国土空间规划的内涵范文

导语：如何才能写好一篇国土空间规划的内涵，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

X年X月X日至X月X日，我参加了国土空间规划编制专题培训，在培训过程中，省委、省政府有关领导同志和相关领域专家学者的精彩授课，让我对国土空间规划编制的主要目标、重大意义、思路框架、重点任务和方法步骤等一系列国土规划的内容有了更加清晰的认识和理解。

这次意义非凡的学习让我深受启发，让我更加理解新时代中国特色社会主义思想的主要内涵，可以说是让我受益匪浅，收获颇丰，也更加坚定了我对新形势下编制好国土空间规划的信心和决心。结合实际，我有以下几点体会：

一、要以人民为中心，充分体现人民性。

编制好国土空间规划既是重大经济活动，也是重大民生工程。规划的目的是解决经济发展、城乡建设以及人民群众的居住、生活、游息、交通出行等实际问题，必须牢固树立“以人为中心的发展思想”，坚持以人文本原则，积极顺应时代变化，将满足人民群众日益增长的美好生活需要，作为国土空间规划编制的出发点和落脚点。

具体编制工作中，要加强调查研究，认真倾听群众呼声，征求群众意见建议，坚持以人的需要、人的感受、人的全面发展来安排好生产、生活、生态空间，将落实国家战略与满足人民群众对美好生活的向往融为一体，切实通过科学合理高效的规划。从大处着眼，从小处下笔，使制定的规划精细合理，真正满足群众的实际需要，体现规划的人民性。

二、要坚持可持续发展，编制好国土空间规划。

既满足当代人需求，又不损害后代人利益的发展。建立一个责权清晰、科学高效的国土空间规划体系对经济社会发展具有重要指导作用，必须要遵循可持续发展原则。坚持党的领导，坚持实事求是，尊重规律，精准把握自然规律、经济规律、社会规律、文化规律和城乡发展规律，实事求是、因地制宜开展规划编制工作，切忌盲目追求高大上，脱离客观实际，给经济社会发展造成危害。

要坚持节约优先、绿色发展，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在资源环境承载能力的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，为可持续发展预留空间。我们要始终践行新发展理念，按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加快形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

三、要以问题为导向，切实解决规划实施中的难题。

长期以来，国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间性规划对推动经济社会发展发挥了重要的作用，但也存在规划类型过多、标准不统一、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，这些问题归根结底是规划不科学造成的，是各类规划从本位主义思想出发，把局部利益、短期效益、部门职责凌驾于战略性、长远性、全局性之上造成的。在新时代高质量发展和生态文明建设的大背景下，有序、高效、法治、协调的空间秩序迫在眉睫，势在必行。

篇2

关键词：地下空间；开发管理；长沙市

随着城市化进程的加速前进，长沙市资源和环境承受的压力越来越大。城市交通的发展、各类建筑和管线的布设使得城市表层空间已呈饱和状态。为了促进土地资源的进一步节约集约利用，改善城市生态环境，建立低碳、高效、便捷的城市可持续发展空间体系，地下空间开发利用成为城市发展的必然。

根据国内外城市发展经验，当人均GDP达到3000美元、人均收入达到500美元时，就初步具备了开发地下空间的条件。目前，长沙市区人均GDP达到4400美元，居民人均收入超过2000美元，已经具备开发利用地下空间的经济实力。

1 现状分析

我国各大城市发展水平不一，地下空间开发利用存在较大差异。城市发展越成熟，地下空间开发利用系统越完善。长沙市地下空间开发利用目前尚处于发展阶段，虽然需求大，但相关法律法规和规划缺位，地下空间多头管理，开发利用水平较低。

1.1 相关法律法规缺位

《中华人民共和国土地管理法》中没有对地下空间权进行规定。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”确立了建设用地使用权分层设立制度。

目前，国内地下空间开发利用的专门法律法规少，且起步较晚，内容体系不够完善。2001年，国家对《城市地下空间开发利用管理规定》（建标[1997]58号）进行了修订，主要对主管部门、地下空间规划、工程建设作出规定。上海、杭州分别于2006年和2009年，针对地下空间的用地管理和土地登记了规定；深圳、广州、东莞于2009年，起草了地下空间开发利用管理办法，针对地下空间的规划管理、用地管理、工程建设管理、确权登记和租售管理、使用管理等做了较为完善的规定。

长沙市目前没有相关法规政策对地下空间开发利用进行指导。

1.2 缺乏相关规划指导

《中国城市地下空间规划编制导则》尚在征求意见阶段，暂未；发展相对成熟的大城市陆续制定了地下空间规划编制导则，并编制了相关规划。上海市2008年制定了《上海市地下空间规划编制导则》，并完成了《上海市地下空间近期建设规划（2007-2012年）》等总体规划，针对重点地区编制了控制性详细规划。天津市2008年了《天津市地下空间规划管理条例》。

2007年，长沙市人民政府办公厅《关于成立长沙市城市地下空间开发总体规划编制工作领导小组的通知》（长政办函2007[9]号），启动地下空间开发总体规划编制工作。但是，目前尚无相关规划出台对地下空间开发利用进行指导。

1.3 地下空间开发多头管理

地下空间开发利用没有明确的主管部门，国土规划、城市规划、建设、电信、电力、公用、人防、公安、消防、抗震、绿化、环保、水电、文物保护等各行政主管部门各司其职，分别行使管理职权。长沙市同样没有明确规定地下空间的主管部门，造成日益增多的地下管线、建筑物没有统一登记，缺乏完整的信息数据，对以后地下空间的统一开发利用造成不利影响。

1.4 开发利用不成熟

目前长沙市地下空间开发主要是以下几种形式：1、各类市政管线的埋设；2、地下过街通道；3、对现有建筑物地下空间进行开发，主要是地下停车场；4、地下商业区；5；地下轨道交通，长沙市地下轨道交通正处于建设初期，预计全面完成地铁线路的建设需要到2020年。长沙市地下空间开发分布零散，规模小，发展不够成熟，对地下空间的开发利用尚未规模化。

2 内涵分析

要对地下空间进行开发利用，首先必须对地下空间及其建设用地使用权做出鉴定。综合考虑相关法律法规，及地下空间开发走在前列的几个大城市出台的管理办法，笔者提出如下定义。

2.1 地下空间

地下空间是指由同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程（以下简称结建地下空间），以及独立开发建设的地下工程（以下简称单建地下空间）。主要包括地下停车位、公共停车场、商业服务设施、仓储设施、民防设施、地下交通场站等等。

2.2 地下空间建设用地使用权

目前地下空间开发主要集中在城市，城市地下空间所有权归国家所有。地下空间建设用地使用权是相对地表建设用地使用权而言，笔者认为应定义应为：是指经依法批准建设，净高度大于2.2米（含，地下停车库净高度可适当放宽）的地下建筑物所占封闭空间及其水平投影占地范围的建设用地使用权。地下资源、埋藏物不属于地下空间建设用地使用权范围，起止深度以规划行政主管部门审批文件为准。

3 管理对策

在明确了地下空间及其建设用地使用权内涵的基础上，结合上述长沙市地下空间开发的现状，对大城市的地下空间开发管理进行了大量研究。笔者认为应从开发原则、开发利用主管部门、用地管理及规划许可等方面来规范长沙市地下空间开发的管理，为以后开发形成完善成熟的地下空间系统打好基础。

3.1 开发原则

长沙市地下空间开发利用管理应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益、环境效益和战备效益相结合，优先发展城市基础设施和公共服务设施，鼓励竖向分层立体综合开发和横向相关空间连通开发。

3.2 主管部门

长沙市国土资源主管部门负责地下空间用地管理，规划主管部门负责建设用地规划管理，建设主管部门负责地下空间建设工程施工的监督管理。其他相关职能部门应按照职能分工，在各自职责范围内协助做好地下空间开发利用管理的相应工作。

3.3 用地管理

用地管理是地下空间开发利用的前提和重点。只有在明确了权属和开发权限的情况下，才能进一步做好地下空间的规划和利用。

（1）使用权的取得

开发利用地下空间应当取得地下建设用地使用权。根据《物权法》规定，新设立的地下建设用地使用权应当以不损害已设立的用益物权为前提。地下空间开发利用过程中，对已经依法设立的用益物权造成实际损害的，应当依法作出赔偿。地下空间的出入口、通风口、排水口等的设置须取得所需利用地表的土地使用权，或取得地表土地使用权人的书面同意意见。

作为一个开发整体，结建地下空间建设用地使用权可随同地表建设用地使用权一并取得。单建地下空间建设用地使用权经长沙市人民政府批准可采用以下方式取得：①符合《划拨用地目录》的，可依法采用划拨方式取得地下建设用地使用权；②属于经营性用途的，必须通过招标、拍卖、挂牌方式取得地下建设用地使用权；③地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间项目，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给地下交通建设项目的使用权人。

（2）出让金和使用年限

地下空间用于商业、旅游、娱乐、仓储等经营性用途的，参照地表建设用地使用权，应依法办理有偿使用手续。目前长沙市尚处于鼓励开发利用地下空间的阶段，地下一层土地出让金按地面基准地价相对应用途楼面地价的50%收取；鉴于开发利用价值逐层递减的规律，地下二层土地出让金可按地下一层的标准减半收取；地下三层土地出让金按地下二层的标准减半收取，并依此类推。由同一主体结合地面建筑开发的地下停车位，用于转让、销售或长期租赁有经营性收入的，应当参照上述规定收取土地出让金。

结建地下空间建设用地使用权使用年限应与地表建设用地使用权保持一致。单建地下空间建设用地使用权按照土地用途，依据相关法律、法规的规定，确定相应的使用年限，例如住宅用地使用权为70年，商业用地使用权为40年。

（3）历史地下空间补办手续

在长沙市的相关管理办法出台之前，经批准建成的地下空间项目，应以出让方式取得地下空间建设用地使用权的，在提供权属来源证明后，可以协议方式补办有偿使用手续。而以划拨方式供地的地下空间项目，发生用途变更或转让的，参照地表建设用地使用权管理方式，其经营性用途部分或转让部分应补办出让手续，按相关规定收取土地出让金。

3.4 规划许可

地下空间建设用地规划许可应当明确地下空间使用性质、水平投影范围、垂直空间范围、建设规模、公建配套要求、出入口、通风口和排水口的设置要求等内容。尤其是对于结建地下空间的用地权属范围，应当做出较为明确的规定。一般情况下，结建地下空间地下建（构）筑物外墙不得超出地表建设用地权属界线，且建（构）筑物边线退让用地界线和规划控制线等距离应符合法律、法规、规章和技术标准的要求。如确需超出地表建设用地界线的，超出部分应申请办理用地手续；结建地下空间的垂直用地范围最深处一般不得超过-20米。

对于地下空间的规划许可审批应分情况处理：结建地下空间应随地面建筑一并向规划主管部门申请，并与地面建筑一并办理规划审批和许可手续；而单建地下空间应单独向规划主管部门申请办理规划审批和许可手续。

4 结论

总之，长沙市在逐步开发利用地下空间的过程中，同样应当重视对地下空间开发的管理，避免开发先行、管理滞后的状况出现。本文对地下空间开发管理的研究，主要是以地表建设用地管理为参考，结合地下空间的特殊性质，从用地管理和规划许可两个最重要的方面提出建议，以期对长沙市地下空间的长远发展做出贡献。

参考文献：

[1] 丁瑾.城市地下空间的管理——基于苏州等城市调查基础上的研究 [J].福建建筑.2012（8）.

篇3

关键词：主体功能区；主体功能区划；研究述评

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1003-4161(2012)03-0006-04

一、概念内涵研究

目前“主体功能区”这一名词虽已被普遍接受，但其内涵尚未得到清晰界定。对于其内涵，一些研究者给出了不同的定义。魏后凯认为，主体功能区是为规范和优化空间开发秩序，按照一定指标划定的在全国或上级区域中承担特定主体功能定位的地域。冯德显、王振波等定义提法相对统一，认为主体功能区是以区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为依据，统筹考虑区域未来人口集聚流动、经济发展态势、国土利用和城镇化格局以及生态功能，从区域空间开发适宜性的角度，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元与规划区域。马仁锋从对象属性、本质特征与过程属性等角度对主体功能区划进行了定义。在类型划分上，陆玉麒认为，空间发展类型区划分所面对的区域是一个兼具均质属性与功能属性、且功能属性更为突出的综合性区域。顾朝林认为主体功能区是一种“政策空间”，李宪坡认为是“地理空间+职能空间+政策空间”的复合体。以上关于主体功能区的定义虽有不同，但其共同点均认为，主体功能区的提出是服务于特定功能类型区因地制宜的发展和合理空间格局的构建，明确产业合理规模和布局，引导各种功能要素的合理流动，逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、经济发展与人口、资源环境相协调的区域发展格局。总体来看，目前主体功能区划的概念和内涵还处于不断完善阶段，将会随着对区域发展理念认识的深化而逐渐明晰和统一。

二、理论基础研究

主体功能区划实质是区域空间规划，“点一轴系统”理论、全球化视角下的“城市区域”理论、“人地关系地域系统”理论是新时期下区域空间规划的理论基础，也应该是主体功能区划的理论基础。张明东认为，区域发展空间结构理论和人地关系地域系统理论是主体功能区划的核心理论基础。樊杰提出，“空间结构的有序法则”、“因地制宜”的思想及其相关的理论方法构成主体功能区划科学基础。由于采用何种管治理论及方法直接影响主体功能区运行，因而地域空间管治理论也是其理论基础之一。从现有研究看，地域分异理论、生态经济理论、区域空间结构理论(包括空间有序性法则理论)、可持续发展理论等作为地域主体功能区划的理论基础得到学者一致认可，地域分异理论有助于其区域类型辨别，生态经济理论引导其主体功能定位，区域空间结构理论促进其空间协调，可持续发展理论指导其发展战略。总体来说，主体功能区划的理论基础体系初步形成，而上述理论的进一步整合以及新理论的提出，不仅能指导地域主体功能区划实践工作的深入推进，也是今后地理区划的研究热点。

三、区划技术基础研究

(一)区划类别与单元

主体功能区有四大基本分类，但实践下来，普遍感到不能满足实际需要。如在西部地区区域之间的自然生态、经济和社会文化背景相差很大，粗线条的划分可能不利于发展。为便于分类指导和管理，有学者提出到省级及以下层面可以突破四类主体功能区。从现有研究来看，大部分是四类主体功能区，突破四大基本分类的为数也不少，如熊丽君把上海市浦东北部区域划分为三大类、五亚类，米文宝将西北地区划分为六类，樊杰构建一级功能区与“反功能区”(即二级功能区)的两级功能区结构。

在区划单元上，张明东等认为在国家及大区域层面应以县级行政单元、省级层面以乡镇、市(县)域级以微观公里格网的GIS技术为空间发展类型基准。也有学者提出质疑，认为功能区划分应以自然生态环境特征和经济联系强度为基础进行界定，而不应当简单地以现有行政区划地区为单元进行划分。从实践上来看，最为微观的是基于公里格网的县域主体功能区类型划分。对省域级及以上区域进行划分多采用县级行政单元作为基本划分单元，也有学者尝试采用地级市作为基本划分单元。部分学者以省级行政区域为单元进行功能区划研究。不可否认，基本划分单元越小，划分会越精确，但数据的获取难度更大，工作量也剧增，在目前情况下很难实现。

(二)区划指标体系

在指标选取上，李宪坡提出在全国范围内建一“指标库”来规范指标选择，同时把指标分为必选、限选和可选三类以保证弹性。魏后凯认为不同主体功能区不应追求统一的评价指标体系。叶玉瑶等建立了以“生态足迹”、“生态承载力”、“开发潜力”为特征指标的指标体系，而石刚基于承载力的视角构建的指标体系体现了类似思想。有学者专门针对省域主体功能区划指标体系进行了设计，马远还以新疆为例设计了边疆地区主体功能区划指标体系。

从国家的总体要求来看，主体功能区划的指标体系应当由资源环境承载力、现有开发强度和未来的发展潜力等类指标构成，这既是人文和自然类指标的复合、定性和定量指标的复合，又需注重可获得性和可应用性，这种多维、多指标项的主体功能区划对技术路线提出了更高的要求，是对经典方法的挑战。从目前研究看，主体功能区划指标体系争论焦点主要有三个：指标简单化和复杂化、代表性指标选取以及指标的区域性和可比性问题。指标体系的确立是主体功能区划工作中的重点与难点，应尽快确定一套相对统一、科学合理的指标体系。

(三)区划技术路线、路径与方法

篇4

（一）改革创新原则。以改革为动力，全面推动机制创新、制度创新、管理创新和技术创新，不断提高资源利用效率，加快推进资源利用方式根本转变。

（二）集约高效原则。严防死守耕地红线，盘活存量，做优增量，严格用地标准、准入门槛和绩效考核，全面提升土地节约集约利用水平。以矿产资源节约与综合利用促进矿业转型升级，实现矿业可持续发展。

（三）绿色开发原则。统筹推进矿产资源开发、矿山生态保护与矿山环境恢复治理，加强绿色矿业和地质灾害防治体系建设，着力增强生态文明建设保障能力。

（四）成果共享原则。以维护群众切身利益为出发点和落脚点，充分尊重和保障群众合法权益，统筹各方利益，让群众共享改革发展成果。

二、总体目标

（一）国土开发空间格局明显优化。按照可持续发展的总体思路，优化建设用地结构和布局，基本形成城市带动农村、城乡统筹协调发展的新格局。建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的总规模以内，城镇村用地结构和布局达到规划确定的目标。

（二）公众参与和社会共识明显增强。广泛宣传国土资源节约集约利用的重要性、紧迫性和必要性，增强全民节约集约利用国土资源的意识，引导全社会树立节约集约新风尚。

（三）土地节约集约利用水平明显提高。积极探索创新，开展土地资源的集中利用、复合利用、立体利用和矿产资源的综合利用、高效利用、循环利用。

（四）矿产资源生态开发和保护水平明显提升。所有矿山企业基本达到绿色矿山标准，主要矿产资源综合利用效率位居全省先进水平，矿产资源开采回采率、选矿回收率、综合利用率（以下简称“三率”）明显提高，尾矿综合利用率大幅提升，矿山地质环境逐步改善。

（五）国土资源节约集约长效机制初步形成。国土资源管理重点领域、关键环节体制机制建设有新突破，不断完善节约集约利用国土资源的政策制度，构建政府主导、市场引导、激励约束、评价考核等节约集约长效机制。

三、主要内容

（一）坚持惜土如金，强化土地利用规划的科学管控。编制和实施国土空间规划，依据国土空间规划确定的红线，调整完善土地利用总体规划、城乡建设规划、矿产资源规划、生态保护规划等涉及国土空间开发、利用和保护的各类规划，确保规划的协调一致。加强规划的调控和引导作用，确定生产、生活和生态空间底限，划定永久基本农田、城市开发边界和生态红线。

（二）坚持向内挖潜，加大闲置低效土地清理处置力度。深入推进闲置低效土地清理处置工作，充分利用现代信息技术手段，确保闲置土地发现不留死角、处置全覆盖。在盘活存量建设用地上下功夫，鼓励企业利用自有土地实施“零地技改”，引导社会资本参与多层标准厂房建设经营，支持小微企业通过利用存量土地、租赁标准厂房等途径解决生产经营场所。认真开展开发区土地集约利用评价，以土地集约利用评价推动开发区转型升级。

（三）坚持奖优罚劣，着力提升建设用地使用效率。优化新增建设用地结构，优先保障战略性新兴产业、先进制造业及科技型创业创新项目用地，严格新建工业项目的准入门槛，严格执行建设用地控制标准，提高新增建设用地投资强度和利用效益。将单位GDP地耗纳入县市党政领导班子考核和县域经济考核，确保全州单位GDP地耗水平超额完成省定“十三五”目标。强化土地利用综合监管，落实土地动态巡查制度，保持五年累计供地率不低于65%。深入推进城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、工矿废弃地复垦利用、城市低效用地再开发4项创新试点。

（四）坚持主体责任，严防死守耕地保护红线。落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，管住总量、严控增量、盘活存量，严格控制农用地转为建设用地的规模和速度；做好永久基本农田的划定，建立补偿机制，确保基本农田总量不减、用途不变、质量不断提高。

（五）坚持齐抓共管，深入开展国土综合整治。以土地整治为平台，整合水利、交通、村庄建设等涉农资金，充分发挥资金的聚集、放大效应，改善农村生产生活条件，服务新农村建设。创新土地整治建设模式，深入推进农业龙头企业、农民专业合作社自建工作试点，积极服务现代农业经营主体。实施国土生态整治和矿山复绿工程，全面开展矿山地质环境调查评价，统筹规划矿山地质环境保护与综合治理，统筹各类财政资金和矿产资源开发收益，重点完成全州“三区两线”（“三区”指重要的自然保护区、景观区、居民集中生活区，“两线”指交通干线、河流沿线的直观可视范围）矿山地质环境恢复治理。

（六）坚持示范引导，不断提高矿产资源综合利用水平。发挥市场配置资源的决定性作用，推进矿业权市场建设，探索建立净采矿权出让制度。开展州级矿产资源节约与综合利用示范试点建设，培育矿产资源节约与综合利用示范工艺、示范企业和示范园区。合理引导产业集聚发展，推进矿山废水、废气、废渣资源化利用，减少废弃物排放。开展矿产资源开发收益共享试点建设，以资源开发服务精准扶贫。严格执行矿产资源“三率”标准，建立重要矿产资源“三率”监测考核体系，实行矿产资源补偿费征收与储量消耗挂钩、矿产资源利用绩效与奖惩挂钩，推广矿产资源节约与综合利用先进技术，逐步淘汰设备、“三率”和安全环保不达标的落后产能，全面促进矿产资源科学低耗和高效利用。

（七）坚持于法有据，扎实推进农村土地制度改革。积极稳妥推进农村宅基地制度改革试点，探索建立“依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度，保障农民宅基地用益物权，推进宅基地确权登记发证，坚持“一户一宅”分配原则，探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出。规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，定期调整征地补偿标准，切实维护被征地农民合法权益。

（八）坚持综合配套，建立资源节约集约利用长效机制。建立完善土地市场配置机制，建立全州统一的1+N（州+8县市）交易平台，推动国有建设用地使用权和矿业权出让进入公共资源交易平台和网上交易。建立完善激励约束机制，运用各种调控政策，充分调动地方政府及市场主体保护耕地和节约集约用地的积极性。建立完善评价考核机制，完善单位GDP地耗考核，改进开发区土地集约利用评价方法，推进城市建设用地评价，规范项目节地评价。建立完善国土资源违法查处快速反应机制，以新开工项目清理为重点，着力构建“事前防范、事中监督、事后查处”的执法监察体系，有效制止和查处土地、矿产违法行为。

四、实施步骤

（一）启动部署阶段（2016年3月15日—4月30日）。州政府成立领导小组，制定工作方案，召开创建活动动员大会，全面启动创建工作。各县市建立健全组织机构，制定工作实施方案，落实工作经费，选定中介技术协作单位，按要求收集相关评价考核数据，组织上报材料。

（二）推进落实阶段（2016年5月1日—6月10日）。严格落实国土资源节约集约利用的具体措施，按照创建目标任务扎实推进各项工作，全面开展创建活动。对创建活动中的新情况、新问题开展调研、检查和指导，适时召开座谈会，进行总结交流，确保达到创建活动考核测评要求。

（三）总结申报阶段（2016年6月11日—6月30日）。全面总结全州在推进国土资源节约集约利用方面形成的新机制和新经验，制定并落实相应的奖励政策，及时组织申报材料编制，做好申报工作。

五、工作措施及要求

（一）提高思想认识。开展国土资源节约集约利用模范州创建工作，是贯彻人口资源环境基本国策的重要举措，功在当代，利在千秋。全州各级各部门要站在讲大局、讲政治的高度，充分认识开展创建活动的重大意义，把节约集约利用国土资源作为国土资源改革创新的主线，把创建活动作为推动经济结构调整和发展方式转变的一项重要工程来抓。

（二）加强组织领导。成立州国土资源节约集约模范州创建工作领导小组，州长任组长，分管副州长任副组长，州委组织部、州委宣传部、州监察局、州国土资源局、州发改委、州财政局、州住建委、州经信委、州商务局、州人社局、州规划局、州统计局、州环保局、州农业局、州林业局、州水利水产局、州交通运输局、州文体新广局、州公共资源交易监督管理局、州政府法制办、州电视台、日报社等单位负责人为成员。领导小组办公室设在州国土资源局，州国土资源局主要负责人兼任办公室主任。从州直相关单位抽调人员组建工作专班，负责创建办的日常工作。各级各部门要加强协调，紧密配合，及时解决创建过程中出现的问题，确保创建工作取得实效。各县市政府要切实加强领导，周密安排部署，确保创建活动顺利推进。

（三）加强宣传引导。充分利用广播、电视、报纸、网络等新闻媒介，广泛宣传国土资源节约集约利用法规、政策和资源国情、省情、州情，增强资源忧患意识。各级创建办要制定宣传方案和各阶段的重点宣传内容，通过多种途径对创建活动的重大意义、工作进展、典型经验等进行宣传报道，引导社会舆论和人民群众关注资源节约集约利用，扩大创建活动影响力，促进形成国土资源节约集约利用全民共识，营造创建的良好氛围。各级各有关部门要明确专人负责相关信息的收集和整理，并及时上报。

（四）培养节约集约意识。树立节约优先理念，建立健全资源总量管理和全面节约制度，加强资源节约和高效利用；树立集约利用理念，加快外延扩展粗放利用向内涵挖潜集约利用转变，大力提升资源产出效率和综合效益；树立循环发展理念，坚持减量化、再利用、资源化，从源头上减少资源消耗，提高可再生资源利用水平；树立市场配置理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立健全资源产权市场，构建资源有偿使用制度；树立创新引领理念，把创新摆在资源节约的核心位置，加强资源开发利用的科技、制度和管理创新，推动大众创业、万众创新，提升资源节约利用水平。

（五）建立健全制度。完善土地储备制度，强化土地储备计划管理，建立储备土地的供应与农地转用指标挂钩制度。细化工业项目建设用地控制指标，严格落实定额指标管理。开展开发区、工业园区节约集约利用评价，建立工业项目无绩效退出机制。形成存量用地和增量用地的联动政策，建立存量用地集约利用和增量用地挂钩机制。制定盘活存量工业用地政策，开展零星工业用地置换，探索工业用地储备，推进土地综合整治，实行劣势企业淘汰。建立履约保证金制度和竣工核验制度。完善考核挂钩制度，将资源消耗、资源节约集约利用相关指标纳入县市党政领导班子和领导干部考核体系。

（六）严格规划管控。科学编制土地利用总体规划，按照近、中、远期相结合的原则，合理安排各类用地。严格执行土地利用总体规划，推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，实现土地资源的高效配置和节约集约利用，确保建设用地总规模不突破。

（七）强化耕地保护。建立健全耕地保护共同责任机制和自然资源资产离任审计制度，切实加强各级党政领导干部耕地保护的主体责任，将耕地和基本农田保护情况纳入领导干部经济责任审计、离任审计的内容和政绩考核评价指标体系。扎实做好以城市周边为重点的永久基本农田划定工作，优化城市空间格局，倒逼集约节约利用土地。落实耕地“先补后占、占一补一、占优补优”制度。加强耕地质量等级调查评价与监测，推进“金土地”工程暨高标准基本农田建设，促进耕地保护质量持续提升和生态状况不断好转。

（八）推动节地挖潜。针对我州耕地资源相对缺乏、后备资源不足、工业化和城镇化快速发展、用地需求极度紧张的实际情况，积极探索节约集约用地新模式。加大批而未供土地的供应力度，积极盘活存量建设用地，采取协商收回、协议置换、自行开发等形式推进城镇低效用地二次开发。在用地空间组织形式、用地结构调控、投资强度、盘活闲置土地上狠下功夫，督促帮助企业加大投资强度，提高用地效率。建立和完善建设用地标准，提高建设用地准入门槛，有效调控用地规模和标准，促进产业结构调整和优化升级。创新城市建设理念，积极探索科学合理开发城市建设用地的新思路、新办法。

（九）实施资源整合和矿山环境治理恢复。树立矿业开发一盘棋的思想，整合优势资源，鼓励矿业集聚开发。推进矿产资源在区域内合理流动，重点向龙头企业集聚，对现有小矿山企业采取限期整改、重组联合、兼并收购等方式，引导其向规模化、集约化方向发展。要坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复”原则，认真贯彻落实矿山生态环境恢复治理保证金制度，组织开展矿山生态环境保护和治理恢复工作，最大限度减少矿业活动对生态环境的污染和破坏。严格执行环境影响评价制度，切实做到开采与治理两手抓，促进矿产资源的合理开发利用与经济社会、资源环境协调发展。

篇5

【关键词】主体功能区划；理论基础；战略意义

1 主体功能区的内涵

功能区是功能区是指基于不同区域的自然条件、资源禀赋、经济社会发展现状及发展潜力等，将特定区域确定为特定功能定位类型的一种空间单元[1]。主体功能区是国家“十一五”规划纲要[2]率先提出的一个新概念，主体功能区不同于过去划分的综合经济区，它属于一种典型的经济类型区。主体功能区是按照其在全国或上级区域中所承担的不同主体功能而划分的功能区，不同主体功能区所承担的主体功能定位和发展方向是不同的。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。主体功能区划是编制空间规划、优化空间布局的重要前提，具有基础性的特征，是协调经济社会发展和人口资源环境的重要载体，是依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑生态功能和经济社会发展方向的区划。它从区域空间开发适宜性的角度，将区域划分为具有特定主体功能定位的不同空间单元的过程。确定不同的功能区定位，采取不同的区域开发模式，是我国落实科学发展观、保持以人为中心的社会经济发展和以生态环境为中心的自然之间协调发展的重要手段和长期政策[3]。

2 主体功能区建设的理论探索

2.1 功能区的重要性及创新性

我国一直把区域发展战略的制定与实施作为国家发展总体战略的重要组成部分，在推进现代化建设中发挥了重要作用[4]。但同发达国家相比，我国在空间发展的有序性方面，仍存在着显著的差距[5]。主体功能区的新提法意味着我国政府政策模式的转变，意味着我国区域发展和区域合作的导向变化。这说明我国区域发展战略更加科学性、合理性。主体功能能区将成为政府进行宏观调控的新途径。它作为未来引导和约束我国未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将对我国规范空间开发秩序产生深远实质的影响。主体功能区建设有利于缩小区域发展差距，实现经济发展和人民生活水平的协调。主体功能区划体系构建初步设想为国家级和省级两级。省级以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面职能。

2.2 主体功能区划影响因素

主体功能区划影响因素有：资源禀赋、生态状况、环境容量、区位特征、现有开发密度、人口集聚状况、经济结构特点、参与国际分工程度和经济社会发展方向等。其中，最关键的是要认真进行生态功能和资源环境承载能力的分析评价，现有开发密度和可持续发展能力的分析评价，经济社会发展方向和发展潜力的分析评价。

2.3 主体功能区划的标准与指标体系

主体功能区划分的标准和指标体系是主体功能区研究的重点，是主体功能区具体实施的依据。由中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准，省级政府制定划分省一级主体功能区的不同标准。

2.4 主体功能区的分类政策设计

从中央的角度看，中央和省级政府在主体功能区的分类政策设计上承担的职责是不同的。中央政府应制定切实可行的分类配套政策措施，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，共同形成国家级主体功能区的分类政策体系，省级政府负责制定和实施针对省级主体功能区的分类政策，其政策设计首先必须要符合国家级主体功能区对于该区域的政策要求，同时又能根据本省实际情况保持政策设计的灵活性和自主性。

3 主体功能区划的实施

3.1 分析评价

全国主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对全国或本地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。分析评价采用全国统一的指标体系，统筹考虑以下因素：一是资源环境承载能力，二是现有开发密度，三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。

3.2 确定主体功能区

在分析评价的基础上，根据人口居住、交通和产业发展等对空间需求的预测以及对未来国土空间变动趋势的分析，在国家和省级主体功能区规划中确定各类主体功能区的数量、位置和范围。确定主体功能区的数量、位置和范围后，要根据各个主体功能区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，明确各个主体功能区的定位、发展方向、开发时序、管制原则等。

4 主体功能区划的战略意义

4.1 推进形成主体功能区，实现可持续发展

主体功能区划的推进，使得全国传统行政区划界限将被打破，包括各类政策以及考核模式等都将以功能区为单位。不同的主体功能区，将施以不同的产业政策和政绩考核体系，这对中国未来的发展具有重大战略意义，它将有利于缩小地区间差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现可持续发展。

4.2 推进形成主体功能区，促进区域合理开发

主体功能区划打破了传统的区域经济发展思维与发展模式，体现了以人为本谋发展的根本理念[5]。主体功能区划，可以使原本不规范开发的区域，有了合理明确的开发路线。使原本杂乱无章的各类经济开发区得到治理和改进，并且改善各区域之间的差异。形成主体功能区，就是要区别对待、分类引导，根据不同主体功能区的定位，提出不同的发展要求，配套实施更细致、更有针对性的区域政策、绩效评价和政绩考核，从而增强区域调控的有效性。

4.3 推进形成主体功能区，实现人口、经济、资源环境协调发展

我国区域发展不协调的问题，主要不是单纯的地区之间经济总量的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡。实现这一目标，就要继续支持欠发达地区因地制宜地发展经济；就要引导发展条件欠缺和人口超载地区的人口转移；同时，对欠发达地区要加大财政转移支付力度，提高当地人均财政收入。保障那里的人民群众享受均等化的公共服务并与全国同步不断提高水平。限制开发绝不等于限制发展，开发是指大规模工业化和城镇化的建设活动，限制或禁止开发是限制或禁止不符合主体功能定位的开发建设活动。

4.4 推进形成主体功能区，增强区域调控能力

推进形成土体功能区，可以解决我国区域发展中很多还没有得到根本解决的问题，实现区域协调发展，增强区域调控能力。推进形成主体功能区，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定主体功能定位，明确开发方向，更好的对区域进行调控，管制区域开发强度，规范区域开发秩序，完善区域开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的新一代空间开发格局。

5 小结

主体功能区形成的主要驱动力是自然地理环境和人文地理环境的区域差异性和地域分异规律[5]。全国主体功能区划，能充分调动发挥不同地区各自功能中的“主体”功能，提高空间利用效率，以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有序有度开发，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，促进人口、经济、资源、环境的空间均衡。

参考文献：

[1] 刘艳芳.经济地理学[M].北京：科学出版社，2006：126-127.

[2] 中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划

纲要[EB/OL]：2008-11-23.

[3] 张莉，冯德显.河南省主体功能区划分的主导因素研究[J].地域研究与开发，2007，26（2）：30-34.

篇6

[关键词]节约集约用地；新思路；威海市文登区

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625216

威海市文登区位于山东半岛东部，总面积1779平方千米，全区耕地面积62138公顷，人均不足008公顷，耕地后备资源相对贫乏。借助地处沿海的优越地理位置，文登区着力在保护资源的前提下加快经济发展，在加快发展的过程中保护资源，初步形成了“节约土地、集约建设、持续发展”的土地利用模式，增强了土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，走出了一条依法节约集约用地，合理配置有限土地资源的新路子。本文以威海市文登区为例，提出节约集约利用土地的新思路及对策建议。

1文登区土地节约集约利用现状

11强化规划调控体系，宏观掌控节约集约用地

通过建立以土地利用总体规划为核心的规划体系，切实提高规划计划调控体系对节约集约用地的基础保障作用。一是科学编制规划。规划的编制以保护耕地为前提，合理安排和调整土地利用结构布局，实现规划对用地需求的引导和制约。二是严把用地预审关。对于建设项目其基本的情况、选址所占用土地情况以及所适用的建设用地的指标情况、补充耕地的方案、征地安置补偿费等的安排情况等都要进行预审，未能通过的发改部分不予立项。

12强化法规体系建设，建立节约集约用地利益机制

发挥市场机制配置资源的基础性作用，全面提高土地资源的配置和利用效率，着力营造公开、公正、透明、开放的制度环境。创新土地管理制度，推行新增建设用地剥离耕作层土壤用于开垦耕地、土地动态巡查等办法，分别从宅基地、临时用地监管、剥离耕作层土壤用于土地复垦、用地批后监管等方面做出详细规定，实现了土地利用“事前、事中、事后”全方位跟踪服务与长效管理，确保土地节约利用。

13强化内涵挖潜，积极创新节约集约用地模式

通过积极的宣传引导和规划调控，文登区初步形成了三种节约集约用地模式。

131城市建设节约集约用地模式

一是以容积率的提升促进土地集约利用。城区招拍挂土地容积率大于或等于20的宗地数占总宗数的比例由62%提高到383%；二是以企业的“退二进三”促进土地集约利用。对长期占据城区中心地带的低效企业，将其依法收回，规划调整为商业和住宅，将生产企业迁建到工业园区，实现了资本与资源的相互置换，激活了土地使用效能。

132农村居住用地模式

严格控制农村建设用地总量，集中规划、设计和建设多层住宅小区，节约出来的土地获得的收益返还村集体，主要用于农民社保和小区配套以及发展壮大村集体经济，挖掘村庄建设用地潜力。如城区西楼社区与位于城郊的金岭屯实施强居与弱村联合，成立西楼金岭山庄，由西楼社区对村庄进行整体拆迁，集中建设农村居住区，结余建设用地用于发展商贸、餐饮、旅游产业。

133开发园区节约集约用地模式

坚持政策向园区倾斜、资源向园区汇集，加快经济开发区和南海新区建设，所有工业项目全部向园区集中，使之成为招商引资的载体。对所有进区项目，做到统一规划，以大项目集中建设促进园区集聚发展，项目所产生的税收归招商镇所有，减轻了项目占用耕地的压力。同时在山东半岛蓝色经济区这一国家战略整体推进过程中，立足区位优势和资源优势，在土地资源上实现集约利用。

2节约集约利用土地的对策

21从合理编制规划入手，健全促进节约集约用地的审批机制坚持开源与节流并举，合理编制土地规划。围绕新农村建设和推进城镇化发展，改变传统土地利用模式，从以新增建设用地审批为主向以存量建设用地的二次开发利用、提高城市土地节约集约利用水平为主转变。在国家和省、市规定的各项促进节约集约用地措施的基础上，进一步细化各项控制指标和管理措施。严把土地利用关，对不符合条件和用地控制指标要求的建设项目，坚决不予批准建设。

22从源头把关，严格项目的引进审批

针对新增建设用地，一是严格执行《山东省建设用地集约利用控制标准》，多渠道引进工业项目。工业项目土地投资强度、建筑容积率等不得低于国家规定的标准和项目拟选址区域规划控制性指标，严格控制小项目供地。二是入区项目必须符合国家和省产业政策，应遵循总体规划、控制性详细规划和产业集中布局原则，综合确定建设项目供地数量，严把项目进区关。

23从空间入手，加大土地利用的集约程度

城乡用地的空间整合，应当包括生态的空间、经济的空间以及社会的空间的整合。城乡空间的规划不应当只是用地的空间规划，而应该包括土地和生态规划、经济和社会的结合和统一。规划、国土以及环保等多个部门应当互相配合，同时建立横向的联合机制，相互制约从而避免产生各自为政的现象。要想实现真正的土地利用的节约集约，还应当从用地的纵向来考虑，尤其是土地利用空间布局。

24从产出入手，坚持土地开发强度挂钩产出率

土地是不可再生资源，如果土地的开发利用不能得到有效控制，没有定量的标准，那就不光是资源浪费，而是资源毁灭。土地要实现综合利用，必须把研究开发强度和产出率同时抓好，努力使低开发实现高的产出。考察土地的利用是否节约、集约利用，产出率是基本的要求，要坚持以产出率作为基础，鼓励支持高产出的用地项目，来满足高速发展的经济建设用地需求。

3节约集约利用土地的建议

31科学编制规划，严格规范审批制度

坚持当前长远相结合的原则，科学地编制开发区规划，确定主导产业及各产业用地规模，确定产业的空间布局和发展战略，制定合理的用地标准。立足产业发展功能定位，综合考虑增量供给结构和存量功能调整，控制好供地节奏。同时坚持用地会审制度，对没有按国家相关规定进行建设用地预审的项目，一律不受理申请。

32完善土地有偿使用制度，根据集约水平调控供地政策

严格执行国家实行的工业用地最低出让价和闲置土地处置政策，探索建立反映资源稀缺程度的价格形成机制和土地供应制度。发挥市场机制中地价杠杆对资源配置的自发调节作用，促使用地单位从经济效果出发提高土地集约利用水平，抑制不合理的用地需求；将不用或低效利用的土地通过市场机制有偿地转让出去，挖掘土地利用的潜力。

33消化闲置土地，整治农村居民点

要依照以用为先的原则，积极利用闲置土地。一是寻求多种途径，盘活存量用地，加大土地置换工作力度，从严控制审批新增建设用地；二是加大对旧厂房改造力度，建立企业用地退出机制，通过经济行政等手段处置闲置土地，把闲置、半闲置和低效利用的土地向优质项目转移配置；三是积极推进农村建设用地整治，加大盘活农村存量建设用地的力度，逐步消灭“空心村”。

34建立土地动态监控机制，建立健全节约集约用地的监管机制建立项目用地开发利用全过程的跟踪检查制度、新开工建设项目“挂牌施工”制度和项目竣工复核验收制度，强化对新开工项目的事中、事后监督检查，杜绝浪费土地现象发生。加大国土与财税部门联合办公力度，通过征收土地使用税、闲置费等手段，增加用地单位土地使用成本，促进节约集约用地。建立健全建设用地集约利用评价考核指标体系，开展集约用地评价考核工作，作为土地利用的重要依据。

参考文献：

[1]贺燕新疆建设用地集约利用评价[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2007

篇7

关键词：统筹城乡；规划；主体功能区；城镇体系；村镇布局

中图分类号：TU98；F291.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）18-4529-04

自党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，我国开启了以城乡一体化推倒城乡“二元墙”的历史进程。在以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”时期，统筹城乡发展是城市与农村全面、协调、可持续发展的体现，城乡一体化也是转变经济发展方式、实现又好又快发展的载体与潜力所在。规划是对未来发展的谋划与部署，规划能够科学有效地引导未来的发展，须具备规划对象明确、理念先进、体系健全、功能清晰的特征[1]。从规划的视角探讨统筹城乡发展，需要明确规划的理念符合科学发展观要求，规划推进的层次和体系应健全，规划的目标及对城乡协调发展的贡献应清晰。但是，目前对统筹城乡规划的研究多为一体化目标的愿景描述，如通过产业布局、基础设施、人口分布、资源开发、环境保护等一体化规划促进城乡融合发展。从城乡发展的空间层次来看，实现城乡统筹发展需要宏观、中观、微观不同层面的规划彼此衔接互补，才能在发展起点上明确城乡各自的主体功能与发展定位；在城乡传导机制上依托载体发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用；在城乡薄弱环节的村镇地域上强化规划引导，实现资源配置最优与空间利用最大化的目标，来推进城乡协调发展。

1 宏观层面——落实主体功能区规划

国家“十一五”规划中提到“各地区要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。主体功能区理念是基于我国空间开发秩序失衡、各地快速推进工业化和城镇化带来的资源环境矛盾日益突出的背景下提出的，被视为填补我国空间规划空白的重要内容[2]，对指导城乡协调发展具有基础性规范作用。

1.1 主体功能区战略促进城乡协调发展

主体功能区的提出在理论上丰富了区域经济发展理论，创新了区域经济管理理论，完善了区域规划体系，实践中促进了区域的合理分工与协调发展，推动经济发展方式的转变，有利于政府对区域分类指导和调控。尽管主体功能区规划的推进实施有各种阻力，但“十二五”规划进一步明确要实施主体功能区战略，相比于“十一五”规划依据开发强度划分的四类功能区，“十二五”规划更加具体和形象，依据区域形态划分为城市化地区、农产品主产区和生态功能区三类。作为空间规划的主体功能区战略，看似与统筹城乡发展关联性不大，实际上，落实主体功能区对城市与农村两大类地域系统明确各自定位，形成差异化发展模式具有促进作用。目前城乡协作关系过度强调城市与农村的生产职能和商品交换，而对广大农村地区（包括农产品主产区、林区、牧区）所拥有的生态环境职能和优势却未赋予价值内涵与量化补偿，抹杀了这些地区的生态环境优势，强化了城市在要素集聚与生产交换方面的优势，却弱化了广大农村作为比较优势的生态环境优势，使农村在城乡关系中处于被动、弱势地位。而主体功能区规划的落实及配套生态补偿机制的建立，有利于不同区域明确主体功能定位，采取差异化的发展战略形成布局合理、形态各异、功能互补的空间格局，是保障城市与农村两类异质单元得以可持续协调发展的必由之路，从而改变某些地区城市化进程中形成的“城市像农村、农村像城市”的怪相。

1.2 各类主体功能区推进策略

省域层面在统筹城乡发展进程中，应把主体功能区规划作为一种基础性战略规划，在国家和省域两级功能区划分的基础上，在各市、县域亦可借鉴区划思想实行功能分区，如广州增城市等就是通过主体功能区划分来实现县域经济科学发展。对开发密度较高的区域实行优化开发，重点发展服务业等高端产业，引导一般产业向城市转移，通过产业转移、功能辐射带动周边地区发展，从而实现城乡协调发展；对承载能力较强的区域实行重点开发，使之成为工业化、城镇化的主要空间载体，提高综合承载能力，集聚更多农村富余人口，为统筹城乡发展、发展现代农业减轻人口压力；对担负一定生态职能的区域实行限制开发，发展符合地方承载容量的特色产业，并逐步引导超载人口转移到重点开发地区。这类地区切不可盲目追求工业化和城镇化而破坏生态环境，因为开发地区的生态破坏会影响到更大范围乃至全国的生态安全和粮食安全，尤其对该区域的农村和农民而言，更是失去了未来发展的基础和保障；对各类自然保护区实施严格禁止开发的保护策略，控制人为因素的干扰与破坏。

2 中观层面——完善城镇体系规划

城镇体系是区域经济组织的地域载体，由大、中、小城市和村镇组成，城镇体系结构包括职能结构和等级规模结构两方面。按照系统论的观点，结构决定功能，城镇体系结构的优劣直接决定了城镇体系组织生产要素的效率与效益[3]。而统筹城乡发展中的两大地域单元——城市和农村，正是处于城镇体系的两端，实现城市带动农村的目标，需要在城镇体系规划上明晰职能结构和等级规模结构，即明确职能分工以实现功能互补和交错发展，健全等级规模体系以实现功能的传导和辐射。

2.1 城镇职能结构

城镇职能结构是城镇体系中不同层级城镇所承担的职能及彼此的协作关系。目前我国中西部城乡差距较大的省域，城镇体系职能结构上存在功能定位模糊、同质化竞争加剧以及区域剥夺问题[4]。具体表现为城市过度依赖第二产业发展的拉动，且第二产业对农业的拉动有限，第三产业滞后，中小城市和小城镇缺乏立足各自区情的特色产业，大城市集聚过多资金、技术、人才等要素而对中小城市及村镇扩散辐射不够。

鉴于城镇职能结构在城乡关联、协同发展上的作用与地位，统筹城乡发展规划在中观层面应着眼于城镇职能结构的完善以提高其对城乡协调发展的贡献。在职能结构规划上应按照各城市之间在产业链条的不同环节发挥各自的比较优势，实现分工协作在产业链上的契合[5]。如图1 所示，中心城市在产业链条的两端从事高附加值的行业，如上游的总部经济、研发设计、人力资源培训和下游的物流、营销、结算、售后服务等；小城镇与中心城市形成互补，从事中间环节的加工制造、组装等环节；中小城市作为二者之间的过渡，承担相应的产业分工，以此促进区域内城乡地域分工网络的形成。同时，广大的县域与农村需要立足区情，挖掘自身拥有的比较优势且和本地农业关联密切的加工业、特色产业，以提升农业产业化水平和农民收入，实现就地城镇化。

2.2 城镇等级规模结构

城镇等级规模结构是城镇体系中不同等级规模城镇的数量及比例关系。城镇等级规模结构表征城镇体系的发育程度，也反映城乡关联及协调发展水平。合理的城镇等级规模结构表现为不同等级城镇的数量合理及匹配科学，可以发挥各自的规模与职能优势，对集聚产业、承载人口、促进城乡关联发展具有正向促进作用。我国各省域的城镇等级规模结构表现为中西部省域呈现首位分布的特征，首位城市垄断性强，等级序列存在中间断层，制约了城镇功能的传导与辐射。而城乡发展一体化程度较高的东部发达省域的等级规模体系较为健全，依托中心城市、大中小城市、小城镇构建的等级体系发挥联系城乡的载体与纽带作用，生产要素在不同等级城镇之间得到高效配置，城镇规模和功能在动态升级中得到提升，从而实现城市与农村的一体化发展。

本研究用城市经济首位度和城乡发展差距来衡量城镇等级规模体系。城市经济首位度是衡量区域城镇体系的一个指标，是指区域中第一位城市规模与第二位城市规模之比，城市规模可以用城市经济总量来体现。城乡发展差距用城镇人均可支配收入与农民纯收入的比值来测度。以2010年数据为例，对中国主要省份城市经济首位度和城乡收入差距进行对比。由比较结果（表1）可以看出，中西部省域城镇体系发育程度整体滞后于东部，多数省域仍处于单中心增长阶段，城市经济首位度普遍较高，大于首位度的合理取值区间1.5～2.0。东部省域城镇体系发育程度较高，省域内部不再依赖单增长极带动区域发展，呈现双核心或多极化增长，城乡发展的网络化组织体系日益健全完善。

因此，发挥城镇等级体系组织区域经济运行及城乡关联的职能，省域层面必须兼顾各城市规模的壮大与全省合理的梯度层级，避免出现城镇体系的中间断层导致孤岛效应，制约城镇职能的扩散与城乡分工的协作。需要在全省范围内规划省域主中心、省域副中心、区域性中心等不同层级的中心城市，发挥各自在不同空间尺度与地域范围的组织、引领作用。并且需要培育县域在统筹城乡关系中的核心作用，使县域成为连接农副产品“进城”、工业产品和服务产品“下乡”的桥梁纽带，依托县域经济实力的壮大和城镇设施的改善，拉动农村富余劳动力实现就地转移，以最小的社会成本完成城镇化。

3 微观层面——推进村镇布局规划

村镇作为城镇体系的一个组成部分，理应包括在城镇体系规划范畴之中。但以往我国的城镇规划只涉及城市，对广大村镇而言是空白。随着《城乡规划法》的实施及社会主义新农村建设的推进，村镇规划在新农村建设、统筹城乡发展中的作用日益受到重视。而规划的本质特征是前瞻性、科学性，尊重地域文化差异、产业发展规律、人居环境科学来编制村镇规划，是实现村镇协调、可持续发展的前提。并且，当前各区域新农村建设中受资金匮乏制约，均采用“示范点”带动，以点带面发挥引领、示范效应，而村镇规划正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重复建设和二次改造所造成的浪费，因为规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费，尤其示范点的选择与规划应充分体现适用性和推广性，即兼顾点的选择与面的推广。

纵观国内统筹城乡先行地区，一条共同的经验就是依托“三个集中”推进城乡协调发展步伐，即工业向园区集中、农民向新型社区集中、土地向规模经营集中。而推进“三个集中”都需要规划先行，发挥规划在引导要素流向、集中和承载产业、人口方面的先导作用。着眼于统筹城乡发展的目标导向，在村镇规划中重点要解决三方面问题，即村镇发展的战略定位、村镇的等级规模、土地资源的集约利用。

3.1 村镇发展定位

村镇的战略定位应秉承“生活、生产、生态”的原则，既要提炼彰显村镇的比较优势，又要顺应未来村镇发展的趋势与潮流。村镇应在地级市框架下构建各展所长、特色突出、差异化定位、错位发展的空间格局。具有农业基础的村镇应壮大农业的规模优势，发展农产品精深加工，延长产业链条，将提高的附加值来增加农民收入。一些资源型小城镇，应在不破坏自然生态的前提下适度开发，以资源型产业起步走新型工业化道路，丰富产业部门体系，避免过度依赖资源型产业支撑增长。具有良好生态环境的村镇可以规划发展乡村生态旅游、文化旅游，发挥旅游业的强关联带动效应来促进村镇的服务业发展，提升城镇化水平。

3.2 村镇等级体系

村镇的等级规模定位是基于村镇的资源环境承载能力和在区域城镇体系中的地位来确定。在引导农民向新型社区集中的过程中，需要有计划有步骤地形成县域中心城区—小城区—特色镇—新型社区—自然村落的等级体系。因此，立足村镇自然本底条件、服从区域城镇等级体系分工、合理确定各村镇的发展规模和承载人口、产业容量，确定对具有文化遗产性质的村落进行保护，并保证农民建房的选址安全。在此基础上，规划建设基础设施和公共服务，从而避免基础设施和公共服务在村镇间的低效配置和浪费的弊端。

3.3 村镇土地资源

土地资源的集约利用既是提高农村生产要素配置效率和实现农村要素收益的途径，也是保障城乡发展格局维护国家粮食安全的战略需要。在村镇规划中实现土地资源的集约利用，即要求管住总量、用好增量、盘活存量、提高质量，从而实现节约集约利用土地。尤其对项目用地要严格批前审查，根据其行业、产业发展及投资强度等进行严格的项目预审，以确定合理的供地规模，并根据项目建设进度实施分批供地，同时对农村宅基地进行整理归并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。

在通过村镇规划引导“三个集中”进程中，应吸聚工业向园区集中，优化产业规划布局，加大基础设施投资和建设力度，加快培育和扶持主业突出、配套完善的产业集群，完善产业链条以发挥集聚效应，形成“块状经济”来提高规模效益。实施重点镇优先发展战略，选择一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其转变为现代小城市，提升人口吸纳能力。同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，推动土地流转，积极策划包装项目带动发展，通过土地流转，发展壮大合作组织、种养大户、家庭农场、龙头企业等现代市场主体，通过他们引领农民致富。

参考文献：

[1] 杨伟民.发展规划的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2010.38-42.

[2] 樊 杰. 我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007（4）：339-350.

[3] 陶良虎.中国区域经济：理论、实务、案例[M].北京：研究出版社，2009.208.

篇8

【关键字】：绿道建设；发展；功能效益；深圳绿道

【 abstract 】 : green way construction after more than a century of development of the theory and the practice after, gradually matured and mature, and become the world city building green one of the principal means of space. This paper introduces the definition, the world of the present situation of the development and green way, and based on this, this paper introduces the development of shenzhen green way with characteristics, summarizes the green of the way the benefits, environmental changes, etc.

【 key words 】 : green way construction; Development; Function benefit; Shenzhen green way

中图分类号：X324文献标识码： A 文章编号：

绿道建设背景

在三十年的改革开放中，广东省的经济得到了快速迅猛的发展，同时伴随的是资源的短缺和环境的恶化，城市建设的无序蔓延，生活品质的下降。为转变发展模式，改善人居环境，积极推进改革发展规划的实施。而绿道是近年引入国内的概念，是景观设计、景观生态学与城市规划等多个学科的交叉点，并成为了各个城市打造绿色空间的主要手段之一。明确其定义与了解世界绿道的现状与其发展，对于指导绿道建设工作具有重要的现实意义。

1.1 绿道的概念

绿道的涵义很广，在不同的环境与条件下有不同的概念，在此引用Charles Little所下的定义：绿道就是沿着诸如河滨、山脊线等自然走廊，或是沿着诸如用作游憩活动的废弃铁路线、沟渠、风景道路等人工走廊所建立的线型开敞空间，包括所有可供行人和骑车者进入的自然景观线路和人工景观线路。它是连接公园、自然保护地、名胜区、历史古迹及其他与高密度聚居区之间进行连接的开敞空间纽带。从地方层次上讲，就是指某些被认为是公园路(parkway)或绿带(greenbelt)的条状或线型的公园[1]。

1.2 绿道的发展

尽管在我国绿道的概念是近几年才被人所熟知，成为关注与研究的热点，并作为开敞空间规划的核心内容。然而就世界范围而言，一个世纪以前就已成为景观规划不可或缺的部分了。美国是绿道建设最早、经验最丰富的国家，而其他几个国家如德国、新加坡、日本等，其绿道建设也已日臻完善与成熟。绿道的发展历史包括以下五个阶段：

世界上真正意义上的第一条绿道是1867年Frederick Law Olmsted所设计的美国波士顿公园绿道系统。 Charles Eliot在这个思想的基础上将其进行了扩展，并将该绿道进行了延伸，形成了早期的绿道规划。

第二阶段的从事者主要有Olmsted Brothers、Eliot Ò和Henry Wright，这些规划者将景观设计的理念融入到绿道规划中，并完成了一些具有代表性的绿道规划，如蓝桥公园。

到了20世纪60-70 年代，环保运动的蓬勃开展影响了绿道规划的发展，在此期间形成了3个绿道研究中心。

第四阶段是给绿道运动的正式命名，Little首次给出了绿道的定义。

第五阶段是指从90年代至今，绿道运动发展迅速，绿道项目也在世界各地相继建立，无论是在理论方面还是实践方面都有了很大的进展。

1.3 我国的绿道现状

目前，国内对于绿道的研究大多停留在介绍国外概念的层面上，关于绿道理论在中国的实践运用方式还不多。国内的绿道建设的实践，主要包括国土绿化和城市绿地系统规划两个层面。其中，广东省作为全国经济大省，走在了我国绿道系统建设和发展的前列。目前，珠三角一些城市已在局部地区小范围地对绿道建设进行了不同程度的探索，根据《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》，广东从2010年起，用3年左右时间，在珠三角建成总长约1678公里的6条区域绿道，这些实践经验为我国的绿道网建设提供了具有现实意义的参考对象。

绿道的功能

生态环保，增进公众健康

绿道所带来的生态环保效益主要表现在：①绿道具有巩固土壤、净化空气、清洁水源等作用，在一定程度上维护了自然界的生态平衡；②绿道给居民提供了步道、自行车专用道，可使居民在一个相对更健康的环境中进行锻炼，增进居民的健康；③绿道通过建立人行步道系统，使步行人群大量增加，有效较少了机动车的使用量。

提供绿色休闲的游憩场所

绿道中的景观以及其所蕴藏的人文气息，吸引着人们的目光。越来越多的人选择与家人或朋友一起步行、跑步等。绿道带给人们健康与舒适的生活，增大了人们休闲娱乐的机会，极大地改善了人们的生活品质。

带动社会经济的发展

绿道的建设也带动了区域经济的发展。首先绿道的建设给城市增添了颜色，其美学功能与景观设计能够有力地促进旅游业的发展，增加了旅游方面的收入；其次绿道的使用增进了人们的健康，减少了糖尿病、癌症等的发病率，降低了医疗费用支出。

深圳绿道的分布及其特色

低碳生态视角下的绿道规划设计，特区绿道详细规划基于低碳生态理念，坚持生态化、人性化、本土化以及便利化原则，坚持因地制宜、运用绿色材料、体现人文关怀进行规划建设，体现在：因地制宜的绿道详细选线；“点一线一面”结合的绿道生态布局；人性化配置的绿色服务设施；乡土化与特色化景观并存的绿廊规划。

根据《纲要》，深圳市区域绿道包括2号区域绿道和5号区域绿道，全长约300公里。其中，2号区域绿道长约233公里，5号区域绿道长约68.5公里，大运支线绿道长约30.5公里。其分布情况如表1，其类型统计表如表2。

表1深圳市各区区域绿道统计

表2 区域绿道类型统计表

图1深圳绿道地图

在深圳绿道建设时，在生态优先的基础上，充分结合深圳的地形特点，对深圳绿道进行了设计，其特点包括以下三点。

篇9

在过去200年里。世界上主要发达国家都经历了这一历程。并具有鲜明的工业主导色彩。但随着二次大战以后经济的全球化以及技术的进步和产业的升级换代。城镇化的动力日趋多元：逐步从单一的工业发展驱动转化为工业。现代服务业等多轮驱动。随着社会进步以及居民生活水平的提高，机动化、生态革命、信息化发展等也对城镇化的发展产生各种各样的重要影响。对于后发国家而言，城镇化的背景和动力都出现了新的形势。

同时，从历史的角度看。随着城镇化过程的推进。城乡关系一直在发生着变化。城市与乡村孰重孰轻也一直在不断调整之中。因此。从历史的角度客观看待我国城镇化的发展阶段。从符合一般规律的角度判断我国城镇化的未来发展趋势是十分必要的。

1我国城镇化研究的传统视角

1.1工业化、城市的传统视角

我国现有对城镇化的研究多从工业化、城市的视角切入。研究发现，城镇化与现代化。经济发展之间有正相关的关系。即一个国家城镇化水平越高，这个国家的经济发展和现代化水平也会相对越高。在评价我国城镇化功过是非的时候，也会强调其功。即对我国工业化和现代化进程的推动作用。由于过于强调城镇化和工业化之间的联系，而工业化发生的条件又讲求规模效应和人口集聚，所以城镇化的空间载体自然而然地被锁定在大中城市甚至更高一级的城镇化形态——城市群。相应地。在城镇化道路的选择中。很长时间占据上风的是“大城市战略”.进入21世纪。

城市群的地位逐渐凸显。特别是在提升我国综合国力。带动全国城镇化、引导国家实现可持续发展方面发挥着战略性的决定作用，因而国家对城市群也是愈发重视。新近出台的<国家新型城镇化规划（2014—2020年）>同样明确提出要发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群。使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展。参与国际竞争合作的重要平台。

1.2大城市、开发区等主要实践领域

近30年来我国城乡规划类型的转变过程也能反映出不同历史时期经济社会发展的需要和国家政策的导向。上世2e,80年代经济技术开发区的规2,JJ居多。到了上世纪90年代城市总体规划兴起。2000年以后，伴随着中国加入世贸组织和经济的进一步发展。国内多个重要城市编制了城市发展战略。主要目的是调整城市空间结构。整理出新的成规模的发展空间来应对这一轮的经济快速增长，jZEl2000年编制的<广州城市总体发展概念规划>,2001年编制的<南京城市总体发展战略研究>.2003年编制的（北京城市空间发展战略研究>以及近些年编制的<深圳2030城市发展策略>, <重庆市主城区城市空间发展战略规划>、 （上海空间发展战略研究>和（-7-波2030城市发展战略>等。2005年前后。区域规划开始得到重视，如<全国城镇体系规划（2006--2020年）>以及相继开展的珠三角城镇群规划、长三角城镇群规划和京津冀城镇群规划。省一级政府也竞相开始编制省域城镇体系规划。可以说。改革开放30多年来“以经济建设为中心”这一理念已被深深地贯彻到规划工作中，规划服务的主要对象就是经济增长的重点地区，对于反映城镇化成果的城市地区关注较多。而对城镇化要素析出的农村地区关注甚少。

2当前我国城镇化的主要问题和新的发展趋势

2.1“二元结构”仍然是我国城镇化当前的主要矛盾

我国城镇化的突出问题是“二元结构”.其本质就是城镇化的两头——城市和农村——关系的不协调。因为在前30年的发展过程中。我们是通过廉价的土地要素、劳动力要素投入来换取工业化资本的。特别是自上世纪80年代起劳动力占总人口的比重不断提高。总抚养比持续下降。

供应充足的劳动力多年来保持了低工资的状态，因此为中国城镇化提供了低成本发展的“人口红利”.这样导致的结果就是在经济快速增长的同时，城乡差距持续扩大。社会不平等加剧，城镇化带来的经济效益越来越多地被巨大的社会成本所抵消。这样的一种发展模式在未来还能否持续、发展模式如何转型是从国家到地方。从政府到学界甚至每个人都在思考的问题。中国城市规划设计研究院在201 3年提交中央财经领导小组的一份研究报告<中国城镇化的道路，模式和政策>中对我国未来的城镇化趋势作了一系列预测：2030年前后我国城镇化率将保持在65%左右，仍将有5亿农民；中西部地区发展加快。经济与人口聚集的区域化格局逐步强化；人口向大城市和小城市两端聚集，县级单元成为城镇化的重要层级等。这一系列预测的结果告诉我们。中国的国情决定了我们的城镇化不能走单一的路径。

除了传统的城镇化地区——东部沿海城市群和中西部大城市——之外，城镇化的基层空间——县、镇、村——的重要性也在不断上升，而市场化和来自基层的内生发展动力是推动这些地区城镇化的最主要的推手。

2.2多元化的城镇化方式30年来一直存在

改革开放30多年来，伴随着市场化程度的不断提高。基层县、镇。村充分利用自然。人文。交通、区位，土地、农产品、能人等各类资源。不断进行制度和技术创新，走出了多元化的发展路径。改革初期。苏南模式“、 .温州模式”,.珠三角模式“是最具代表性的东部沿海地区小城镇发展模式。除此之外还涌现出许多名村。如”华西村“、 ”“. ”小岗村“等。而时至今日。随着市场需求的细分。新生产组织方式和产业门类的出现。村镇的发展路径也愈发多元化。如，同为工贸型城镇，山东省寿光走的是一条面向大中城市蔬菜消费市场的农业纵向一体化道路，而甘肃省陇西走的则是面向更大区域的中药材种植、加工。贸易和物流一体化道路i同是乡镇企业发家。浙江省平湖镇走的是村镇工业嵌套外向型经济的道路，江苏省江阴市新桥镇走的是三集中配合花园城市建设的道路。而华西村则通过一轮轮的并村仍然维系集体土地上产业低成本扩张的路径i针对国内旅游消费的升级。贵州省雷山县西江苗寨凭借其保存良好。特色鲜明的自然人文资源发展原生态旅游探索出一条文化传承和脱贫致富相结合的道路……十八届三中全会以来包括提出建立统一的城乡建设用地市场、城市建设管理创新等在内的国家一系列健全城乡一体化发展体制机制的创新也为我国基层县、镇、村的发展提供了更广阔的渠道和更多的发展机遇。论文格式

3城镇化研究的新视角和规划探索

3.1以国际视野、历史角度来看待城乡关系的演替

正因为城镇化基层空间的重要性在不断上升，所以城镇化研究的视角也在发生转变，我们尝试从城乡关系的角度去认识城镇化、去探寻新型城镇化的内涵和可能路径。放眼世界。在19世纪初期一19世纪中期，也就是工业化的初期，早期资本主义国家内城乡之间的联系紧密。有着相互依存的关系。乡村协助城市完成工业化初期的原始积累。同时，乡村又是城市的市场，消费城市生产的生活用品、农业设备。城乡之间存在着大量的物资交换。轻工业的发展也带动了小城镇的发展。1800年至1850年间，世界范围内10万人口以下的小城镇人口在全部城镇人口中的比重由46 8%上升至tJ64 1%.1 9世纪中叶一20世22,50年代，工业化和城市化加速。农村劳动力和土地迅速减少，乡村经济的比重迅速降低。城乡之间相互依存的关系被打破。城乡差距开始拉大。重工业部门得到了迅速发展，与这些工部门的发展相适应。大城市和特大城市也较快地发展起来。小城镇的发展速度逐渐减慢。人口所占比重也逐步下降。1850—1950年世界范围内10万人口以下的小城镇人13在全部城镇人口中的比重由64.1%下降至1J42 5%.20世纪50年代一20世纪末，乡村在景观环境、生态平衡方面的价值逐渐显现。部分发达国家的人口和企业开始从城市流向乡村地区。出现郊区化现象。农村产业结构发生变化。非农产业比重增加，乡村和城市生活方式不断融合。发达国家大城市人口比重和数量持续下降。中小城镇人口比重和数量逐步回升，发展中国家的大城市和特大城市仍在快速增长。

20世纪末禾I]21世纪初。一些先发国家率先进入了”城乡融合“的发展阶段。城市经济高度发达。乡村经济也形成了相对完整的农工商经济体系。城乡之间形成良好的物质双向交流关系，有完善的市场经济体系。在政治上形成了城乡平等融合的民主政治格局。在文化领域。城市文化和乡村文化更趋兼容。乡村地区科技与教育普及。乡村居民素质得到发展和提高。在空间及社区建设上，乡村社区享有城市社区的基本条件，基础设施和公共设施建设较为完善。在社会保障机制方面。城乡社区拥有统一的社会安全与生活保障，不按城乡划分劳动力就业和失业保障的标准。在保护社会竞争机制的同时。更加侧重对社会的整体关怀。

相比较而言。我国的城乡关系就较为复杂。由于国土面积大、各地区发展基础不一。所以在现阶段不同地区的城乡关系处在不同的发展阶段。东部沿海的一些发达地区已经出现。城市反哺乡村”的势头j中部地区随着工业化的加速。城乡之间的差距开始拉大；而西部一些欠发达地区的城市仍发育不足，城乡之间并没有太大差别。理清现代化进程中的城乡关系，既是一个重要的社会经济问题。也是一个复杂的科学问题。在城镇化研究的过程中。对乡村特点的把握、对乡村问题的认识，对乡村价值的-t:0断以及未来发展道路的选择，首先要解决的就是“立场、视角和价值取向”的问题。否则就会“差之毫厘。谬以千里”.对于我国的新型城镇化而言，村镇的价值在于它们是我国人口承载的重要空间载体、维持城乡社会稳定的“蓄水池”、中华文化延续的重要空间载体、国土保全的重要保障和城市居民亲近自然、健康休闲的场所。

3.2以新的成功实践重新梳理研究思路

在这样的一个价值判断下。中国城市规划设计研究院在近些年的一系列规划实践中试图从城乡联动、协调发展的角度去做一些尝试和探索。比如在201 3年启动的《山东省新型城镇化规划>中，我们将城镇化进城人口和农村析出人口进行了挂钩。用土地流转水平和种植收益作为两项最重要的因子去测算农村析出剩余劳动力的数量。进而预测出未来可能的向城镇转移的人口。在实地调研中。研究发现不同的农业种植类型对于农业劳动力数量和工时的需要是不一样的：单位面积土地用工量和纯收入最高的是大棚种植；单位面积土地用工量和纯收入最低的是水稻以及玉米等粮食作物种植；柑桔、茶叶等经济作物的单位面积土地用工量和纯收入介于上面两者之间。这种生产方式和种植类型的差异导致可析出的农村剩余劳动力数量差别很大，大棚种植家庭析出的劳动力少。而粮食种植家庭析出的劳动力就多。在此基础上。规划对山东省进行了农业种植类型的分区，针对不同地区给出了不同的城镇化政策建议。除了从农业生产的角度去研究城镇化之外，<山东省新型城镇化规划>另一个重要的研究切入点就是人口的流动。研究发现山东省区别于其他省份的一个重要特征就是省内人口流动比例高，其中又以县内人13流动比例为高。农民工在县域内就业的占88.1%.因此。规划建议山东省城镇化空间的着力点是两个方向：一个方向是胶东半岛沿海地区以/j口q-业为主的劳动力吸纳地区。如济南、青岛、烟台；另一个方向就是鲁西南相对落后以县域经济为主的就地人口转化地区。<山东省新型城镇化规划）从农业生产和现代化以及人口流动的角度去研究和寻找符合山东省情的城镇化路径，是切合新型城镇化内涵“四化同步、人的城镇化”的一种探索。

由中国城市规划设计研究院深圳分院编制的<广州市村庄地区发展战略与实施行动规划>则对大城市及其周边地区的城乡关系有了更进一步的思考。广州分别于1997年，币112007年开展了两轮村庄规划。但规划都无法落地。在201 3年启动编制的第三轮村庄规划中。就村庄论村庄、缺乏城乡统筹和对城镇化趋势判断的既有规划技术思路能否走通困扰着政府决策者和规划师们。当时广州市范围内仍有34个建制镇、1142个行政村。村庄地区的地域面积占到全市的78%.村庄地区的建设用地占到全市建设用地的77%,201 2年村庄地区的常住人口占到全市常住总人口的47%.从这个比例上来看。村庄地区的发展问题不是小问题，而是涉及到全广州市发展的大问题。而广州农村地区的城镇化过程又十分特殊：1 980年代，乡镇企业兴起开启了城镇化之路：到了1990年代。外资驱动和土地制度创新成就了全国闻名的“珠三角模式”;进入21世纪以后。自上而下政府和资本主导的新城和园区建设以及自下而上乡村地区的工业集聚和农房建设均快速推进。形成了城市地区，城乡混合区以及乡村4三元空间“.呈现在我们眼前的就是建设用地破碎低效，违法违章建设严重等景象。城乡二元制度是这一局面形成的根本原因。但这已经不是单纯的规划技术所能解决的。因而<广州市村庄地区发展战略与实施行动规划>在规划技术思路上。除了传统的空间规划之外，还特别强调空间之上的村庄内生动力培育和制度改革创新。以及空间规划之后的实施行动和政策保障。这个规划给我们的启示是，北上广等大城市地区城乡关系已经进入了城市扩张速度趋缓，但城乡内部结构还在剧烈变化的阶段。为了应对这种阶段的到来。规划也将从单纯的中心城市扩张型规划向城乡统筹协调发展型规划转变，规划的内容、技术方法也将随之发生重大调整。

3.3新型城镇化研究重点的转向

篇10

关键词：城乡规划；管理；相关问题

中图分类号：TU984文献标识码： A

引言：目前，城市规划建设正处在 “大发展、大建设 、大环境 的关键时期 ，应该把城乡规划的效能建设和城市可持续发展的趋势紧密结合起来，围绕加快城市的发展抓效能建设，使城乡规划建设工作落在实处。城乡规划的行政主管部门，要和土地、经济等部门紧密配合，支持县、区和各开发区、工业园区项目的签约和建设，高效率地做好引进项目的规划选址、规划方案、工程项目的审批落实。所以，城乡规划管理就是要服务于城市发展，满足城市市民和投资者的需要。

一、完善现行城乡规划编制和管理体系

当前语境下的 “非城市建设用地规划”的具体目标内涵包括土地集约利用、生态保育、保护农地、城乡统筹等.这与城市总体规划中的空间管制及绿地系统规划 、国土部门的土地利用总体规划、环保部门的生态功能区划等法定规划的规划目标具有相当的重合性。并且 ，在空间层次上多数研究认同 “非城市建设用地规划”适用于城市总体规划确定的城市规划 区范围 ，这与诸多法定规划的空间范 围也是一致 的。这意味着 ，如果将 “非城市建设用地规划 ”的各种 目标和策略融入新的城乡规划编制及其管理体系，并有针对性地完善现有空间规划体系及其日常管理的运作机制，是有可能较好应对 “非城市建设用地”的规划和管控问题的再从深层次看。目前 “非城市建设用地”的问题主要在于规划的日常监管能力和执行力度上的欠缺。而不是缺少了哪一种 “规划”。深圳、成都 、杭州、无锡等城市的规划研究和实践都证明了用地状况背后的法律保障、体制机制建设才是解决问题的根本所在。而在现实体制框架下，如果能将规划工具与其他解决策略有效整合 ，将可能是最具 “实用价值”的解决途径 。

二、城乡规划管理应体现社会监督和行政监督并重

A:规范公示内容和程序

明确规划许可内容建设项目的批前、批后 ，城 乡规划管理职能 、工作依据、办事程序和时限及查处结果 ；二是社会监督和投诉方式，受理时限和程序 ，三是形成横向覆盖的规划编制、规划审批、规划监察三大职能 ，纵向覆盖的事前、事中、事后三个过程的 “阳光 规划 ”体 系 。

B:拓宽公示形式和载体

对不同的公开内容采取不同的公开方式，便于群众 了解和监督。一是通过规划网站 、报纸 、公示牌和规划公示大厅，开展四位一体的项 目审批规 划公示 ；二是 采取调查 问卷、广场咨询，召开座谈会、规划报告会等形式进 行公示 ，三是 通过 咨询、征 询、听

证 、论证 、评审等方式 ，对公众普遍关注 的居住区、公共设施和重要建设工程的规划设

计方案等内容进行公示；四是依托行风监督员、专家组 、咨询委 员会 、规划协会等队

伍或载体开展公示。

C: 加强公示互动和沟通

在公示实施过程中，注重强化公众参与，及时处理答复群众意见。采取畅通渠道 ，

公布信箱、监督电话和举报电话等方式 ，积极引导市民参与和监督规划。对各界群众提

出的意建议，及时进行整理 ，落实具体经办的责任处室和责任人 。

在加强社会监督的同时，重视机关内部行政管理执法教育和监督，从建立教育、制度、监

督并重的效能监督机制入手，立足实效，强化措施 ，推进城 乡规划系统整体形象的提高。

三：城乡规划管理必须大力推进机制的创新

A：加快审批流程

在项目审理中，用 “否定报备制 检查“一次性 告知 制”和 “首问责任制 ”，用“首问责任制”加强 “A B 岗工作制。做到受理与接办同步 ，第一时间与建设单位沟通 、确定现场查勘等有关事宜 ，由技术骨干前台受理、咨询，保证资料齐全。采用 “A B岗工作制 ”，将杜绝建设单位报建的 “扑空 ”。审批过程中将严格执行两次办结制、超时默认制和责任追究制 ，破除层层汇报制。符合报建规定的必须在承诺时限内办结，迅速解决 问题。形成上下联动 、共同服务，确保服务品质。用微机 “红绿灯”管理方式 ，追求 “当 日办结率”，公布各处 “月办结率”，监督 “限时办结制”，人力资源在窗 I：1统一调配，有效集中力量，确保行政提速。在报建审批过程中，应推 “工业项目绿色通道，重点项目特事特办 ，招商项目超前服务”的工作原则 。

B:优化行政资源

为进一步提高效率 ，应实行建设项 目并联审批制度，即规划项 目报建按照 “一家受理，抄告相关，并联审查，限时完成”的程序进行，报建单位将不用再到各个职能部门去盖章，而是由规划主管组织协调各相关参审部门进行联合审查。实行并联审批是缩短项目办理时间的有力措施。审批中涉及相关部门时 ，用科学的并联审批取代传统的模糊的串联审批。需征求相关职能部门意见的，用并联审批会解决 ，减少建设单位不知往哪跑、多头跑、无用功的接力赛。加强沟通，慎用否决权 ，增加部门协调 ，强化行政合力。

C:抓好政风行风

对外要全程阳光 ，创新地实行 “批准 、批复 、批驳”三种行政 审批 方式 。限时办结，文字量化明确 ，不得模棱两可 、不置可否或 口头答复。暗箱操作，推诿、拖拉等腐败土壤将失去存在的空间。审批环节全部集中在行政服务中心大厅办理后 ，避免出现脸难看、门难进、事难办的 “衙门”作风。破除 “官即管”的观念，拉近政府与群众的距离。同时要有效的防止政府权力部门化、部门权力利益化。使建设工程项 目的审批程序公开化、透明化，显著地提高行政管理效能。

四：提高编制水平

A：重视多视角的切入，多目标的统筹 。加强规划“广 度城乡规划牵扯到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面，若规划论规划 ，未免视线过于狭隘。因此规划强调多视角的切入，按照目标与问题双重导向的思路 ，强化多目标的统筹。为规划方案的制定提供较为全面的视角考虑。

B：以人为本，强调公众参与的实践规划城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在 目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的的观念和思想上，会存在着较大的分歧。因此 ，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与能保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意见，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调 ，减少实施中矛盾的激化 。3．3 多方统筹。重视多部门利益的综合协调。调动各部门参与规划的积极性长期以来，城 乡规划制度的研究往往集中在规划部门本身，城 乡规划获得的权限也是建立在特定的行政组织结构基础之上的。导致城乡规划编制的侧重点也往往偏重在建设规划部门归口，对其他部门职能利益考虑不全，规划的实施也往往得不到相关部门的应有的支持。城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用 。

C：重视规划的政策属性 ，加强 “配套政策”的研究和支撑规划编制具有技术与政策的双重特性 ，规划成果既是蓝图，也是规划管理的依据。规划编制既是分析问题、解决问题的技术 ，也是建立 目标 ，指导实践的公共政策过程。为了体现规划 “公共政策”的属性 ，在规划编制过程中，应该加大了配套政策和实践保障措施方面的研究 ，进行体制创新。配套政策是城乡规划发挥效用的制度基础，也是规划具有较强可操作性的主要体现 。从政策层面来研究规划实施中的管理制度、标准、政策等问题 ，可以大大提高规划的可操作性 。

结束语：

城乡规划管理是一项系统性 、长期性 、综合性的工作，应进一步解放思想、大胆创新、求真务实、真抓实干 ，努力把城 乡规划管理工作开展得更好，不断提高城乡规划工作水平，为现代化城市建设作出更大的贡献。

参考文献：