国土空间规划分析范文

导语：如何才能写好一篇国土空间规划分析，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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[关键词]双评价；国土空间规划；情景分析；ANN；CA

根据《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（以下简称《指南》），双评价是国土空间规划重要的前期评价工作，要为国土空间规划提供理论基础与策略支撑。情景分析是双评价中针对不同情景进行分析，为国土空间规划提供多方案比选的工作内容，但《指南》并未明确情景分析的详细方法，作者探索了一种情景分析方法，以供参考。本方法的创新点在于，使用了ANN-CA模型，将地形、基础设施建设等影响因素对土地利用类型的影响结果直接落实到空间布局上，相较于常见的文字、数据版情景分析，能够更直观、更清晰地表达各因子对国土空间格局影响的结果，对国土空间规划的支撑作用也更强。ANN-CA模型在土地利用方面的应用已经有许多实践，孙玮健等利用ANN-CA模型研究了哈尔滨市双城区的土地利用格局变化及驱动机制；张鹏等用其研究了南昌市“三生”空间的时空格局演化特征；幸瑞燊用其模拟了重庆市万州区的生态空间布局，并进行了生境质量评估。ANN-CA模型的模拟精度已经经过实践得到了认可，本方法在前人研究的基础上进行了改良，对驱动因子也设置了多情景，从而直接在结果中体现不同人口、不同基础设施建设情景等对土地利用变化的影响。

1研究方法

1.1ANN-CA模型

ANN-CA模型，即人工神经网络-元胞自动机模型。元胞自动机是一种时间、空间和状态都离散，空间相互作用和时间因果关系都为局部的网格动力学模型，实现了自下而上模拟复杂系统时空演化的过程。每个元胞的状态由其相邻的元胞的状态决定，当为其制定转换规则后，所有元胞便能依据转换规则自行演变，因此其核心在于转换规则。人工神经网络具有自学习以及联想功能，能够高速寻找优化解，通过人工神经网络模型学习土地利用数据变化的规则，将提取的规则应用于起始年份的栅格数据，就能在元胞自动机中完成模拟预测的过程。

1.2技术路线

本研究依托国土空间规划项目，能够获得某市第二次和第三次全国土地调查数据。将某市土地调查数据地类重新分为耕地、林地、园地、其他农用地、城镇用地、村庄、采矿用地、其他建设用地、水域、其他土地共十个用地类型，并转换成栅格数据。利用人工神经网络学习方法，提取某市2009年土地利用数据不同地类演变到2018年的规律（因2009-2018年数据为第二次全国土地调查数据，其地类涵义一致，用其推演较为准确），再以第三次全国土地调查数据重分类后的栅格数据作为起始年份数据，加入不同情景的驱动因子栅格数据，应用神经网络学习的地类演变规律，在CA元胞自动机中进行自动演变，将不同情景预测的城镇建设用地总规模，作为演变终止的条件，推演不同情景下某市2035年国土空间格局（图1）。

2情景设置

2.1重大影响因素

2.1.1地形因素。地形是影响国土空间格局的重要因素之一，地势越平坦，越适宜开展人类活动。高程太高、坡度太大的区域则不适宜开展城镇建设或耕地种植。选取高程（图2）和坡度（图3）作为地形驱动因子。某市西北部和中东部有山脉，其余区域较为平坦。2.1.2区位。区域到中心城区的可达性会影响区域受到中心城区辐射的强弱。越容易到达中心城区，越容易受到中心城区的辐射影响，对区域发展越容易起到促进作用。采用百度地图交通时间数据进行插值分析，得到某市全域到中心城区的可达性图层（图4）。2.1.3地质灾害。某市北部的山脉附近地质灾害较容易发生，且地震断裂带多分布于此。地质灾害对人类的生命财产破坏力极强，在地质灾害易发生区域不适宜开展人类活动，因此将地质灾害危险性（图5）作为影响空间格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利设施。水资源对生态、生产、生活都有着重要的影响力，某市位于汉江中下游，境内水系发达，河流湖泊水库众多，一般情况下是不缺水的，以水资源总量作为影响因子的意义不大，因此以水资源获取的难易程度，即水域及水利设施可达性（图6）作为对区域发展的驱动因子。提取某市第三次土地调查数据中的水域及水利设施，分析各单元到达水域及水利设施的距离。因未获取到规划水利设施数据，仅从现状数据考虑，未设置多情景。2.1.5交通路网。提取某市第三次土地调查数据中道路数据，结合规划道路，按照现状道路、规划道路部分建成、规划道路全部建成三种时态，分为低密度路网、中密度路网和高密度路网三种情景，如图7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75万人，城镇化率60.1%。根据某市2014-2019年统计年鉴数据，结合某市2035年发展目标，预测在稳健、基准和乐观三种情景下，某市城镇化率分别为68%、70%和72%，对应的常住人口数量和城镇人口数量如表1所示。

2.2情景配置

综合以上七种重要的影响因子，配置稳健、基准、优化三种情景。地形、区位、地质灾害危险性、水域及水利设施是基础驱动因子，三种情景是相同的；其余因子为动态因子，不同的情景对应不同的值。动态因子中人口和城镇人均建设用地可以计算出城镇建设用地总规模，从而设置演变结束条件。交通路网则影响地类单元格变化的概率和地类。各情景的具体配置情况如表3所示。

3情景模拟结果

使用ANN-CA模型工具对2009年和2018年土地利用栅格数据进行人工神经网络学习，分别添加三种情景对应的驱动因子归一化处理后的数据，根据实际的地类转换关系设置好地类转换矩阵，待学习结束后，用三调地类转换的栅格数据（2019年）作为起始年份数据，推演2035年空间格局，最终结果如图8所示。

4总结

稳健、基准、优化三种情景分析对应的城镇用地占全域比例分别为2.88%、3.24%、3.60%。从空间布局来看，中心城区及各县市的城镇用地均有扩张，中心城区主要向西南方向扩张，与某市规划发展方向一致，可以从空间上为国土空间规划中城镇建设用地布局、城镇开发边界划定提供参考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的资料有限，未能考虑规划的重大水利设施以及气候变化因素对空间格局的影响。（2）为了贴合实际地类转化规律，例如城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿废弃地复垦等等，将用地类型分得比较细，这样的优点是比较贴合实际土地转换规律，但分类太多人工神经网络学习的精度会有所降低。（3）模拟结束条件——城镇建设用地总规模，是依据预测人口和城镇人均建设用地确定的，而目前的理念是“量水发展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定产”，会更符合现在的规划理念。

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关键词: 国土资源; 规划; 管理

中图分类号： G322 文献标识码： A

1、 国土资源规划管理的重要性

我国人口众多，所以我们国家对资源合理利用的要求更高，对国土资源进行合理的规划管理是国土资源相关部门应该做好的事情。可能很多人认为国土资源开发利用，开发天然矿产会影响到自然环境，影响生态发展，这是很片面的意见。对国土进行合理规划管理，对人类生存环境是有益的，加强对国土资源合理利用的调整和改善，可以使我们的生活更加美好。

2、目前国土资源规范管理的情况

国有土地是重要的自然资源，中国是一个发展中的社会主义国家，土地及水、油、煤、金属矿物等一切自然资源都属国有，国有土地利用的开发权和所有权，开发和利用以及治理和保护等规范管理，国有土地与其他资源相互协调规则，居住用地，建设开发用地，资源开采用地的指标，管理和保护等方面均有相关规定。但分布在各部门各个地区，较为不同。目前经过多年的发展，形成了诸如我国国土资源开发规划"建设"合理利用的规划管理手段。对于国有土地资源规划管理的有效实施，标志着我国国有土地资源的开发利用进人了一个新的阶段。开发国有土地的资源进行实施和管理有许多自身的特点，涉及多方面关系，因此必须做到有法可依，执法必严，违法必究，才能使我国国有土地资源发展走入正轨。

3国土资源规划管理存在的问题

3.1国土资源规划管理法规不完善由于我国国土资源规划管理起步较晚、发展不平衡，相较于发达国家还很落后；加之国家对国土规划重视不足，相关人员和机构涣散，很难对我国国土资源开展科学、有效的、完备的统筹规划，当然也不能对规划体系的层次和法律效能进行科学恰当的界定。尽管国家相继颁布了《国土规划编制办法》和《国家国土纲要》等规范，只是针对国土规划的相关内容进行简单的说明和初步规定。较我国经济的快速发展，已经过时，面对政府职能部门间用地冲突协调、跨区域建设协调、农业发展瓶颈、国土保护和新兴产业扩大用地需求的问题显得无能为力。目前，我国还没有相对完备的国土规划法律规范，严重制约我国国土资源的最大化、最优化利用。

3.2我国国土资源规划管理体系落后由于我国国土资源规划管理起步较晚，发展缓慢，很难适应我国快速发展的社会主义市场经济，特别是老旧的规划管理理念很难实施和开展工作，很难适应我国科学发展观的要求。国土资源规划管理制度还不健全，依法查处国土资源违法、违规事件的力度不足；国土资源市场化的配置比例偏低；违法用地的现象屡见不鲜；相关执法监察的力度不足；规划管理技术和措施落后，严重制约我国国土资源规划管理的有序进行。3.3国土资源规划实施的强制力不足，致使后续规划管理困难随着我国经济的稳定发展，国土资源的瓶颈约束日益严重，空间开发和规划布局无序日益突出。城市、城镇的不断发展和扩展，大量吞噬国土资源，使现有发展空间凸显不足。国家相关规划职能部门没有对国土资源全局的、统筹的规划和监控，致使城市化肆意扩张，盲目、无序占有农业耕地和破坏区域环境。由于缺乏约束力和监管制度，直接导致我国国土资源规划管理协调性差，实施力度差，规划混乱，权责不分，很难开展科学的、统筹的国土资源规划管理工作。加之法律等硬件措施的不完善，特别是缺乏强有地的强制性力量作为后盾，很难科学的、详细的实施国土资源规划的相关内容，特别是一些国家宏观长远的发展规划得不到重视和实施，致使我国经济发展不平衡、不持续、不健康，综合资源利用率得不到明显的改善。

4国土资源的科学规划管理的建议

4.1积极完善国土资源管理的法律体系国土资源最为我国经济发展的载体，必须具备一定的法律地位，受到法律的保护，并拥有强制执行力，从而确保我国国土资源的统筹规划管理，达到最优化的效能。逐步完善和发展我国土地、矿产、海洋、环境等自然资源的保护、开发利用等方面的法律体法规；科学统筹研究制定我国的《国土规划法》和《海域使用法》；逐步修订我国的《土地管理法》等国土资源相关的法律，逐步形成系统性的法律体系。通过立法确定国土资源的强制力和权威，科学、完备制定国土资源开发、利用的一系列程序和规划要求，确保土地的使用、开发有法可依。通过引进吸收国外先进的法律约束经验，加强我国国土资源规划管理的执行力度和充分体现法律强制约束力，并组建国土资源规划和实施团队，尽可能的贯彻和落实国家级的国土资源规划管理，为我国国土资源的可持续发展提供基础性的支持。

4.2国土资源的规划管理要突出重点

国土资源规划管理需要国家和地方政府的共同努力，以提升国土资源的现实和潜在效用，以提升我国经济的可持续发展能力建设为主。逐步推进我国政策和统筹城乡规划的发展、优化区域发展空间，统筹安排，逐步推进城镇化健康有序发展。并将国土资源规划管理权力赋予每一个公民，强化国土规划的执行力度，并将国土资源开发的全过程向民众公示，接受社会监督、监控。科学规划，突出重点，明确开发战略，科学分区，明确目标和方案，以点带面，统筹空间、规模、结构和环境的协调，促进生产力布局、城镇化和基础设施体系规划和协调发展。国土资源部门作为国土资源规划的主管机关，积极履行对国土资源的管控职能，统筹土地利用规划、矿产资源规划等各项国土资源专项规划，并随时将国土资源规划融入国民经济和社会发展的重点领域之中，提升国土资源规划的综合利用效益，并开展时序性监管、空间布局等重要规划着力点建设，提升国土资源规划管理的地位，努力为促进建立多部门联合的共同责任机制和综合管理模式提供基础性指导。

5 国土资源规划管理的有效运行

国土资源的规划管理是国家长远规划的重要组成部分，充分的建立和完善国土资源的规划管理运行机制，使得国土资源的规划有效运行。各地区和各部门应该充分协调配合，创造合理的运行环境，保障国土资源规划目标能够完全实现。规范性的制度也是国土资源规划管理实现的有力保障。

在空间规划体系中，国土资源规划是国家经济社会发展规划的重要组成部分，是综合性的高层次规划，主要用于指导其它规划，包括土地利用规划"矿产资源开发利用规划等的制订和实施，具有宏观性、原则性和综合性，这种特点决定了国土资源规划的实施运行具有很强的协调性。但由于管理体制的原因，我国的国土资源规划在实施中，国土资源管理部门要进行多部门的协调，这是保障规划顺利实施的关键之处，也是与目前我国土地利用总体规划"矿产资源等规划实施的区别最大之处。因此，在设计规划实施运行机制时首先要考虑的就是国土资源规划的协调机制。建立最有效的协调机制关键在于建立系统化的空间规划体系，统一的综合性空间规划应成为基层空间开发建设的共同行动纲领。各层次的空间规划分工明晰，各级规划都在上一级规划指导下编制，形成一个连续性的规划体系。

6结语

目前，我国还需明确国土资源规划在空间规划体系中的地位，国土资源规划必须基于国家层面上，站在战略规划的高度上，统一的调度和规划，从长远的布局出发，细致入微的分析至各个层面。当然在这个过程中不可避免的带有过多部门色彩，难以做到面面俱到，甚至于有时看起来好似没有地位，工作也不易协调，这仅是部分阶段性的产物，并不影响我们未来对于此类问题的决策和影响，相信在不久的未来，规划式的管理将运用至各个方面，从而发挥更大的作用。

参考文献:

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【关键词】国土空间；开发格局；土地利用现状；沈阳

国土是生态文明建设的空间载体，是我们赖以生存和发展的家园。本文在认真调研沈阳市经济社会人口与资源环境建设关系、各区域空间发展相互关系、资源开发利用与保护的关系、各别地区投资建设重复格局不合理等问题基础上，分析造成沈阳市地域空间规划缺乏统筹协调的关键所在，提出在新形势下在地理信息系统GIS环境下优化国土空间开发格局的发展模式，在土地利用、产业格局、基础设施、生态网络保障等方面提出了优化构想。

1 沈阳市国土利用与空间开发现状

1.1 沈阳市概况

沈阳市辖9个市区、3个县、代管1个县级市。全市常住人口约780万，见表1。工业、服务业、新兴产业以及基础设施建设在十一五规划期间发生很大变化，过去五年，城乡面貌显著变化，城市功能不断完善。坚持全域规划、统筹发展，不断加快城乡建设步伐，2012年城建投资完成506亿元，五年累计投资1983亿元，年均增长18.5%。

沈阳经济区一体化建设步伐加快，8城市共同签署了系列合作发展框架协议，沈抚同城化等区域合作扎实推进，沈、抚、铁三市实现024电信区号共享，19个新城新市镇建设步伐加快，中心城市聚集辐射作用进一步增强。板块建设进一步完善，区域经济划分更加科学。

1.2 沈阳市国土利用现状调查

土地利用现状调查是指为查清现状用地的数量及其分布而进行的土地资源调查。

沈阳市土地利用调查将土地分为农用地、建设用地、未利用地三大类，二级类分为耕地、园地、林地、牧草地、其他用农地、商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地、未利用土地和其他土地，共15种类别。

1.3 沈阳市国土空间现状开发格局

1.3.1 土地利用结构变化

2000年至2012年，沈阳市农用地总量稳定，建设用地大幅度增加，未利用地快速减少，用地质量有所下降。

从内部结构看，农用地内部结构变化显著。2000年至2012年，全市耕地、其它农用地减少显著，园地、林地有所增加。建设用地内部各类用地快速增长。居民点及工矿用地、交通运输用地、水利设施用地部分增加显著。对建设用地内部结构进一步细分，可见全市农村居民点呈减少趋势，但仍占据绝对优势比重；城市、建制镇、独立工矿用地呈现较快的增长趋势。

用地质量下降主要表现在城镇建设用地迅速扩张，占据了大量农用地、耕地等土层深厚，有完善水利灌溉设施的良田沃土，而现在的平原耕地多为旱地，土层含沙量大，土壤贫痔，无水源保证，水土流失严重，产量较为低。因此，土地结构中肥沃土地比重下降，贫瘩土地比重上升，这也严重制约了农业的发展和规模化经。

1.3.2 人口密度与土地利用率

全市人口密度呈现增大的趋势，2004至2008年，全市人口密度在市内五区增加较快；苏家屯区和沈北新区人口密度变化幅度较小，主要原因是巨大的城乡落差形成了从乡村向城市的庞大人口流动，乡村人口转移数量不断增加。

近几年由于经济发展与技术进步，土地利用率呈现增加的趋势。在全市范围内，土地利用率的提高比较均匀，不同区域变化幅度相差不大。

2 沈阳市国土空间开发格局驱动机制

2.1 国土空间开发格局的影响因素

国土空间是构成城市诸要素所占有的地表区域，作为各类社会经济活动和居民活动的载体，是在特定的地理环境和一定的社会经济发展阶段中，区域内各种社会经济活动与自然因素相互作用的综合结果。国土空间开发格局的形态归根结底是国土空间开发过程中经济发展状况的外在表现，它形成和演化是区域国土空间内部、外部各种力量相互作用的物质空间反映。

2.2 国土空间开发格局的驱动机制

不同的资本或利益主体，他们从决策到行动，追求利益、满足需要的过程，就是动力卞体发挥

其作用的过程。其利益的分化与冲突，同时也是各种动力主体之间互动动的过程；而互动动过程中所存在的规律性的模式就是所谓发展的动力机制。

总体而言，国土空间开发格局的形成是宏观和微观的有机结合，而国土空间开发格局构的变化就是在外部各种作用力驱动下，按照由初级向高级、由简单向复杂、由无序到有序相应调整的发展、演变的历史过程，一直到形成适应现实需要最优状况。随着社会经济和人发展，国土空间格局还将会持续变化下去。

3 沈阳市国土空间开发格局优化构想

通过上述分析，为构建和谐的国土空间和核心竞争力格局，实现沈阳市国土全局功能最优化和效率最大化的统一，以科学发展观为指导，按照导向性原则、制衡性原则、科学性原则、协调性原则、和符合促进主体功能区划的原则，对沈阳市国土利用空间进行优化。

3.1 开展国土规划，并将其作为空间开发的指导

开展国土规划，应根据沈阳市的发展条件、存在问题及发展目标，进行国土规划，从而对沈阳市国土资源的开发利用、整治和保护作出总体部署，对国土资源、产业化的重大项目和国土建设活动进行统筹安排。

3.2 建立国土空间开发格局的定期评估机制

沈阳市建立国土空间开发格局的定期评估机制，首先是根据国土空间优化发展目标，研究国土空间优化评价指标体系，制定全市国土空间优化评价标准，建立国土规划实施绩效跟踪评估体系；其次要安排适宜的部门、人力组建协作评估机构，提高科研力量参与评估的影响力，实现评价工作常态化，最后是用完善的重大项目建设问责机制来确保关键项目下的国土开发利用效率达到较高水平。

3.3 加强规划实施中经济手段的运用协调政府与市场的关系

运用对不同区域实施有差别的财政和金融以及税收等政策引导投资流向高效率国土开发的地区和部门。各类投资应当有所侧重：财政投资的重点继续放在交通、通信干线建设等基础设施建设上；税收政策要配合总体发展战略，鼓励强势产业的发展势头，体现对弱势有潜力的产业的积极扶持，以及对不利于生态保护与可持续发展的产业活动的抑制。

3.4 推进沈阳市土地综合整治工作

以土地整理项目为平台，实施整镇（乡）推进“田、水、路、林、村”综合整治，控制土地退化趋势，改善生态环境，实现土地开发利用与生态建设协调。一是，加大耕地和基本农田整理，提高耕地自然生产力和规模化经营潜力，切实治理水土流失；二是，推进城镇建设用地整治和农村建设用地整理，进一步挖掘建设用地开发潜力，提高建设用地利用效率；三是，着力开展生态修复，加大各类废弃地、灾毁耕地的复垦力度，提高森林覆盖率；四是，在不破坏生态环境前提下，适度开发未利用地，挖掘土地潜力；五是，扩大自然保护区范围，建设沈阳生态保护圈。

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Abstract： The lack of vertical stratification planning of underground space has lead to the unreasonable development of part of facilities， the frequently conflicts of space occupancy between underground facilities and these seriously affect the normal development of underground space. The paper analyzes engineering geological conditions in Ningbo， current situation and problems of underground space development， takes light rail transit construction in Ningbo as an opportunity， and then probes plane partitions and vertical stratifications of underground space in Ningbo. Based on these， put forward the scientific and reasonable delamination development model of urban underground space， to make the development obey orderly， rational， favorable principle， to save construction investment and improve the efficiency of the use of underground space.

关键词： 地下空间；轨道交通；平面分区；竖向分层

Key words： underground space；rail transit；plane partitions；vertical stratifications

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）26-0102-04

0 引言

城市化进程加快，空间区域扩展的困难性，飞涨的房地价，暴涨的人口等城市问题使得地下空间的开发成为人们的共识[1]。欧洲历史悠久，其特点规模大，类型多，结构复杂的综合体；北美国家点线面方式结合地下交通构件庞大网络，综合性较高，据统计，加拿大蒙特利尔地下城拥有60多个建筑群面积达360万平方[2]；亚洲以日本为典型，大力发展地下能源交通仓储设施，分层开发。国外发达国家的地下空间规划起步早，技术较成熟，相关法律法规较完善，这对我国地下空间开发有借鉴意义。

我国城市地下空间开发利用源于上个世纪50年代的人防工程。近年来一线城市例如北京、上海、深圳地下空间规划已初具规模，上海市地下空间的开发总量已超过1000万平米，开发深度也已向30米以下的空间挺进[3]。我国地下空间开发态势积极，但仍存在规划合理性时性不佳，开发技术落后，上下协调性差等问题，对今后城市的集约化可持续发展极为不利。由于城市地下空间开发具有不可逆性，特定性，必需探究适合城市地质环境条件的地下空间开发模式。本文结合宁波市工程地质条件，结合宁波市地下空间开发现现状及存在的问题，初步提出宁波市地下空间开发利用建议和实施方案。

1 宁波市地下空间开发现状及存在问题

1.1 工程地质条件 地下空间开发工程与地质环境联系密切，受环境影响很大，应先进行地质分析。宁波位于滨海平原，地势低，深厚软土地层分布广泛，地质构造复杂。宁波平原第四纪地层发育，厚度较大，且层位较稳定，厚度从60～120m不等，从中更新世至全新世地层发育齐全。主要成因类型有河流相、河湖相及海相等，从老到新是由一套陆相堆积～海陆交替堆积～海相堆积地层组成，上部软土层厚14.1～24.6m。

1.2 现状及存在的问题

1.2.1 工程量小、功能单一、分布散、公用性差 宁波市鄞州中心、骆驼新区、火车站等地区的地下空间的开发利用仅限于建筑区域下的地下车库及战时防空所用，且部分小区中的地下空间的开发在小区之内分隔，且仅在单独建筑物之下。公共地下停车场涉及不多，而地下通道、地下商业街更是少有涉及。现今宁波地下通及商场到发开利用较好的为海曙城隍庙区域。宁波市现有地下工程主要分布在海曙区和江东区，除人防工程外，地下空间开发利用主要随近几年的房地产开发而建设，这些地下工程功能也比较单一，停车库占到了绝大多数，其次是建筑的设备机房，作为公建使用的仅占总面积的2%，仓储则占总面积的3.6%。

1.2.2 资金供应不足，技术不够完善导致众多后遗症。

宁波市对地下空间开发起步相对较晚，针对地下空间的规划主要从2005年开始，比建设部颁布的文件迟9年。由于国内建筑业粗放的建设模式，地下空间开发研究不足、重视程度低，国内外交流不足等情况，我国的地下空间开发的“后遗症”严重。而宁波也不例外，加之历史因素，地下空间开发几年来，宁波市出现了地面沉降，道路开裂等一系列问题。随着城市化建设规模的扩大，进程的加快，工程性地面沉降逐渐加而宁波也不例外，加之历史因素，地下空间开发几年来，宁波市出现了地面沉降，道路开裂等一系列问题。剧，市区地面沉降继续发展，沉降漏斗不断向外扩展。至2005年，江东和江北城区累计沉降量200～500mm，海曙城区累计地面沉降量为100～200mm，江东、江北沉降中心区累计沉降量大380mm。

1.2.3 地下空间总体规划缺少整体性、长远性和战略性，且实际开发建设情况与规划同步性差 尽管，2005年宁波市便制定“城市地下空间及人民防空规划”。当前，对宁波市来讲，城市中心区最为缺乏的地下公共停车场、公共市政设施的开发。2005的规划就述内容存在明显的不足，且该项内容大部分尚未实施，规模和数量也法满足宁波城市建设和快速增长的机动车保有量的需求。例如根据东部新城的规划，地下空间利用包括在地下建设地铁站、公交终点站、停车场、步行网络、地下街、道路等。就实地调查的情况来看，以上设施并没有与总体建设同步实施。若在后期将建筑物的地下空间相连，建立地下网络，不管是在技术还是资金方面都会出现较大的困难。

1.2.4 地下空间开发管理机制不完善，管理机构条块分割，针对性法律法规缺乏 2001年11月建设部颁布《建设部关于修改的决定》，但由于长期以来对城市地下空间资源管理的空白，仍缺乏特定的管理机构来协调地下空间开发过程中地下工程项目之间、地下工程同地表建筑物之间的矛盾。

宁波市现有涉及城市地下空间利用的地方法规存在一些模糊之处。主要表现在：地下空间使用权主体不明确；对已转让土地使用权的土地地下空间的权属界定不明确；有关地下空间利用的地方法规体系不健全。上述权属问题会影响投资者的积极性。各类地下空间之间缺乏连通，影响了其整体效益和使用价值。此外，没有建设标准、技术，使工程质量问题不易杜绝，一旦出了问题无法明确责任。

2 宁波市地下空间开发利用建议

地下空间规划地下空间开发的指导性文件。地下空间规划的难点是解决好即地上与地下，当前与未来，效益与环境三个关系；关键是处理好地上地下空间一体化。规划不能偏离建设的需要，尤其是详细规划，应以指导地块开发实施为宗旨，结合社会经济发展实际需要提出切实可行的指标体系。宁波市地下空间开发建设过程中若不考虑这些问题，将来会影响城市地下空间的可持续发展。

2.1 地下空间规划的指导思想必须有明确目标 2012年宁波市提出建设智慧城市理念，打造智慧宁波。故而宁波市地下空间规划应将智慧理念贯彻其中，同时坚持可持续发展原则，对地下空间进行分层次、分阶段的合理开发，注重以人为本。现今地下空间开发多是后期开发，故宁波城市地下空间规划要与城市现状结合，如利用轻轨交通将原有（新建）的地下空间形成点、线、面相结合的地下空间形态，增强城市功能，改善城市环境，为宁波市智慧城市建设出力。

2.2 将地下空间规划纳入城市总体规划，点线面结合综合开发 城市地下空间资源不可再生，单独另行制定的地下空间规划往往和城市的总体规划往往协调性差，合理性，效用性不高，且后期编制成本来看不经济。将地下空间开发纳入城市总体规划是解决上述问题的有效办法，也有利于城市空间整体三维开发。通过平面布局与纵向布置进行统一规划、综合安排，使宁波市地下空间逐步形成以地铁为骨架，以交通节点及地下综合体为枢纽，以中心区为主体的城市地下空间系统。地下空间的开发与利用对于发挥宁波市的城市聚集效应，促进经济发展，改善城市环境，提高城市抗灾能力将起到积极作用。

2.3 加强研究与实践，进行合理预测 由于宁波市地质地貌特点特殊，且目前宁波地下空间开发的研究和实践不足，宁波市地下空间开发模式还要在探索学习中形成与完善。城市地下空间开发深度的选择和确定直接影响到地下空间开发利用的成本和效果。目前，宁波市地下空间开发与规划的深度限于浅层。然而，随着城市发展，为满足合理有效利用城市空间、完善城市功能等要求，必须对地下空间的开发规划深度做出预测和规定。城市地下空间可作为多种用途，但空间有限，特别黄金地段的，如宁波市中心区具有的商业吸引力，而基础设施建设则缺乏吸引力，应通过政策引导地下交通、市政管网系统等基础设施作为城市地下空间开发的重点层次，而与城市职能相协调的地下空间开发是中间层次，将城市功能的三维延伸入地下，改善城市环境，为城市建设扩容提供条件。

2.4 拓宽渠道，吸纳资金 由于地下空间的开发难度和工艺水平要求远比地面要高，所以地下空间开发需要大量资金投入，单纯依靠政府财政投入难以满足资金需求，而且也不利于在地下空间开发中引入竞争机制以及提高资金使用效率、优化资源配置。因此，拓宽投融资渠道，广泛吸纳资金是城市开发利用地下空间。除一般的政府出让地下空间地块机制外，宁波市还可以将工程建设中的BOT模式，“国”“民”合办的融资模式、“国”有“民”办的融资模式应用于地下空间开发。

2.5 明确地下空间规划、开发建设管理与使用权责

2.5.1 通过法律明确地下空间使用权 我国依法实行国有地下空间有偿使用与无偿使用相结合和有期限的制度。对经营性地下空间，宁波市政府可参照地面土地使用权的出让方式，如协议、招标、拍卖等。依法对地下空间使用权的产权登记，包括取得、转让、抵押、继承、赠予等要做出明确的规定。此外，对于建成后地下空间的出售、出租，应有明确的管理办法，规范其流转。

2.5.2 明确地下空间开发利用主管部门，建立监督机制 建议成立宁波市地下空间管理委员会，在市政府的领导下，可由宁波市国土、规划、法制办、人防等部门统筹规划，明确各部职责，全面考虑地下空间的相关事宜，实现系统开发。考虑地下空间平战结合居多，市、区人民防空主管部门应有一套完整的人员、机构、编制和开发利用的管理系统，充分发挥其作用。此外，还应充分利用政府宏观调控和市场调节结合，建立规范政府行政行为的规则和监督机制，防止在土地一级市场中资源分配的“黑箱操作”，增加土地及规划管理的透明度。

2.5.3 制定《宁波市地下空间开发利用管理办法》 针对地下空间投资中违背规划初衷的情况，建议将地下赋予规划相应的法律地位，作为规划管理的操作依据。为此，建议宁波市应尽快制定《宁波市地下空间开发利用管理办法》，主包括：目的依据、适用范围、供地方式、用地审批、使用年限、面积分摊，登记等。《办法》应明确指出，结建地下工程的使用年限相同；地上业主对其物业垂直下的地下空间有优先开发权，其他投资者有行使无害通过的权利；同一宗地下建设项目有两种以上供地方式、用途或两个以上使用权人的，使用权面积分摊办法。

3 宁波市地下空间开发实施方案

当前，地下空间的规划工作面临着两个任务：一是在对城市地表进行规划的同时，应重视对地下空间进行长期综合性的规划；二是对已投入大量资金所建成的地下室工程特别是相对集聚的片区应进行再开发利用规划，整合资源，以发挥应有效益和为日后提供示范性实例[4]。

根据规划，宁波市将于现在的宁波市轨道交通线网以主城区为核心，以跨三江（姚江、甬江、奉化江）、连三片（三江片、镇海片、北仑片）、沿三轴（商业轴、水轴、公建轴）为指导思想构成主体骨架，形成三主、三辅、六条线、双模式的城市轨道交通线网。地铁在交通上具有两大优势：一是实现人群行为实现的“点—点”直接快捷交通，相比地面交通更能体现直线交通优势；二是地铁交通具速度上的优势，轨道交通速度能达到80km/h[5]。轻轨交通的建设为宁波地下空间开发带来良好的契机。

宁波市应按中心联结模式进行规划建设，通过轨道交通将城市各个区域连接，将分散的地下空间串联成线，各线路的纵横交错使得地下空间进一步连成网。本文结合宁波市轻轨交通建设和城市规划，考虑区块经济，人口，原有地下建筑等情况，将多核心紧凑型城市空间布局理念用到地下空间开发，形成有“点线面—地上地下”协调发展模式，坚持可持续理念发展理念。由点到线，由线到面，上下一体，实现地下空间开发规模化、规范化、专业化和效益化，如图1所示。

3.1 平面分区 宁波市地处滨海平原，地势低平，属软土土质，海积软土层分布广泛，厚度不均，物理力学性质差。特殊地形地貌和地质结构，决定其地质环境比较脆弱，故其地下空间开发需慎重。平面分区着重考虑城市规划、轨道交通分布，人口分布和特殊地质情况。

3.1.1 城市规划 地下空间开发必须立足于宁波城市总体规划和经济状况。宁波市规划在15年内完成以下7个地下空间开发重要节点：三区，东部新城，鄞州中心区，天一商业区，南部商务区等。外加7个次重点开发区。地面经济开发重点区域主要是东部新城，三区，鄞州中心区，北仑区片等。规划主要地下工程为地下商业街、停车场，地下通道，人防隐蔽工程等。近几年宁波市经济迅速发展，势头良好。2011-2012年，全市实现生产总值GDP 6010.5上升到6524.7亿元，同比上涨8.5个百分点。

3.1.2 轨道交通 轨道交通像地下空间的血管，贯穿较为分散的核心区块，结合地面交通，串联各个次要分散小区块，形成点线面一体的平面布局。轨道交通综合体地下空间规划是城市地下空间规划体系中的一项重要内容，尤其实在地下空间总体规划层面中的地下交通分享和近期建设规划，以及地下空间详细规划层面中的重要节点规划中占有重要地位[6]。例如：1、2交汇于东部新城，北仑片区并与4号路线于三片区汇合（两处皆配合有地下通道），3、5号线于鄞州中心区汇合并与6号线于高教园区北区及周边区域汇合等。如图2所示，利用轨道交通将各组团联系起来，发展区域尤其是轻轨交汇处，商业发达地区进行重点规划，进行规模性综合开发，如图2所示。

3.1.3 人口状况 地下空间的开发应充分考虑人口因素，分析供需情况，以发挥地下空间利用效率，节约资金。其次应考虑地区产业状况，因地制宜。据最新人口统计，宁波市常住人口达596.33万人，平均人口密度达636人每平方公里，最高达11572人每平方公里，且呈增长趋势。可见对地下空间开发需求较大，也是宁波市发展的必然要求。

3.2 竖向分层 竖向分层要分为浅层和深层开发，宁波市现今主要是浅层开发阶段。地下空间应用方向，结合各区域重点发展方向，进行功能互补、辅助或需求满足；结合交通人口等状况进行开发类型组合；结合地质水文状况对组合进行合理分层。在竖向分层中还应注意深度与功能的适应和构造要求。竖向上将城市地上、地下空间作为一个整体，根据土地和经济的适宜性，实行最大深度的立体开发，最大限度地发挥其功能[7]。

地下空间的综合开发则要求根据平面竖向划分选择适宜的地下空间开发类型。达到地上地下空间协调。通过查阅资料，总结出地下空间开发的五种主要类型：

①地下交通设施包括地铁，地下通道，地下停车场等。②地下商业娱乐文化设施包括地下商场，地下图书馆，影剧院等。③城市地下基础设施，比如地下的过街通道地下的停车场、地下综合管廊等[8]。④地下人防设施包括各类人员掩蔽工程、地下军事工程等。⑤地下生产仓储设施。不同功能形态的地下工程合理埋置深度不同，竖向如何布置很重要。宁波市竖向开发从上至下可分为以下4个层次：

综上，可将地下空间开发注意点归纳为以下几点：首先，注意适应性。地下空间的开发应充分考虑地下空间开发的需求程度及资金供给状况，根据自身情况确定适合的开发模式。其次，可持续性。应关注地下工程实施建设技术问题的解决，避免或减轻项目后期对周边环境的不利影响。贯彻人本理念。地下工程在规划应注重以人为本、创造舒适地下活动空间与环境的原则，践行“低碳”“以人为本”理念。再者，注意谨慎性。地下空间资源具有不可再生性和不可逆性，因此对城市地下空间的开发利用应慎重[9]。注意地上与地下，当前与未来，效益与环境关系，地下空间规划关键是处理好地上地下空间一体化。最后，注意规范性。政府对地下空间开发的法律法规的建立健全，规范其审批，开发，管理流程，并加强监督。并将分散的地下工程项目于城市地下综合开发结合。

4 结语

由于地下空间开发具有不可逆性，技术性，影响因素多等特点，且与自然环境关系密切，故而其开发必须因地制宜，结合城市自身特点和先有条件，合理规划和预测。通过轻轨结合，平面分区，竖向分层结合综合体开发模式，因地制宜的进行地下空间开发，有利于缓解城市用地紧张，环境恶化等问题，提高城市空间利用率，对城市集约化、可持续发展作用重大。地下空间开发是未来城市发展的必由之路。

参考文献：

[1]G.s.格兰尼（美），城市地下空间设计[M].中国建筑工业出版社，2005.

[2]代朋著.城市地下空间开发利用与规划设计[M].中国水利水电出版社，2012.

[3]李春.城市地下空间分层开发模式研究[D].同济大学，2007：20-21.

[4]梁小略，席广会.城市地下工程集聚区的再开发规划和资源整合—以湛江市霞山区商贸中心片区为例[J].地下空间与工程学报，2008，04（02）：215-221.

[5]徐德新.城市轨道交通车辆最高运行速度的选择[J].铁道工程学报，2008（02）：97-99.

[6]束昱，赫磊，路姗等.城市轨道交通综合体地下空间规划理论研究[J].时代建筑，2009（05）：22-26.

[7]陈志龙，伏海艳.城市地下空间布局与形态探讨[J].地下空间与工程学报，2005（02）：29-30.

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关键词：地理信息系统；土地管理；应用

中图分类号： F301.2 文献标识码： A

引言

我国幅员辽阔，土地类型多样的特点令传统的土地管理体制显得力不从心，不再符合现实要求。借助卫星导航及航天测图的先进技术而形成的地理信息系统能为土地管理提供可靠数据及分析结果，了解当前土地利用总体情况，从空间与时间上总体把握个别土地的细节变化。地理信息系统中汇集了土地管理中的有效信息从而形成了体系化的土地信息系统，解决了我国土地管理中数据采集难，分析不准确的问题，最终很好的为我国土地管理部门服务。

一、地理信息系统的应用

1、地籍管理中的应用

地籍主要是指对土地的位置、数量、权属、用途以及质量等情况进行记录，是土地的一种登记薄。地籍管理的主要内容就是土地的权属首次登记和变更登记，我国土地开发和利用非常难解决的问题就是地籍权属的变更和调整工作。在地籍管理中应用地理信息系统可以更好的在地籍管理中应用技术来进行辅助，这样可以提高地籍管理的效率，同时也能更好的促进地籍管理的质量，保证地籍管理工作可以顺利进行。利用地理信息系统，在进行地籍管理的时候能够更好的对土地进行开发，同时也能更好的对利用的土地进行等级以及权属的划分，同时对土地使用、居民分布以及地表覆盖率能够进行更好的分析，可以将分析的内容统计在数据表格中，这样可以更好的方便管理人员进行管理。地籍管理信息系统在使用的时候还是可以进行查询、分析以及统计的，这样能够更好的对要利用的土地进行规划和管理。

地理信息系统的在土地管理中的广泛应用，使得很多的地区对地籍管理信息系统的建立和土地管理工作更加的重视。地籍管理信息系统是一个由地理信息系统和办公自动化系统以及管理信息系统共同组合而成的应用工程系统。信息技术的不断发展也使得地籍管理信息系统在发展中不断发展和优化，对土地管理有了更大的促进作用。

2、土地评估、规划及利用中的应用

地理信息系统具有空间分析功能，可以对空间叠加情况进行分析，同时也能和不同的数学模型进行组合，能够更好的对土地质量和适宜性进行更好的评估，在进行评估的时候相关的评估等级指标也是可以获得的。地理信息系统在已经获得土地数量和质量的时候，可以对土地农作物以及草场中的预计产量进行预算，通过运算可以对土地的潜在生产潜力进行预计，这样能够更好的和人们生活中需要的粮食产量进行结合，对土地的人口承载量进行预测。在地理信息系统的帮助下，人们能够更好的对土地进行规划和利用，在进行规划的时候所需要的信息就是一些预测信息。地理信息系统能够进行大规模的分析，在进行分析的时候，也是要有一定的技术支持的。

3、土地定级估价中的应用

土地定级评估是为了更好的利用土地，在进行土地定级的时候建立图件数据库也是非常重要的，在进行图件建立的时候可以将土地的情况使用地形图进行反映。可以通过比例地图来作为地形图的底图，然后利用扫描仪器来进行扫描，然后利用图片处理技术对底图进行处理，这样就可以得到要使用的数据信息，为了更好的保证地形图的准确性，可以在地形图中输入相关的坐标值来进行地形图的精确确定。地形图中可以使用一些特殊的符号来对一些特定的地貌进行反映，同时在反映道路的时候可以利用线状来进行表示，这样能够更好的表现地形的特征。

二、土地管理中多维地理信息系统建立之途径分析

1、加强数据采集建立大型数据库是前提

土地管理信息系统的核心与关键就是数据库，大型数据库的建立就是为了实现土地管理的计算机化。土地数据作为第一手资料，是了解土地利用情况的最直接因素，我国土地幅员辽阔且地形复杂多变，传统的各省土地管理部门人工检测已经不符合现实要求。因此，利用卫星遥感成像技术及GIS技术下LIS数据库建立才能做到数据的实时更新与共享。大型数据库应包含数据输入、编写子系统；数据处理子系统；汇总数据变更子系统；符号库管理子系统及图形缩编辅助子系统，并且包含查询、检索、输出子系统；统计分析子系统及土地利用预测子系统。建立相关子系统，实现数据从采集到分析到查询的一条龙作业才是实现数据利用价值的最大化。大型数据库的建立为土地管理提供信息反馈基础，根据数据库记载土地管理部分人员可以有效查阅到该地区地域土地利用情况及现实保护状况，因地制宜的制定土地管理政策。另外，建立多元化的数据库系统构成，提高数据库含金量也是提高土地资源管理有效性的重要法宝。

2、三维GIS与时态GIS建立增强数据处理时效性

现阶段通常的数据库就大多采用GIS技术系统下的软件平台，数据包含两种，分别是空间数据及属性数据，空间数据对应的是点、线、面三种地理要素而属性数据则是描述性数据。基于GIS技术建立综合性数据库有助于实现数据的实时更新及有效查询，另外GIS技术的统计与分析功能，可以按照行政区域划分、地域划分做出年度变化分析与地球成分分析，分析结果十分直观。计算机技术与海量土地资源数据库的建立为三维GIS的应用提供了发展空间，空间三维GIS技术就是要突破二维空间的限制，从真三维空间来分析问题。像地质、矿山、海洋、城市景观规划及空间规划等方面更需要三维技术的支持。在土地管理方面，如果我们借用新的3DGIS技术则可实现土地资源的真三维空间分析。另外，时态GIS的核心就是将土地数据环境拓展到一个时间层面上，在土地管理中最常见的例子就是宗地的买卖，一块宗地在历史上可能会经过许多次买卖与变化，在处理土地纠纷和实现土地状况监测上就需要一个能记录历史数据的时间轴系统，在多时态的情况下对该土地数据进行记录、反馈与评价。建立在三维基础上的土地数据采集与评价系统是动态的、可持续性的。当然，目前3DGIS理论尚不成熟，许多问题还亟待解决，但其发展前景却是相当广阔的。

3、加强培养国家土地资源管理人才是保障

土地资源管理不仅需要现金的科学基础为支撑更加需要法律法规作保障。目前，规制我国土地管理的法律主要为《土地管理法》及其他行政类法规。我们的法律教育也只将《土地管理法》等有关规制土地管理方面问题的法律在行政法中略讲，导致学生对土地管理方面的法律法规及规章政策不是很了解，造成现实情况与法律制定相互脱节。因此，建立起一直熟悉土地管理方面的法律队伍则是解决土地纠纷、实现土地合理利用与开发的重要保障。另外，在GIS数据库中建立以相关国家土地政策为内容的子系统，积极宣传国家土地保护政策也是重中之重。作为子系统的国家土地政策部分，既可以满足公民查询的需要又可以将法院审判有关土地纠纷案例的判决归纳其中，真正实现法律资源的共享。

结束语

信息技术的不断发展对地理信息系统的发展是非常有利的，使得地理信息系统向着更加简单和小型的方向进行发展，对我国的土地管理意义是非常大的，对城市规划和发展也是有着很大的意义的。

参考文献

[1]金建华.论地理信息系统（GIS）在土地资源管理中的应用[J].现代经济信息，2011.

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关键词：3S技术；新一轮土地利用总体规划；应用

土地资源是我们赖以生存的基础，它是农业发展和延续的重要支持之源，同时相关城市建设过程中的发展问题都要以土地为基础进行一定程度的划分，因此土地对于我们来说，对于整个城市建设来说，对于各行各业的发展来说都具有十分重要的意义，因此，必须对土地资源问题给予高度的重视，而为了更进一步地深入了解土地的具体情况，光靠人力是远远不够的，还需要借助3S这一类现代化信息技术才能实现，因此，我们就必须对3S技术在土地勘探事业以及土地建设规划体系中的具体应用情况有一个全面的了解。

1 3S技术及其具体应用范围

1.1 遥感相关技术

遥感技术是从远距离感知目标反射或自身辐射的电磁波、可见光、红外线目标进行探测和识别的技术。在民用方面，遥感技术广泛用于地球资源普查、植被分类、土地利用规划、农作物病虫害和作物产量调查、环境污染监测、海洋研制、地震监测等方面。

1.2 全球定位系统相关技术

全球卫星定位系统是一种结合卫星及通讯发展的技术，GPS用于各类信息的空间定位，利用导航卫星进行测时和测距。它具有全天候、全覆盖、高效率等特点，且不受任何天气的影响，应用广泛，可移动定位，现在已经广泛应用于农业勘测、车辆调度等。

1.3 地理信息系统相关技术

地理信息系统是在计算机硬、软件系统支持下，对整个或部分地球表层空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。GIS是对遥感信息进行解译和分析处理，利用卫星遥感对生态环境进行动态监测是目前最经济、最快速、最客观的方法之一。

2 3S技术在新一轮土地利用总体规划过程中的应用

2.1 GPS技术的具体应用

对土地利用的总体规划实际上是针对土地的二次划分，这一划分有利于对土地资源的合理分配，有利于对闲置土地资源的进一步整合，同时还有利于我国对土地资源的更合理利用。因此这一规划就充分透露出可实施性，并且这一规划的具体实施对我国的农田水利设施以及部分土地的空间规划极具时代特色，有一定的时代意义，能够反映当今我国在新时代下的全新土地格局。

而我国过去的土地规划体系并不能很好地将土地的实际地域与空间分布情况明晰、立体地展现出来，这在一定程度上并不利于我国的土地重点建设项目的具体安派，为我国的相关土地规划活动造成了一定的阻碍，进而使过去的土地规划和分配事业缺乏一定的肃穆性和说服力。而当今的GPS技术能够弥补空间感的缺失和规划性的不足，能够将土地的布局细化成空间分布图的形式展现给相关部门的地质工作者，进而使得土地利用总体规划体系的执行更具权威性和可实施性。

2.2 RS技术的具体应用

RS技术作为3S技术中的一种，在新一轮土地利用总体规划中的体现要比GPS技术更为明显，这一技术主要被应用于土地调查活动中的详细查询土地概况环节，具有集中性以及体系性等精密属性，这些属性能够为土地的详细调查活动提供更为便利的技术支持，利用遥感影像模式对土地进行全息影像图的构建，进而使政府相关调查人员对农田、水利等土地形态的布局有一个全方位的空间性了解。

由于遥感影像的应用，规划精度的提高极大地节约了建设用地指标，做到了建设用地指标利用的最大化。规划实施评价是指土地规划批准后，在规划实施期间，以规划目标为依据，对规划实施情况进行评估。规划实施评价要求准确反映近期土地利用现状和动态变化情况。在规划实施评价中应用遥感影像可以准确反映规划区域的土地利用状况，提高规划实施评价的科学性和准确性。

2.3 GIS技术的具体应用

GIS技术主要能够为新一轮土地利用总体规划体系提供较为有利的软件信息支持，这一技术在3S技术领域中的具象化最为明显，因此，属于3S技术之中最为使用的技术，它所提供的软件支持贯穿于调查研究、规划编制配备、土地全息图制作以及土地大数据库上传、制作的整体过程的每一个细节性环节之中。因此新一轮土地利用总体规划的数据收集、整理、规划、布局、安置、储存、保管、处理以及换算等数据性环节都需要借助GIS技术来实现，与此同时，相关产品的二次开发以及程序编制、维护等体系也都与GIS技术有着密不可分的关系。

多数的GIS软件均有完善的图件制作功能，可以高效地完成土地利用总体规划图件编制工作。GIS软件数据库构建功能解决了土地利用总体规划中海量数据的存储和管理问题。GIS软件的二次开发和编程功能多被用于土地利用总体规划管理系统构建，极大地促进了土地利用总体规划的信息化和数字化程度。

结束语

总而言之，3S技术作为当今这个信息化、数字化的时代的主要技术产物，在各个领域都具有一定的应用价值以及与之相关的研制、开发体系的支持，因此这一技术体系得以被广泛应用，并且在新一轮土地利用总体规划的实践环节展现了其具体的应用价值，在土地领域的3S技术应用，有利于实现土地的合理规划，有利于使人们的得到充分的维护，同时还有利于提升我国的实际土地利用效率，进而推动我国以土地为主的经济体制大变革，在此基础上，完善相应的机制建设，推动我国土地事业的全面发展与进步。

参考文献

[1]李宽，刘志勇.3S技术在新一轮土地利用总体规划中的应用[J].内蒙古科技与经济，2014.

[2]刘鲁军，黄道伟，任启萍.“3S”技术在土地利用总体规划中的应用[J].河北农业科学，2008.

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关键词：地下空间；建设用地；地下空间开发利用；建设用地供给；徐州市

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）04-0009-04

Discussion on the Land Supply of Underground Space Construction in Xuzhou City

Guo Ning et al.

（Bureau of Land and Resources of Xuzhou，Xuzhou 221018，China）

Abstract：With the definition for the scale of construction land borders and the delimitation both for permanent basic farmland and red line of ecological protection，the government has been implementing controlling policies for the scale and intensity of construction land recently.The limitations policies on construction land promote the city development model turning to vertical direction.Three-dimensional development and utilization for construction land has become a mainstream trend in urban area.The construction axis of metro is a very typical example for underground space development.Taking the metro station construction as the pivot，the development of integrated points will led to the formation of the utilization network for underground space in the whole urban area.The development status of underground space in Xuzhou City and the types of construction land space usage rights are analyzed in this paper.The supply models of construction land in underground space are discussed as well.Several suggestions for development model for underground space in Xuzhou City have been put forward at last.

Key words：Underground space； Construction land； Development and utilization of underground space；Supply of construction land；Xuzhou City

1 引言

S着社会生产力的发展，城市的延伸扩张占用了大量农田，极大地消耗了土地资源。为控制城市边界的无序扩张，国家开始划定城乡建设用地规模边界线、永久基本农田红线、生态保护红线（统称“三线”），对建设用地规模和开发强度实施“双控”，迫使城市空间布局在面状发展的同时向三维纵向发展，土地开发利用的重点也由向四周平面扩展转移到向地下寻求空间。发达国家的发展历史经验表明，人均GDP进入1 000美元后，基本具备了大规模开发利用地下空间的条件和实力；人均GDP在3 000美元，则进入开发利用的[1]。加拿大、日本、美国、法国、瑞典等国在城市地下空间利用领域已达到相当规模和水平，日本等国已在探索100m深度的地下开发。城市地下空间的开发利用，已成为世界性的发展趋势，并以此作为衡量城市现代化的重要标志。特别是以地铁为发展轴的地下空间线性开发，结合以地铁站为枢纽的综合节点开发，可以带动整个城市地下空间网络的形成。

随着徐州市地铁等重大基础设施的建设与快速推进，土地资源的空间开发力度越来越大。土地资源的空间开发不仅要科学合理，更需要通过法律法规赋予适当的权利与权益。目前，以地铁用地为例，包括线路用地、站台用地、配套服务用地等，涉及土地的地上、地表、地下空间利用，用地类型多样、权利关系复杂。据《物权法》第一百三十六条，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。探索地铁建设用地权属及供给，从土地资源管理角度，为徐州市地下空间开发利用提出建议。

2 徐州市地下空间建设用地供应现状分析

2.1 徐州市地下空间建设用地供应现状 徐州市对地下空间的商业开发利用最早可追溯到20世纪80年代中期，竣工于1995年的古彭广场地下商场的投入使用，但当时仅是批准开发建设，并没有地下建设用地使用权出让的概念。从2001年起，徐州市地下公共建筑、住宅配建地下停车场开始呈规模开发利用，2013年2月国家发改委正式批复《徐州市城市快速轨道交通建设规划》，标志着我市地下空间开发利用进入一个新的发展阶段。截至2014年年底，徐州地下空间开发利用面积约552.79万O，主要以地下停车配套为主，约占66.2%，仓储占11.4%，闲置和封堵不用的占20.58%，其他如商业及地下通道等占1.82%。目前，徐州市地下建设用地使用权出让主要有以下3种类型：

（1）地表建设用地使用权出让时明确出让范围包含地下建筑物。徐州市最早的案例，是1993年出让给徐州荣安房产开发有限公司的彭城路南门桥地块，即现在的泛亚大厦所在地，泛亚大厦所建方港资企业要求在出让合同文本中明确约定包含地下停车场。

（2）仅对单建地下空间建设用地使用权进行出让。主要是对地下商业街、餐饮娱乐等设施用地的出让，相应的地面部分基本无建筑物，全部为地下建筑。如2005年出让给徐州古彭地下商场管理处中山路与淮海路交叉口（地下）中心时尚大道项目和2008年出让给徐州中央国际广场置业有限公司的YOVO时尚街区项目。

（3）结建地下空间出让地表建设用地使用权。即对地上地下建筑物占用的地表建设用地使用权整体出让。如2011年出让给徐州天成房地产开发公司的矿大南都商务中心项目，出让范围包括地下建筑空间，该地下建筑和地上建筑共同设立地表建设用地使用权。2016年8月17日，轨道交通1号线铜山路站地块挂牌出让，虽并未单独设立地下空间建设用地使用权，但在规划条件和出让文件中规定：可以建设不大于9 300m2的地下空间商业用房。同时，该地块使用权范围又涵盖地铁站点地表部分，是徐州市首次对地铁站地表建设用地使用权和地下建设用地使用权进行出让。

2.2 存在的问题 当前，徐州市地下空间开发利用规模越来越大，在地下空间用地供应实践中尚存在以下问题：

（1）地下空间开发利用管理没有形成合力。地下空间开发利用涉及土地、规划、人防、不动产登记等多个职能部门，由于工作上的衔接问题，易造成地下空间开发利用管理的盲区。

（2）缺乏有效的规划管控。主要体现在地下空间开发利用规划滞后，缺少地上、地下统筹的国土空间规划体系，大多是无序化、个案化开发，导致地上地下用地范围衔接不一致。

（3）地下空间权属不明。几乎所有的房地产开发项目在土地挂牌出让时均未提及地下空间利用情况，挂牌公告的内容也不涉及地下建筑容积率。相应地，出让合同对地下空间利用情况及地下建设用地使用权也无法明确约定。土地出让金仅是地表建设用地使用权宗地的权益。因地下建设用地使用权部分没有缴纳土地出让金，开发企业也就无法取得地下建设用地使用权。产权不明晰往往影响了开发利用地下空间的积极性。

3 地下空间建设用地使用权设立

3.1 空间建设用地使用权的分层设立 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》对城市地下空间的规划、工程建设和工程管理等作出具体规定，标志着我国城市地下空间开发利用开始规范化[2]。2007年颁布的《物权法》第136条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立”。从法律上确立了地下空间使用权用益物权的基本性质。2016年5月住房和城乡建设部编制的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》指出，对已有和在建地下空间进行分类和信息收集，并纳入不动产统一登记管理。但截至目前，尚没有一部法律法规对地下空间建设用地使用权管理进行专门规定。近年来，随着我国城市建设规模的不断扩大，城市地下地上空间的开发利用越来越受到重视，一些省、市地方政府对城市土地地下空间利用进行积极的探索[1]。列如2004年北京市颁布了《北京中心城中心地区地下空间开发利用规划》，2006年9月上海市颁布《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》，2008年9月《深圳市地下空g开发利用暂行办法》实施，2016年4月南京出台了《南京市城市地下空间开发利用管理暂行办法》。

我国宪法规定，国有土地所有权设立的主体是国家。国家可以先后或同时将地表、地上和地下土地使用权赋予不同的土地权利人，所有权人之外的土地权利人不可以其用益物权为基础设定拥有地上或地下土地使用权[3，4]。土地在物理形态上分为地上层、地表层和地下层，是立体的三维空间，随之，地下或地上空间也当然属于土地所有人的支配范围内。空间建设用地使用权范围可以用“纵”、“横”来确定：“横”以建设用地的四至为限；“纵”则限以地上高度和地下深度。为避免“纵”向范围过大而影响地表建设用地使用权的发挥，限制地表建设用地使用权“纵”向范围，在批准地表建设用地使用权时，应在划拨决定书或出让合同中，依据规划建设要求，设定地上、地下一定范围归并到地表建设用地范畴[5]。范畴之外的土地使用权主体为国家，并在不影响地表使用权的情况下国家可将地上或地下的土地使用权再次出让或划拨给其他土地使用者。地表土地使用权人不能随意将地上地下空间出让或转让给他人，否则将造成地上地下空间的无序开发。《物权法》第一百三十六条为空间建设用地分层管理提供了法律依据，建设用地使用权在空间上的分层设立也是当前不动产权籍管理和登记制度体系建设的基本原则。

3.2 空间建设用地使用权的分类 对于空间建设用地使用权的类型国内一些城市也进行了探讨和分类，例如成都市将空间建设用地使用权分为单建地上建设用地使用权、结建地上建设用地使用权、单建地下建设用地使用权和结建地下建设用地使用权四种类型；重庆市将空间建设用地使用权分为联建地上地下空间建设用地使用权和单建地上地下空间建设用地使用权，其空间权利等同于地表土地的建设用地使用权利；南京市将空间建设用地使用权分为地表建设用地使用权、地下建设用地使用权和地上建设用地使用权。因此，按当前不动产登记的权利体系划分，以地铁为例，将徐州市地下空间建设用地使用权可分为[5，6]：（1）地铁地表建设用地使用权。用地状况为地铁项目建设用地直接占用地面区域，比如地面站台、地面轨道，与国有建设用地使用权具有同等的权利和权益。（2）地铁地下建设用地使用权。地铁地下建设用地使用权是地铁项目建设所占用的地表以下的地下空间，包括地下铁轨、地下站台、地下地铁交通设备附属用房及其配套的商服用地，地下与地表的出入通道等。根据用途可分为地下交通设施建设用地使用权和地下商服建设用地使用权。对地下建设用地使用权设定登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。（3）地铁地上建设用地使用权。地铁项目建设将超出地面的地上地铁轨道和地上站台及地上站台商服综合体设定为地铁地上建设用地使用权，按照用途分为公共交通设施建设用地和商服建设用地使用权，设立登记后，与地表建设用地使用权享有相同的权利和权益。

4 城市地下空间建设用地供地方式

4.1 地下空间建设用地供地原则

（1）有据可查原则。地下空间建设用地应按照立项批文、建设许可证等有法律效力的用地批文进行供地。

（2）公平原则。地下空间建设用地一般是在其他权利人已经取得地表土地使用权后，因城市建设需要，在其使用的土地范围进行地下工程建设，应按照公平原则和不损害原土地权利人的合法权益的原则，合理划分确认各自的权益。

（3）时序原则。地下空间建设用地在穿越他人建设用地时，遵循时序原则，即使某些土地权利人未对已获得的土地使用权进行登记，在对地上地下空间建设用地供地时，也应尊重其已取得土地使用权的事实。

4.2 一般地下空间建设用地供地方式 我国城市地下空间的开发利用起步较晚，1997年建设部出台的《城市地下空间开发利用管理规定》指出，地下空间的开发利用应当按照有关法律法规规定取得地下建设用地使用权，地下建设用地使用权供应方式依法可采取划拨、出让、租赁、作价出资或入股等。一般而言，用于国防、人防、防灾、城市基础设施（含地铁、地下道路、共同沟、地下人行过街通道、地下工程连通工程等）和公共服务设施（含政府投资建设的公共停车设施）等使用地下建设用地使用权的，可采用划拨方式供地；不具备公开出让条件的以下情r，可采用协议方式出让地下建设用地使用权：（1）原土地使用权人利用自有用地开发建设地下空间项目的；（2）与城市公共设施配套同步建设、不能分割实施的经营性地下空间；（3）政府投资已建成的人防工程用地，根据城市规划需要变更为经营性用途的。此外，利用市政道路、公共绿地、公共广场等公共用地和政府储备用地建设经营性单建地下空间项目的，应通过招标、拍卖或挂牌的方式出让地下建设用地使用权，其供地程序和审批方式可参照地表建设用地供地要求办理。为规范地下空间建设用地供地程序，国土资源部门应组织研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

4.3 地铁建设用地供地方式 由于地铁建设用地的特殊性、复杂性，北京、上海、重庆、深圳、南京等地地铁建设用地都存在“先用后征”“先建后补”的情形。地铁工程建设用地范围涉及国有土地、集体土地，权利类型涉及地表建设用地、地下建设用地、地上建设用地，用地种类涉及临时性建设用地、永久性建设用地、环境限制性用地（特别用地、保护用地）等。规范地铁建设用地供地方式，有利于地铁建设等地下空间开发建设中的不动产登记与管理，有利于保障地铁建设用地权益。

（1）涉及国有土地的供地方式。地铁建设过程中会因地表已有建（构）筑物以及地下地质条件的限制，对建设工程进行适度调整，所以地铁建设用地供地方式与常规地表建设用地项目供地方式不同。以南京市地铁建设项目用地供应为例，其采用地表部分“前期建设用地整体预供地，建成后按实际建设用地现状调整”，地下、地上部分按地铁建设设计方案实际施工建设，建成后据实直接供地的方式。地铁建设的出站口、通风井等配套设施涉及地表用地可按规划预供地，对预供地进行拆迁建设，建成后按实测结果供地。地铁建设涉及的地下空间，采用按先期规划建设，建成后按实际直接供地[5]。对于市政道路、铁路、河流等地表上方的地铁高架部分用地，采用按先期规划建设、用地备案方式，即建设前期不供地，建成后按实地建设占用空间范围直接办理供地手续。

（2）涉及集体土地的供地方式。地铁工程在城郊结合部从地上或地下穿越集体土地范围时，应明确地表为集体土地所有权时地上、地下空间的确权方法。以成都市在建地铁确权时的做法为例，采用以下方式：地上、地下为公共基础设施用地或其他公益性用地（人防、管道、管线、水库、交通、军事实施等）时，按国有土地使用权确权；地铁地下空间建设用地，在不破坏地表耕作层的情况下，直接利用，建成后按实际用地情况供地；地铁站出入口、设备附属用地、通风井等涉及占用集体土地地表时，先对集体土地办理征收手续，后对地铁建设用地供地，地铁建成后，对实际占用集体土地进行勘测、核准后，根据现状补偿完善征地手续。

（3）配套商服用地供地方式。在地铁工程建设中有相当一部分是商服建筑，用地性质为商服用地。如果商服建（构）筑物与地铁主要建（构）筑物是不可分割的整体，且不以盈利为主，而是方便顾客、完善服务为主，且其产权属于地铁运营管理者，可在建设前进行预协议出让，完善建设用地手续，待建成后根据实际用地状况确认商服用地范围，通过协议方式办理有偿用地出让手续[5]。其他盈利性的商服项目必须通过招拍挂方式获取土地使用权，用地最高年限40a，但在建设时建筑物要后退轨道站点及线路的安全距离，考虑与站点建设统一规划、统一设计、统一实施，处理好与轨道线路及站点的衔接，并书面征求轨道公司意见。

5 规范徐州市地下空间建设用地利用的建议

徐州市地铁1号线已于2015年全面启动一期工程，地铁2号线、3号线工程也相继启动。为统筹地下空间开发利用中涉及到的土地、资源、物权、规划、防空等，应尽快开展相关法规规范的建立和完善。（1）制定城市地下空间开发利用的地方性法规和规章，同时将地下空间利用规划纳入正在开展的国土空间规划中，探索地下空间土地权利设置、建筑物区分所有权问题、地下空间建设用地审批、地下空间不动产登记以及不动产权籍调查和信息管理等基本问题，解决土地地下与地表之间的权利关系。（2）创新当前地铁建设用地的供应及利用方式，比如与地铁建设用地相邻宗地已经批准或登记为权利人使用的地块，如果因地铁建设或运营的需要而利用，可以由地铁建设或运营单位与相邻权利人协商达成一致，通过设立地役权的方式来解决地铁运营中遇到的供地困难，既减少了建设用地规模总量，节省了资金，又保证了地铁项目的建设与运营的顺利进行。（3）规范地下空间建设用地供地程序，研究土地立体空间基准地价，形成地表、地上、地下空间的地价体系，为标定地价设置、宗地地价评估提供依据。地下建设用地使用权单独有偿供应应当进行地下建设用地使用权地价评估，为土地资产审核提供依据。

参考文献

[1]王晓宇.北京地铁站域地下空间开发利用政策初探[D].北京：北京交通大学，2007-12.

[2]王万茂，王群.城市土地空间权制度的构建与运行[J].中国土地，2015（1）：24-26.

[3]王燕霞.论空间建设用地使用权登记制度之构建[J].云南大学学报（法学版），2012（25）：38-44.

[4]殷秀云，张占录.论中国地下空间权利登记制度的建立[J].中国土地科学，2010（6）：14-19.

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[关键词]城市规划；城市景观规划；

中图分类号：G146 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）19-0343-01

一、城市规划

1、城市规划是对城市的发展方向进行预测，对城市的各项资源进行合理管理，以适应或达到城市发展的要求，并对城市的景观设计进行指导，是对城市建设的综合部署，通过对自然景观的保护和恢复来创造人与自然和谐发展的环境，并促进对传统文化及地方特色的保护。

二、景观规划的概念及发展现状

1.景观规划定义

景观规划有两种不同的定义。一个是ForMan（1995）：空间上镶嵌出现和紧密联系的生态系统的组合，在更大尺度的区域中，景观是互不重复且对比性强的基本结构单元，它的主要特征是可辨识性、空间重复性和异质性。一个是肖笃宁（1997）：一个由不同土地单元镶嵌组成，具有明显视觉特征的地理实体；它处于生态系统之上，大地理区域之下的中间尺度；兼具经济、生态和美学价值。

城市景观（Urban Landscape）是建筑学中一门范围宽泛、很综合又难以准确定义的专业。城市是一个复杂的有机体，房屋建筑应当是它构成的主体，并有建筑以外的空间环境相辅，两者合起来称为城市景观。作为城市景观的一部分，建筑是创造为人生存和工作所需用的空间场所，基本要素表现为功能实用，造型美观和经济等。城市的景观是建筑物外的一切，人工的、自然的，是人们工作和休闲用的空间环境。它要求舒适、安全而更具观赏性。建筑有明显的技术性、经济性和对城市的直接作用。景观更具社会性、时间性和间接作用。建筑对城市常表现为强势、刚硬，景观常表现为弱势、柔韧。历史证明：世界上称得起优美的城市多半是建筑和景观和谐地统一，刚柔相济，相辅相成。有多样丰富的优美的城市空间和景观环境，让人们生活在其中感到舒适、愉快，得益健康，并有着丰富的物质生活和精神生活内涵。

2.景观设计发展现状

景观设计在中国明显落后西方发达国家，有着先天的弱势，加上全球化进程加快，东西方文化和思想的交流与碰撞，中国景观在矛盾重重中不断改变进化，很大程度景观设计是在古老的风景园林基础之上开始成长的，但中国景观面临着很多问题，尽管中国的景观设计行业发展很快速，但是机遇跟危机总是互相伴随的，而且国内景观设计普遍存在着文化失语现象，对中国本土地域文化的独特性造成了严重的威胁，然而景观设计对中国来说是一门迟来的专业，当发达国家早已走在前列的时候，我们才刚刚起步，在这个初始的阶段，景观设计在中国的发展还是有着很大的阻力，景观规划是一个综合的整体，我们虽然在古典园林上以前到过巅峰，有过独领的年华，但景观设计学走进中国才十多年，只能算是刚刚兴起，在没有成熟的景观体系下，国内普遍存在的文化丢失现象成为中国景观设计规划面临的严峻挑战。

三、城市景观规划与城市规划的关系

1、 城市景观规划与城市规划的不同点

城市景观规划基本立足点是满足人们现实生活和精神审美的需要，对城市各项景观要素采取保护、利用、改善、发展等措施，为城市发展提供从全局到个案，从近期到远期的总体性政策要求。并体现、控制、引导城市物质建设风尚，促进城市景观体系的良好形成，而城市规划偏重于城市物质形态的部分，涉及城市中产业的区域布局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排，主要内容有空间规划、道路交通规划、绿化植被和水体规划等内容。城市规划是城市建设和管理的依据，位于城市管理之规划、建设、运行三个阶段之首，是城市管理的龙头。

2、 城市景观规划与城市规划的相同点

城市规划和景观设计具有包含和被包含的关系。从城市规划以及景观设计的概念及内涵可以知道，实际上，城市规划中包含着景观设计这一因素，景观作为城市的亮点和呼吸道，它的合理设计和分布充分体现了城市以人为本的思想，因此，景观设计作为一种生态化的绿色设计是城市规划发展的一部分，也是城市规划所要实现的一个目标。城市规划与景观设计之间是相互渗透相互影响的，两者都需要结合人文、历史、自然、人的行为心理等因素进行综合考虑。

3、 城市景观规划对城市规划的依赖性

景观规划是城市规划的具体体现，景观规划着重于对城市的景观构成要素以及城市的总体形象进行合理的设计，要构建城市的景观要素之前，需要先对城市的整体形态与格局具有清楚的把握，优秀的景观设计都是建立在这项基础之上的，因此，城市规划作为对城市整体形象及格局分布的科学划分，对景观设计起到了不可忽视的作用。

四、城市景观规划发展的建议

1、城市景观规划发展的建议

19世纪90年代，中国的景观设计行业是一个转型期，全球化一体的进展，中国社会在外来经济的冲击和机遇下经济的繁荣发展和对环境问题意识的提高，使景观设计获得了飞速的发展，景观的内容和知识体系也发生了巨大的变化，更加接近国际路线，也就是受西方文化的冲击和影响，从传统的花园，庭院，草城市广场，街道，街头绿地以及风景名胜区，森林公园，自然保护区，甚至整个地球都属于景观设计的的范围，这也给景观设计师们带来了众多的机会，中国遍地的景观事务所也遍地开花，景观设计在中国获得广泛的关注，我们应发出自己文化的呐喊，中国土地资源辽阔，自然人文景观资源极为丰富，这独有的环境需要景观设计师和规划师们共同去保护，去协调，从而能创造出适合自己民族的，也就是属于中国独有的景观，当代景观需要超越民族文化同时，才能在世界景观中屹立不倒，民族的就是世界的。

参考文献

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[关键词]城市 规划 问题 对策

城市规划又叫都市计划或都市规划,是指对城市的空间和实体发展进行的预先考虑。其对象偏重于城市的物质形态部分,涉及城市中产业的区域布局、建筑物的区域布局、道路及运输设施的设置、城市工程的安排等。城市规划是一项系统性、科学性、政策性和区域性很强的工作,它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局,作好环境预测和评价,协调各方面在发展中的关系,统筹安排各项建设,使整个城市的建设和发展,达到技术先进、经济合理、“骨、肉”协调、坏境优美的综合效果,为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好条件。

一、城市建设发展中存在的问题

1.传统的城市规划意识浓厚。一是传统的城市规划对城市土地和空间资源价值认识不足,造成国有资产流失,城市建设资金短缺;二是传统的规划管理强调的是计划性和强制性,若严格按照城市规划进行管理,则投资商没有任何选择余地,容易影响投资商的积极性,若规划执法不严又容易产生各种腐败现象。

2.目前,我国的城市规划工作,还处于初级发展阶段,我国城市规划缺乏整体性。缺乏整体性的表现是多方面的。例如:有的城市在教育区、住宅区旁规划冒烟工厂甚至化工厂,在江河湖泊边规划酒家食肆,在郊区村子旁和农作物生长区规划垃圾处理场。城市功能分区混乱,不同类型的建筑群过多地相互渗透,环境意识谈薄。不仅有的大范围的功能显得混乱,小范围的情况也是如此,甚至同一栋楼,也有既商又住。

3.体制改革尚不完善,传统体制仍然不同程度地制约着城市的发展。虽然体制改革有了很大突破,但是在长期计划经济体制下形成的不合理生产力布局、产业结构的调整还面临着很大困难。

二、对策

1.更新规划内涵。传统的城市规划侧重于物质规划,后来强调空间规划,现在强调科学规划、和谐社会。而和谐社会必须建立在和谐城市之上。诸如城乡、人口、贫富、教育和保健等社会问题,都和城市规划关系密切。因此,城市规划中必然要有一定的社会规划内容。

2.改进规划方法。长期以来,各城市都按照规划编制办法分阶段编制规划。每一阶段都是一次性规划,然后按规划执行,但由于客观情况变化,规划在实行中不断修改,而背离了原来的方案。考虑到规划条件的不确定性和实施中的双向性,城市规划必然应着重做好近期规划,而且应有分期修订的要求。

3.加大城市规划法制宣传和教育的力度。要增强全民城市规划法制观念,一要宣传《城市规划法》及有关法律法规;二要宣传城市规划本身;三是向社会公布有关技术规范。要通过全方位、多形式、经常化的宣传教育,在全社会营造一种认真了解规划、自觉执行规划、严格实施规划的良好氛围。特别是随着城市的扩大,城市周边许多乡镇逐步划为城市控制区,村民转为市民,集体土地转为国有储备用地,对他们进行规划宣传尤为必要。

4.注重城市规划的整体性、系统性与科学性的统一。在酝酿、编制、确定、实行城市规划时,我认为主要必须做到如下几点:(1)要有统筹兼顾、高瞻远瞩的全局观念。在做规划的可行性研究时,要考虑地理、地质、地形、水文、气候等自然条件,考虑政治、经济、文化以及历史、现状、社会发展等各个方面,务必使自己的视野尽可能地开阔。(2)在注意城市建设发展共性问题的同时,要特别重视保存和发展城市的个性。城市的个性是城市总体特点的集合,是城市历史脉络的重现,是城市整体形象的升华,是一个城市具有永久生命力的重要条件。哪座城市的个性塑造得好,哪座城市便拥有了一个响亮的城市品牌。(3)合理划分功能区域,妥善处理交叉矛盾。合理的功能分区是在充分调查研究的基础上,综合考虑各有关要素,综观城市历史、现状和未来,准确把握城市发展定位的产物。(4)妥善处理规划的分级、配套、衔接问题。城市规划,特别是大城市的规划,是一个比较复杂的体系,它包括不同级别的规划、相关地区规划、城市总体规划、市区范围规划、市内各区域各小区规划等等,无论大、小区域的规划与各门类的专项规划,都还有一个相互衔接的问题,只有考虑周全,处理恰当,城市规划的整体效能才能充分发挥。(5)坚持"依法规划",抵制依权压法。城市规划方案不仅要有充分的法律依据,还要结合实际认真处理好各项法律之间的关系。关系到城市规划的法律不仅有城市规划法,还有国土法、环保法、水法、森林法、文物保护法、风景名胜保护法、城市绿化法等等,还有一系列的地方性有关法规,我们必须在规划中贯彻这些法规。

5.完善规划决策机制。(1)建立规划委员会。规划委员会的宗旨是在审议工作中坚持公平、公正和公开的决策原则,科学指导全区经济、社会和建设的可持续发展,加强规划指导,依法行政、规范审批、严格实施、健全和完善规划管理体制,提高政府综合科学决策水平,创新规划理念,加强对规划建设的领导,发挥强有力的组织协调作用,统筹空间资源,完善功能布局,有效决策各项建设,推进经济与社会资源配置的匹配化。(2)运作机构设置。规划委员会是区政府重大规划的决策性机构,是区政府审议重大规划建设事项的必经程序;规划委员会主要职责:作为全区规划的决策机构,对城市规划建设和管理重大决策提供审议意见。区规划委员会由区四套班子、相关职能部门主要负责人、大中型企业代表及部分市民代表组成,其主任、副主任等领导职位,应由区政府主要领导和主管城市建设的领导担任。规划委员会下设办公室,作为常设办事机构,与规划部门合署办公,实行两块牌子、一套班子,处理规划委员会、专家咨询委员会日常事务、行使执行、协调、组织、监督的职能。通过建立督办制度,及时将例会确定的事项,性质,进行责任分解,明确时间节点,进行跟踪督办,并将实施情况及时向规划委员会报告。(3)必须增加城市总体规划的透明度,使广大群众了解规划,创造各种条件让公众参与规划,使总体规划成为团结人民,激励斗志,建设现代城市的行动纲领;只有这样,城市规划的实施才有广泛的群众基础,在城市建设中切实起到“龙头”作用。

参考文献: