土地利用总体规划实施措施范文

导语：如何才能写好一篇土地利用总体规划实施措施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、土地利用总体规划决策机制应遵循的原则

要建立完善土地利用总体规划决策机制，土地利用总体规划决策部门首先必须综合运用先进的、适应现阶段发展的规划理念指导土地利用总体规划。其次采用科学的研究方法规范土地利用总体规划编制、实施和监督反馈全过程，明确土地利用总体规划的衡量标准，科学评价，以期实现土地利用总体规划目标，保证土地资源的可持续利用。因此，建立完善土地利用总体规划决策机制应遵循如下五点原则：

（1）重视编制环节，保证规划的科学性编制土地利用总体规划是政府的重要职能，是政府实现土地用途管制的重要手段，在土地的开发、利用中具有规范和引导作用。这一点是价值规律无法替代的，把土地资源的开发、利用、治理和保护完全寄托于市场配置是错误的，必须通过土地利用总体规划的科学编制将有限的土地资源在各产业部门间进行合理的配置，增强各级政府对土地利用的宏观调控能力，同时发挥市场配置土地资源的作用。

（2）明确土地利用总体规划的实施途径。为了确保规划的实施，可从以下几个方面入手：1）加强对规划的有效管理。在市场经济条件下，土地利用管理更要靠对规划进行有效的管理，发挥规划的“龙头”作用来进行，即着力经济、法律、政策上的宏观调节，实行土地利用功能区域总量、质量上的中观控制，强化建设项目和具体用地单位、土地类型的微观管理。在这些管理层次上，宏观目标要明确，中观控制要得力，微观效果要明显。2）增大资金技术的投入保障土地利用总图规划实施。投入是实施规划的基础和根本保证，其中包括土地开发利用的投资，基础设施投资等。3）加强用地计划管理和审批总体规划是用地计划管理和用地审批的依据。凡是进行建设用地审批，安排土地开发计划，进行农业用地结构调整，都应按总体规划要求进行。在城乡土地资源开发和协调各部门用地矛盾时，均应按照总体规划要求实施。

二、建立完善土地利用总体规划评价决策机制

土地利用总体规划是根据经济社会未来发展要求，对土地利用结构、布局、规模的科学预测，是土地管理参与宏观调控的重要手段。然而，土地利用总体规划没有一套独立的法律法规体系，对土地利用总体规划的规定是在《中华人民共和国土地管理法》中以专门章节做出的。作为国家土地资源配置的重要政府决策行为，应该建立起一套独立的、完善的法律法规体系，从而规范土地利用总体规划编制、实行到监督反馈各个环节的决策机制。

三、强化监督反馈决策机制，健全责任追究制度

土地利用总体规划是国家配置土地资源所做出的一项政府决策行为，政府决策的权力和责任是密不可分的。如果只享有决策权力，而不必承担相应的责任，就难以审慎地运用决策权力，自然就难以防止和避免决策失误，给人民利益造成这样那样的损失。以往我们的许多决策失误，都与我们没有注意建立科学的权责一体机制有密切关系。建立科学的权责一体机制，首先需要明确上下级的决策权责关系，防止上级对决策的不当干预而无法分清和承担责任的状况继续存在。建立科学的权责一体机制，还要明确同级领导机关中不同领导成员的决策权责关系，防止因不同领导成员的决策权责关系混乱而无法分清和承担责任的状况继续存在。

与科学的权责一体机制相联系的是严格的决策责任追究制。决策失误必须承担相应的法律或政治责任，这本来应是不言而喻的。之所以长期没有建立起这样的制度，与我们长期领导关系上的权责不清、权责分离直接相关，也与我们不把决策失误当作不能容忍的失职、当作判断一个领导者够不够格的重要依据的观念有直接关系。

四、建立规划编制、实施、评价、监督相衔接的机制

土地利用总体规划的决策机制是由编制机制、实施机制、评价机制以及监督机制共同构成的有机整体，编制、实施是土地利用总体规划的得以实现的过程机制，而评价机制和监督机制则贯穿于土地利用总体规划的全过程，是实现土地利用总体规划目标的保证。四个组成部分相互联系，相互制约，以先进的规划理念为指导，构成了四位一体的有机整体，只有构建起这样的决策机制，才能从根本上克服现阶段土地利用总体规划编制实施中存在的问题，保证规划编制的科学性、实施的有效性、权威性等，为实现土地资源的可持续利用奠定坚实的基础。

五、土地利用总体规划决策机制的完善与创新

（1）建立以年度计划与跨年度规划相结合的土地宏观调控机制。随着国家对地根、银根两个基本问题的高度重视，土地供应政策上升到与信贷政策具有同等重要的地位。土地管理的职能从需求管理向供给调节转变，土地供应这一宏观调控的功能将发挥更大的作用。土地政策的调控目标能否实现，关键在于规划和计划能否真正被贯彻执行，土地供应政策充分地体现在规划和计划当中。目前，土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，计划在年际的协调相对不足，各年度计划的统筹协调性较差，与土地总量调控的宏观性特征相背离。单一的年度计划限制了与土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。因此，应在现有计划体系的基础上着重增加中、长期计划的相关内容，完善土地开发供应计划体系的时间序列，切实保障城市总体规划、国民经济与社会发展计划相关内容在土地开发供应计划中的有效实现。

（2）注重“三规”之间的协调和统一。国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划之间既有区别又有联系，共同对区域未来的发展起控制和引导作用。在“十一五”规划编制、新一轮土地利用总体规划和城市总体规划修编工作中需要重视发挥土地总量调控的功能。在各种规划中，国民经济和社会发展规划是高于其他规划的上位规划。《土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土政治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”；《城市规划法》第六条也规定“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展计划以及地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署”。

（3）建立以土地集约利用水平为供地依据的考评机制。随着经济的快速发展和城市化水平的不断提高，城市的发展需求与土地供给相对有限的矛盾日益加剧，营口市在振兴东北老工业基地发展过程中，一方面，随着产业结构的优化与升级以及城市空间布局的调整，城镇产业发展与人口增长需要新增建设用地；另一方面，城市扩张过程中，还要考虑生态环境和耕地保护的问题，所以，营口市的发展必须坚持土地集约利用与保护相互促进的原则。

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第一条土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办。国土资源行政主管部门会同有关部门编制本级土地利用总体规划，审查下级土地利用总体规划，适用本办法。

第二条为规范土地利用总体规划的编制、审查和报批，提高土地利用总体规划的科学性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、行政法规，制定本办法。

第三条土地利用总体规划是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制，规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据。

各地区、各部门、各行业编制的城市、村镇规划，基础设施、产业发展、生态环境建设等专项规划，应当与土地利用总体规划相衔接。

第四条编制和审查土地利用总体规划，应当贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，紧密结合国民经济和社会发展的要求，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

第五条国土资源行政主管部门会同财政等部门落实规划编制工作经费，保障规划编制工作的顺利开展。

第二章规划编制

第六条土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。

根据需要可编制跨行政区域的土地利用总体规划。

村庄土地利用总体规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要内容。各地应当在编制乡（镇）土地利用总体规划时对村庄土地利用的总体布局作出科学规划和统筹安排。

第七条编制土地利用总体规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针。

第八条土地利用总体规划编制前，国土资源行政主管部门应当对现行规划的实施情况进行评估，开展基础调查、重大问题研究等前期工作。

第九条国土资源行政主管部门应当在前期工作基础上，以真实、准确、合法的土地调查基础数据为依据，组织编制土地利用总体规划大纲。

前款规定的土地利用总体规划大纲，包括：规划背景，指导思想和原则，土地利用战略定位和目标，土地利用规模、结构与布局总体安排，规划实施措施等内容。

第十条国土资源行政主管部门依据经审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

乡（镇）土地利用总体规划可以与所在地的县级土地利用总体规划同步编制。

第十一条在土地利用总体规划编制过程中，对涉及资源保护与可持续发展、区域和城乡协调、土地节约集约利用、土地利用结构布局优化、土地生态环境保护与建设等重大问题，国土资源行政主管部门应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证。

第十二条在土地利用总体规划编制过程中，国土资源行政主管部门应当建立部门协调机制，征求各有关部门的意见。

第十三条对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。

对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。

采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。

第十四条国土资源行政主管部门应当组织相关方面专家对土地利用总体规划进行论证，论证意见及采纳情况应当作为报送审查材料一并上报。

第十五条承担土地利用总体规划具体编制工作的单位，应当具备下列条件：

（一）具有法人资格；

（二）具有编制土地利用总体规划的工作业绩；

（三）有完备的技术和质量管理制度；

（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。

国土资源部和省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门应当定期公布符合本条规定条件的单位目录。

第三章规划内容

第十六条土地利用总体规划应当包括下列内容：

（一）现行规划实施情况评估；

（二）规划背景与土地供需形势分析；

（三）土地利用战略；

（四）规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；

（五）土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；

（六）土地利用的差别化政策；

（七）规划实施的责任与保障措施。

乡（镇）土地利用总体规划可以根据实际情况，适当简化前款规定的内容。

第十七条省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）国家级土地利用任务的落实情况；

（二）重大土地利用问题的解决方案；

（三）各区域土地利用的主要方向；

（四）对市（地）级土地利用的调控；

（五）土地利用重大专项安排；

（六）规划实施的机制创新。

第十八条市级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）省级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构与布局的安排；

（三）土地利用分区及分区管制规则；

（四）中心城区土地利用控制；

（五）对县级土地利用的调控；

（六）重点工程安排；

（七）规划实施的责任落实。

前款第（四）项规定的中心城区，包括城市主城区及其相关联的功能组团，其土地利用控制的重点是按照土地用途管制的要求，确定规划期内新增建设用地的规模与布局安排，划定中心城区建设用地的扩展边界。

第十九条县级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）市级土地利用任务的落实；

（二）土地利用规模、结构和布局的具体安排；

（三）土地用途管制分区及其管制规则；

（四）城镇村用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发重点区域的确定。

第二十条乡（镇）土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：

（一）基本农田地块的落实；

（二）县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实；

（三）各地块土地用途的确定；

（四）镇和农村居民点用地扩展边界的划定；

（五）土地整理复垦开发项目的安排。

第二十一条土地利用总体规划图件，包括：

（一）土地利用总体规划图；

（二）土地利用总体规划附图。

前款第（二）项规定的土地利用总体规划附图，包括规划现状图、专题规划图和规划分析图。

第二十二条编制土地利用总体规划，应当依据国家、行业标准和规范。

第四章审查和报批

第二十三条土地利用总体规划审查报批，分为土地利用总体规划大纲审查和土地利用总体规划审查报批两个阶段。

土地利用总体规划大纲经本级人民政府审查同意后，逐级上报审批机关同级的国土资源行政主管部门审查。

第二十四条国土资源行政主管部门应当对土地利用总体规划大纲的指导思想、战略定位、基础数据、规划目标、土地利用结构与空间布局调整等内容进行审查。

第二十五条土地利用总体规划大纲未通过审查的，有关国土资源行政主管部门应当根据审查意见修改土地利用总体规划大纲，重新申报审查。

土地利用总体规划大纲通过审查后，有关国土资源行政主管部门应当依据审查通过的土地利用总体规划大纲，编制土地利用总体规划。

第二十六条土地利用总体规划按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下审查报批。

第二十七条土地利用总体规划审查报批，应当提交下列材料：

（一）规划文本及说明；

（二）规划图件；

（三）专题研究报告；

（四）规划成果数据库；

（五）其他材料，包括征求意见及论证情况、土地利用总体规划大纲审查意见及修改落实情况、公众听证材料等。

第二十八条有关国土资源行政主管部门应当自收到人民政府转来的下级土地利用总体规划之日起5个工作日内，征求有关部门和单位意见，并自收到有关部门和单位的意见之日起15个工作日内，完成规划审查工作。

对土地利用总体规划有较大分歧时，有关国土资源行政主管部门应当组织各方进行协调。因特殊情况，确需延长规划审查期限的，可以延长审查。

第二十九条国土资源行政主管部门依据下列规定对土地利用总体规划进行审查：

（一）现行法律、法规及相关规范；

（二）国家有关土地利用和管理的各项方针、政策；

（三）上级土地利用总体规划；

（四）土地利用相关规划；

（五）其他可以依据的基础调查资料等。

第三十条土地利用总体规划审点内容包括：

（一）现行规划实施评价；

（二）规划编制原则与指导思想；

（三）战略定位与规划目标；

（四）土地利用结构、规模、布局和时序；

（五）土地利用主要指标分解情况；

（六）规划衔接协调论证情况和公众参与情况；

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[关键字]土地利用 规划 现状 反思

[中图分类号] S28 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-2-9-1

土地利用总体规划是与土地的自然条件、社会经济条件和国民经济、社会发展相适应的土地利用长远规划，因此它是合理利用土地的基础和依据。

我国的土地利用总体规划虽然具有很好的指导思想且符合我国具体国情，但在实践中并没有充分发挥应有的作用，土地利用总体规划也难以起到控制、指导土地利用的作用。

主要表现在以下几方面：

（1）基础数据不完备导致规划数据的偏差。

我国土地利用规划目标的实施是通过逐级分解而实现的。规划指标分解落实的主要依据是各地历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业规划等基础数据，这些基础数据信息的不完备，在一定程度上影响了规划分解的准确性。

另外，具体的土地利用计划和安排也需要根据国家的发展战略和各地规划发展情况做出一些调整和修改，这样土地供求之间有时就会出现较大差距。

（2）土地利用总体规划忽视公共利益。

在土地利用总体规划实施的过程中，地方政府的强制力是有效的，它可以通过对违法者追求责任迫使违法者遵守用地要求。但是地方政府的强制力不能解决地方土地利用总体规划偏离公共利益目标的问题。

依据我国土地管理法的规定，地方土地利用总体规划制定的主体是各级人民政府，在自身利益的驱动下，其制定的规划可能偏离公共利益的目标。

（3）国家与地方、各部门之间土地利益存在冲突。

全国的土地利用总体规划着眼于全国土地资源的合理配置和利用，强调有限保护耕地，控制建设用地规模。而地方考虑的是如何供给土地满足生产和投资的需要，关注的是局部的经济利益。

（4）土地利用总体规划忽视生态效益。

目前经济快速发展，建设用地不可避免的占用耕地，为了保障耕地的数量，往往牺牲一些林地、草地或其他一些生态环境区域。现实中由于“占优补劣”导致耕地整体质量下降、生态环境被破坏现象严重。

（5）土地利用总体规划的权威性、科学性不足。

我国土地利用总体规划的编制多采用指标控制，采取各项用地指标的层层分解，实行的是以资源为导向的用地配置方式，规划缺乏弹性和应变能力，科学性不强，难以满足经济、社会发展的需要。

1 土地利用总体规划建议

土地利用总体规划制度是是我国土地利用的根本制度，是指导各地土地利用的最权威指标，必须将规划做到实处，避免规划成为纸上画画的空头指标。

（1）制定法律法规，切实满足公众需求

制定专门的土地利用总体规划法，增强土地利用总体规划的法律效力是必要的。土地利用总体规划必须对用地者的行为进行有效的调节才能发挥作用，达到其预期的目的。

在土地利用总体规划实施的过程中，政府的强制力是有效的，但土地利用行为的分散化，以及信息的不对称性，需要政府有足够的权威，加大执法的力度，同时还要加大监督的力度。

人们常说：“三分规划，七分实施”，要保证规划的效果，除了加强规划的科学性之外，更重要的是规划能切实的满足公众需求。

（2）处理好国家与地方、各部门间的利益矛盾。

我国的土地利用总体规划是一个多层次的规划体系。如果权力集中在中央，那么在具体的实施过程中存在指标分解的技术性问题。我国国土面积大，各地的自然条件、经济状况、社会发展水平有很大差距，需要由国家制定一个非常详尽的计划和安排，然后根据国家的发展战略和各地实际发展情况适时地做出一些调整和修改。因此土地利用该规划要想达到一个良好的效果，既要体现地方经济发展的要求，又要在全国的范围内进行土地利用的综合平衡，这种中央和地方都参与的两重性有一个很大的优点，即同时考虑国家和地方利益。

（3）各效益目标的协调发展。

耕地保护非常重要，但是耕地保护并非土地利用总体规划的唯一目标。

我国目前正处于经济高速发展的时期，提高全体国民的生活水平，增进国民的福利，也是公共利益的要求。经济要发展，就必定会占用土地。依据《全国生态环境建设规划》的要求，我国退耕还林、还草、还湖的力度将明显加大，而全国可供开发后备资源又多处于生态环境脆弱的地区，因此我们必须处理好耕地保护和环境保护之间的关系。

2 结语

长期以来，由于种种原因我国土地利用总体规划存在不合理、不科学的弊病，土地资源未能充分利用等种种问题。为了解决这些问题，防止土地利用的短期行为继续发生，使土地资源得到优化配置和充分利用，迫切需要编制科学、可行的土地利用总体规划，对土地利用的方向、结构、布局作出符合全局利益和长远利益的宏观规划，借以指导各个局部的土地开发、利用、整治、改良和保护，为改善土地利用环境、提高土地利用率和土地利用的综合效益创造良好的条件。

参考文献

[1]郭忠诚，施玉麒.土地利用规划修编对规划修编的启示[J].上海地质，2009，30（3）：49-52，62.

[2]张鹏山.我国土地管理法制建设现状及存在问题[期刊论文]-现代经济信息2009（17）.

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关键词:土地利用规划管理

一、加强领导重视力度,提高认识

土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现,是加强土地宏观管理的关键措施,是实施土地用途管制的基本依据。土地利用规划工作的基本任务,是根据经济社会发展的要求和土地条件,统筹安排各业用地,规定土地用途,依据法律和规划维护和监督城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的合理有序进行,实现土地的科学开发和合理利用,以促进经济社会可持续发展。规划工作包括规划编制、审批和实施管理等方面,是一项长期、连续的任务,规划实施管理是规划工作的重点和核心,是实现规划各项目标和任务、发挥规划宏观调控作用的基本措施。各级土地行政主管部门要充分认识规划在土地管理工作中的基础地位和“龙头”作用,充分认识做好规划实施管理工作的重要意义,切实加强规划实施管理,保障土地利用和管理目标的实现。各级土地利用总体规划批准后,要及时组织规划实施,绝不能放松规划工作。要把规划实施管理放到土地管理工作的重要位置,纳入领导目标责任体系,主要领导要亲自抓、负总责。各有关部门要大力支持规划工作,加强配合,自觉遵守和积极维护经依法批准的规划。

二、建立健全规划审查和计划管理制度,加强监管

1、加强对城市规划、村庄和集镇规划的用地规划审查、审核。对报国务院审批的城市总体规划和城镇体系规划,在规划编制和上报过程中,省级土地行政主管部门要依据土地利用总体规划严格审核把关,确保规划期内城市建设用地规模和范围与土地利用总体规划相衔接。规划期限不一致的,要审查城市人口预测和人均用地指标是否合理,结合土地集约利用水平和利用效益,确定合理的用地规模。由地方人民政府审批的城市总体规划和城镇体系规划,也要参照上述要求,建立相应的审查、审核制度。

2、切实做好农用地转用的规划审查工作。在建设用地项目报批过程中,各级土地管理部门要依据土地利用总体规划严格审查,并由负责规划的职能部门出具审核意见,对建设项目是否符合规划、计划负责。对单独选址建设项目,已列入土地利用总体规划的,要及时做好规划和用地审查的各项工作,按照规定及时批准用地;未列入土地利用总体规划,但符合《土地管理法》第26条规定的,要按照法律和《土地管理法实施条例》的规定,根据国务院和省级人民政府对项目的批准文件,及时调整规划,并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并报批;对未列入土地利用总体规划,也不符合《土地管理法》第26条规定的,不得批准用地,确需建设的项目,需先修改规划,按规定程序报原批准机关批准后才能审批用地。申报的分批次农用地转用,不得超出土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围。因特殊原因,小部分用地确需超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的,在编制农用地转用和土地征用方案的同时,可以对规划作局部调整,落实到规划图上,并将规划调整方案与建设用地的有关报批资料一并上报,在审查项目的同时由负责规划的职能部门对规划局部调整进行审查确认;全部或大部分超出规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围的,须按法律规定修改规划并报原批准机关批准后,才能审批用地。

3、加强对农用地结构调整的规划引导。依法做好乡(镇)土地利用总体规划的公告工作,通过公告土地利用规划用途,引导农民合理调整农用地结构和布局,发展适应市场、优质高效的农产品,保障农业的可持续发展。

三、建立健全法规,使规划管理有法可依

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关键词:土地利用;总体规划;建议

中图分类号:F321.1

文献标识码:B

文章编号:1674-9944(2010)09-0136-02

1 引言

目前,各地正在开展新一轮土地利用总体规划修编工作。如何编制出合理有效,更具战略性、科学性、实用性和可操作性的土地利用规划,成为摆在我们面前的一个难题。本文将就上一轮土地利用总体规划修编中出现的几个问题进行分析,结合新的形势,对新一轮土地利用总体规划修编提出一些浅见。

2 上一轮土地利用总体规划修编存在的问题

2.1 规划实施的权威性和指导性不强

按照规定,土地利用总体规划一经批准,就具有法律效力,各部门都必须按照总体规划的安排使用和分配土地。由于上一轮规划的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才编制完成,这期间有很多情况都发生了变化,例如重大项目的投建,行政区划的重建、土地现状的变化等,规划编制时间长导致规划在某些方面明显滞后,影响了规划的实施和指导性。

2.2 规划编制的弹性不够

上一轮规划是自上而下下达指标,以保护耕地为重点,指标注重从国家的宏观利益出发,考虑地方实际不够全面,过于刚性,缺乏必要的弹性空间。从省级到县级指标分的过死,使得一些经济发展快的地方需要用地指标而束手无策。在另一些地方,由于经济发展缓慢,规划的指标又形成“沉淀”,发挥不了应有的作用[1]。当出现预测以外的大型工程发展项目时,则需经常不断地调整规划,也使规划失去了应有的严肃性。

2.3 规划的法律和规程不完善

目前有关土地利用总体规划的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明确土地利用总体规划的基本原则和各级人民政府必须编制规划的义务,对土地规划的法律属性、法律效力并没有明确界定[2]。现行的规程只有原国家土地管理局 1997年颁布的《县级土地利用总体规划编制规程(试行 )》。目前新一轮土地利用规划试点工作已有 8年之久,在修编过程中,缺乏适应新形势的、统一的编制指导意见或规程的约束,影响了规划工作的效率和质量。

2.4 与相关规划衔接不够

上一轮土地利用总体规划的目标年是2010年,可是许多地方已经将城市总体规划、村庄和集镇规划等专业、专项规划编制到了2020年,甚至有的已经把规划“超前”做到了2030年,导致真正应该发挥“龙头”作用的土地利用总体规划却滞后于上述的专业、专项规划[2]。除此之外,上一轮土地利用总体规划与工业规划、交通规划、水利规划、林业规划等相关规划也不能有效衔接,各类用地的规模和布局偏差较大甚至完全脱节,影响了土地利用总体规划的效力。

2.5 规划的公众参与性不足

在上一轮规划修编时,虽然适当考虑了一些公众的意见,如在编制规划的前期阶段,调查人员通过调查表或者走访的方式让公众参与,但这种参与是被动的,范围仅限于被调查的几个问题,而且带有规划者的主观愿望,同时缺乏广泛性[3]。所以,从这个角度来看,规划编制的公众参与的内容与深度是远远不够的,对公众参与的形式、时间、信息服务等都没有详尽的规定,从而加大了规划实施的困难程度。

3 新一轮土地利用总体规划修编的建议

3.1 正确认识土地利用规划的重要地位

从我国目前实际情况看,土地政策参与宏观调控一方面主要通过等级制的土地利用总体规划来对不同层面的地域范围内的土地利用情况进行制度安排和技术安排,另一方面主要通过与价格相关的各种土地使用制度的改革来培育和影响土地市场,从而影响土地资源的配置结果与效率。目前融合了土地政策的宏观经济调控,其侧重点是在行政手段和行政措施的改革和运用上。土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的重要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证,应真正发挥新一轮土地利用总体规划在宏观调控中的作用,树立土地利用总体规划的权威性[4]。

3.2 规划修编应坚持“刚柔并济” 的原则

土地利用规划的刚性在一定程度上控制了耕地面积大量减少,但同时也出现了一些难以协调的问题。在新一轮土地利用规划编制时,应及时提出“刚性与弹性相结合”的理念,使规划保持一定刚性的前提下具有适度弹性,增强规划对社会经济发展战略调整的适应性和引导性。其中“弹性管制”[5],不只是体现在规划编制过程时分配指标的弹性以及空间布局的弹性,同时也包括未来土地利用的弹性调控,根据变化的情况,在时空上进行合理调整,增强规划实施的弹性力度,这样才能使规划真正为国民经济和社会发展提供用地保障和用地服务,使规划落实到实处,从而提高新一轮规划的可操作性和科学性。

3.3 建立完备的法律保障体系

要使土地利用规划的编制和实施能够落到实处,真正起到应有的作用,必须建立完备的法律保障体系。因此,应尽快制订出台《土地利用规划管理条例》等专门法规[2]。通过立法,明确土地利用规划的地位、内容和法律责任等,确保各级土地利用规划的依法编制(或修编)和实施。同时编制和修订各级土地利用规划规程或编制办法,在这方面,应借鉴其他部门的经验。如建设部于 2006年实施了修订后的《城市规划编制办法》,国家环境保护总局 2003年了《规划环境影响评价技术导则》等,这些法规都对相关的规划工作起到了重要的推动作用。

3.4 做好规划衔接,注重公众参与

新一轮土地利用总体规划应采用的是“开门编规划”的思路进行修编。通过与社会各界的广泛交流、沟通、协调,从而使规划表现出广泛的社会参与度。

(1)做好与有关部门的衔接工作,与上下级规划做好衔接,同时与城市总体规划、工业规划、新农村建设规划等相关规划在布局上、相关指标也要协调一致。特别是城市总体规划应该按照土地利用总体规划确定的城市规模和城市发展方向,合理布局,构建科学的城镇建设体系,并在规划成果上予以落实,增强规划的总体性,控制性。

(2)公众参与,充分利用网络信息手段,规划的主要内容,请公众提出意见,将公众的有愿望和理想变成切实可行的现实方案,同时,将规划的目标与设想及时与公众交流,以提高规划方案的可靠性和满意度,体现“以人为本”的思想,增强规划的可行性。

3.5 健全保障体系

目前各地都在积极探索规划实施方面有很好的做法,要以现行的法律法规为基础,适应社会主义市场经济体制的要求,更新土地规划管理理念,逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。同时由于规划实施是一个长期的过程,还应根据规划实施的不同阶段所出现的实际情况进行调整,可以结合规划管理信息化的建设,研究建立规划实施的动态监测、评价和管理体系。

参考文献:

[1]

黄晓林.新形势下土地利用规划面临的问题及对策思考[C].北京:北京土地规划国际学术研讨会,2005.

[2] 张 勇.第三轮土地利用总体规划修编有关问题的思考[J].国土资源情报,2008,8(6):17~18.

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Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning

Shen Na

(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)

Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.

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关键词:土地储备规划 城市规划 经营性用地

中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0247-01

土地储备规划的编制与实施是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新。我市为促进土地市场持续、稳定、健康发展,科学利用城区存量土地,保障城市各项建设项目的顺利实施,实现土地收益最大化的总体目标。按照城市发展的要求,及我市土地储备工作的总体目标,启动《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》的编制工作。

1 土地储备规划的概念

土地储备规划是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。

编制土地储备规划是城市人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理科学利用,实现依法取得土地权属进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控土地资源,实现土地的有序合理供应,从而实现对土地市场进行宏观调控。

2 土地储备实施过程中存在的问题

长期以来,我市土地储备工作提出了“应收尽收、道路修到那,土地收储到那”,但是在实际实施工作中发现,由于土地收储指导思想不明确,土地储备工作仍缺乏科学性、长远性;各区申请收储土地零散性、随机性较大,造成收储地块缺少相对完整性,无法完全体现土地收益最大化;城市配套设施布局不均衡,单一地块配套过密,造成土地无法顺利出让;申请收储单位较为分散,申请收储土地与城市规划衔接不紧密;单一地块规划与区域规划衔接不紧密,出让前未能合理评测地块各项规划指标,造成规划容积率调整的随意性等问题。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

3 编制土地储备规划的目的

通过土地储备规划可以实现以下目的:一是实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划,有效引导城市建设开发,促进城市发展;二是摸清土地信息,平衡经营性用地和公共设施用地,促进土地经济、环境和社会效益最大化,实现土地可持续利用;三是促进房地产市场健康平稳发展,积极发挥土地政策的宏观调控作用;四是促进城市土地集约利用,逐步理顺政府供应土地的产权关系;增强政府调控土地市场的能力;五是推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产,支持有国有企业改革,破解国有企业改革难题的重要手段;六是协调国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划实施的有力保证;是进一步深化控制性详细规划,指导修建性详细规划的实施;七是政府推行招标、拍卖、挂牌、出让等市场方式配置土地的现实需求,是有效增加政府土地收益的措施;八是政府科学引领土地市场,规范零星收储的土地,保障配套设施建设的必然需要;目前在市场交易趋于稳定的情况下,应着力加强土地收储工作,且我市正处在大建设、大发展的快速发展阶段,土地资源稀缺的局面依然窘迫。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

4 规划编制的原则

土地储备和规划编制以是政府主导型为主,应着眼城市长远,力求服务于区域经济社会发展,在实施上兼顾效率与公平,实现科学发展观。结合当地土地储备实际情况,选择科学合理的规划编制方法是决定土地储备规划成败的重要条件。在规划编制过程中采用投入收益模型法、统计分析法、比较择优法和综合分析法等,以保证规划的科学性。在具体编制实施过程中应遵循以下几个方面的原则。

(1)依据淮北市国民经济和社会发展第十二个五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划,编制《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》,将该规划作为我市土地拆迁、储备、出让工作的指导性规划。(2)本次规划深度介于控制性详细规划和修建性详细规划之间,科学合理的提出规划设计所需的经济技术指标,规范我市土地市场收储工作,指导地块的合理出让。(3)充分衔接各种专项规划,将土地储备规划作为各类专项规划的指导规划、上位规划,指导土地报批转用、合理配置各类公共配套设施,解决部分地块配套设施规模过小、过散、过密问题,以有效利用土地资源。

5 规划思路和技术路线

结合我市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、淮北市城市总体规划和淮北市近期建设规划指导下,分层次、分阶段与众多相关专项规划相互协调;确定近期重点储备区域,综合分析规划区范围内的土地利用现状情况,土地利用规划情况,土地权属问题等,划定近期可以储备的经营性用地,完成可储备经营性土地规划图则。

规划技术路线总体分为四个阶段:(1)前期研究阶段:土地现状分析、城市自然发展规划、城市规划发展导向、用地规划许可核查、用地权属核查。(2)储备分析阶段:依据前期研究,确定土地利用现状情况,摸清土地利用规划情况,落实用地权属问题。(3)储备规划阶段:根据以上分析,落实经营性土地储备近期规划及图纸内容。(4)规划实施阶段:按照规划要求,划分储备时序,落实可储备经营性用地规划图则,确定土地储备规划实施策略和措施。

6 编制内容及设计深度

本规划在与《淮北市近期建设规划(2011-2015年)》相互衔接的基础上,主要编制以下内容:(1)明确土地储备的基本概念和内涵;摸清现有存量土地的情况;整理近两年来土地出让、土地储备情况,并分析其与城市规划的关系。(2)在已编制完成的上位规划的基础上,运用多种分析方法,对远期土地储备总量及空间分布进行规划,提出远期全市储备用地的规模及构成。(3)合理安排2016年以前年度土地储备计划及空间分布。(4)明确近期储备用地的需求、规模、构成、分布;在分析近两年我市土地投放市场情况,测算近期土地市场需求的基础上,明确近两年(2012-2013年)储备用地的投放规模、分布、构成、时序。(5)开展土地储备专项研究,即结合上位规划,综合确定地块范围、用地界线、土地性质、容积率、建筑退让、四线控制、基础设施配套等控规内容。(6)研究规划实施策略和保障措施。

7 结语

通过对土地储备规划编制体现的探讨,分析闲置土地的分布与总量,结合用地需求,制定建设用地供应计划,进一步优化用地结构,提高土地利用效益,加大盘活力度、清理闲置建设用地力度,促进我市土地资源科学合理利用,实现城市土地资源的有序供应和可持续发展。

参考文献

［1］ 许莉俊,徐里格.城市规划导向性土地储备近期规划初探.2006.

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为认真贯彻落实中央人口资源环境工作座谈会精神，提高土地利用规划的科学性，适应土地管理和社会经济发展的客观需要，推动全县经济建设和社会发展，经县政府研究，决定开展大足县土地利用总体规划（以下简称规划）修编工作。现将有关问题通知如下：

一、充分认识搞好规划修编工作的重大意义

土地利用总体规划是加强土地管理、统筹各业用地、保障社会经济可持续发展的一项重要措施，是关系经济社会发展全局的一项重要工作。我县土地利用总体规划2000年经**市人民政府批准实施以来，促进了管地、用地观念的转变，基本形成了以规划为龙头的土地管理体制，有效遏制了建设用地规模盲目扩大，确保了重点工程、基础设施等必须建设项目的用地需求，为经济社会的发展发挥了重要作用。但随着西部大开发战略的实施和工业化、城镇化进程的加快，各项建设用地的需求急剧上升，土地供需矛盾日益突出，土地规划已明显不适应我县社会经济发展的要求。为解决好我县土地利用规划与经济发展的矛盾，各级各部门要高度重视，精心组织，抓住机遇，依据国家有关的法律法规及要求，编制出符合我县实情、体现大足特色的土地利用规划成果，以保障我县经济社会的可持续发展。

二、土地利用规划修编的目的和指导思想

（一）编制目的。总结上一轮土地利用规划编制及实施的经验，客观分析存在的问题及原因，积极探索在当前经济社会快速发展的形势下，解决保护资源和发展经济矛盾的规划方法以及完善规划调控的措施和途径，提高规划的科学性和可操作性；调查摸清土地利用现状基础，实事求是地合理配置土地资源，在确保必须农用地特别是基本农田数量的前提下，科学合理规划建设用地在数量、时间、地域上的布局；严格实施土地用途管制，提高土地行政管理效率。

（二）指导思想。以“三个代表”重要思想和十六届三中全会为指导，面对入世以及国家实施西部大开发和工业化、城镇化建设等新形势，以《中华人民共和国土地管理法》等有关法规法规、《大足县国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和《大足县2020年远景目标纲要》为依据，根据国土资源部国土资发[2002]89号文件要求，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策和中央人口资源环境工作座谈会精神，根据土地资源利用的特点，因地制宜，发挥优势，合理配置土地资源，优化土地利用结构，坚持强力保护耕地，适当控制建设用地，提高土地利用率，保障经济发展对土地的需要，注重生态环境保护和条件的改善，促进土地利用方式和管理方式的根本转变，实现社会、经济、生态效益的同步发展，保障土地资源可持续利用和社会经济可持续发展。

三、规划修编的主要内容及重点

（一）此次规划修编以**年土地利用现状变更调查的面积为基础，数据不实的将作重新调查核实，确保规划基础数据的客观真实性。

（二）对土地利用现状、开发利用、调整挖潜进行深入分析研究，并在作好土地供需分析预测、土地潜力分析等基础上，进一步明确规划期内土地利用结构及布局，提出实施规划的政策和措施。重点要搞好耕地保护规划、建设用地布局规划、生态环境用地规划、旅游用地规划以及土地开发复垦整理规划，以提高土地的综合利用效益。

四、规划修编的方法和步骤

此次规划修编包括县级和镇乡的土地利用总体规划的修编，县、镇乡两级规划修编同步进行。所有的规划均以**年为基础年，以2015年为规划目标年。分四个阶段实施：

（一）准备阶段（**年10月—**年7月）：完成**年土地利用变更调查、建立土地利用现状调查数据库、搞好修编的业务培训，搜集基础数据图件资料和有关部门的专业规划资料，开展前期的调研分析。此项工作正抓紧进行。

（二）规划方案编制阶段（**年8—10月）：收集调查整理基础资料，编制规划大纲，拟制规划方案，通过比较分析，选取优化方案，就专项研究进行分析论证，并完成土地利用现状建库工作。

（三）定稿阶段（**年11—12月）：完成规划文本、说明、技术报告、工作报告、专题研究报告及各类图件，并通过初审定稿。

（四）评审、验收阶段（2005年1—2月）：完成对规划修编工作的验收评审。

五、切实加强组织领导

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【摘要】土地管理作为参与宏观经济调控的重要手段，可以实现对宏观经济进行调控，保障国民经济平稳运行。文章分析了目前我国土地管理参与宏观经济调控存在的相关问题，提出了土地管理参与宏观经济调控的若干途径供参考。

【关键词】土地管理 宏观调控 土地

1 引言

自2004年开始，中央提出将土地政策作为一种宏观调控的重要手段，并相继出台了一系列运用土地政策参与宏观经济调控的纲领性文件，明确要求国土部门利用土地政策参与宏观经济调控，对土地总量和利用结构进行干预，以加强对经济总体运行进行引导和调节。2006年8月，国务院出台了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，该通知成为我国土地管理参与宏观调控的一个重要转折c，体现了中央决定通过土地闸门（又称之为“地根”）实现对经济调控、土地保护等多重目标，这是我国在快速工业化、城镇化发展背景下宏观调控措施的必然选择，是符合我国国情的重大战略措施。今后，必须从站在实施国家经济和社会发展战略的高度来充分发挥土地管理在宏观调控中的作用，积极有效地提高土地管理在宏观调控中的影响力和作用力，从而实现对我国宏观经济进行重要的调控作用，保障国民经济平稳运行。

2我国土地管理参与宏观经济调控存在的问题

2.1缺乏土地管理参与宏观经济调控的意识

长期以来，我国在制定具体的土地管理政策时缺乏参与宏观经济调控的意识，主要是由于将土地管理作为国家或地方宏观调控手段还处于摸索阶段，既缺乏理论研究成果，又缺乏实际经验。基于近年来我国社会经济发展现状，要实现土地管理参与宏观经济调控的功能，不仅要求土地管理能有效解决市场经济体制下土地市场混乱、土地利用结构不合理、土地违法现象、保障国家粮食安全等一系列问题，还要求土地政策能够从战略层面上对未来很长一段时间内国民经济和社会发展起到积极的引导作用。例如通过不同地区的土地政策来引导土地作为生产要素在不同产业之间的合理利用和优化配置，促进区域产业结构不断优化升级及地方经济转型发展。

2.2 中央和地方土地管理目标相互博弈

长期以来，中央政府一直强调要加强耕地保护、确保国家粮食安全，要坚守18亿亩耕地“红线”，与此同时地方政府则一味地追求GDP第一，过于强调经济增长，正是由于中央和地方在土地管理目标方面存在着一定程度的博弈，才导致中央政府和地方政府在制定具体的土地利用政策时，存在着相互打架的现象。众所周知，由于土地是不动产，加上土地利用的不可逆性，中央政府牢牢把握着土地的监控权和审批权，而具体的土地使用权则在地方手中。一旦等到中央查出地方政府在具体土地利用过程中存在土地违法违规现象时，土地用途已经发生改变。正式由于上述土地利用违法现象存在时间差，才导致地方政府一味地为了追求经济发展和领导个人政绩而乱占滥用土地，尤其是大量占用保障我国粮食安全和生态安全的耕地，使得土地“闸门”长期控制不紧而直接影响了国家对经济实施宏观调控的效果。

2.3土地收益分配和监督机制不完善

我国现行《土地管理法》明确规定，新增建设用地有偿使用费，30%要上缴中央财政，70%要留给地方政府专项用于耕地开发。但事实上这70%的有偿使用费由于中央对地方的监督机制不完善，在现实中往往不能完全做到“专款专用”，实际上被大量地被挪作他用，而中央政府显然不知情。这种现象存在的原因就是由于地方政府通过土地征收和出让行为，可以获得巨大的土地增值收益。这种不完善的土地收益分配和监督机制使得许多地方政府对于中央的土地政策执行力度不够到位，甚至“阳奉阴违”。因此，要使我国土地管理制度和政策真正能发挥宏观经济调控作用，首先就必须要对财政分权体制下的土地收益进行合理分配，同时也要更进一步地加强对土地收益分配的监督。

2.4 土地利用总体规划并未发挥“龙头”作用

从我国前三轮土地利用总体规划实施的情况来看，各级土地利用总体规划在具体实施过程中并没有真正发挥出规划的“龙头”作用，各地土地利用总体规划难以在实际中落实，使得规划只是流于“手上画画、墙上挂挂”。具体而言体现在以下方面：一是现行体制下的土地利用总体规划的约束力不强。土地利用总体规划是经过多方论证并由上级政府严格审核批准并实施的，从法律层面来说具有很强的权威性和约束性。土地利用总体规划一旦审批通过，就必须严格执行，否则就是违法行为。而现实情况却是现行的规划大多数反映的是地方政府部分领导的意图，一些领导一味地为了追求个人的政绩而无视规划的严肃性和其法律地位，使得规划在执行中权威不够、约束力并不强，难以操作；二是土地利用总体规划的上下级衔接不够，具体表现在一是由于前期基础工作不扎实，规划编制采用的基础数据不实和缺乏深入调查研究、评价反馈及论证等步骤，导致基础数据不详实、上下级沟通不畅、相互衔接不力，导致在实际操作过程中土地利用总体规划的“龙头”作用并不能有效发挥出来。

3土地管理参与宏观经济调控的途径

3.1调整土地供给结构，优化土地利用配置

如何有效实现土地管理积极有效参与宏观经济调控、引导和调节宏观经济总体运行，首先要看土地政策的制定和实施能否起到调整土地供应结构、优化土地资源配置的作用。土地供给政策不同，则其所产生的激励与约束作用也会有所差异，会导致土地利用主体、相关利益主体在土地开发利用过程中表现出不同的行为选择结果，从而会直接影响土地资源利用及配置效率。运用土地供给政策实现参与宏观经济总体运行调控，就其本质而言，是以各级地方政府对土地供给总量的控制和和土地利用的直接干预，充分合理的利用有限的土地资源，以及优化土地资源在不同地区、行业和部门之间的配置，进而实现对宏观经济调控的目标。

3.2严格执行土地利用规划，充分发挥“统领”作用

目前，我国依然处于市场经济的转型时期，市场机制自身还存在着难以克服的缺陷，仅仅依靠市场这只“看不见的手”很难实现公共资源的合理利用和保护，因此客观上要求中央必须加强对宏观经济进行调控。我国《土地管理法》已经明确规定了土地利用总体规划的法律地位及其严肃性，根据科学合理的土地利用总体规划确定城乡土地利用布局、功能分区和控制不同用地类型的数量，从而达到从宏观上来协调区域经济发展、调整和优化产业结构布局、调控土地供应总量和结构以及有效保护与合理开发利用土地资源的目的。今后，要更加突出各级土地利用规划参与区域宏观调控的作用，继续加强土地利用规划管理，坚持以供给引导需求的原则，严格执行土地利用规划，充分发挥规划的“统领”作用；同时，严格执行实施新一轮土地利用总体规划，充分运用新一轮规划参与国民经济宏观调控，严禁修改调整高标准基本农田保护示范区，对于确实需要修改调整土地利用总体规划的，务必要从严审查、从严监督管理，确保土地利用总体规划的法律地位。

3.3构建土地政策调控体系，强化其与其他政策的协调配合

目前我国土地管理参与宏观经济调控的主要政策包括土地利用总体规划政策、土地供给政策、土地市场政策、土地税收政策、不动产登记政策等。今后，要实现土地管理积极参与宏观调控的职能就要努力构建有效的土地政策参与宏观调控的体系，加强在不同的土地政策之间、不同的土地政策与外部实施环境之间形成有效的配合与互动关系，尤其是要进一步强化土地资源、资产和资本“三位一体”的属性，要充分地意识到土地管理参与宏观调控不仅是调控土地资源、土地资产，更是调控土地资本。同时，要进一步强化土地管理政策和其他各项财政金融政策的协调。因此，要实现土地管理积极参与宏观调控，就必须要坚持土地管理政策和其他宏观调控政策实施的步伐一致、协同推进。当前，我国社会经济发展加速转型，如果完全采用发达国家或地区实施宏观经济调控的方法，难以有效完成现阶段宏观调控目标。因此，在现阶段积极有效推进货币政策、财政政策完善、有效发挥调控功能的同时，要强化土地政策与货币、财政政策的协调与配合，这就要求未来土地宏观调控政策要坚持国家一揽子宏观调控政策统领，既要主动出击、积极参与宏观调控，又要能够及时与其他政策协同一致；又要适时考虑自身角色，既不能“失位”，也不要“错位”，只有如此真正实现土地管理参与宏观经济调控。

参考文献：

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关键词：城市总体规划；土地利用；协调

经济的快速发展是我国综合国际提升的重要体现，但是经济的快速发展也给我国带来了很多的问题，比如资源的过度开发，工业发展带来的环境污染等问题日益严重。而在城市化进程大大加快的今天，土地资源的合理利用就成了摆在城市规划和土地利用规划两大规划工作面前的主要问题，所以，如何处理好土地资源的利用问题，协调城市总体规划与土地利用总体规划的发展，是急需解决的一个问题。

1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系

1.1 平行性

城市总体规划的主干法与土地利用总体规划的主干法都属于宪法的行政法，从法律地位上来看，属于平性关系。土地管理法及城乡规划法中都对城市总体规划与土地利用总规划的衔接关系做出了明确的规定，即规定两规划应像衔接，在实际的城镇建设中的用地的规模应该按照土地利用总体规划的相关规定来制定。

1.2 交叉性

城市总体规划与土地利用总体规划的交叉性主要体现在行政区域的规划中。在行政区域的规划中包括了城市规划和土地利用规划两方面的内容，其中城市总体规划主要是指对城市、镇的规划，而土地利用的体规划则指行政区域内所有的土地，二者存在包含交叉的关系，而交叉主要体现在城市建设中对土地的利用。在交叉的部分中，两项规划的侧重点不同，城市总体规划主要侧重于城市用地的功能，而土地利用总体规划中侧重于对城市建设所用土地的科学管理与规模的控制，所以这两项规则在交叉中又各有侧重。

2 两项规划的主要矛盾及原因

2.1 规划编制的指导思想与方法不同

土地利用的总体规划的主要指导思想就是“以供定需”，即根据目前我国各区域的各种类型的土地拥有情况进行汇总，然后根据土地的现有情况进行各种功能土地的划分。在整个规划中自上而下的制度严明，越往下级，各种土地的而用途越要明确。而城市总体规划的指导思想则可归纳为“以需定供”[1]，即城市用地的规划主要是根据对人口情况及城市经济发展水平的预测而对建设所用的土地面积及用地标准进行确定。土地的功能的划分是根据实际城市建设的需要而进行的，另外，上下级规划间也没有严格的控制关系。

2.2 规划编制的时间不同

相比于土地利用的规划，城市规划相关工作在我国开展的较早，但是城市规划工作开展的早期没有明确的法规对此进行规定。土地管理法的颁布虽然早于城市规划法，但是城市规划法更与时俱进，颁布以来内容得到了多次更新。由于上述的编制的时间不同，导致了两规划的编制背景不同，所以规划的侧重点难免会有一定的差别。这样就很容易导致一项规划相对于另一项的落后，不利于城市建设相关工作的开展。

2.3 规划编制的基础数据不同

土地利用的规划中所采用的基础数据是土地利用情况的调查，主要针对各种不同类型的用地进行调查，得到的结果可靠性高，但不精确。而城市规划中所采用的基础数据主要是用各种测量方法得到的，其精准度高，但缺少人文因素。另外，两规划中对人口调查统计的方法也不尽相同，这也会导致调查结果的较大差异，最终导致两项规划的矛盾。

3 城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展

3.1 协调的原则

想要做好城市总体规划和土地总体利用规划完美的协调首先就要确立协调统一的发展目标。虽然城市总体规划和土地利用规划的侧重的主要发展方向有所不同，但是两者的主要发展目标大体是一致的，都是为了合理利用土地，为了土地资源的可持续的利用以及对环境保护和经济发展的良好协助，所以协调这两项规划在编制是从同一个根本目标出发展开。其次，由于不同城市和地区由于其地理特点和气候情况的不同，所以要做到遵守因地制宜的原则，不能一套协调计划一成不变，在不同城市要根据该地区的地理气候特点制定城市总体规划和土地总体规划的协调发展计划。最后，要注意到遵循期限一致和级别一致的原则，大体就是两项规划大体的规划前期执行步骤不一定一致，所以在规划后期注意调整两项规划的实施步骤和实施时间。其次，土地利用总规划和城市总体规划的层次不同，所以执行的任务也不会相同，所以也要注意两项规划的级别做到相同的原则。

3.2 基本数据和指标的协调

在协调城市总体规划和土地利用规划的协调时，重要的是要保证基本数据和基本指标的协调。把二者协调的原标准进行协调，从而进一步确定二者数据的统一性，统一协调规划的相关理论，技术和基本数据，从而实现基本数据和指标的协调。协调的重点主要从三点进行，第一点是规划城市规划的面积不宜过大，否则会造成加大行政单位的管理难度，也违背两项规划协调的原则。第二点是人均建设面积使用指标[2]，注意在合理分析土地和城市建设的现实情况之后，对于可用地的城镇，可以适当放宽建设指标，但是对于普通乡镇的用地要严格按照规定使用。最后一点就是用地分类指标，科学进行用地分类严格按照国土资源管理规定进行分类，科学进行用地分类。避免城市总体规划与土地利用规划冲突，为了两项规划顺利协调进行创造有利条件。

3.3 城市发展方向的协调

为了让城市发展时保证其发展规模和重点发展方向的正确性，同时也为了在发展城市时不破坏城市的生态环境和经济环境，就要确定城市的性质和特点，在确立城市性质时结合国家政策和经济大环境，也要注意在城市建设时保护耕地。同时要对该地区的土地价值进行合理评估，根据城市基础建设的情况和土地情况，保护基本农田不被破坏来进行城市性质的确立，明确城市以后的主要发展方向和规模。

3.4 保障实施的一致性

在实施城市总体规划与土地利用总体规划时，需要政府发挥职能。首先要严格遵循科学发展的思路进行，其次还要协调好城市的经济建设，环境保护，人口流动和自然资源相互统一。同时要加大宣传和推广的力度，合理的使用法律，技术以及行政的职能。对于实施的过程要加大监管和指导力度，最好成立公众监督，公众参与的机制，调动公众的积极性。做到以上几点一致进行，提高政府部门的工作效率和公众的参加热情，防止违反规划现象出现，保障城市总体规划和土地总体规划协调的进行。

4 结语

总上所述，城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展是目前城市建设中土地资源利用中的重点问题，所以，城市建设管理的相关人员应对此足够的重视，将两项规则的协调发展作为城市建设用地规划的重要准则，并积极采取有效措施，避免实际应用中两规划的矛盾，促进我国现代化城市的可持续发展，并促进环境友好型社会的发展。

参考文献

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一、新的规划理念和理论

在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予的使命。

1、新的规划理念：理性发展

上一轮土地利用规划在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地问题”、“确保耕地总量不减少”为目标，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手续。

我市新一轮土地利用总体规划建议充分运用“理性发展”理念，按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。

2、新的规划理论：空间规划、可持续发展

我国现行有关土地利用规划编制和管理的理论由两部分组成，一部分是承袭原有的土地利用规划理论，另一部分是借鉴市场经济国家和地区的土地利用规划理论，主要有：地域分异理论、区位理论、资源优化配置理论、生态经济理论、系统科学理论等。但总的来看，尚未建立起符合我国国情和社会主义市场经济体制要求的土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。

为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编大胆运用国内外的和相邻学科（如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等）的相关理论。在我市土地利用总体规划修编中，我们准备运用的理论有两个：空间规划和可持续发展理论。

（1）空间规划理论

土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

因此，新一轮土地利用总体规划修编借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编由上轮主要分配建设用地指标、建设用地规模向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图（如市区用1∶1万）确定城市合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城市无序扩张、优质农地严重流失等问题。

（2）可持续发展理论

可持续发展是指一种既满足当代人的需要，又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损害我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源，在正确的管理下，可以不断更新和利用。反之，它会退化、耗竭。故对土地的开发利用，要限制在土地人口承载力的限度内，同时采用人工生态措施，确保土地持续利用。

目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前土地利用规划的主题。我市在制定土地利用规划过程中将土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

二、新的规划方法

我市在土地利用总体规划修编过程中，为便规划更具科学性，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。

1、评价方法

规划实施评价：按照

国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从我市已完成的规划实施评价的情况来看，保证重点项目建设用地，保障经济社会的可持续发展发挥了显著作用。但面临新时期我市经济社会发展战略的新变化和新的目标任务，现行规划已显得不相适应：一是规划定位已不适应经济建设发展的方向和目标；二是规划确定的用地指标已不能满足城乡建设快速发展对用地的实际需求；三是指标布局安排不尽合理，用地位置与规划之间出现了一些矛盾；四是在规划实施期间，乡镇体制改革，行政区划变化，城镇和村镇用地急需调整；五是相关部门的规划均已作了调整，对土地利用提出了新的要求，需要通过土地利用规划进行协调和总量控制；六是国土资源部规定土地利用总体规划原则上五年修编一次，而现行规划已执行五年有余，需要在总结成功经验、找出存在问题的基础上，逐步加以修改完善。环境影响评价：按照我国20__年10月颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。__市在土地利用总体规划修编中，对重要的项目规模与布局都进行了环境影响评价，如城镇新增建设用地区，土地开发整理复垦等，使之更趋合理性。

2、系统工程方法

土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。运用不同的规划方法来解决，如线性规划、灰色线性规划、模糊线性规划、非线性规划、动态规划、参数规划和多目标规划等。按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。该方法强调在规划编制中，要全面考虑规划所要解决的问题、达到的目标，并由此形成各种战略方案，通过分析比较选出最佳方案。

3、应用地理信息（3S）技术

按照国土资源部《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[20__]189号）、《县（市）级土地利用规划数据库标准（试行）》的要求，本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库，作为修订规划成果的主要载体，以提高规划管理水平。这是本轮规划修编最突出、最严格的技术要求，对提升整体规划的技术水平具有重要意义。

4、公众参与

规划编制前要广泛征求公众的意见，完善规划的公示制度。首先为公众参与土地利用规划提供充分的法律保障，市政府在将规划付诸实施之前举行公众意见听证会，不仅要听取普通民众的意见，还要听取有关利益团体的意见，并根据当地的生态效果予以考虑，然后在充分考虑公众意见的基础上对规划进行修正并进行表决。这样，规划以法律形式获得通过后，就具有广泛的民众基础，在实施中也得到民众的广泛支持和监督。在规划实施过程中，如果需对规划进行较大的变更或修改，仍需举行公众意见听证会，以确保规划始终如一地得到民众的支持。

我市土地利用总体规划修编办公室在完成土地利用总体规划初稿后，会同有关部门进行讨论磋商，并做好协调工作。协调的过程，实质上！是一个谈判过程。即由参与决策的各个主体通过磋商或“讨价还价”，最后在共识的基础上达成一致的过程。在这个协调的过程中，成功的关键在于寻找全局利益与部门利益、地区利益之间的结合点，所以土地利用总体规划修编办公室在依法坚持全局和整体利益的原则下，统筹兼顾被协调者的利益，被协调者也既要考虑本部门对土地的需求，又要顾全大局，在这样的原则和立场上进行充分磋商，以形成共识。在这个过程中，任何一个部门都不应独自断然做出决策，以免重复过去那种部门分管、多头决策、各自为政、矛盾百出，对土地资源造成严重浪费破坏的错误。如果在协调过程中还有重大工程项目或用地规模问题存在意见分歧而暂时无法统一，则提交同级人民政府进行研究和决策。