计管理暂行办法》（征求意见稿）和《大中型水利水电工程移民档案管理暂行办法》（征求意见稿）分别对后期扶持政策实施的统计工作、档案管理工作做了规定，各地应按照颁发以后的办法制定相关规划实施工作的统计管理办法、档案管理办法。对于年度计划执行管理方面，中央没有出台相应规定，需要抓紧制定。

（三）资金管理制度

资金管理制度是后期扶持政策实施配套制度框架体系的重要环节，主要涉及移民后期扶持资金征收、使用和管理。

目前，中央已颁布的《大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理办法》、《大中型水库移民后期扶持结余资金使用管理办法》、《大中型水库库区基金征收使用管理办法》对后期扶持资金的征收、使用和管理做了规定，各省（区、市）也根据中央的要求制定了本区域的后期扶持基金使用管理实施细则、后期扶持结余资金使用管理实施细则、库区基金征收使用管理实施细则。国务院17号文件规定，各省、自治区、直辖市人民政府通过提高0.5厘电价加价资金，统筹解决小型水库移民的困难和在建后期扶持项目的后续资金投入。现在全国大部分省（区、市）已征收了0.5厘电价加价资金，但中央层面缺乏相应的政策规范。

在实践当中，对资金管理方面还缺乏相应的制度规范。有的省（区、市）参照处理中央直属水库移民遗留问题处理工作时期制定的《库区建设基金县级报账制实施办法》、《库区建设基金会计核算办法》制定了移民后期扶持资金县级报账制、会计核算办法，进一步加强了资金管理，积累了好的经验。但有的省（区、市）还没有相关的规定，导致资金使用管理混乱。因此，中央应出台县级报账制、会计核算办法。

（四）项目管理制度

项目管理制度是后期扶持政策实施配套制度框架体系的关键制度，主要涉及规划项目前期文件的编制和审批、项目年度计划管理、项目资金管理、项目公示和参与、项目实施建设、项目运行管理、项目验收、项目标志牌设立、评价等。

目前，中央层面还未出台后期扶持项目管理办法，而各地在项目实施管理过程中做法不一，有的省（区、市）在项目实施中积累了好的做法、出台了好的制度，有的省（区、市）还未制定相应的项目管理办法。随着项目规划的全面实施，基础设施项目如何建设、运行、维护，生产开发性项目如何建设、运行、收益分配将成为急需解决的问题。因此，中央应出台项目管理办法，为各地顺利开展项目实施提供制度支撑。

（五）监督管理制度

监督管理制度是后期扶持政策实施配套制度框架体系的重要制度，主要涉及规划的督导、稽察、审计和监测评估等监督检查手段。具体来说，主要内容包括：相关规划实施稽察管理办法、移民后期扶持资金内部审计办法、违反大中型水库移民后期扶持资金征收使用管理规定责任追究办法、后期扶持政策实施情况监测评估工作管理办法等。

目前，中央已颁布的《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》、《大中型水利水电工程移民资金内部审计暂行办法》、《违反大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理规定责任追究办法》、《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的通知》对监督检查进行了规定。有的省（区、市）也制定了监督检查方面的办法，但还需根据中央在监督检查方面制定的规定完善本省（区、市）的监督管理办法。

（六）实施保障制度

实施保障制度主要涉及组织机构、宣传工作、维稳方面，主要内容包括：移民后期扶持联席会议制度、移民后期扶持宣传工作办法、预防处置大中型水库移民突发事件应急预案、项目规划地方政府配套资金筹措办法等。

目前，中央颁布的《全国水库移民后期扶持政策部际联席会议成员单位职责分工》、《大中型水库移民后期扶持政策宣传提纲和国发[2006]17号文件政策解答》对移民后期扶持组织机构、宣传工作做了规定，并对组织机构、宣传工作、社会维稳、地方配套资金筹措提出了制定办法和方案的要求。各省（区、市）制定了移民后期扶持联席会议制度、宣传工作提纲、预防处置大中型水库移民突发事件应急预案。还应制定项目规划地方政府配套资金筹措办法，以保证规划实施有充足的地方配套资金。

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国家新闻出版广电总局印刷发行管理司司长王岩镔称，将从税收、财政、用地及规范市场等方面综合考虑，为实体书店的发展尽可能提供最大支持。这一次试点扶持对象包括具有一定社会知名度和品牌影响力的民营书店和国营书店，主要针对民营书店。

对于实体书店的扶持政策其实已酝酿多年。2011年，原新闻出版总署就曾与、住建部共同出台《关于加强城乡出版物发行网点建设的通知》。原新闻出版总署副署长阎晓宏称，该份文件的两个核心内容是：一是要把城乡出版物发行网点建设纳入公共文化服务体系，制定各地区出版物发行网点建设专项规划；二是各级党委政府要在政策、资金、税费、占地等方面给予出版物发行网点建设以必要的扶持，严格执行“免征或退还的增值税款应专项用于发行网点建设和信息系统建设”的规定。

7月12日，财政部文资办与国家新闻出版广电总局印刷发行管理司共同向试点省市财政厅（局）、新闻出版局发文，开展实体书店扶持试点工作。据国家新闻出版广电总局印刷发行管理司副司长谭汶介绍，扶持政策首批试点城市包括北京、上海、南京、杭州、广州、武汉、长沙、合肥、南昌、成都、西安、昆明12个城市，每个城市可推荐不超过5家实体书店。中央财政将对试点城市符合条件的优秀实体书店给予奖励，用于帮助其购置软硬件设备、支付房租、弥补流动资金不足等，所需资金从文化产业发展专项资金中安排。

上海在扶持实体书店的工作中成为了先行样本。2012年，上海市新闻出版局宣布，自当年起，上海将每年投入1500万元支持出版物发行网点建设，其中500万元用于定向支持各类实体书店，尤其是形成专业定位和品牌影响的民营、中小型书店。新闻出版局资金支持的实体书店中有约3/4为民营书店，约1/4为国营书店，还有极少的合资书店。同时，上海在资金支持方面偏重处于转型期的书店，帮助书店主动转型，另外还偏重有公益性质的书店。上海市新闻出版局发行处处长忻愈向《财经国家周刊》记者介绍说，全上海市60家中小微、专精特实体书店先后受到资助，总额达1650万元，133家新闻出版企业实现退税9962.8万元。

去年未出台相关扶持政策的北京最近也开始蓄力。2013年6月7日上午，北京市新闻出版局召开由出版、发行单位和相关专家学者参加的政策研讨会，就扶持北京市实体书店发展的方案进行研讨。7月10日，北京市新闻出版局公告，就发展扶持本市实体书店政策起草向广大市民征求意见。对于实体书店的扶持政策呼之欲出。

北京市新闻出版局发行处处长王亦君在接受《财经国家周刊》记者采访时称：“我们在探索实体书店发展的过程中形成了一个共识：公益性定位，企业式运营，融合性发展。”据王亦君介绍，北京市除了正在充分论证扶持实体书店政策之外，还一直都在不遗余力地推动全民阅读。她认为，实体书店的发展与市民的阅读有着很大的关系。

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关键词 移民后期扶持相关规划；问题；建议

一、前言

2006年5月17日？熏《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发200617号，以下简称国务院17号文件）印发？熏决定对大中型水库移民实施新的后期扶持政策。移民后期扶持政策主要通过移民后期扶持相关规划实施。移民后期扶持相关规划包括大中型水库移民后期扶持规划（以下简称“后扶规划”）、大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（以下简称“项目规划”），是后期扶持政策实施的基本依据。

目前，第一个五年移民后期扶持相关规划已实施完成，第二个五年规划正在实施之中。第一个五年规划实施给库区和移民安置区注入新的发展活力，成效显著，使党和国家的支农惠农政策更加深入人心、移民群众收入水平大幅度提高、移民群众就业创业能力显著增强、库区基础设施建设步伐加快、库区和移民安置区社会秩序更加稳定。但是，随着我国经济社会形势的不断发展变化，移民后期扶持相关规划实施过程中遇到了一些新情况、新问题，尤其是后期扶持政策实施5年来，出现了一些制约后期扶持相关规划实施的问题，需要制定相应措施以全面推进规划的顺利实施。

二、移民后期扶持相关规划实施存在的问题

（一）移民管理机构建立健全问题

为协调解决水库移民后期扶持政策实施中出现的问题，从中央到地方，都建立了由相关部门组成的联席会议制度，但各部门之间的协作、配合并不理想。一是信息传递不畅通，资金拨付周期长。根据有关规定，移民部门管项目，财政部门管资金。但从实践中看，由于多方面因素的影响，项目资金的拨付往往比规定时间滞后半年甚至更长，严重影响项目施工的进度。二是协作机制不健全，项目验收不及时。移民项目完成后，竣工验收需要移民、财政、审计、监理、政府办公室等多家机构参加，由于缺乏协调，各相关机构很难同时集合，往往造成人为的验收拖延现象。一方面导致后扶资金大量挂账，利用效率不高，另一方面又长期占用施工方的垫付资金，移民、项目村、施工方均有意见。三是管理机构不健全。尽管各级地方人民政府趁国务院17号文件的东风一定程度上建立健全了移民管理机构，但目前地方人民政府的移民管理机构建设呈现参差不齐的局面，无论是机构性质、级别，还是挂靠部门、人员编制和工作经费，都是百花齐放，这必然导致工作措施、管理手段和工作效果上的很大差异。尤其是县级移民管理机构还存在归口不一致、规格低、编制少、内设机构不全、人员配备不足、专业人才缺乏等问题。这些问题的存在逐渐成为制约移民后期扶持相关规划实施工作正常开展的瓶颈问题。

（二）移民工作经费落实问题

稳定的经费保障是做好后期扶持相关规划实施的基础。国务院17号文件明确规定，各级移民管理机构工作经费要纳入同级财政预算。但是在这个问题上，大多数地方执行的并不是很好，各级移民管理机构普遍存在的工作经费不足问题，已成为制约规划实施工作有效开展的重要因素。

（三）规划编制问题

第一个五年后期扶持相关规划编制因时间紧、编制匆忙、操作性不强。尤其是项目规划资金盘子确定走了弯路，在规划投资人均基数确定的情况下，经过几次反复，规划初期没有明确资金来源，各地也存在多争取投资的心态，人均投资基数定得偏高，造成前期规划投资盘子偏大。在规划实施过程中，后期扶持相关规划与年度计划项目因移民意愿发生变化，导致项目变化较多，而规划调整也未能及时报批。再加上近几年政府其他惠农政策力度较大，与后期扶持规划项目重复较多等原因，后期扶持相关规划已不具备指导意义。另外，一些地方编制的“十二五”后期扶持相关规划存在扩大范围、突破规模、项目不实等突出问题，没能很好地根据规划编制工作大纲要求，正确处理好需要与可能、全面与重点、发展与稳定的关系，使规划难以成为推动发展、促进增收、改善民生、维护稳定的规划。

（四）项目规划与其他专项规划的衔接问题

项目规划与其他部门的专项规划项目设置存在重复和交叉问题。在“十一五”规划中，特别是随着国家惠农政策力度不断加大，中央、各级政府在社会主义新农村建设过程中对农村基础设施建设投资力度不断加大，比如“村村通”工程、“人畜饮水安全”工程、“抗震安居”工程、第二轮“农村电网改造”工程等等都已全面铺开建设。但是，市、县两级移民机构上报项目年度计划时，横向沟通较少，也安排了相应的项目，因此多头上报，造成项目重复安排。项目审批后开始实施时才发现部分项目别的部门已经实施，造成众多的项目变更，形成规划与实施“两张皮”，不但增加行政成本，而且间接增加了工程成本。

（五）项目管理问题

在项目选择方面。有的地方没有从解决移民生产生活存在的突出困难和问题的视角出发，热衷于上大项目，搞了不少“形象工程”，如广场、牌坊、集中聚居区等，浪费了有限的后期扶持资金。

在项目管理方面。移民扶持项目点多面广量大，目前缺乏统一的管理办法。有的地方项目“重建轻管”现象还比较突出。形成这种问题主要有两方面原因。一是移民项目都是具体到村的项目，项目建成移交给各村后，常因管理不善或缺乏管理而导致移民工程损毁等现象发生。二是移民项目多属于公益类或准公益类项目，管理有成本但无直接经济效益，管理人没有积极性。

在项目的资产产权方面。后期扶持项目建设后，必将形成相应的资产。在资产的价值形成过程中，资产的价值构成包含了两部分，既有国家的补助资金，又有当地村民的投劳折资或筹集资金。这些资产必将为当地或移民今后的生产生活带来相应的收益，是新农村建设不可缺少的重要资源。但是，要长期发挥这些资产的效益，如何明确资产的产权属性、界定和解决产权和使用权应该属于谁是当前项目管理中急需解决的问题。

（六）资金管理问题

移民资金是后期扶持相关规划实施工作的重点，也是库区社会容易引发矛盾的焦点。目前资金管理方面主要存在以下问题：一是预算管理差。有的地方在项目预算的管理上比较粗放，对工程造价审核把关不严，预算编制缺少量入为出、精打细算，导致一些项目出现预算投资与决算投资差距过大，给资金安全、项目运行带来了一系列问题。二是拨付环节乱。个别地方存在违规拨付资金的现象，将本应拨付给承建单位的资金违规拨到个人账户，更有甚者，将项目资金违规拨付到项目实施无关的非建设单位。三是资金拨付链过长，资金投放结构不合理。由于财政部门和移民部门之间信息传递不畅，配合不够紧密，项目资金的拨付通常滞后半年到一年的时间，跨年拨付时常发生，当年的项目资金实际到位率较低，再加上其他中间环节及在途时间，资金到达项目建设单位的时间延迟更久。四是违规操作，专款未能专用。有些地方在下达项目预算时，直接预留或提取部分资金，变相截留移民资金；有的以统筹名义，按不同比例提取移民村资金，集中进行跨村项目的建设；还有的指定固定单位为后扶项目服务，所需费用挤占项目经费等等。五是县级报账操作各异，资金安全无保障。有的执行省―市―县―乡（镇）―村五级拨款制，资金运行环节多，安全隐患大；有的县级移民机构既负责项目的规划申报、组织实施，又负责项目资金的拨付，缺乏制约；有的实行乡镇财政所和县移民局两级报账制，资金安全缺乏监管。六是票据使用不规范，票实不符，白条泛滥，套取资金问题严重。

三、加强移民后期扶持相关规划实施的建议

（一）加强和改进规划编制工作

编制科学的规划是规划实施的基础性工作。一是要突出主题主线。以推动库区科学发展为主题，以加快转变、跨越发展为主线，加快建立促进库区经济发展、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。二是明确编制原则。要进一步强化规划的科学性，坚持从实际出发、统筹考虑库区各项发展，体现以人为本、民生优先、生态保护和平安和谐；要进一步强化规划的可操作性，落实规划目标任务，加强规划项目筛选，促进项目生成，建立项目滚动发展的长效机制。三是加强协调衔接。把后期扶持相关规划与当地国民经济和社会发展“十二五”规划以及水利、交通、农业、林业、社会保障等其他行业规划充分衔接起来，保证规划目标、投资安排和政策措施的有机对接，合理配置各种资源要素，移民专项资金要重点解决其他投资渠道难以覆盖的库区发展问题，优先安排见效快、效果好的民生项目。四是坚持统筹兼顾。注意把握好加快发展与科学发展的关系，整体推进与突出重点的关系，加强具有全局性、战略性问题的研究，增强规划的宏观性、战略性、前瞻性和可操作性。

（二）健全移民资金的安全运行机制

移民资金是国家扶持移民的专项资金，其使用对象只能是移民，必须专款专用，不得挤占、挪用、截留。一是要严格执行资金预算制。对未纳入年度预算的项目，不得使用移民资金组织实施；对超工程概算、超中标价的项目进行专项检查和追踪问效。二是实行资金专户制。后扶资金应当设立专户，建立专账，指定专人管理，封闭运行。三是实行县级报账制。由项目单位根据计划和进度提出用款申请并附报账凭据，按规定的程序报经批准，由县级移民管理单位统一支付并集中核算。四是加强内部责任制。各级移民机构要加强内部制度和内控机制建设，加强资金流转各环节的财务监督，保证资金安全完整，努力降低资金风险。

（三）完善规划实施的移民参与模式

后期扶持是民生政策，专门用于解决移民的生产生活困难。根据国务院17号文件的规定，“项目的确定必须坚持民主程序，尊重和维护移民群众的知情权、参与权和监督权”。为保障移民的“三权”，必须切实推行移民政务公开，把阳光操作贯穿于移民工作的各个方面和环节。通过建立移民后扶的告知、公示、协商、听证、参与等制度，组织移民参与项目的筛选、确定、申报、实施、验收等全过程管理，形成了上下畅通、左右联动、规范运作、长期坚持、移民参与的长效运行机制。

让移民直接参与项目和资金的管理，把项目实施和资金使用的全过程都向移民敞开，一是增强了透明度，移民放心；二是杜绝了资金使用中的一些漏洞，避免了少数基层政府挪用、克扣移民资金的现象，提高了资金使用效益；三是弥补了移民部门的人员缺口，减轻了负担，降低了风险。当然，吸收移民参与并不意味移民主管部门可以放任不管，还是要加强服务、指导、管理、监督，要防止少数移民代表利用移民的信用谋取个人利益。

（四）建立多层次的后扶监管体系

建立多层次的后扶监管体系，提高后期扶持工作管理水平，确保相关规划实施效果。一是坚持经常性督促检查。部际联席会议和县级以上地方人民政府要经常性组织有关部门组成督导组，指导、督促、检查后期扶持政策实施工作和后期扶持资金征收使用管理情况，及时发现并协调解决政策实施工作中出现的困难和问题，定期向上级报告政策实施情况。各级监察、财政部门要会同同级移民管理机构，进一步加强对后期扶持资金征收使用管理的监督检查工作。二是开展规划实施稽察。2008年，部移民局制定了《大中型水利水电工程移民规划实施稽察暂行办法》。省级移民管理机构要商发展改革、财政、水利等部门，抓紧制定本地区开展稽察工作的实施细则和办法，明确稽察机构，建立稽察队伍，落实工作经费，定期组织对相关规划实施情况进行稽察，及时发现并研究解决规划实施工作中遇到的困难和问题，确保规划实施效果。三是内部审计。中央移民管理机构和省级移民管理机构将组织开展后期扶持资金内部审计工作，明确内部审计机构，建立内部审计队伍，落实工作经费，定期组织对后期扶持资金使用管理情况进行内部审计，及时发现并研究后期扶持资金使用管理中存在的问题，确保后期扶持资金安全。四是外部审计。聘请会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构，对移民后扶项目的效益进行审计。五是社会评估。各地要根据发展改革委、财政部、水利部联合印发的《关于开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作的意见》要求，全面建立监测评估机制，对后期扶持政策实施情况进行跟踪监测，及时掌握情况，评估实施效果，保障资金使用安全和后期扶持政策顺利实施。

（五）强化项目的规范管理

随着项目的全面实施，要狠抓项目规范管理，优化项目建设管理，并建立项目良性管理的长效机制。一是加强项目申报管理。按要求确定申报项目，按程序进行项目申报。二是规范项目招投标，加强施工管理。要对项目招投标、签订施工合同和确定监理单位等环节进行规范。三是规范项目验收程序，加强项目验收管理。落实决算审计制度、验收挂牌制、政务公开制等监督制度。四是要突出移民主体，实行项目管理民主化。要从项目的立项、建设、竣工、运行等各个环节，都要充分尊重群众的知情权、选择权、参与权和监督权。五是加强基础设施项目的管理维护。要坚持建管并重，积极探索建立和完善工程项目自我维持、自我发展的良性管理的长效机制，确保工程持续运行和长期发挥效益。六是明确开发性生产项目的运行和收益分配管理。明确界定项目的产权归属、资产管理主体，资产的经营方式和收益分配模式，以充分发挥项目和资金的扶持效益。

（六）建设高素质的移民管理队伍

一是要增加县级移民管理机构的人员编制和经费保障，以适应移民后期扶持政策实施的需要。二是要加强业务培训，不断提高移民干部的工作能力和管理水平。三是要完善联席会议的工作机制。明确会议的工作模式（定期与临时相结合）、召集程序、议事规则、表决办法、决议效力；规定各组成单位的责任部门、工作流程、经办人员；建立移民后扶工作的信息交流平台，及时传递和交换各自信息。

参考文献

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5徐亨兴，吕信东.关于新阶段移民后期扶持工作的几点思考J.老区建设，2009，（21）.

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无独有偶，湖北省武汉市近期也出台了《关于进一步鼓励高校毕业生在汉创新创业的意见》，包括取消高校毕业生落户限制等系列政策写入了“红头文件”。放眼全国，为扶持大学生创业出台“善政”的不只江苏、湖北，各地、各部门都在紧锣密鼓地为大学生创业量身定制相关“善政”。“善政”内容几乎涵盖了大学生创业的各个环节，不仅包含资金、技术、政策、培训方面的扶持，更有法律、户籍、土地、审批方面的优惠。细细研读各地出台的“善政”，明显感觉到，这次为大学生量身定做的创业“善政”，无论是广度还是深度，明显优于其他方面的扶持政策，足以彰显政府对大学生创业帮扶的诚意。

我国高校连年扩招，客观上使中国高等教育呈现裂变式发展。比之过去，无论是高校数量，还是毕业生人数都有了惊人飞跃。随着高校的裂变膨化，毕业生就业难也逐步凸显。由于流向社会的大学生逐年增加，社会就业形势日趋严峻。虽然从国家到地方都在竭力为他们增设岗位，最大限度地促进学生就业。事实上，仅靠政府有限的“岗位救济”，无法从根本上满足毕业生的就业需求。

大学生精力充沛、眼界开阔，闯荡市场的愿望相对强烈。加之，经过多年的课堂学习和实践锤炼，积累了一定的知识储备和实践能力。比之其他群体，大学生是最具活力、最有潜质，更是适合创业的群体。这不仅是形势之需，更是大学生的自我渴求。也因此，许多大学生对于政府提供的就业岗位并不满意，他们更希望通过自己的双手和智慧，闯出一片新天地。同时，大学生能够自主创业，在减缓政府帮扶压力的同时，更会给社会增加不少就业岗位，是“双赢”之举。

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一、关注民生催生微型企业发展工作的启动

(一)发展微型企业的缘由。微型企业是一种企业雇员人数少、产权和经营权高度集中、服务品种单一、经营规模小的企业组织，具有行业成本低、就业弹性空间大、成果见效快等特点。根据有关资料显示，美国、加拿大等发达国家和巴西、印度等发展中国家，为了推动经济社会发展、改善民生、维护稳定，都曾经或正在扶持发展“微型企业”，当年比尔盖茨就是凭800美元起家创办微软，发展为今天世界的500强企业之一。中国过去对此有所忽视，不论是在经济学辞典里还是在政府的文件中，都没有微型企业这一词。

2010年上半年，重庆市委、市政府在经过调查研究后认为。微型企业是介于个体工商户和小企业之间的一种组织形态。它有别于中小企业，也有别于个体工商户；它是企业发展的基础，可以使企业从微小到大；它涉及民生和就业，虽然投资不大，是“草根企业”，但意义重大，有利于缩小贫富差距、区域差距和城乡差距。

根据科学发展观的理念，重庆市委、市政府积极探索、践行以民生为导向的重庆发展之路。在组织建设“森林重庆、宜居重庆、畅通重庆、平安重庆、健康重庆”的同时，2010年6月25日市委三届七次全委会作出了《关于做好当前民生工作的决定》，将大力发展微型企业作为十大民生工程之一。市政府出台了《关于大力发展微型企业若干意见》等文件，文件规定：“雇员(含投资者)20人以下，创业者投资金额10万元以下的企业为微型企业，组织形式可采取个人独资企业、合伙企业、有限责任公司等多种形式”。

(二)重庆扶持发展微型企业的主要政策措施。市政府决定对未就业的大中专毕业生、下岗失业人员、“农转非”人员、三峡库区移民、残疾人、城乡退役士兵、文化创意人员、信息技术人员等“九类人群”创办微型企业实行财政扶持政策，并规定享受扶持政策的创业者必须具备无在办企业、有创业能力、在企业的出资比例不低于全体投资人出资额的50％等六个条件。扶持政策主要有：1.采取“1+3”的模式解决注册资本金和经营资金问题，即投资者出一点(企业注册资本在保证“九类人群”不低于50％的前提下，可以吸收其他人员人股)、财政补一点(补助比例控制在注册资本的50％以内，实际操作中按行业、解决就业人多少等有差别，此补助金可以计在注册资本内)、税收返一点(按注册资本等额给予财政税收返还，先征后还)、金融机构贷一点(对微型企业投资者的小额担保贷款给予财政贴息：对无抵押担保贷款的由区县担保公司提供担保、市三峡担保公司为区县担保公司担保，基准利率上浮部分财政贴息)。2.由财政出资免费对微型企业创业人员实行培训。3.根据“政府主导、部门联动、统一规划、分步实施、就业为先、定向扶持、加强管理、防患风险”的原则，建立帮扶工作机制。各区县政府为第～责任人，其他相关部门为责任单位。市和各区县均成立了由政府主要负责同志或分管负责同志任组长的微型企业发展工作领导小组，设立了办公室(设在工商局，由工商局长兼任办公室主任)。在此基础上，重庆的微型企业发展工作全面启动和展开，按照创业申请、创业培训、创业评审、注册登记、扶持资金使用五个环节开展扶持发展及监管工作。全市还建立了1120个微型企业创业指导站，聘请3000名创业指导员，部分区县建立了微型企业创业园、孵化园。

二、以民生为导向扶持发展微型企业的社会效应分析

重庆发展微型企业工作虽然才启动几个月，但已初显在扩大就业、改善民生、激发民间活力、促进社会和谐稳定等方面的良好社会效应。

(一)扶持“九类人群”创办微型企业，实现“以创业促就业”，有利于缩小贫富差距，是力求社会公平的善举。重庆近些年就业压力很大，城镇下岗失业人员、三峡库区移民200多万人需要就业，每年有毕业生10万多人需要就业，还有大量返乡农民工。有的人靠低保、补贴维持生活。重庆对这些弱势群体给予政策扶持，引导他们创办微型企业，对解决就业起到十分积极的作用。据统计，到2011年2月底，以未就业大学生身份申办微型企业的创业人员1843人(此数不含申办人之外的企业大学生员工)，以下岗失业人员身份申办微型企业的创业人员3276人(此数不含申办人之外的原属下岗失业人员的企业员工)。当地政府的体会是，“授之以鱼，不如授之以渔”。

(二)发展微型企业，有利于激活民间创业激情和活力，促进各种生产要素的优化组合。在促进就业的同时，增加了市场主体的数量，增大了经济总量，有利于形成创业、就业和经济发展的良性循环。到2011年2月底，重庆已发展的微型企业1万多户，注册资本金10.18亿元，除去财政补贴的3.06亿元，积聚的社会闲散资金7亿多元。这些资金运作起来，无疑对社会是一大贡献。

(三)积极向文化创意、信息技术和社会公共服务等新兴产业倾斜，有利于加快经济发展方式的转变。到2011年2月底，重庆以文化创意和信息技术人员身份创办的微型企事业有255户。

(四)发展微型企业使一些返乡农民工的技术专长有了用武之地，促进了新农村建设，对缩小城乡差距、区域差距起了积极作用。据统计，到2011年2月底，三峡库区和两翼地区的17个区县已办微型企业6016户，占全市微型企业总户数近60％。

(五)微型企业发展工作密切了干群关系，提高了政府职能部门的信誉。在这项民生工作中，各有关部门特别是工商行政管理部门的同志，按照党委、政府的部署，深入创业人员驻地和经营场所调查研究、宣传政策、接受咨询，组织他们参加创业培训，帮助解决具体困难，真心为民办事，赢得了群众的好评，得到各级党委、政府的充分肯定。

三、微型企业发展应注重做好的几项工作

重庆微型企业发展工作仍面临着各种问题和挑战，为使这项以民生为导向的工作有序推进，今后应注重做好以下几项工作：

(一)做好优化产业结构的引导，注重发展“绿色经济”，适应加快转变经济发展方式的需要。各地在受理申请、创业培训、创业评审、注册登记和财政扶持中，要向环保节能、无污染的项目倾斜，对于高污染、高耗能和

重复建设的行业不予批准，更不能扶持。要使微型企业创业者知晓，既然是政府扶持的企业，应该带头服从建设资源节约型、环境友好型社会的大局，注重生态文明。对于一些必须具备环境设施才能办的企业，必须坚持符合条件才能发证发照，不能随意“变通”。

(二)进一步建立和培育微型企业创业园、孵化园。要继续鼓励各区县和各大学借助工业园区、科技园建立微型企业创业园、孵化园等，吸纳科技含量高的微型企业入驻。可在国家新批准的两江新区建立市级微型企业创业园，吸纳创新型科技人才入驻。同时，可综合有关部门的资源建立创业园，实施扶持政策叠加。

(三)时刻关注微型企业生产经营状况，加大后续帮扶力度。微型企业在国内属新事物，虽然市政府已下发帮扶文件，要求各区县政府和市级有关部门分别从横向和纵向的角度加强帮扶，但由于各种原因目前帮扶力度还不大。这需要加强责任督促，使有关部门真正深入到微型企业了解情况进行帮扶，特别是要给予专业技术指导，帮助扩大市场渠道，尽可能提高微型企业的生存率。眼下最急迫的是尽快解决微型企业贷款难和担保难的问题。市政府最近已责成担负微型企业贷款的重庆银行、重庆农村商业银行、重庆三峡银行和三峡担保公司采取适应微型企业特点的即简便易行又慎重稳妥的措施给予贷款，并商议了贷款风险问题，确定由市财政、区县财政、贷款银行及担保公司按比例承担贷款风险，这需要尽快督促检查落实。同时，已建立的重庆微型企业发展网和创业网要积极为微型企业提供信息平台，已在筹建中的市、区、县微型企业协会，可为微型企业提供咨询、技术、信息、培训等方面的服务。

(四)继续简化办事程序，尽可能方便创业人员，同时引导他们根据创业能力和特点申办不同类型的企业。随着工作的推进，2011年12月，重庆市工商局出台了扶持微型企业发展的30条意见，进一步放宽准入条件，简化了办事程序。工商所在受理申请中要注意了解申办者的特长，为其当参谋，引导他们创办符合自身条件、市场前景较好的项目，减少经营风险，为提高生存率打下前期基础。

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关键词：开发区；财政政策；经济增长

中国经济已经持续了三十多年的高速增长，在改革逐渐进入“深水区”、经济社会矛盾日益凸显的今天，这种高速增长的势头却已难以为继。内部的区域经济结构、需求结构、产业结构不合理，弱化了中国经济长期增长的动力；外部的全球性金融危机、欧洲债务危机接踵而来，进一步增加了中国经济增长的不确定性。在此背景下，中国经济要想获得持续、稳定、健康增长，发展实体经济、优化经济结构、增强抵御风险的能力是必由之路。中国经济的高速增长，始于改革开放，源于改革开放。作为改革开放的重要措施，设立经济开发区、发展外向型经济、带动国内产业发展，是重要的战略选择之一。从直观的数据来看，开发区发展迅速，成为了地方工业经济的主要载体，促进了经济快速增长。基于此，继续支持开发区发展，壮大实体经济，增强经济抗风险能力和发展的可持续性，显得尤为必要。

一、 开发区发展及其财政政策的国际经验

开发区是经济社会发展到一定阶段的产物，是当今社会一种重要的经济现象。国际经验表明，开发区具有扩大出口、吸引外资、增加就业、带动本土产业发展等作用，对各国的工业化、城市化、现代化影响越来越深刻，因此受到了各国的普遍关注和重视。国内外学者对开发区不断进行研究，各国政府为支持开发区发展也不断制定相关扶持政策。

1. 开发区发展历程。从国际范围看，开发区发展先后经历了自由港和自由贸易区阶段（17世纪至二次世界大战前）、出口加工区阶段（二次世界大战之后至20世纪70年代）、综合型高科技型园区阶段（20世纪80年代至今）。未来各国开发区仍将继续发展，在贫穷国家会体现为数量的增加，在大多数发展中国家和发达国家，将会体现为现有开发区形式的转变和功能的提升，其中高科技产业园区的数量会逐渐增加，开发区在各国（地区）经济发展中的仍将起着非常重要的作用。

2. 主要财政政策。综观当今世界各国开发区特别是高科技园区，没有一个是离开政府的支持而独自发展起来的，均是依靠政府的扶持政策，特别是财政扶持政策，主要包括：基础设施建设支持、税收优惠、融资扶持和政府采购。发达市场经济国家在扶持开发区发展过程中，在开发区成立初期采取的是在资金、管理方面直接参与模式，如：为开发区提供公共基础设施和全方位公共服务；在开发区步入良性发展阶段后，政府的职能由直接参与为主变为间接引导为主，通过制定相关政策约束，促使市场机制发挥主导作用，同时，政府对开发区科技创新的财政扶持力度不断加大。

二、 国内开发区现状与财政政策实践

1. 国内开发区发展现状。国内开发区产生在20世纪80年代。从1984年在天津等14个沿海城市建立国家级经济技术开发区开始，近30年来，中国开发区不断发展壮大，在对外出口、吸引FDI、增加就业、推进城市化等方面发挥了重要作用，同时也担负了技术创新和现代产业发展的重任，成为了各个地区工业经济的重要载体、外向型经济的集聚地、创新体系的核心区和改革开放的前沿，是地方经济增长的重要“增长极”。2010年，全国90个国家级开发区实现地区生产总值（GDP）26 849亿元，占全国GDP6.7%，其中：实现工业增加值18 660亿元，占全国工业增加值9.9%；完成财政收入5 627亿元，占全国财政收入6.8%。如果再考虑到在经济技术开发区之外，还有高新技术开发区、出口加工区、保税区以及遍布各地的众多省级经济开发区（国家和省级开发区合计超过2 000家），开发区的GDP占所在地区GDP的比重超过了1/3，开发区工业增加值占所在地区工业增加值的比重超过了70%， 基本上代表了地区工业经济的主体部分，成为了发展实体经济、调整产业结构、促进增长和就业的重要载体。

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[关键词]大学生创业；创业扶持政策；政策目标与体系优化

[中图分类号]G647.38 [文献标识码]A [文章编号]1006―5024（2014）03―0168―05

2013年被称为“史上最难就业季”，因而鼓励高校毕业生创业成为一个热点话题。事实是，自党的十七大提出的“以创业带动就业”发展战略以来，国家先后出台了以放宽市场准入条件、享受资金扶持政策、实行税费减免优惠、提供培训指导服务等为主要内容的一系列激励、引导和帮扶大学生自主创业政策。大学生创业此起彼伏，创业企业如雨后春笋般涌现。然而，目前侧重于缓解大学生就业压力的创业扶持政策具有明显的应急性，并不利于大学生创业企业的生存与发展，且人为破坏了大学生创业者与非大学生创业者之间的公平竞争，故本文通过研究浙江各地政府创业扶持政策对大学生创业的实施效果，分析其存在的问题以及对我国中小企业产生与发展的影响，进而提出优化政府创业扶持政策资源的理论依据与具体建议。

一、现行大学生创业扶持政策的效果及存在的问题

（一）政策的实施效果

大学生创业对经济社会发展具有多重意义：一是增加就业岗位、缓解就业压力，避免人才资源浪费；二可提高创业者的实践能力，培养创新精神与创新意识，实现科技创新与成果转化，推动经济的转型升级，增加社会财富；三能拉动民间投资、带动地域经济持续稳定发展。然而，对缺乏创业经验和创业条件的大学生而言，创业之路充满困难、艰辛和风险，需要政府、学校和社会从各方面给予足够的关注与扶持，其中创业扶持政策制定与实施的好坏，直接影响着能否实现大学生创业对经济社会的积极意义，由此决定了创业扶持政策应当是综合性的社会政策，而不仅仅是经济政策。所谓社会政策性质的创业扶持政策，即通过综合运用经济、法律、行政手段，培育创业创新人才，引导和激发创业者的创业行为，促进创业企业的产生与发展，保护创业者及创业企业的合法权利，并最终提升全社会的创业创新能力，推动经济社会和谐、持续发展。但是，分析现阶段我国各级政府出台的创业扶持政策，多属于经济政策性质，其政策工具和目标相对简单，政策的功能与作用相对有限，政策效果仍停留于“头痛医头，脚痛医脚”的阶段。

各地大学生创业情况说明，地域文化、人文精神、社会环境等因素对大学生创业事业的发展起到重要作用。从我国大学生创业情况最好的浙江省来看，有41.8%左右的被调查学生身边有亲友在创业，这在一定程度上给予他们创业上的方便，引导他们选择自主创业。而各媒体报道的大学生创业企业生存状况调查数据显示，创业扶持政策更加催生了大学生创业的梦想与激情。例如：杭州市2010年底就已全面完成大学生创业3年行动计划，共创办企业3414家，带动大学生就业1.5万多人，其中年产值1000万元以上的企业有5家。另一项对1710家大学生创业企业发展现状调查也表明，刚毕业就开始创业的大学生占51%，毕业后工作1年再创业的占12%，工作了2～4年的占32%，工作5年及以上的占5%。又如：2012年2月，中国首个传媒类孵化器――“传媒梦工场”面向浙江省高校发起的90后大学生创业状况的调查反映，被调查者中超过90%的在校大学生想过自主创业，有26.67%的在校大学生已经开始从事包括实体店铺营销、网店、校园等各种形式的创业。杭州大学生创业企业存活率高于28.6%，大学生创业企业就业带动率为1：6.8。而近年来浙江全省平均创业率保持在4%左右，远高于1%的全国大学生创业成功率。由此可见，浙江省实施的创业扶持政策起到了催生创业者“温床”的作用，但仍与政策的预期有一定距离。

（二）政策存在的问题

从理论上说，大学生创业扶持政策的绩效应当从以下方面考察：

许多调查结果反映，尽管目前政府创业扶持政策对大学生创业产生一定的绩效，但从理论上说还有很大差距。主要问题如下：

1 “零首付”政策增加创业失败的风险。各地出台“零首付”政策确实解决了大学生创业者创业初期的资金缺乏困难，刺激了大学生创业激情。如温州市工商局为减轻大学生创业者初期资金不足和市场目标盲目的状态，也出台“零首付”注册登记、住所（经营场所）备案制度；2012年5月到9月间，温州市“零首付”注册公司36家中大部分为大学生创业者登记的。但调查还显示，成立后处于非正常营业状态的大学生创业企业占14.02%，大学生创业企业注销量近6%，生存最短的企业仅维持了不到5个月。这也证实资本是创业的先决条件，忽视创业者的素质和条件而降低创业的资金准入门槛实质上会降低创业企业信誉度，使创业成为无源之水、无本之末，加大今后的经营困难，增加失败的风险，不利于创业企业生存和创业活动的良性循环。

2 政策资源浪费严重。目前，“政策优势”成为大学生创业的最大助力，但由于创业扶持政策常常由各级政府职能部门分别制定，缺乏政策的介绍、梳理和汇编，加上信息沟通不畅，导致创业者普遍不会或不懂利用政策扶持优惠。同时，一些创业政策又抬高扶持政策申请门槛，致使许多创业者很难享受到政策带来的优惠，导致政策作用未充分发挥，政策目的未能实现，政策资源形同虚设。如一项调查显示，65.66%的大学生创业企业是创业团队集资获得的资金，只有11.53%的大学生创业企业获得了银行贷款，通过政府创业基金、风险创投和导师投资获得创业资金所占的比例仅分别为2.9%、4.47%和1.32%，结果是根据政策规定而设置的创业投资引导基金、创业资助资金、科技创业种子资金资助等因在申请方面有许多设限，导致创业者只能“望梅止渴”，而扶持资金客观上大量闲置，政策资源难以产生实际效益。

3 政策重置导致政策性歧视。一方面，政府在财政、税收、金融、培训等方面为已经或即将大学毕业的新生代浙商的产生与发展创造了良好环境与条件，但非大学毕业生的弱小创业者却无权享受这些政策福利。另一方面，对于一些地方政府出台的一系列扶持中小微企业的政策，如对《浙江省地方特色产业中小企业发展资金管理操作办法》，绝大多数大学生创业者不甚了解，而政府在扶持大学生创业时也忽视这些政策亦可适用于大学生创业。按理说，无论是大学生创业企业还是非大学生创业企业，只要属于中小微企业，就都应当有权享受国家与地方政府有关促进中小微企业发展的政策扶持，而分割大学生创业企业与其他中小微企业政策适用的做法，不仅直接导致政策实施效率低下，而且使非大学毕业生创办的小微企业处在不平等竞争环境中，由此造成对非大学生创业企业的政策性歧视，违背了竞争法精神。

4 政策目的与政策受体的主观需求错位。调查说明，目前各地大学生创业意愿并不强烈，多数人只是在就业压力大的情况下才考虑自主创业，创业成为大学毕业生就业失败后的一条退路，若可在“待遇好的工作”和“自主创业”之间选择，则前者占了76%。另一项调查显示，53.3%的大学生创业者认为应该在工作之后再创业，33.3%的创业者认为可以毕业后直接创业，只有13.3%的创业者认为学生时代就应该尝试创业。可见，绝大多数创业者创业目的是出于自身兴趣和自我价值的实现，并非解决就业问题那么简单与功利。但从政府角度看，创业扶持政策主要目的是解决当前的就业压力，显然政策授体的主观目的与政策受体的主观需求发生较大偏离。换言之，创业扶持政策并不具备直接催生创业者的功能。

5 缺乏分担创业风险的机制与保障体系。一般说来，创业风险包括物质资本风险、人力资本风险、精神资本风险和法律责任风险。调查显示，70%的受调查者有过创业失败的经历，其中经营管理不善的占了57%；资金周转不灵的占28.6%；投资方向错误的和技术落后的各占了4.8%。而根据杭州市工商局2008―2011年6月底注册登记的大学生创业企业数和接受调查的企业数统计，杭州大学生创业企业的存活率高于28.06%。这意味着，即使在我国大学生创业情况最好的地区，大学生创业企业的死亡率也近70%。换言之，大多数大学生创业者最终都不能成功，甚至还要承担严重的法律责任。尽管人们对大学生创业不以成败论英雄，但事实是那些因响应政策号召激情创业却最终失败的人，往往面临来自内心的自责、家庭的指责、外界的嘲笑，受到经济上、心理上甚至法律上的多重打击，其本人及其家庭可能会因此长久陷入生存与发展的危机之中。但是，目前我国政策与法律并没有关注到这样一批创业失败者，更没有防范创业风险及对失败者以各种救济的制度与措施。过高的创业失败率对提高创业率产生副作用，抵消了创业扶持政策的功效，消减了社会对大学生创业事业的认同度，阻碍了大学生向创业者的转化，也不利于我国企业家人才的产生和储备。

二、对现行创业扶持政策的反思

（一）合理性问题

创业政策的实质是政府通过激励机制对成本、风险以及竞争壁垒施加影响，从而增加创业机会和促进初创企业成长和发展。创业扶持政策合理与否，直接关系到能否激发创业动机，改善创业环境，提高初创企业的存活率，促进企业发展。

所谓创业扶持政策的合理性，主要是指政府从经济社会发展目标出发，对创业者创业活动的理性预测、评价、引导、扶持和规范。政策合理性判断标准可概括为：（1）合义性。即扶持政策的制定与实施必须合乎社会理性，遵循经济规律，它包括政策出台的必要性和实施的可行性两方面。就必要性而言，包含两方面：一是出台政策所要达到的价值目标本身是否必要，这对于政策是否合理具有前提意义，因为创业者的具体需要并非总是必要的，有的需要是扭曲的，有的需要是过量的，有的需要因相冲突而不能共存或虽相容却不能兼顾等，政策需要加以选择。二是政策执行作为一种成本付出是否必要。合理的创业扶持政策应当是实现创业者价值目标的必要条件，因为处于现实中的创业者必然思考：创业后有没有条件实现发展目标、自己有没有条件和能力解决由此引发的问题、有没有必要去冒这个风险等等。因此，就政策出台的可行性而言，外部环境和创业者自身主客观条件是制约创业者活动的外在因素，它与创业者的需要和利益一样，同为政策合理性的深层基础。（2）合利性。即扶持政策的出台既要合乎创业者个体利益，也要符合社会整体利益和价值；既要符合创业者短期利益，也要考虑其长远利益；既要顾及大学生创业者与非大学生创业者的利益平衡，也要考虑首次创业者与再次创业者利益平衡。如果扶持政策不能兼顾各利益群体的利益诉求，人为造成利益倾斜，政策本身就是无利甚至有害的。所以，政策福利的分配是否正义、公平，是衡量政策合理性的另一重要尺度，其包括三方面：一是政策的出台与实施是否能促进生产力的发展；二是是否有利于社会稳定；三是是否符合社会（包括创业者）的承受能力。

现代经济学和经济法学界普遍认同的“有限理性假设”理论，已推导出政府失灵问题。创业扶持政策是由政府制定的，而政府理性是有限的，那么政府所制定的创业扶持政策当然存在着理性有限问题。而以上对创业扶持政策存在的问题分析也说明，目前我国各级政府出台的创业扶持政策的合理性值得商榷：第一，在合义性方面，大多数大学生创业者主要是苦于就业困难而不得不被动选择创业，他们中的许多人并不具备创业能力与条件；将大学生简单推向市场的政策可能解决了创业者眼前就业的困难，却可能引发不利于创业者长远发展的问题；创业扶持政策如果主要是出于解决大学毕业生就业压力之目的而鼓动成千上万缺乏创业能力与条件的大学毕业生盲目进入激烈竞争的市场，就无异于让他们当炮灰，有的政府部门难免有推卸职责之嫌，易引发政策的道德风险。第二，在合利性方面，目前各级政府出台的一系列创业倾向性扶持政策不仅难以兼顾各层次创业群体的利益诉求，而且过多的、不当的倾向性扶持不利于同样弱小的两大小微创业企业群体间的公平竞争，破坏了弱小创业者之间的利益平衡，进而损害公共利益。所以，应当反思现行扶持政策，出台保护全体弱小创业群体的具体政策，以纠正市场竞争造成的机会不公。创业扶持政策不能成为解决大学生就业压力的一时之策，政策的关注点不应在创业率的高低上，而应在创业成功率的高低，以及对失败者的救济上。只有提高成功率，自主创业率才会随之提高，弱小创业者才有可能发展成熟起来。

（二）必要性问题

市场经济本质是民主经济，“经济民主所关心或反映的便是财富的平等”，“它的政策目标是重新分配财富并使经济机会与条件平等化”。“为了平等地对待所有人，提供真正的平等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们。”因为“在缓和不平等、抵消垄断扭曲以及纠正外部经济效果方面，政府是必要的。”所以，在市场经济条件下，政府既是市场监管主体，又是市场调控主体，政府政策既是立法基础，又是执法保证。换言之，政府创业扶持的必要性在于：在保障就业与促进经济发展方面担当着核心主体的角色，发挥着市场监管、宏观调控与引导的作用；创业扶持政策的基本法理在于纠正市场外在性、市场不完全竞争、市场信息不充分等问题。大学生创业者作为市场竞争中的弱者和经济发展的后备力量，由政府对其进行倾斜性保护、扶持和引导，是在市场自发调节之外政府作为社会经济干预主体借助于政策、法律手段对于经济和社会利益的一种平衡和协调，追求的是一种基于差别原则的资源分配正义。

但是，还须认识到，造成当前我国大学生创业比例低、成功率小、创业难的原因是多方面的，既有大学生自身因素，也有中国传统文化与教育的影响，以及市场竞争不规范等问题，创业扶持政策并不能解决大学生创业者创业过程中遇到的所有困难，更不可能保证创业者创业必定成功，完全由政府采取大包大揽和承担无限责任的做法，并不利于创业企业的成长与发展。因此，政府对大学生创业活动只能是作为与不作为并举，即在扶持对象上，改变目前将创业扶持对象主要设定为应届大学毕业生的做法，侧重于对已有一定工作经验、经济具有承受能力的人进行创业扶持；在扶持功能上，应将政策扶持功能延伸到创业后期甚至是二次、三次创业阶段，从激发创业激情向保障创业成功转变，帮助创业者完成从“生存”、“发展”到“强大”和“持久”的跨越。

所以，尽管创业扶持政策的本质是刺激大学生创业，但其须具备以下特性：（1）引导性。它不能通过行政权威来强制创业，而是通过与创业者密切联系的经济利益的诱导方式，引导潜在创业者自愿去创业。（2）时效性。创业过程分前期、中期和后期各个阶段，政策不能停留于创业初期，而应当根据不同时期创业者的不同需求而制定不同的扶持措施，从而增加创业机会和促进弱小企业产生、成长、壮大。（3）纠偏性。政府的创业政策应当针对全体弱小创业者，通过改良创业环境和提供优质公共服务，纠正市场失灵问题，建立公平竞争秩序，保护有创业意识并有创业能力的弱小创业者自主创业。

三、大学生创业扶持政策资源之重新配置与优化

（一）政府职责与政策目标的重新定位

在我国，成功的创业主要是家族型创业与专业（技术）型创业。家族型创业是建立在家族已有的社会资源及社会信誉基础之上，家族支持对创业成败有决定性影响，通常这种创业风险与困难较小，较易获得成功；专业（技术）型创业主要基于自身的能力与条件，其创业所依赖之资源、关系、信用有别于家族创业，并远远不及家族创业者，而且关键是专业技术是否得到社会认同，成功的要点在于能否掌握有限的资源、发挥其创意与技术、通过合理运作获得有效经营与利润。对于后者而言，外在资源的协助会对创业者创业动机的产生与创业企业的发展产生重大影响。而外在资源协助主要是指政府所提供的各项政策措施与所构建的创业发展与保障环境，其中政府政策措施之一，是维持市场经济的运作及其公平性，确保创业活动不与公共利益相抵触。如果不属于以上两种创业类型，那么创业失败的风险更高。“无资金、无经验、无人脉”的大学生，便多属于家族型创业与专业型创业以外的创业，其本身存在先天不足，更需要政策、资金的扶持及技术、信息、管理等咨询与服务。尽管创业扶持政策是整个创业支持体系中的重要环节，但政府还是应当秉承“有所为，有所不为”的有限理论和“适度”干预理论，坚持由政府（中央及地方政府）、高校、社会、创业者共同构建创业支持体系。政府承担的职责是通过制定实施一系列社会政策和法律规范，对高校、创业者和社会进行规范和引导，健全创业管理结构，培育全社会的创业创新环境，协调与化解高校创业教育中的问题，回应创业者在创业方面的一系列活动。其中，应当建立的创业扶持政策包括：有利于创业的教育制度；有利于创业的社会救济、救助制度；有利于创业的法律制度。

创业不仅仅是创造一个组织，而是人们基于对自己成就事业的动机驱使，经由结合各种资源与条件的挖掘与利用机会之动机与能力，进而对任何创业者来说都具有满足事业需要的价值。而所有创业者（包括大学生与非大学生、家境贫困的大学生与富二代大学生）均是新生代企业家的主要来源，均是推动区域经济社会发展的后续力量，本质上并无差别。因此，各级政府应重新建立起综合性创业扶持政策，从以鼓励更多的大学生创业作为首要目标，转变为促进弱小创业者之间的公平竞争，以提升创业成功率，化解创业风险，关心失败者的生存与重新发展，实现个体与社会效益最大化为最终的政策目标，通过创业教育、政策扶持、法律制度引导大学生与非大学生两大创业群体中的弱小创业者的创业活动顺应国家就业促进、产业结构调整、财税金融目标、科技发展等宏观调控政策，对盲目、有害的创业冒险加以规范与预防，以此造就一大批具有创新精神、更加遵守竞争规则和经济伦理、更具正确的利义观和社会责任感的新生代企业家，促进创业企业从低品质向高品质发展。

（二）创业扶持政策体系之重新配置

创业是个复杂的、艰难开拓的、持续的创新动态过程，是一项高风险的并有益于全社会的创新活动，那么由创业者个人承担全部风险，显然是不可能也是不公平的，需要由政府、市场、社会与创业者共同分担风险，故要积极构建以政府、社会和教育机构为主体，“官、民、学”分工合作的创业扶持体系。

由于创业有首次创业、二次创业甚至连续创业和持续创业之分，因而根据国外创业政策理论，完整的创业激励一保障政策系统应有6个子系统组成，即：（1）创业供给政策；（2）创业需求政策；（3）创业激励政策；（4）创业资源配置政策；（5）创业宣讲政策；（6）创业市场竞争政策。显然，对社会而言，创业实际上是一个系统工程，要落实配套方方面面的措施才能够有所成效。任何一个子系统的缺失，都对创业产生负面影响。而我国目前的创业扶持政策，主要属于创业激励政策，创业供给政策、创业宣讲政策、创业资源配置政策不尽完善，创业需求政策、创业市场竞争政策基本空白。所以，必须加以优化完善。针对许多地方政府的创业扶持政策侧重于创业前期扶持，而对创业中期、后期创业企业的成长和发展关注不够的情况，今后的创业扶持政策应当是从主要限于大学毕业生初期创业向毕业若干年并有一定创业条件和能力的人转移，同时将政策支持功能延伸到创业后期甚至是二次、三次创业阶段，以此提高和巩固创业成功率；而且，建立对创业失利者的法律援助、社会保险、社会救助甚至心理抚慰制度等，消除创业者的后顾之忧，由此形成与其他的中小企业扶持政策、法律形成紧密衔接的、完整的、公平的创业政策、法律支持体系。

（三）大学生创业支持政策与法律制度的完善

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家禽产业是我市畜牧业的新兴支柱产业，确保家禽生产持续健康发展对于农业增效、农民增收和保障市场供应具有十分重要的意义。今年以来，受部分省市发生人感染H7N9禽流感病例影响，禽类产品销售价格低迷，给家禽生产造成了严重影响。为了避免家禽产业大起大落，确保产业稳定发展，各县区和有关部门要充分认识家禽产业稳定发展的重要性，进一步提高认识，加强组织领导，全面落实各项政策措施，促进我市家禽生产健康、稳定、持续发展。

二、积极落实省上扶持政策。

市县各级、各有关部门要认真落实省上扶持政策。加大对种禽生产的保护力度，对持有符合时限要求的《种畜禽生产经营许可证》且存栏1000只以上的祖代种鸡场、5000只以上的父母代种鸡场给予一次性补贴，其中每存栏一只祖代鸡补贴100元，补贴资金由中、省财政负担；每存栏一只父母代种鸡补贴10元，补贴资金由省财政负担。同时，对从事家禽屠宰的省级农业产业化龙头企业，给予流动资金贷款贴息支持；对储存禽类产品的加工企业，给予储备费用补贴。

三、大力扶持家禽规模养殖。

认真落实市政府《关于进一步加快“菜篮子”工程建设的扶持意见》(政发〔2013〕32号)精神，鼓励支持发展肉鸡产业园和标准化养殖场（户）。对建设规模达到年出栏商品肉鸡50万只以上的新建肉鸡产业园、一次饲养3万只肉鸡标准化笼养场（户）、一次饲养1万只的规模肉鸡标准化平养场（户），市财政分别一次性给予50万元、15万元和5万元的水电路、鸡舍基础设施建设补贴。对养殖规模较大、示范带动效应好、组织化程度高的养鸡专业合作社，市财政对其购置防疫设备、开展社会化公益等给予5万元的补贴。对贷款数额在1000万元以上养鸡企业，市财政给予不超过10万元的限额贴息。金融部门可根据企业实际情况，在做好风险控制的基础上，对已发放尚未到期的流动资金贷款适当给予延期，对流动资金贷款逾期的受损企业酌情办理转贷手续。

四、加强家禽市场流通管理。

认真做好市内家禽及其产品销售流通工作，各地不得以任何理由阻止健康畜禽及其产品的流通，不得随意关闭家禽交易市场。农业、工商等部门要加大家禽产地检疫和屠宰检疫力度，落实家禽及其产品调运检疫措施，防止疫情传入，在有条件的市场内划定区域，实现活禽隔离宰杀，保障禽类产品的有效供给。

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一、金融优惠政策及落实情况

根据《规划》及其他相关文件，武陵山片区现有金融优惠政策主要有：一是贷款贴息。包括：基础设施建设项目贷款贴息；扶贫项目贷款贴息；民品、民贸贷款优惠利率，即民族县民贸企业流动资金贷款享受比基准利率低2.88个百分点的利率优惠政策，由中央财政给予贴息；中小企业小额担保贷款贴息政策等。二是新设农村金融机构定向费用补贴政策，即为新设农村金融机构网点提供一次性定向费用补贴20万元。三是涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励政策。四是针对县域法人金融机构新增存款70%以上用于当地贷款的考核与激励政策。

从调查情况看，执行面广、对金融机构激励扶持效应较为突出的：一是税收优惠政策。如益阳安化农合机构近两年得到5万元以下小额涉农贷款营业税免税、所得税优惠，全部贷款营业税优惠以及呆账贷款核销所得税优惠等各项税收优惠共计8451.18万元，相当于同期拨备前利润的21.3%，对其消化历史包袱，增强发展能力起到了很大支持作用，两年来农合机构以利润弥补资产损失1.9亿元。二是新设农村金融机构定向费用补贴政策。为鼓励银行业机构到边远金融空白乡镇设立新型农村金融组织机构，逐步解决金融基础服务空白问题起到了良好导向和激励作用，2011年全省共设立65个空白乡镇金融网点，片区新组建村镇银行6家。三是涉农贷款奖励政策，2012-2013年片区共14家机构获得奖励2480万元。其余政策各地区执行差异较大，落实情况与效果受当地经济环境、产业基础等影响较大，具体原因与问题分析如下。

二、政策落实中存在的问题

（一）部分政策无实质性落地举措。《规划》虽要求对片区重大基础设施项目贷款给予贴息，但各级政府没有出台实施细则。实际执行中，基础设施贷款适用的贴息政策仅有国家基本建设贷款中央财政贴息，范围限定在国家级高新技术产业区、农林水利、西部铁路、军工等领域。调查显示，仅有在张家界发放的基础设施项目贴息贷款19.86亿元，获得贴息3312万元，其他贷款因不符合中央财政贴息申报要求而未能获得贴息。又如县域法人金融机构新增存款70%以上用于当地贷款的考核与奖励政策，除娄底市外，其它市州未出台相关文件。

（二）扶贫贴息贷款工作机制有待完善。一是财政贴息资金分配较为集中，扶贫贷款业务开办面较窄。根据《湖南省扶贫贴息贷款改革实施方案》，扶贫贴息贷款投放区域为20个国家扶贫开发工作重点县、18个省扶贫开发工作重点县。调查显示，全省集中连片特困地区的43个县中，只有17个县获得扶贫贴息资金，近三年累计发放扶贫贴息贷款12.2亿元，安排贴息资金5857万元，83%的贴息资金集中在湘西州和怀化市的10个县，而一些“国贫县”和“省贫县”已经多年未获得过该项贴息资金。二是多数扶贫贷款“造血”功能不足，政策执行效果差异较大。调查了解，有优势产业、特色农业、龙头企业依托的地区扶贫贷款发放情况较好。如麻阳先试先行，改扶贫资金到户为集中设立担保基金，引进产业项目，以订单农业、金融机构提供扶贫基金担保贷款的方式走出了创业扶贫之路，实现变“输血”为“造血”，取得了良好的扶贫效果。但更多地区由于产业基础匮乏，生产经营分散，到户扶贫贷款多被用于消费，或盲目投资生产造成亏损，扶贫效果不佳，贷款风险高，严重挫伤信贷投放积极性，参与扶贫贷款的银行机构也逐步减少。三是跨部门协调合作机制亟待进一步完善。根据相关文件，扶贫办、财政、人民银行、金融机构各司其职、各负其责，共同推动扶贫贴息贷款业务发展。但在实际操作中，扶贫办负责项目审批和认可，财政部门负责项目确认和贴息资金的拨付，操作中基本上与金融部门脱节，人民银行、金融机构没有直接参与项目审批和运作管理，贴息申报凭借据和利息清单由企业或农户自行提交。多数基层银行对扶贫项目信息不明、贴息贷款操作程序模糊，贷款审批只能按照商业化标准进行，致使达不到商业信贷条件的扶贫项目无法获得贷款。而其他财政贴息资金也存在各部门各司其职、各行其是、缺乏统筹协调的问题，如林业贴息项目由林业厅审批，小额担保贷款贴息项目由人力资源社会保障部审批，民品民贸贴息资金由民委审批，各种来源的财政贴息资金缺乏统筹安排，难以形成政策合力。

（三）地方财政补贴未完全到位。基层反映，各项财政奖补政策中，由中央财政补贴的部分基本到位，而由地方财政配套支持的部分经常难以到位，使政策激励打了折扣。如2013年末，邵阳小额担保贷款余额1.3亿元，应到位贴息1952万元，实际到位237.65万元，到位率仅12.17%。常德农合机构作为市政府就业小额担保贴息贷款定点机构，2013年应获财政应贴息1018.41万元，实际到位796.63万元，到位率78.22%。又如洪江农商行2012年发放的财政贴息贷款8033万元，至今仍欠财政贴息300万元，由此带来了银行与客户的矛盾突出，该行2013年只得停放了财政贴息贷款。

（四）部分政策存在操作障碍。2013年，仅有张家界、邵阳两地发放民品民贸优惠贷款24.4亿元，获得贴息2127万元。其他地区金融机构发放的民品民贸贷款，但由于操作限制和障碍，无法获得贴息。如目前财政部、人民银行批准具备贴息行资格的机构有工行、农行、中行、建行、交行、农发行、城商行、农合机构、招商银行，而在其他机构（邮储、村镇银行等）申请贷款的企业则无法获得贴息。同时，民贸民品企业的申报与认定由民贸县所在地的民族工作部门牵头，会同县财政部门、县人民银行审查。也造成部分非民贸县的相关企业无法获得贷款贴息。据常德市反映，该市9个区县市因不属于民族贸易县（市），2013年发放的0.59亿元民品贷款未能享受中央财政贴息。

（五）定向费用补贴政策长效激励不足。新设机构受贫困地区经济环境影响，业务发展缓慢，运营成本高，一次性财政补贴难以覆盖开办费用和营业亏损。2011年全省新设的65个空白乡镇网点，2012年几乎全部亏损，亏损总额达2705万元，单家网点亏损最多的达160万元。据保守测算，这些网点年运转费用超过45万元（包括人员薪酬、安保和办公支出等），而年收入不足15万元，每年亏损30万元以上。另外，一次性财政补贴标准也不能有效覆盖开办费用。如岳阳市新设的6个乡镇网点，共投入227万元，而财政仅补贴120万元。

（六）部分政策与片区实际契合度不高。涉农贷款增量奖励政策仅适用“县域”，而不含市属区，部分城区支农金融机构无法获得奖励。如张家界永定区的农业人口和涉农贷款均占70%以上，仍只因地处城区而无法获得奖励。另外，常年涉农贷款比例保持在90%以上的农村信用社，继续保持每年增长15%以上，已有相当难度，未免对于以往支农贡献较大的老机构有所不公。

三、政策建议

《规划》出台以来，片区金融监管部门积极致力于有关金融支持政策的推动落实，保持机构准入政策向欠发达地区的倾斜，培育发展村镇银行，逐步优化农村地区机构网点布局，稳步提高基础金融服务覆盖面，加强对涉农贷款和小微企业贷款增量增速“两个不低于”的考核，鼓励督促加强基础设施扶贫、产业扶贫等金融服务模式的创新，切实加大对武陵山片区的信贷倾斜和金融支持力度。我们期望通过金融监管政策与片区发展战略、产业政策以及财政、税收等优惠扶持政策的协调配合，共同推动武陵山片区经济发展。但调查显示，金融优惠扶持政策在具体实施中也出现了一些偏差和问题，要实现政策效应的最大化，仍需有关方面合力，进一步完善相关工作机制。

（一）加强区域发展规划，完善政府银行间协调沟通机制。各级政府应通过定期分析形势、传导政策，加强对银行机构的信息传递，形成抓好发展规划、企业挖掘、项目运作的合力。对于重点基础设施项目、扶贫开发项目，应建立企业和项目信息库，并制定指导性补贴政策名录，明确各类项目适用的财政补贴、税收优惠、贷款贴息等扶持政策、管理部门、申报条件、路径等，及时向社会和银行机构披露，以便银行有针对性地开展信贷支持。同时加强项目规划的统筹整合，尽量争取中央财政补贴，建议推动国家层面或省先试先行制定出台基础设施项目贷款贴息管理办法，推动政策落地，引导银行加大投入。

（二）落实扶贫开发配套政策，推动财政金融资源向片区的实质性倾斜。建议推动国家层面建立支持武陵山片区开发的专项基金，加大中央和省级财政转移支付力度，努力解决扶贫贷款贴息、风险补偿、担保基金、奖励等资金不足、落实不够的问题，健全风险保障机制，增强金融支持区域发展和扶贫攻坚服务的正向激励。扩大扶贫贴息贷款政策覆盖范围，与国家武陵山集中连片特困地区扶贫攻坚试点战略相适应，修订相关管理办法，将扶贫贴息贷款政策的重点支持范围从以往的扶贫开发重点县推广至集中连片特困地区县域。酌情调整财政贴息标准和条件，适当提高片区农户贷款、中小企业贴息标准、比例，甚至全额贴息。

（三）完善工作机制与流程，消除政策操作障碍。一是进一步完善扶贫贴息贷款工作流程，提高金融部门参与程度，确保扶贫贷款发放到位。扶贫部门负责贫困户核准、项目库建设和项目认定后，应向银行机构推荐，银行综合考虑信贷管理要求和政策扶持因素确定支持项目和贷款额度，贷款发放到位后，由借款人和放款银行提出贴息申请，提交扶贫办盖章确认后，报送财政部门，由财政部门将贴息资金直接拨付至放款银行。建议将人民银行纳入管理流程，由其负责扶贫贷款和贴息数据的统计与共享，并建立对地方扶贫贴息贷款政策执行效果、贴息资金管理等有关情况的动态评估、考核机制。二是完善民品民贸贷款管理办法。建议财政部、人民银行稳步扩大贴息行范围，逐步将村镇银行、邮储银行、股份制银行等支农、支小作用日渐突出的机构纳入进来。完善民贸民品企业的申报与认定工作机制，建议放宽民贸企业的地域限制，将非民贸县的相关企业也纳入贴息政策范围。