集体土地规划范文

导语：如何才能写好一篇集体土地规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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第一条为促进经济发展，规范征用集体土地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，结合**实际，制定本办法。

第二条本办法所称征用集体土地，是指政府为社会公共利益及城市发展的需要，依法对集体所有的土地实行征用的行为。

本办法适用于**市市辖区范围内的集体土地。

第三条**市人民政府土地行政主管部门负责全市集体土地统一征用工作。各区人民政府土地行政主管部门依据本办法的规定负责组织实施本辖区内集体土地征用工作。

任何单位和个人不得违法征用集体土地。

第四条征用集体土地必须严格贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。征用土地的批准权限按国家法律规定执行。

第五条征用集体土地必须符合**市土地利用总体规划和城市总体规划要求。

根据**市土地利用总体规划和城市规划要求，对近期投资建设项目确定使用的集体土地实行规划控制。新村建设预留用地严格按政府批准的新村规划和城市规划要求进行建设。

第六条征用集体土地严格执行年度建设用地计划，实施耕地占补平衡制度。

第七条征用集体土地应依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。

被征地的农村集体经济组织及其成员，应当服从国家建设和社会公共事业的需要，积极配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。

第二章征地程序

第八条征用土地利用总体规划确定建设用地范围内的集体土地并需将农用地转为建设用地的，按下列程序办理。

（一）根据建设需要和规划要求，由市人民政府土地行政主管部门确定征地范围，拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，分批次逐级报有批准权的人民政府批准。

在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划而占用农用地的，由市人民政府土地行政主管部门确定农用地转为建设用地的范围，拟定耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，逐级报有批准权的人民政府批准；

（二）农用地转用方案、征用土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责向被征土地所在地的乡（镇）、村公告并组织实施；

（三）被征土地的所有权人、使用权人应根据公告规定的时间，到区人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。区人民政府土地行政主管部门完成征地补偿登记后，应将结果报市人民政府土地行政主管部门；

（四）由市人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案及征地补偿登记结果，会同区人民政府拟订征地补偿方案，并向被征土地所在地的乡（镇）、村再次公告，听取农村集体经济组织和成员的意见。对补偿标准有争议的，由区人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿争议不能影响征地方案的实施；

（五）征地补偿方案经市人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责与被征地单位签订征地补偿协议。

第九条对土地利用总体规划规定的建设用地范围以外的集体土地征用并转为建设用地的，按下列程序办理：

（一）用地单位持有关项目批准文件，到市人民政府土地行政主管部门申请建设用地；

（二）市土地行政主管部门对材料齐全，符合条件的建设用地申请，应在收到申请之日起30日内拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案、供地方案和呈报说明书，修编土地利用总体规划，逐级报有批准权限的人民政府批准；

农用地转用方案、征用土地方案经有批准权限的人民政府批准后，按本办法第八条第（二）、（三）、（四）、（五）项的规定办理。

第十条征用农村集体土地，不需变更土地使用性质的，由市土地行政主管部门拟定征用土地方案、供地方案和呈报说明书，报有批准权的人民政府批准。经批准后予以公告并按本办法第八条第（三）、（四）、（五）项的规定办理。

第三章征地补偿安置

第十一条征用土地的，按照被征用土地的原用途予以补偿。

土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。

征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者在征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保险费用。

第十二条征用土地的土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准另行制定。

征地方案公告之日起，抢种的农作物、抢建的设施不予补偿。

第十三条对耕地全部被征用的农村集体经济组织，以村民小组为单位，每户划拨国有土地15平方米作为商业服务用地，由村民小组统一集中建设。政府核收征地成本费或冲减征地款。

第十四条被征地的集体经济组织成员符合下列条件之一的，可将农业户口转为非农业户口：

（一）农村集体经济组织成员个人耕地被征用后实际占用133平方米（0．2亩）以下的；

（二）撤销农村集体经济组织建制的。

第十五条土地被征用后原负担的农业税相应核减。

第十六条自征用土地方案批准之日起被征土地即为国有土地。被征农村集体耕地，在政府未开发利用前仍由被征用耕地的农村集体经济组织或农民耕种，不得撂荒。

第四章集体土地的规划控制

第十七条集体土地的规划控制是根据土地利用总体规划和城市发展建设需要，将集体土地作为城市建设储备用地的行政行为。

第十八条集体土地规划控制范围由市人民政府土地行政主管部门拟定，报市人民政府批准后，由区人民政府公告。

第十九条规划控制范围内的土地按国有土地进行管理，建立地籍档案。农村集体经济组织不得改变原土地用途、不得擅自圈占、出租、转让土地，严禁耕地撂荒。

建设单位需在规划控制范围内开发建设的，依法办理建设用地手续。

第五章罚则

第二十条违反土地法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由区人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

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一、变更的原因

（一）规划设计脱离项目区实际

设计过程中为了追求图面的美观性、可视性和绘图的便利性，忽略了项目区实际的地形、地貌、权属关系、地面建筑物等重要限制因素，以致经常出现一些违背自然规律、脱离实际的情况。因此，在项目施工过程中，不可避免地会对不符合实际的设计方案进行变更。

（二）规划设计时前瞻性和全局性意识不强

规划设计要有前瞻性和超前性，否则不能满足形势发展的需要。规划设计要有完整科学的项目工程的布局，要求合理地安排好各项用地。实际工作中对项目区考虑得较多，对项目区周边配套衔接考虑得较少。没有全局性的意识必然会导致各项用地布局不合理而需更改。

（三）项目区实测地形图质量差和精度不高

受土地开发整理测量规范不健全、测量范围广、地形条件复杂、测量要素多以及技术设备不齐全等因素的制约，部分实测地形图质量与精度不高，达不到设计要求。因此，实测地形图内容不详实、测量精度不够是造成目前设计变更频繁的重要原因之一。

（四）施工条件的变化

施工条件的变化，一是地质勘探深度不足，开挖后暴露的地质条件与规划设计提供的情况不符，被迫更改设计；二是遭遇特大洪水、地震、灾害性的地质滑动等人们无法预测和抗拒的自然力作用。

（五）不熟悉相关法律法规和有关行业标准及技术规范

在规划设计时，必须熟悉土地、农业、林业、水利、交通、环保等部门的有关法律法规，否则设计没有可行性。

二、变更的形式

（一）土地平整工程设计变更

土地平整工程的变更主要因土地勘测和规划设计的时间太仓促，漏掉了部分需整理的田块，造成项目建设规模增加、工程量漏算等情况而提出变更；对土地用途的变更，而引起土地平整工程设计的变更。

（二）农田水利工程设计的变更

水源与灌溉取水工程的变更也不容忽视，主要表现为：无法满足灌溉或排涝要求而提出的换址建设，小型抽水站数量增减和水泵型号改变等变更。灌排渠系遍布整个项目区，数量较大，因此，渠系工程的变更最为普遍，主要包括渠道位置、数量、长度、断面尺寸、材质等的变更。在渠系建筑物工程的变更中，涵管的数量变更较多、闸的数量和位置的变更较常见，有因增加机耕桥或人行桥数量导致的变更和跌水的变更等。

（三）田间道路工程设计变更

道路设计变更十分普遍，包括道路位置的平移，道路长度、宽度的变更以及道路铺设材料的变更。

三、变更中存在的问题

（一）基础资料不扎实，规划设计质量不高

前期勘察时，收集到的图件等基础资料的时效性较差、精度不高，规划设计的水平不高，使得规划设计方案与实际有偏差。

（二）变更申请材料质量较差，不具可审性

近年来，各项目区所在地的国土部门上报的变更申请材料多数为几页纸的“申请变更理由”，既无项目的变更设计内容，也无相应的设计图纸，审查人员对这种变更无法进行审查，也难以做出科学、合理的答复。

（三）变更内容多，处理难度大

要求变更的内容非常多，既涉及到技术问题，也牵扯到项目区的权属调整问题。处理这种变更，需要的现场资料多，协调、磋商的工作量大，变更设计的技术含量高，要达成各方均满意的变更设计方案，难度很大。

四、控制和减少变更对策及建议

（一）制定变更管理办法，规范指导实际工作

一是要界定概念。弄清什么是项目规划设计的变更，到底包括哪些内容。变更是对原规划设计方案的改变、变动。因此，项目区工程数量的增加和减少、工程规格型号的调整、单体工程的重新设计等，都属于变更；二是变更时间应在项目实施过程中。项目批准前谈不上变更，项目实施完毕后，再办理变更手续，是先斩后奏；三是理由要充分，内容要具体。申请单位一定要讲清变更的理由，变更后方案更为优化，变比不变好。同时变更的内容一定要具体化，一目了然；四是投资规模不宜“一刀切”。有的地方项目管理规定，项目变更如投资规模发生变化，就要报原审批的机关批准，往往手续繁琐过程较长。有的项目原先标准低，在不增加数量不影响净增耕地的情况下，基层政府愿意且有能力增加部分投资提高工程标准，何乐而不为呢？五是变更工程的单价应按原预算标准执行。

（二）充分开展前期工作，确保方案合理可行

做实做细项目前期工作，能提高规划设计方案的可行性、合理性，从而减少变更。要对项目区详细勘察，搜集项目区地质、水文、水利、气象、社会经济发展等相关基础情况，掌握第一手资料。要对原有的农田水利基础设施全面调查，能直接利用的则直接利用，需维修的列入改建计划；对拟填埋的坑塘、断头河不仅要量算面积，还要测量深度；对需拆除的房屋建筑物要实际量算建筑面积。要注重基层论证。基层国土、水利、农业、农机、农电、交通、林业等部门对当地情况熟悉，具有丰富的实践经验，能更好地从实际出发，因地制宜，提出规划设计完善修改的具体意见，使规划方案贴近实际。

（三）加强宣传协调沟通，广泛征求群众意见

项目实施过程中土地权属调整、沟渠路重新布局、青苗补偿、房屋拆除、迁坟、田块被占用等，都需要群众的理解、支持，做好群众工作宜早不宜迟。征求群众意见的过程就是宣传的过程，发动群众广泛参与，充分征求意见，能取得群众的理解、支持，使项目得以顺利实施。既要倾听群众的呼声，了解群众的迫切愿望和需求，吸取合理建议，帮助解决实际问题，又要宣传土地开发整理的政策、规章，寻求最佳结合点，使项目实施贴近群众，把土地开发整理项目真正建成“民心工程”“德政工程”。

（四）增强规范管理意识，大力推进项目实施

县级国土资源部门，必须要有严格要求的管理意识，要配备事业心强、业务娴熟的业务管理人员。在项目选址及规划阶段，要对土地开发整理的政策多作宣传，让基层早树立规范意识。在项目实施阶段要以规划设计方案为依据检查指导项目实施工作，细心指导，热心服务，严格管理。

参考文献：

[1]孟展.土地开发整理项目规划设计变更管理初探[J].农业开发与装备，2009(1).

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关键词：土地开发；规划设计；问题；分析

中图分类号：F301.24文献标识码： A 文章编号：

1土地开发整治工程规划设计重要性

1.1工程的划分

土地开发整治项目主要涉及四个单项工程。其中：

土地平整工程是增加有效耕地面积和建设稳产、高产农田必不可少的重要措施，进行农业机械化生产和农田水利、道路等基础建设实施的基础。

灌溉与排水工程是指在洪、涝、旱、渍等进行综合治理和水资源合理利用的原则下，对水土资源、灌排渠系及建筑物等进行改造。

田间道路工程是指主要技术指标按供汽车、拖拉机、畜力车、人力车、摩托车、小型农业机械和人行非汽车交通等使用的道路，是农村道路网的延伸，是提高农业机械化生产的必备条件，对改善农业生产条件、提高工作效率、减轻劳动强度等能够起到极为重要的作用。

农田防护与生态保护工程能够减轻和防御各种农业自然灾害，创造有利于农作物生长发育的环境，是保护农田和区域生态环境，具有其他工程不可替代的作用。

上述各单项工程的项目划分是否符合实际、建设内容是否完整、施工工艺是否具有普遍性等对项目建设全过程有重要的影响。因此，分析单项工程对应的分部、分项以及单元工程的组成特点、建设内容、施工工艺等尤为重要，也是进行项目规划设计的前提基础。

1.2规划设计的重要性

土地开发整治工程规划设计是根据工程和法律法规的要求，对工程所需的技术、经济、资源和环境等条件进行综合分析、论证，是为土地开发整治项目的建设提供有技术依据的设计文件和图纸的整个活动过程。规划设计文件是根据项目区的自然、社会和经济因素，以及当地农业生产条件和群众需求开展的有目标的行为，也是处理技术与经济关系的关键性环节，以及确定与控制工程造价的重点阶段。

土地开发整治工程规划设计是否合理，对工程造价的确定与控制具有十分重要的意义，也是项目所反映的经济、社会和生态效益指标表现的检验过程。规划设计是项目建设全过程的纲领性文件，规划设计成果应用贯穿项目建设全过程，是确定项目预算的基础，是项目招投标的依据，是项目具体实施过程中指导施工的指南性文件，是项目阶段验收和最终验收的依据，是进行后评价、考核项目实施成果的重要档案文件。

2规划设计出现问题的原因

2．1规划设计思想与现行农村管理体制的矛盾

(1)土地整治规划设计思想与现行土地承包经营管理方式有比较大的冲突。土地整理的设计思想是通过田、水、路、林、村、山的综合整治，集约化利用土地，实现机械化、规模化的农业生产，与现行的农村联产承包的土地政策和以农户家庭为单位的小农经济的生产模式有不小的冲突，突出表现在：

①零碎的耕地使用权属与建设大格田之间的矛盾。现在的农村联产承包、分田到户由于距离农民住宅的远近、田块质量的差异等原因多采用远近搭配(农田离住房的距离)、好坏搭配(农田质量、设施的好坏)的方式，单个农户所承包的土地较少，而且并非连片集中，而是零碎分散，这样的土地使用状况给土地整治中田块平整带来了比较大的阻力。整治后农民依旧把集中连片、整齐划一的大格田分割为零碎的小田块，难以达到方便农业机械耕作的目的，妨碍了农业生产效率的提高，也让土地整治的效益大打折扣。

②水利设施重建与现有水利利用格局的矛盾。整治以前的灌排水系大部分是依据自然形成的村组界线自发形成，或者说村组界线大部分依水系划分，两者相辅相成。改造重建时由于要为实施大农业生产服务，要建设满足大灌大排要求的大型水利设施，以提高整体灌排保证率，必然要打破原有保证小范围灌排的水系，也就打破了原有的利益平衡，有的人因此认为设计方案不科学，还不如整理前经济实用。

依据建立大农业生产思想而设计的方案必定与实行小农业生产方式的农民在土地平整、过路涵和放水口的设置、农用机械下田口的配置、灌排水系的调整布置、甚至田间道路的设置和取水水源等问题上存在不小的矛盾。

(2)土地整治项目建设与当前农村水利设施管理体制存在矛盾。由于农村经济管理体制的改革，当前农村水利设施的管理体制已经多元化，如从大型水库取水要支付水资源使用费，小型水库、泵站等水利设施已经承包给农户经营，因此为节约灌溉成本，有些农民就以农田周边的小坑塘收集雨水和田间排水为灌溉水源。土地整治后可能要填埋这些坑塘以增加耕地面积，建设节水型的硬化灌溉沟渠，引用大型水库的水进行灌溉，在现有小农业生产模式不变的情况下，可能会增加少部分人的灌溉成本。所以有些农民不同意填埋这些坑塘，有的农民弃新修的硬化渠道不用，用潜水泵从排水沟或坑塘取水灌溉。

2．2规划设计队伍有待整顿

土地整治项目规划设计是一个微观上的设计，设计的对象就是农民田间使用的土地和沟、渠、路、涵、桥等建筑物，同时，它又是一个大范围的规划设计，而且情况千差万别，因此不但设计任务相当繁重，而且需要对项目区的情况达到相当细致的了解。而有些设计单位就是一个老师带几个学生的草台班子，实际经验和技术水平都不够，到项目区调查也是蜻蜒点水，三两天就结束了，根本来不及了解当地的水系和地理情况，当然设计出来的项目就不可能符合当地的实际情况。设计中没有认真征求群众意见，公众参与过程中的规划公示也只满足于走过场，流于形式，蒙混过关。当然设计出来的东西就不可能满足实际使用的需要。

3对策及建议

从上面的分析可以看出，当前土地整治项目规划设计与当地实际情况、农民的要求不相适应的原因是多方面的，需要采取针对性的措施加以解决。

3．1实施村组合并，适时进行权属调整

土地整治项目的实施，对项目区的田、水、路、林、村等硬件设施进行综合整治，必然要求对农村的管理机制等软件上进行相应的改进，才能更好地发挥土地整治的效益，不然好事会变成坏事，引发许多意想不到的矛盾。因此项目区各级政府应分工负责，以实施土地整治为契机，进行配套改革，调整当前的利益格局。对因水系调整可能引发矛盾的地方可以考虑进行村组合并，并做好土地承包的权属调整工作。

土地权属调整应掌握好时机，不能等到项目实施完成后才开始，而应与项目的实施同步进行。在土地平整阶段就进行权属方案的讨论，应把握公开、公平、公正的原则，充分听取群众意见，制定切实可行的调整方案。土地权属调整应因地制宜，小田块平整的地方进行小范围权属调整，大格田建设的地方进行大范围权属调整，在基础设施建设开始以前就应把土地权属调整到位。这样可以减少好多实施过程中的矛盾，减少放水口、机械下田口等构筑物的数量，节约工程成本，保证工程实施的顺利进行。

3．2引入赔偿机制，规范项目规划设计

规划设计必须要深入实地，结合实际，实事求是，做到项目设计与坑塘填埋、房屋搬迁有机结合，规划设计与预算编制的高度统一。农民是土地整治项目建成后耕地、基础设施的直接使用者和受益者，因此田块平整、道路、水利设施等在设计过程中应认真听取他们的意见和建议。初步设计方案必须提交村民代表会议讨论，并由设计人员向群众代表对方案进行详细说明，让群众做到心中有数，对群众的合理建议必须采纳。建议调整有些规定，适当延长规划设计的时间，在有条件的地方，应优先考虑让当地有资质的单位进行规划设计，外地规划设计单位必须聘请一定比例的当地专家参与规划设计。引入赔偿机制，对于因设计粗糙导致设计变更过多的、影响工程进度的要对给予相应赔偿，以加强规划设计单位的责任，促使它们提高规划设计质量。

3.3落实基层国土部门责任，做实规划设计

由于省级国土部门精力有限，对项目区情况不熟悉等原因，在现在项目比较多的情况下，不可能做到详细审查。县级国土部门必须改变以往重申报、实施、轻设计监督的思想观念，承担起参与规划设计、监督规划设计与承担规划设计初审的责任。当然要做到这一步，还需要加强基层管理人员的培训。面对项目立项与审查权限下放的新情况，应尽快出台规划设计审查办法，明确各级国土部门审查的职责与范围，确保做实规划设计。

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为贯彻落实新修订的《中华人民共和国土地管理法》关于土地利用总体规划编制和管理的各项规定，确保地方各级土地利用总体规划的质量，保证土地用途管制制度的顺利实施，现就有关问题紧急通知如下：

一、关于基本农田保护区的划定。基本农田保护是各级土地利用总体规划的重要内容，各地在规划修编中，必须按新修订的《土地管理法》关于基本农田保护规定的要求，保证划定基本农田的数量和质量。我部已拟定各省、自治区、直辖市基本农田保护面积指标（见附件一），待国务院审批后再正式下达，但各地修编规划时应先按所列指标严格控制使用。各地要将基本农田面积指标和我部下发的耕地保有量控制指标一并层层分解，最终落实到具体地块。

二、要严格确定各级城镇规划建设用地规模，并按照《土地利用总体规划编制审批规定》明确标示在各级规划图上。省级规划应当确定每个设市城市建设用地发展规模。地级以上城市的规划图件应当标明城镇和村庄分阶段的建设用地区界线。

三、规划用地分类应根据新修订的《土地管理法》第四条规定，分为农用地、建设用地和未利用地，以利于实行土地用途管制。具体地类调整，暂按本通知附件二执行。

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关键词：线性工程 土地规划图 土地利用总体规划数据库 坐标转换

1、概述

线性工程主要是指：铁路、公路、石油与燃气管线等等，它通常跨度比较大，有的途经几个县市，它们的中线统称线路，在进入山区段线路蜿蜒曲折。县级土地利用总体规划图是县土地利用总体规划的主要成果之一。编制的目的：是将县域内，一定时间为满足国民经济各部门发展需要，对土地资源进行合理分配、组织、利用和改造所进行的总体布局.并以科学的地图语言表示出来。建设项目用地预审时，需附标注项目用地范围的乡级土地利用总体规划图（局部）。

2、乡级土地利用总体规划数据库的入库

打开苍穹土地规划软件，先建立一个空的MDB库，将乡级土地利用总体规划数据库下的标准格式矢量数据导入MDB库。具体操作如下：打开苍穹规划软件，在“系统设置”菜单下，“标准MDB数据库创建”选好库的存放路径及库的坐标系，点击“创建数据库”。建好空库后，重新打开软件链接数据库：在“规划修编”下，“规划方案管理”，“新增规划方案并设定为当前规划方案”。在“规划修编”下的“专题功能”子菜单下，“导入标准shp成果数据”的对话框：选择“标准格式矢量数据”（文件夹下数据前的行政区代码一定删除），选择方案，数据库级别：乡级，进行导库。

数据导完，在 “系统设置”下，“行政区设置”，导入权属单位代码表，保存-上传-下载。再打开“行政区融合”：行政区融合乡级-乡级融合县级-融合加载数据范围。规划MDB数据库建成。

3、坐标转换

3.1 不同坐标的转换

一条线路的勘测和设计工作，主要是根据国家的计划与自然地理条件，确定线路经济合理的位置。依据我国的工程测量规范规定，建立平面控制网的坐标系统应该保证长度综合变形不超过2.5cm/km.（相对变形不超过1/40000）。因为这时的长度变形符合精度要求，即在允许的误差范围之内，故这时的变形不予考虑。直接采用国家统一的坐标系统。否则建立适应于该测区的地方独立坐标系. 建立独立坐标系主要考虑两个方面的因素：一是分带；一是建立抵偿高程面。

3.2 不同比例尺的处理

线路勘测和设计的比例尺一般是1：500，乡镇级土地利用总体规划数据库的比例尺是1：1000，线路勘测和设计的比例尺比规划库的比例尺大。在改扩建的项目（如高速公路）时，设计单位提供的线路，与规划库里的“基期现状地物”里的线路，套和不在一起，这时需要把设计单位提供的线路，测站改正，完全与“基期现状地物”里的线路一致。

4、乡级土地利用总体规划图（局部）编制

4.1模板设置

打开苍穹土地规划软件，链接数据库，进入库里。在“模板管理”工程里的，“乡级行政区”下的，“乡级土地利用总体规划图.xml”1：50000万规划图的各项设置如下：

“注记”右键，新增，添加制图单位及图的坐标系和制图人、审图人，及图的标题。在“子图”右键，新增，子图库，图例就设置好了。

4.2叠图

把线路经过的乡，打上勾，右键“加载行政区数据”，这样比把全县的数据都加载出来，数据量小，操作快。然后，在“添加数据”里把“基期地类图斑”、“基期现状地物”、“土地用途区”、“行政区界线”“行政区”读取出来。把线路添加进来，在“区域制图”从左到右，画一矩形框，把线路包括进来，然后跳出“区域图件信息”对话框，选择“乡级制图模板”“以绘制矩形范围”“行政区名称”输入，“图件模板”选择“土地利用总体规划图（制图）”，确定。乡镇级土地利用总体规划图（局部）制作出来了。

4.3图幅整饰

在“注记编辑”里，把线路经过的行政村名标出来，把线路的起点、终点的经纬度坐标标上，把线路拐点的平面直角坐标在图上标出来及建设项目名称、用地面积多少公顷。把图层进行渲染：“基期地类图斑”、“基期现状地物”的渲染字段是“地类名称”符号库是“名称-土地利用总体规划图”；“土地用途区”的渲染字段是“土地用途区类型代码” 符号库是“名称-土地利用总体规划图”；行政区界线的渲染字段是“界线类型”符号库是“基础地理要素”。线路层右键，直接单一符号，渲染成红色。然后图层排序，点文件比如，注记放在最上层，其次是线文件，最后是面文件。乡镇级土地利用总体规划图（局部）就做好了。

5、总结

乡镇级土地利用总体规划图（局部），清楚的反应出线路，历经哪些行政单位，是否占用基本农田及涉及哪些规划用途。通过对苍穹土地规划软件的应用研究，逐渐掌握苍穹软件应用于县（市）土地利用总体规划数据库成果上，编制乡镇级土地利用总体规划图（局部）方法，能够更好更快的为土地利用管理提供服务，有效地实施土地用途管制制度。

[1]邓良炳.区域规划图的编制 [J]地图，1995（2）：25-28

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【关键词】土地整理；规划设计；动态平衡；环境保护；综合效益；协调发展；城镇化建设

0 引言

在当今世界上，土地整理并非新鲜事物，其历史悠久，现在己开展得相当普遍，尤其是在西方一些发达国家，已形成了完整的体系。土地整理可分为农地整理和市地整理。我国的土地整理相对较晚，才刚刚起步，但已取得一定成效。目前主要以农地整理为主。通过农地整理，可改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率，使农民增产增收，拉动内需，加快农村城镇化进程。我国农村的土地整理正成为农村地区全面发展的新的增长点。

1 土地整理与耕地总量动态平衡问题

在人类生存和发展中，耕地具有其他生产资料无法替代的生产力。耕地生产力就是可供满足人类物质文化和环境消费需求的产出能力。耕地不仅是国民经济与社会发展的重要资源和生产要素，而且是人类生存的根基，还是一种绿地；耕地利用不仅有生产功能（经济效益），更有生态服务功能（生态效益）和社会保障功能（社会效益）。未来我国农业和农村发展面临三大挑战：食物安全、资源利用和环境质量的持续性、农民经济收益，而且这三大问题互相关联，它们都与耕地保护有关。因此可以说，耕地保护处在我国农业与农村可持续发展的关键地位。

根据我国人多地少的现实国情，原国家土地管理局适时提出了“耕地总量动态平衡战略”，即指保持现有耕地数量不减少，而且随着人口的增长还要略有增加。土地整理的另一目的就是增加耕地面积。不可否认，城镇化和工业化的发展，占用一定数量的耕地在所难免，那么，实现耕地总量动态平衡的途径无非有两条：一是扩大耕地面积，二是提高耕地利用效益。显然，由于我国宜农的土地后备资源十分有限，而且开垦需要极大的投入，在现有的资源条件下，大量增加耕地面积是很困难的。因此，提高耕地质量和利用效益来实现耕地总量动态平衡是一条较理想的途径。具体包括两方面，一方面，通过土地整理，走内部挖潜之路，增加耕地。但是，在此应注意一个“量与质”的协调问题，即整理增加的耕地和建设占用的耕地应是质和量的协调平衡。因此，整理出的土地，还必须通过投入，使土地肥力得到培养，产出率达到或超过建设所占用的耕地；另一方面，就是经济增长方式是由粗放型经营转变为集约型经营，由数量的扩张变为质量的提高。这是土地整理的基本要求。

2 土地整理与土地利用规划问题

土地整理是人类在土地利用中不断改造土地、建设土地和重新配置土地的活动。其前提是土地利用规划，即土地整理服从于土地利用规划，统一于土地利用规划：土地整理是土地利用规划的继续，是土地利用规划的进一步实施过程。这里有两层意思：一是，在一定的区域开展土地整理活动，必须要有统一的规划作指导。只有用统一的、合理的规划作指导，才能实现土地利用的宏观效益最佳，整个系统整理最优，土地利用规划与土地整理的最终目的是一致的。二是，土地利用规划必须通过土地整理才能进一步深化。土地整理尽管具有针对性强、见效快的特点，但是如果没有规划或者没有合理的规划作指导，在整理过程中就有可能只重视眼前利益和局部利益，片面追求经济效益，忽视长远利益、整体利益和生态效益，从而给土地利用带来不必要的损失和浪费，影响土地利用总体规划。

3 土地整理与景观及生态保护问题

由于对耕地总量动态平衡的片面理解，或者过分强调耕地保护，一些地方在开展土地整理过程中出现了毁林开荒、垦殖草场、围湖造田等违背自然规律，破坏环境的做法，是得不偿失的。土地整理不是立足于短期的单纯的地块合并，调整和改造，而是要着眼于长远的自然景观保护和生态平衡。

农地整理不仅要考虑增加有效耕地面积，而且要考虑景观设计和生态平衡。通过农地整理，村庄整理、坟地复垦、田块平整、林网构建、路渠配套等，既改变了原区域的局部地形地貌，又改善了水土结构和农田小气候，景观生态环境也会有明显的改善。但在目前的农地整理中，有一种现象必须引起重视，即过分追求高品味的设计，在田间大量铺筑水泥混凝土路面和沟渠。混凝土替代天然绿地，就会减少动植物的栖息地面积，不仅降低了景观的多样性，也使得区域土地生态系统的结构简化，不利于系统功能的稳定与提高。在进行土地整理时，应尽可能改善农村生态系统现有结构简单、生态系统脆弱的状况，注意景观多样性的建设，促进系统稳定性的进一步提高。过多的使用水泥、混凝土从长远看只能说是对生态平衡的一种找害。整理目标定位过程中，如果对景观生态设计不够重视，就会影响农村乃至农业生产的可持续发展。

同时，整理过程中必须重视对民族文化遗产的保护。我国是一个有几千年历史的文明古国，历史文物和遗迹很多，在土地整理过程中，对具有民族风格和地方特色的较为悠久的建筑物、构筑物要注意保留，不追求新，更不能“破旧立新”，将历史文化遗产在土地整理中毁于一旦。

4 土地整理与农村城镇化问题

中国现代化实现得如何，很大程度上取决于广大农村现代化的水平，农村的城镇化是农村现代化的主要标志。体现在现阶段的主要内容是规范、引导农村居民向中心村、镇集中，这一集中的过程实质上体现着农村城镇化的发展过程。

我国农村居民点的建设受传统习惯的支配大多是散居式的，农村村庄的建设和发展以自发为主，缺乏规划约束。因而带来浪费土地、多占耕地、生活不便、就学就医困难等一系列问题。显然，对农村村庄实行改造，把散居的老百姓向中心村集中，除了可以节约土地、调整出耕地外，至少还有以下几个方面的积极意义。一是改善居住条件和环境，新盖住房包括建筑质量及水、电、路、医院、邮政电讯等环境大为改观；二是利于精神文明建设，包括文化场所、电视、广播等载体到家到户尽快成为可能；三是便于管理，包括社会治安、计划生育等：四是利于教育，包括小孩入学、青壮年扫盲、农技推广等等；五是可促进第三产业发展。

5 结束语

总之，在土地整理规划过程中，通过对土地利用生产环境的改善及生态景观的建设，消除了土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进了土地利用的有序化和集约化，从而提高了土地利用效率的工程技术手段及相应的政策措施。其实质是通过对土地利用环境的建设，不断提高土地质量，来满足社会经济可持续发展对土地资源的要求，也就是保证土地资源可持续利用的土地生态建设措施和手段。

【参考文献】

[1]范金梅.土地开发整理规划编制探讨[J].中国土地，2001（08）.

[2]李东坡，陈定贵.土地开发整理项目管理及其经营模式[J].中国土地科学， 2001（01）.

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关键词：土地规划管理；问题；对策

在经济不断发展的进程中，我国的城市化进程也逐渐的加快，城市化在发展的过程中，需要利用到土地，可以说土地是城市化发展最不可或缺的因素。而我国的土地资源毕竟有限，不可能无限制的提供，因此，就需要对土地进行规划管理，从而能够使得土地资源得到充足的利用，但是就我国目前的土地规划管理现状来说，其中还存在很多的问题，要想解决这些问题，就需要采取有效的对策来进行处理，以保障土地规划管理工作的顺利开展。

一、当前土地规划管理存在的问题

（一）土地规划与管理协调不统一

目前，我国土地规划与管理不能达到步调一致，工作中虽然制定了总体规划和专项规划，由于相关部门未对土地作出合理的、长远的规划，为追求眼前的蝇头小利，在农村土地规划与管理中主要侧重于总体规划，在专项规划方面存在明显的滞后和不足，在执行过程中专项规划并不具备强制性，往往被忽略掉，且在各级执行相关标准时也体现出明显的差异，不能在总体规划的大格局下执行好制定的专项规划和详细规划，土地规划与管理缺乏协调性、科学性和统一性，从而导致在我国土地规划与管理中逐步体现出不协调性。

（二）规划方案执行乏力，缺乏监督管理

对于地方政府而言，其政治思想对于土地总规划能否彻底实行存在着非常密切的关联性，中央出台政策，要求、激励地方政府和各部门严重执行规划方案。在此过程中，若地方上一味地看重眼前的利益、政绩，大量招商引资，就会导致土地规划失衡，以至于土地规划管理工作难见成效。之所以会出现这样的问题，一方面是因为地方执行力问题，另一方面也反应出土地规划管理工作缺乏监督管理，以至于一些先进的、科学的土地规划方案难以执行。

（三）规划的机动性和指向性不明显

土地规划一般选择的是传统的静态定性分析法，这种研究方法缺乏对土地的自然状况、人文地理状况、土地利用情况等方面的综合考虑，容易使土地利用形式趋向单一化，会破坏生态环境，同时降低了土地利用指标的标准度，使得土地利用率大打折扣。而随着时代的发展以及当今科学技术的进步，我国对土地规划的重视程度越来越高，若仍旧用这种传统定性的方法来处理数据，一定会对其准确性造成影响，以至阻碍我国可持续发展战略的实施。从现实情况来看，市场经济的发展机制并没有成为我国大部分地区土地规划的指导思想，以及规划目标缺乏科学性、规划方法缺乏可操作性，造成了地方性土地规划政策缺乏特色，土地规划与市场经济发展差距较大等问题。而且因为有些土地规划的方案太过单调，导致需要对其进行大量的改正后才能投入使用，会消耗大量的时间和精力。

二、解决我国当前土地规划管理中问题的对策

（一）建立健全各种制度

建立起相应的土地规划管理制度，对既定的土地规划编制以及审批等制度进行完善处理，要实时对土地的规划管理情况进行监控，采用动态监控方式，保障土地规划管理工作的顺利开展。同时，我国要针对土地规划管理建立一个专门的法律体系，在法律中详细的规定各种土地规划管理细节内容，加强对土地规划管理监督机制的约束，使得土地规划管理工作能够顺利的进行，从而保障我国的土地资源能够得到有效的利用。另外，根据土地资源的实际用途来制定出合适的土地用途管理机制，依据这一机制的要求，来对不同用途的土地进行合理的管理划分。通过对农村用地及非农村用地的用途M行严格管制，控制建设用地的总供应量及城市用地规模。

（二）土地规划方法科学合理化

土地规划管理过程中，工作人员一定要加强思想重视，充分认识到个人工作的重要性，从根本上摒弃传统的定性分析法，采用定性分析、定量分析相结合的方法，同时还要根据实际情况进行动态分析。在土地规划定量分析过程中，给予定性分析所得到的结果，利用数学关系式以及数学模型等方法，对其进行演算、推理，最终得到科学合理的土地规划应用方案。对于土地规划管理工作而言，并非一蹴而就的，相反是一个不断发展、变化的过程，因此建议根据实际情况，对其进行动态化分析研究，这对于提高土地规划管理水平、提高土地有效利用率，意义重大。

（三）进一步规范土地规划与管理标准

建立土地规划与管理的共同责任机制，加强相关规划与管理之间的协调与衔接。由于土地规划与管理的职责权限隶属于不同的部门，相互间交叉脱节，导致规划与管理过程中出现各种不协调，因此，进一步建立健全相关责任机制和标准，达到步调一致、协调统一具有十分重要，对推动规划与管理的有效落实具有事倍功半的效果。

（四）注重规划之间的联系

在综合利用土地资源和具体规划方面，要有针对性的进行总体规划和划分，把土地资源与社会环境和经济效益之间的关系进行合理调整，协调总体规划与专项规划之间的关系，降低整体与部分之间出现矛盾的几率，推动土地资源的合理规划和利用。

三、结语

总而言之，土地规划管理工作至关重要，应当从思想上真正地重视起来，通过不断构建、创新管理制度，建立跟踪监管体系，可以有效提高土地规划管理效率，促进国民经济的可持续发展。

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【关键词】ArcGIS；点状符号；线状符号；面状符号；字库（Style）；符号化（Symb01）

【中图分类号】P208 【文献标识码】A 【文章编号】1672-5158（2012）11-0226-01

1、引言

基于ArcGIS进行土地利用总体规划编制与修编工作是近年来在国土资源管理行业普遍开展的一项业务。作为GIS领域代表产品的ArcGIS系统具有较强的数据库管理及制图功能，通过软件系统预设的大量符号可以轻松实现复杂专题地图的准确表达。这是国土资源管理工作的新领域，是国土部门矢量化制图发展过程中新的里程碑。

土地利用总体规划数据库通过AreGIS中制图模块即ArcMap的表达，主要是通过各种符合制图规范要求的预定义图式符号表达。按照中华人民共和国土地管理行业标准《县级土地利用总体规划制图规范（TD/T1021_2009）》（以下简称《制图规范》）中的规定，土地规划用途共分为农用地、建设用地、其他土地三个一级分类，11个二级分类，27个三级分类；土地用途区要素分为基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区（允许建设区、有条件建设区）、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区等9个分类；必备图件包括土地利用现状图、土地利用总体规划图、基本农田保护规划图、建设用地管制分区图、土地整治规划图、重点建设项目用地布局图等6种专题地图。按照《制图规范》要求需要制作190种包括点状符号、线状符号、面状符号才能完成制图工作。下面将从符号库的设计思路及基本应用两方面展开叙述。

2、土地利用总体规划图符号库的分析和设计

按照《制图规范》中的规定，土地利用总体规划图共分为6种主要必备图件，除现状图和总体规划图外，为突出显示专题要素表达，在基本农田、建设用地管制分区、整治规划、重点建设项目等专题图中，除专题要素以外的图层都采用了弱化和虚化的显示方法，如基本农田保护规划图中的建设用地用浅灰色表达，即每一种专题图都有完全属于自己的制图表达图式，因此，针对每一种专题图件都必须建立一个相应的符号库，以便于在制图工作中节约缓冲空间及提高制图效率。

3、土地利用总体规划图符号库建立与保存

按照上面分析的符号库的设计思路，我们需要建立土地利用现状图符号库、土地利用总体规划图符号库、基本农田保护规划图符号库、建设用地管制分区图符号库、土地整治规划图符号库、重点建设项目分布图符号库、基础地理要素符号库等，专题要素符号库和基础地理要素符号库。下面以土地利用总体规划图符号库为例，简单介绍专题符号库的建立步骤。

首先，建立专题图符号库。在ArcMAP（以ArcGIS9.3为例）环境下，点击TOOLS菜单，指向styleS，选择Styles manager，选择styleS下拉菜单的最后一项——Create New Style按钮，在打开符号库文件保存对话框中选择保存路径，命名相应的专题图符号库名称（例如：土地利用总体规划图符号库），点击保存按钮之后自动添加到符号库列表当中，点击DK按钮。

其次，依次建立各种要素的相应符号。上图中系统自动按照styles文件的格式建立了标准符号库文件。但内容是空的，需要工作人员按照《制图规范》要求在相应的点（Marker Symbols）、线（Line Symbols）、面（FillSymbols）文件夹下逐个建立制图所需要的各种图式符号。在分别选择点（Marker Symbols）、线（Line Symbols）、面（Fill Symbols）文件夹后，在右侧空白区域点击右键，进入New创建符号时，会出现如下三种不同的制作模板（symbol Property Editor菜单）。按照点状符号、线状符号、面状符号的不同特点完成各种符号的制作。

再次，注意图式符号的注释名称。某一种图式符号的注释名称是进行符号化的依据，采用数据库中某一要素层（Feature Class）的某一字段的阈值限定内容作为图式符号的注释名称将给批量化的符号化工作带来很大的便利。如图1中，前4项线状符号的注释名称采用了土地利用现状数据库中线状地物的地类编码字段的阈值限定内容（DOMAIN）。在对土地利用现状数据库的线状地物层（XZDW）进行符号化时，就可以直接利用【地雷编码（DLBM）】字段的值进行与符号库中的对应符号进行匹配。

最后，保存所建立的符号库。编辑修改完成后会自动保存到所建的目录位置，生成符号库文件，符号库文件的扩展名为*.style。

4、土地利用总体规划图符号库的具体应用

在完成全部土地利用总体规划符号库的制作后，在土地利用规划数据库各种专题要素图层的NA（ADD DATA）基础上，通过所制作专题图的图式符号库的调用，可以非常方便地完成对土地利用总体规划图的符号化显示，步骤如下：

1.调入相应的图式符号库——制作某种专题图应当调入对应的专题图符号库和基础地理要素符号库。以土地利用总体规划图为例，在制作土地利用总体规划图时，应在系统加载土地利用总体规划图符号库和基础地理要素符号库。

在矢量数据加载完成之后，运行TOOLS/Styles Manager/Styles/ADD…，指向所建立的土地利用总体规划制图符号库所在目录，打开所需要的符号库。

2.符号化（symbology）——在完成矢量数据和符号库的调入后，应当根据矢量数据（Feature Class）中某一字段（Field）的值和符号库中注释名称的对应关系进行批量符号化（Categories/Match t0 Symbologyin a styles/Match Symbology/确定）。

而对某些单一图式表达的要素层——即整个要素层以唯一图式符号进行表达，如基本农田保护区（GHJBNTBHQ）要素层，则只需要进行Symbology/Feature/Single symbol的设定，如下图：

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[关键词]空间吻合性；土地利用总体规划；实施评价方法

中图分类号：P208；F301.23 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0315-01

土地利用规划实际上就是利用科学方法，增强土地与使用群体的关联性，从而推动人与自然的协调发展，提高土地利用效率。土地规划实施评价的服务群体就是土地规划本身，因而其发展及延伸前提需要建立在土地规划基础上，反之它也能够为土地规划提供理论指导，通过对评价结果的科学性研究，就能实现对总规划项目的优化调整，因此，土地规划的实施评价也可以看成是推进土地规划实施项目的前提条件。利用总体规划实施的空间吻合性评价，能够对规划环节的各项数据进行精准衡量，进而实现对总体规划的管理及掌控。

1 土地利用总规划实施评价研究中存在的问题

土地利用总体规划实施评价的推进流程是，在土地规划过程中采取相应有效的方法，对规划项目中的重点问题进行细化考量，并在此基础上实现对土地空间的最大化利用，从而形成对全局的数据分析及质量掌控，因此也可以说土地利用总体规划实施评价是对规划流程项目中的数据进行量化分析的理论性工作。在实际评价过程中其应用主体主要是实施结果评价、效益评价及效力评价。土地规划实施结果评价就是对其推进项目中的细化内容进行分析比对，并在结合实际情况的基础上，实现对目标完成情况的判定。

从当前形势来看，我国对土地规划的研究仍旧处于发展及进步阶段，这就使得研究主体相对较少，并且在领域内的研究重点都大多停留在了发展问题上，而土地规划研究的频率及涉及范围却相对弱化、缩小。在实际研究过程中，我国所开展的土地规划研究中对缺少对制度的研究，通常情况下，技术的研究是占据主导地位的，并且，我国行之有效的土地利用规划体系并不多，虽然研究项目不断开展及开发，但是中间环节却没有相对独立的内容限制。在研究主体中大多是方案形成前期与过程中的量化关系为核心，这就使得整体性评价相对缺失，系统评价有待完善。

2 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施评价方法

对土地利用总规划实施进行评价，通常采用的评价方法有四种，其中包括：德尔菲法法、主成分分析法、模糊综合评判法、层次分析法。在实际评价中，只运用一种评价方法是不能实现权重评定，达不到评价标准。而基于空间吻合性的土地利用总规划实施的评价是对土地利用总体规划实施的过程和结果进行当年的评价，评价本身具有一定的空间性和过程性。在对规划执行过程中进行空间吻合性评价是对土地利用空间的变化与前期目标的吻合性进行评价，而规划执行结果的吻合性评价是指对土地目前的利用情况与规划进行对比评价，是一种宏观性的考察方案。

土地利用总规划实施的空间吻合性评价是指对土地变化地类的数量和空间变化进行吻合程度考察，要求在总量和空间位置上都符合规划目标，才能属于空间吻合。该种评价标准对规划实施的速度不进行评价，只考察实施结果的总体用地状况是否满足规划方案。但是，由于评价角度不同，最终的土地总规划实施的空间吻合性的评价结果也不相同。如在规划方案中曾将一块地规划作耕地，但是实际实施时，这块地被用作园地，那么这块用地在评价时就不符合空间吻合性。但是，基于功能性考虑，两种用地模式都属于农业用地，从这个层面考虑又属于空间吻合，因此，在进行实际空间吻合评价时，需要对土地的地类图斑、功能区、区域性三个层面进行全面的分析。

在进行土地规划空间性评价时，需要采用一定的科技手段将土地的空间状况勘测出来，因此，采用的是GIS空间叠加技术。此技术可以将现实土地状况与规划中的土地状况进行叠加对比，实现对比效果，进而直观的了解土地利用总规划的空间吻合性评价。GIS空间叠加技术可以对用地规模和用地范围是实际情况反映出来，分析用地吻合度差的原因，进行整改，从而提升年度土地利用总体规划的空间吻合情况，实现土地利用总规划的空间吻合度评价。

3 基于空间吻合性的土地利用总体规划实施的应用探究

以某一地区的土地利用总体规划实施为例，进行空间吻合性评价。该地区属于城市发展中阶段，城市启动了很多土地施工项目，防止土地在建设过程中发生耕地资源大量被破坏，建筑用地面积扩充过快的现象发生，对土地规划执行过程进行一定的监督是十分必要的。对该地区的土地资源数据进行调查，调查发现该地区的地类图斑数量为45000，包括旱地、水田、村落、道路、河水等多种用地，但土地的分部较分散，利用分散化较严重。将土地根据农用地和建筑用地进行整体的数量统计发现，农用地面积为99654.32hm2，建筑用地面积为41235.14hm2，土地总面积为187502.63hm2。耕地是r用地的主要应用方式，占农用地总面积的85.36%，而在建设用地中，城乡建设用地占总建设用地的92.36%。对当前该地区的用地状况与前一年的土地状况通过软件进行对比，比较中发现在地类出现的变化主要是农用地改变成其他用地，从斑块层面上看是将耕地转为村民居住点的面积最多，其次的是城镇建设用地，如道路的修建等。对该地区的土地利用总体规划实施的执行过程进行空间吻合性评价。

对空间吻合度小于1的地类图斑进行分析，产生此现象可能有两个原因。第一个原因，可能是由于土地利用规划实施中进行的临时用地调整，这种情况在进行整体用地空间吻合性评价时，评价结果与规划方案中的结果是吻合的。第二个原因，可能出现了违法用地的现象，土地利用没有合法的用地手续，没有符合规划方案的要求，如有发现应严肃处理，要求对已用地进行整改调理，实现土地现状与规划目标统一。对执行结果进行空间吻合性评价，评价发现该地区的地类图斑的空间吻合程度差距很大，耕地的空间吻合度最大，为0.95左右，而林地的空间吻合度最小，数值为0。由此可以看出，在土地利用总体规划实施初步阶段，实施效果与规划目标差距很大，特别是林地、农民居住点等，在后期的土地规划实施中应加强规划管理，逐步提高土地规划的空间吻合程度。

参考文献

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【关键词】乡镇规划；白马寺；可操作；探讨

1 前言

公众参与是土地利用规划的内在要求，是通过规划切实保护耕地的重要保障。随着我国工业化、城镇化和现代化的迅速发展，耕地持续减少、基本农田保护面积受到威胁，农村土地利用规划和村镇规划不合理等问题日益突出，上一轮乡镇土地利用总体规划已不能适应新农村建设发展的要求。对于不同级别和类型的土地利用规划，公众参与的地位与作用应该予以区别，乡镇规划是土地规划规划体系中最基层的规划，这一层面的规划应更多地吸收基层百姓参与，落实到具体的地块，这样才能从本质上提高乡镇规划的可操作性与现实性，使得乡镇规划方案能够真正实施。因此，本文结合荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的实践，探讨了如何提高乡镇土地利用总体规划的操作性与现实性。

2 乡镇土地利用总体规划的情况

我国到目前为止开展了三轮土地利用总体规划，就乡镇土地利用总体规划的研究状况而言，由于乡镇土地利用总体规划刚刚起步，与国家，地市，县市级土地利用总体规划相比，具有难度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落实到具体地块等特点，很多地方的乡镇土地利用总体规划都还处于探索研究阶段。

3 乡镇土地利用总体规划的核心任务与内容

4 荆州市江陵县白马寺镇土地利用总体规划的基本情况

4.1 研究区概况

白马寺镇地处江陵县东北部，距荆州市市中心40公里，东与沙岗镇相邻，南抵普济镇，西邻熊河镇，北邻六合垸农场。

2005年全镇36个行政村，276个村民小组，2005年末人47449人，其中农业人口38601人，农业劳动力15366人，城镇人口8848人，城镇化水平18.65%，土地总面积14942.95公顷，其中耕地10156.68公顷。

4.2 上一轮土地利用总体规划存在的主要问题

4.2.1 建设用地空间布镇矛盾较为突出

由于建设用地空间布局矛盾较为突出，建设用地实际需求与规划布局错位，造成镇部建设用地指标不足。在规划实施过程中，给规划实施管理带来一定的困难，导致规划随项目而不断调整。

未来规划期内，新的城镇化发展战略要求城镇发展重新定位和设计，空间布局也发生了较大的变化，需要高度重视区域发展对建设用地的不同需求，以及建设用地布局对城镇及各类建设的集聚导向作用，科学、合理确定布局和分区方案，使规划更加适应不断发展变化的形势需要。

4.2.2 土地利用总体规划管理水平不高

在土地利用总体规划管理上，目前还没有一套成熟完善的规划管理信息系统，管理效率较低。尚需积极探索运用现代高科技成果在土地规划实施管理中的应用，不断提高土地规划管理的效率和水平。

4.2.3 工业集中发展区建设用地保障程度较低

由于近年来经济发展面临的形势发生了重大变化，特别是周边县市城市整体水平的提高，白马寺镇经济发展的速度加快，工业集中发展区对用地的需求十分迫切。规划实施几年来，由于工业集中发展区建设用地保障程度较低，其发展建设的速度较慢。随着区域经济的不断发展，现有企业及产业的格镇与周边城市总体发展矛盾越来越突出。

4.2.4 规划编制缺乏公众参与

我国以往的土地利用总体规划是按行政层次“自上而下，上下结合”的办法编制，规划控制指标是自上而下地层层分解下达，这对于处于规划最低层的乡镇土地利用总体规划来说非常不利，为了落实上级规划打三制指标，乡镇土地利用总体规划的编制很难顾及其他方面，很少考虑农民对农村上地利用的愿望，基本上只是机械性地执行上级规划控制指标，因而使规划缺乏实用性和可操作性，乡镇土地利用总体规划无特色性可言。加上长期以来规划走的是封闭性的行政干预式的土地利用总体规划路线，乡镇土地利用总体规划编制不具开放性，缺少参与度和透明度，农民对乡镇土地规划的具体执行措施也很少有人过问，这样就加大了规划实施的难度。

4.2.5 规划缺乏对土地利用形势变化的适应性

上轮规划在方案编制时以刚性为主，弹性不足。对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见，线状工程用地和一些工业用地尤其突出。土地利用总体规划的频繁调整，说明规划对未来土地利用趋势变化预测还不够准确，但在管理上又缺乏相应的调节手段，只有通过规划调整来解决问题。规划调整固然可以解决规划与用地需求不相符的矛盾，但规划调整过于频繁，势必影响规划的严肃性。

4.2.6 规划的现实地位不高

规划的现实地位不高，存在规划跟着项目跑的现象。规划实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分。由于土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上下协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

5 提高乡镇土地利用总体规划操作性与现实性探讨

5.1 要增强特色分析和公众参与

公众参与贯穿了规划的全过程。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在《大纲》编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议。外业调查阶段通过召集各村主任，支书把各村情况收集，在实地对照图纸记录签字盖章。在《总体规划》编制阶段通过听证会再次把规划情况展现公众，收集反馈意见进行修改。

5.2 与变更调查工作的衔接

土地变更调查不但是土地规划的基础性工作，也是总体规划实施的主要手段，耕地保有量、建设用地占用耕地，土地开发复垦整理增加耕地等规划的主要控制指标都要通过土地变更调查来检验，所以本次规划基础数据应该将“全国第二次土地调查”的结果与“变更调查”结果结合。

本轮规划期限为2006-2020年，规划基期为2005年，社会经济等基础数据均为2005年统计数据，各级下达指标均以2005年为基期年，因此采用的土地利用规划基数也应该是反映2005年的土地利用状况的数据。由于土地二次调查数据反映的是2009年现状，必须进行基期的调整才能作为本轮规划的规划基数。本次试点通过相关统计资料和实地调查，切合实际地将2009年数据还原到2005年。数据基期调整主要进行了三大方面的调查，一是2006-2009年新增加的建设用地，二是耕地，三是土地开发整理项目还原。对于建设用地，在二调土地利用现状图上对各类建设用地逐块核查，找出2006-2009年新增建设用地地块，在图上进行标注，并注明发生变化的地块在2005年的利用状况。对于耕地标注出2006-2009年因农业结构调整占用的耕地地块，同可调整地类一并标注在图上。对于开发整理项目，将2006-2009年实施的开发整理项目标注在图上，并注明项目区在2005年的土地利用现状。

5.3 指标图数的一致性

为确保规划基础数据和基础图件一致性，在具体的操作中可以考虑在“二调”土地利用现状数据库的基础上，根据规划基数，对“二调”现状图进行相应调整还原，真正做到规划基期年图件与数据一致。

5.4 乡镇土地利用总体规划中容易出错的几个问题

在乡镇土地利用总体规划具体调整中有几个特别容易出错的概念与敏感的体系将会影响乡镇总体规划的操作性与现实性，在新一轮乡镇总体规划中要多加注意。

5.4.1 基本农田与基本农田保护区

基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和法定程序确定的特殊保护区域。其中绝大部分是耕地也包括耕地间零星分布的园地、林地草地等其他农用地。基本农田则是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，其土地类型是耕地。基本农田保护地块汇总表中的耕地面积就是该乡镇的基本农田面积。因此乡镇土地利用总体规划基本农田保护区汇总表中基本农田保护区面积应大干基本农田面积，基本农田保护面积应至少等于上级下达的基本农田保护指标。

5.4.2 一般农田与一般农地区

基本农田保护保护面积表内的一般农田面积和土地利用分区类型表内的一般农地区面容易混淆。一般农田是指土地利用规划确定为农业使用的后备资源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生态退耕的耕地、泄洪区内的耕地和其他劣质耕地，其土地类型是耕地；一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区域其土地类型主要包括耕地(一般农田)，园地，其他农用地。因此从理论上讲两者面积决不可能相等。

5.4.3 基本农田保护率的计算

用基本农田保护区的耕地面积除以规划期末的耕地面积，其他的计算方法比如用基本农田保护区的面积除以规划目标年的耕地面积，用基本农田保护区的面积除以规划基期年的耕地面积，用基本农田保护区内的耕地面积除以基本农田保护区的面积，用基本农田保护区的面积除以乡镇域总面积，用基本农田保护区内耕地面积除以规划基期年的耕地面积等等这些计算方法都是不对的。

5.4.4 基本农田保护区位调整

区位调整为主指标调整为辅是本发乡镇级土地利用总体规划调整必须遵循的原则。因此各乡镇要在原规划指标体系下合理调整建设用地和基本农田区位，进行乡镇间的建设用地和基本农田的区位调整，即在乡镇范围内进行村庄间的建设用地和基本农田的区位调整。不能只针对建设用地区位调整，基本农田不进行区位调整。例如：有的乡镇虽然布局了工业园区，建设用地增加，规划期末耕地保有量减少（没有低于上级下达的耕地保有量指标），但是基本农田面积并没有相应的有减少，出现了基本农田面积大于耕地保有量的情况。有的乡镇因工矿用地或者居民用地集中到工业园区，或者乡镇有较大的复垦整理潜力，规划期间净增耕地面积较大，但是基本农田并没有增加，出现基本农田面积远远小于区域内耕地面积，导致基本农田率低的情况。这两种情况说明乡镇或村庄没有进行基本农田的区位调整，基本农田保护没有落到实处，导致整个乡镇规划的可操作性与现实性降低。

6 结束语

乡镇土地利用总体规划是土地利用总体规划的基础，提高乡镇一级土地利用总体规划操作性与现实性，关系到乡镇土地利用总体规划的实施，影响到乡镇经济的发展。未来的土地利用总体规划必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入，如何在公众参与的情况下提高乡镇土地利用总体规划的可操作性与现实性需要在规划实践中逐步完善。

参考文献

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