国土空间总体规划的建议范文

导语：如何才能写好一篇国土空间总体规划的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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2019年9月20日，由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会主办，银川市自然资源局、中规院（北京）规划设计公司联合协办的“2019年中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会”在宁夏银川市成功举办。来自重庆、成都、武汉、深圳、银川、青岛等市县自然资源部门负责人、同行业界及专家学者近400人出席会议。

在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间 新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。

国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：

一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路

在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。

    二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系

按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。

    三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制

    新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。

四、要素创新，制定适宜我区发展的国土空间政策

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关键词：土地规划；城市规划；衔接

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

近年来引起我国规划学术界争议的问题之一就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题。在现行的体制下，土地利用规划与城市规划分别由国土(土地)管理部门与规划(建设)部门编制，由于在法律、体系、技术、方法等方面的差异，造成两种规划在许多方面难以协调。但两者都是以土地资源合理利用为基本目标，两种规划的衔接是非常必要的，本文在此就两种规划的衔接提出一点建议和措施。

1 两种规划的关系

1.1 土地规划

土地利用规划是为了合理开发、利用、整治、保护土地采取经济、技术、工程等综合措施而进行长期土地组织的布局与配置。它由各级人民政府组织编制。包括土地利用总体规划和各类专项规划。

土地利用总体规划的基本任务是从国家全局和长远利用出发，在保护耕地的前提下，协调各类用地需求，统筹安排各类用地规模和布局，合理安排土地开发和整理，以促进土地资源的充分、高效利用，保障社会经济的可持续发展。

1.2 城市规划

城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署和具体安排。

城市规划的任务是：根据国家城市发展和建设方针、经济技术政策、国民经济和社会发展长远计划、区域规划，以及城市所在地区的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序地、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。

城市规划的根本作用是作为建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市合理地进行建设和城市土地合理开发利用及正常经营活动的前提和基础，是实现城市社会经济发展目标的综合手段。

1.3 两者的关系

由规划范围来看，两者的关系是整体与局部，面与点的关系。土地利用总体规划是整个区域的规划，城市规划只是其中的一部分。

2 两种规划协调存在的主要问题

2.1 两种规划的规划思路不同

土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积、新增建设占用耕地面积等控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，而且是刚性的。

城市总体规划编制时， 没有自上下达的规划控制指标，重在从需要出发，着眼于发展，在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析的基础上，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题。

土地利用总体规划属于有控制规划，而城市规划属无控制规划。由此导致，地方政府热衷于城市总体规划，都期望把自己城市做强做大，而任意扩大城市规模的倾向，规划部门为迎合政府意图，加上自身利益观念的驱使，也喜好大规划，对与土地规划的衔接造成很大的困难。

2.2 两种规划参数的统计口径不一致

2.2.1 人口。城市总体规划中，城市人口包括居住在(规划)建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和一年以上的暂住人口。

土地利用总体规划中，城镇人口仅为城市和建制镇建成区范围内常住人口的总和(含常住的非农业户人口、农业户人口和集体户人口)，不包括流动人口。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。

2.2.2 用地指标。在编制城市总体规划时，人均建设用地指标

的选取依据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137 一90) 的规定， 不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量。

土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。

2.3 两种规划采用的土地分类体系各异

《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51 号）中最新规定：土地利用总体规划采用的土地现状分类，其用地类型为3 个一级类、10 个二级类和33 个三级类。

城市总体规划中采用的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJl37—90)， 其用地类型分别为10 个大类，46 个中类，73 个小类。

两种规划对地类存在名称一致而内涵不相一致的问题，两者既有交叉，又有重复，另外还有内涵一致而土地利用类型名称不一致的问题。如《城市用地分类》中城市建设用地包括采矿用地，而国土资厅发〔2009〕51 号文的规定为：城镇附近的采矿用地并入城市、建制镇用地，城镇范围以外的区分为独立建设用地和采矿用地。

再加上城市总体规划用地面积采用1：l0000 或l：5000 比例尺图纸上量算结果；而土地利用总体规划则是在GIS 软件中进行面积量算。基础图件、量算方法和量算误差不一致，最终导致同一地类不同内涵不同面积，相同地类无法归类比较。

3 加强两种规划协调的对策

3.1 以可持续发展理论作为两种规划的根本指导理论

既要寻求发展，又要保护环境和资源。在城市规划中应综合考虑城市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城

市系统的潜在发展水平在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议。拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续观指导下的城市规划的新思路。

3.2 建立完善的规划体系

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。城市规划必须以区域规划为依据。

国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、社会、经济、科学技术条件，对国土的开发、利用、治理和保护进行全面的规划。土地规划的编制是以国土规划为依据。

因此要加强城市规划与土地规划的协调，就要尽快地开展区域规划或国土规划的编制工作，以便在区域层次上对社会经济发展水平和规模，城镇体系规划，尤其是城镇规模与布局，土地利用与经济发展，土地利用与工业化、城市化之间相互关系进行协调和安排。建议开展城市用地合理规模问题的科学研究。

3.3 统一各项参数

为加强城市规划与土地规划的衔接，建议各级人民政府组织编制土地利用总体规划和城市总体规划时，使用统一的人口和土地的数据。

城市用地统计应当以城镇地籍调查数据为准。城市用地分类、建筑密度和建筑容积率的调查等方面应当考虑城市规划和建设部门的需求。城市总体规划要充分利用城镇地籍调查资料和城市土地定级估价资料。各级城镇体系规划应当精确确定城镇数量、规模和布局，为编制相应土地利用规划提供科学依据。

3.4 统一用地分类标准

建议城市规划区内仍然可以采用城市用地分类，为了适应土地资源管理工作，可对其做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样既可以避免用地分类标准上的相互冲突， 也为城市规划与土地规划的衔接提供了有利条件。

3.5 从法律角度加强良种规划的协调

目前，我国还没有真正的一部针对土地规划的法律，导致土地规划缺乏法律依据，这也是造成土地规划与城市规划脱节的一个重要原因。因此应尽快筹备起草和颁布《中华人民共和国土地法》和《土地规划法》，这样才能真正做到城乡土地和各部门、各产业用地统一管理，规范城乡土地利用规划行为，对城乡土地实行用途管制，协调土地利用规划与相关规划之间的关系，在土地利用层次上构建适合我国国情的规划体系。

参考文献：

[1]王万茂，土地利用规划学［M］.北京:中国大地出版社，2000.

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参考文献：

[1]张可云，邓仲良，蔡之兵.京津冀协同发展下北京的城市发展战略[J].江淮论坛，2016，（4）：46-51.

[2]张可云.区域经济政策[M].北京：商务印书馆，2005.

[3]刘起运，陈璋，苏汝.投入产出分析[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[4]翟健.国际新城新区建设实践（三）：英国新城――区域规划A指导[J].城市规划通讯，2015，（3）.

[5]翟健.国际新城新区建设实践（四）：英国新城――城市化背景[J].城市规划通讯，2015，（4）.

[6]刘健.巴黎地区区域规划研究[J].北京规划建设，2002，（1）：67-71.

[7]邹欢.巴黎大区总体规划[J].国际城市规划，2000，（4）：17-20.

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杨维刚说，我国高度重视空间规划工作，各相关部门主导编制了国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、生态保护规划等一系列规划，对推进相关工作起到了重要作用。但是，由于各部门工作侧重点不同，规划协调程度不够，各种规划在同一空间背景下的内容存在较大的差异性，或多或少存在规划体系紊乱、规划数量过多、规划功能定位不清晰等问题。

如何破解这一难题，杨维刚提出了自己的思路：随着信息化技术的快速发展，特别是全国地理信息公共服务平台的建设应用，实行信息化条件下的规划合一已具备技术基础。当前，关键是要在统一的地理信息公共服务平台上实现国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划之间的协调。

“规划是一门集技术、艺术于一体的科学。一项规划的制定，不仅需要大量的创意，还需要各种技术来保证其科学性、前瞻性和可操作性。地理信息公共服务平台依托测绘地信部门现有地理信息生产、更新与服务体系，以互联网、电子政务网为载体，把分散在各地各部门的地理信息数据资源整合为一体化的公共地理信息数据体系，为政府、专业部门、企业和公众提供‘一站式’地理信息服务，并在此基础上形成与各部门分建共享、联动更新和协同服务的地理信息资源共建共享机制，从而消除因分级管理、各部门信息资源难以共享造成的信息孤岛、数字鸿沟。这就为实现三个规划的协调共享提供了及时、可靠、准确、统一的数据基础。当务之急是从根本上确保平台在规划制定中作为地理空间背景的唯一性和权威性。”杨维刚的话语之中透着迫切。

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关键词 土地；利用；规划；城市；建议；理论；

Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.

Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;

中图分类号：F301.0文献标识码：A 文章编号：

引言

对于城市总体规划及其土地利用规划的讨论，近些年在规划界就从来没有停止过。大家不断地发现问题，又不断地提出对策建议，但是，多年来城市总体规划并没有产生很大的变革，规划的编制、审批以及规划师在认识方法上都没有太大的变化。虽然城市总体规划问题多多早已是不争的事实。但是改革一直未能以强有力的姿态开始。

1、土地利用总体规划与城市总体规划的理论基础

1．1规划的基本原则——可持续发展

1 9 9 4年中国制定并了《中国21世纪议程——中国2 1世纪人口、环境与发展白皮书》，这是世界上第一部国家级21世纪议程，它的核心思想是提出在中国实现可持续发展战略。中国政府为了在各级地方政府各部门贯彻执行中国21世纪议程，采取了一系列重大行动和措施，其中包括把可持续发展作为我国的发展战略之一，以推动地方实施中国21世纪议程《我们共同的未来》中提出可持续发展定义：“可持续发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁”。

1．2 城市与区域发展的整体性——要求规划之间的融合

城市是非农业人口集中、以从事工业、第三产业等非农活动的地域，是一定地域范围内社会经济和文化活动的集中点，是区别于比较单一而分散的农村居民的社会空间结构形式。与自然系统相比，城市是一个社会、经济活动高度密集的综合体，是一个以人为主体的较为脆弱的生态系统。城市以其紧密联系的区域为依托。与城市紧密联系区域的资源、大气、水、生物、经济和社会发展等因素是城市发展的基础，它们既起着为城市发展提供能源、水、粮食、劳动力等，又是城市产品的主要市场。同时起着消化、吸收和降解城市的废物。特别是随着城市化进程的逐步加速，城市与乡村之间逐渐融合，城市与区域日益成为一个发展的整体。按照霍华德的田园城市理论，城市与乡村之间应该避免利益相互冲突，力求建立一种城市与乡村融合的协调发展形式，城市与乡村统一规划@。城市规划与区域规划必须相结合，而我国现阶段所进行的土地利用总体规划的主要内容是区域规划与城市规划的一个部分。在国际规划界流行的一种观点：“真正的城市规划必须是区域规划(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中国城镇密集的高城市化地区，尤其应该加强区域规划。城市规划应该逐步拓展到大都市地区范围的规

划。

1．3整体规划的原则要求

根据著名规划专家萨伦巴教授所述，整体规划需要四个方面的结合：@①功能上的结合，是指物质规划、经济规划与社会规划之间的结合，将三者作为一个整体；②不同层次地域空间的结合，是指国土规划、区域规划、城市规划之间的结合，表明城市与乡村的规划必须结合起来，形成协调的有机整体；③地域规划与部门规划的结合，是将来自农业、工业、交通等各个部门上下级的纵向计划和建议与横向的地域空间规划联系起来，与地域的空间需求和发展可能结合起来。④时间上的结合，主要是考虑规划的动态性、时间和空间的结合性、规划的弹性等问题。规划的整体性原则要求城市总体规划、土地利用总体规划作为一个规划的整体，统一于区域与城市规划为主体的综合空间规划体系之中。

2、对城市总体规划现存问题的剖析

2．1城市总体规划历史的回顾

在我国所有的城市规划类型中，城市总体规划无疑是法律地位、权威性、受重视程度和期望值最高的。从改革开放至今，我国的城市普遍经历过两轮总体规划。总体规划的期限一般为近期5年，远期15～2O年，并且重点放在远期，即期望总体规划能对城市未来20年的各项开发建设在统筹安排、合理布局的基础上做出综合的部署。但是现实往往并没有期望的那么完美，实践表明：第一轮的总体规划平均发挥了不到10年的作用。第二轮的刚过5年就已经与实际建设相去甚远。在当前我国“发展是硬道理”的大背景下．城市总体规划的处境十分尴尬。回顾我们编制审批过的总体规划，每一个都是经过多方论证并认为是科学合理之后才开始实施的。当时，我们对城市的未来充满希望以为一个混乱无序的城市经过此次规划，必将步人健康有序的发展轨道，20年后一定会出现规划所描绘完美蓝图。令规划师们汗颜的是这种期望从来就没有实现过。

2．2市长与城市总体规划

总体规划采取的是一种由远及近的思维和工作方法，期望通过对长达15～2O年的远期规划目标的设定来指导和安排现在的工作，而非从现状客观条件出发提出解决当前现实问题的方案，对于城市近期开发建设缺乏指导意义。但市长的任期往往只有短短几年，如何在有限的时间、有限的资源条件下做出政绩，是市长最关心的问题。如果无法从总体规划中找到任期内行动的依据，无疑将令市长倍感失望。正因为如此，市长才觉得总体规划远不如每5年编制一轮的“国民经济和社会发展计划”那样能够更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影响城市发展的因素日趋复杂多变．为了应对内外部环境变化所带来的机遇和挑战，市长完全有可能也有必要采取一些重大举措，不仅将对总体规划设定的城市发展目标有所调整．甚至可能导致城市发展方向和总体格局的根本性改变。如果这些行动无法得到总体规划的支持。也将令其对城市规划失去热情和信心。

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关键词：改革开放；社会发展；土地问题；未来土地资源利用总体规划

中图分类号 F299.1 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）13-0025-03

Theoretical Research and Establishment Practice of the Overall Planning of Land Resources Utilization in China in the Future

Peng Rong

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410000，China）

Abstract：With the continuous advance of reform and opening up，the rapid development of market economy，China has entered a new period of rapid economic and social development in the new period，the social development，land issues have become increasingly prominent，the problem of land since ancient times has been in continuous development and problems in the whole society，all kinds of people to think about. The author reads the literatures and works related to land use planning and future land use planning in China in recent years，Some suggestions are made for the theoretical research and practice of the overall planning of land resources utilization in China in the future.

Key words：Reform and opening up；Social development；Land issues；The overall planning of land use in the future.

土地利用总体规划是指在各级行政区域内，根据国家经济社会可持续发展需求并结合所在地的自然、经济、社会、土地资源特性等各方面的实际情况对土地的开发、利用等在时间、空间范围内所做的总安排[1]。

土地资源自古以来就是人类赖以生存、生活和发展的物质载体和基础，在我国社会发展背景之下，如何对其进行有效管理已变得至关重要，因此国家根据社会发展状况和各地区的实际情况对其进行了总体的规划和差别化的区域规划[2]。规划的制定一定要顾全整个大局，并考虑今后的可持续发展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必须要考虑后代人的发展，而且规划在制定过程中一定要听取多方意见，吸取采纳各方意见，考虑到未来的发展来编制规划，同时规划的编制也要结合当前的时代背景，根据实际情况而进行适当地调整。由于一些历史原因，中国城市和农村发展极不均衡，城乡差别巨大，目前所实行的新型城镇化战略目的就是要促进城乡一体化，实现区域发展一体化[3]，以解决当前中国农村和城市的发展不平衡问题。城乡一体化发展是社会发展的必然趋势，未来的规划要把城市和乡村的发展整合在一起，也必须把两者未来的发展结合在一起，惟有如此中国的经济社会才能更加完好的发展和进步。结合全国土地利用总体规划纲要 （2006―2020年）的内容与实际生活中的一些思考，笔者初略的总结了当前一些土地资源管理中所面临的实际情况，分别从农村、城市的视角对我国未来土地利用规划编制和实践进行了一些论述。

1 当前农村土地利用方面存在问题

1.1 农村土地荒废严重 现今中国农村的现状是人多地少，经济发展水平低，农业生产比较落后，很多人特别是年轻一代的人大多外出打工或到城市生活，村里仅留下些能力有限的老年人，劳动力素质低下以及劳动力出走，导致大量土地荒弃，耕地效益低下。由于农业经济效益不高，生活在农村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒废，对于有的农户来说，种地就为了混口口粮[4]。有些地方气候是可以生产两季稻的，然而现在很多农民就只选择种一季，因为种地主要依靠人力，对于家中劳动力不足的家庭来说，种地收入不高，他们宁愿将同样的劳动力花在务工上，因为这样取得的收入更多且更稳定。农业现代化水平不高，农业生产则靠天吃饭，投入和回报不成正比且付出的劳动力较大，加上每个家庭人均耕地数量不是很多，种地的经济收益难以供养一个家庭，种种社会实际情况，导致了农民积极性不高，土地荒废严重。

1.2 农村土地乱用严重 人均宅基地占用面积大，很多宅基地处于空置状态。此外，农村实行土葬，逝者占有的土地面积过大。宅基地和坟墓占用耕地面积过多，导致耕地面积减少，基本农田数量难以得到保障。有很多农民都已成为城镇居民但是在农村却依旧占有宅基地和耕地，这也是当前中国社会中存在的普遍问题。

1.3 农村土地污染严重 由于农业化水平低下，在农业生产中大量农药化肥的使用导致农村土壤和水资源污染严重，生态环境破坏，各种生态问题频发，这也是目前农村土地利用所存在的一大问题。

1.4 农村土地产权界限不清 土地征收或农地转非农等问题显著存在，现今中国实行的土地承包责任制30年限期，土地归农民集体所有，这些已不符合现今社会的发展。这正是土地制度改革和规划必须要考虑到的实际情况，如何解决这些问题是必须要思考的大问题[5]。

2 当前城市土地利用方面存在问题

2.1 建设用地占有量大 城镇化进程快速推进，大量的耕地都转化为了工业用地城市建设用地，在这过程中土地资源浪费、乱用情况严重。城市建设和工业化进程中导致的各种污染，如大气污染（中国很多城市现在都普遍受到雾霾的困扰）、噪音污染（城市各种建筑工地各种建设和交通等导致的噪音污染）等各种环境污染。

2.2 城市土地集约利用程度不高 早前规划建设的老城区十分落伍，整个老区完全跟不上整个城市现代化进程的节奏，有很多危房和城中村，在经济发展和城镇化发展过程中突出的问题特别多，特别显著，因此在规划中应该要着力解决老城区改造和土地利用问题。

2.3 城市规模盲目扩大，房地产建设在不断扩张 整个城市在不断的向外扩张规模，多年来大力发展城镇化演变成了房地产化，出现了很严重的社会现象“鬼城”，即城市中建设得房屋根本没有那么多的人购买，或者是购买了而没有居住，很多房子被拿来炒而不是拿来住，大量的房子积压在那里，造成资源的严重浪费。[6]

2.4 城市规划缺乏前瞻性 城市之前的规划跟不上经济社会发展的节奏。之前的城区规模和房屋建设以及道路交通都没有考虑到经济社会的发展，随着经济社会和城市化进程的加快，城市普遍出现道路拥挤，交通堵塞。房屋质量差，危房旧房增多，在扩大城市规模的过程中，大量土地被占用为建设用地。

3 我国未来土地资源利用以及规划编制实施建议

我国的现实情况是人口众多、人地关系紧张。现在是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧矛盾的凸显期。必须科学全面分析掌握建设当前我国所处的新形势，深刻分析和把握工业化、城镇化、国际化、信息化、城乡一体化、区域发展一体化的新要求，充分认识我国土地利用和管理面临的挑战，转变土地利用模式和方式，优化行业土地利用结构。同时区域间经济、社会发展不平衡，以及各行各业、各区域土地利用情况各异，因此必须协调、调整、优化各行业和各区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用。因此编制土地利用总体规划必须要随着到国际、国内形势的总体变化方向而适时的得以调整改变，从而不断地优化土地利用和布局。

3.1 在编制土地利用规划中必须严格执行土地用途管制制度，划定基本农田保护区，着力保护耕地 按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题和农民的生产生活问题，从农民的实际需求出发，立足当前展望未来，严格保护耕地特别是基本农田，着力保护耕地数量和质量，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，粮食安全就是国家安全[7]。城镇化推进不可避免地占用耕地，现代农业发展和生态建设也需要调整一些耕地，我国耕地后备资源少，生态环境面临的挑战大，制约了我国耕地补充的能力，耕地保护面临更加严峻的形势和建设用地的供需矛盾更加突出，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，统筹协调土地利用的任务相当艰巨。而同时我国正处于城镇化发展的重要时期，推进城乡一体化和区域一体化发展，还需要一定规模的建设用地，因此一定要掌握耕地和建设用地的平衡发展，从土地规划方面严加把控。展望未来，我国土地利用和管理的挑战与机遇并存，必须本着对人民、对子孙后代高度负责的态度，增强土地资源危机意识，树立全民节地观念，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用和保护，积极探索土地利用新模式，促进土地资源可持续利用。强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性围绕提高建设用地保障科学发展的能力。

3.2 规划编制要增强集约节约用地意识 不管是农村还是城市节约集约各项用地都是极其重要的。按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，合理控制建设规模，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。统筹各业各类用地，加强建设用地空间管制，大力挖掘存量建设用地挖掘潜力度。积极盘活存量建设用地，加强城镇闲散用地整合，加强农村和城镇的土地整理，整合城镇中的集约利用度不高的城中村和农村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞脑旌蜕疃瓤发，积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力[8]。积极拓展建设用地新空间，积极发展和利用现代先进的科学技术和建筑技术，积极创新提高建设用地的集约度，开发建设用地的地上和地下的新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。整合规范农村建设用地，积极支持和推进新农村建设。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。重点保障农业生产、农民生活必需的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和教育、卫生、人口计生等社会事业发展。加强农村宅基地管理，合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。这是个迫切需要解决的问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。稳步推进农村建设用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序渐进的原则，开展田水路林村综合整治，加强对“空心村”统筹安排交通用地[9]。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求，优化各类交通用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准，大力推广节地技术，促进便捷、通畅、高效、安全综合交通网络的形成和完善。按照落实国家区域发展总体战略的要求，立足形成国土开发新格局，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡一体化建设和区域协调发展，加强土地生态建设。按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间，促进生态文明发展。

3.3 加强公众参与规划机制建设 我国规划编制阶段公众参与比较少，难以有效引入和利用市民的志愿式参与。应该想办法吸引公众参与到总体规划编制与实施中来，可以采取适当的行政手段，例如制定相关的政策法规来要求公众参与，或是加强总体规划编制的舆论宣传，培养民众的公众参与度，吸引公众自觉参与规划编制事业中来等[10]。

4 切实监督土地利用总体规划编制实施

土地利用的编制和研究固然是很重要的，但其意义在于实践和实施。因此必须要采取一定的措施和手段保障土地利用规划的实施。我国土地管理制度不完善，管而不严的问题突出。在土地管理制度上，现状是中央的制度地方很难严格贯彻执行。对于土地资源各省市都有整体规划方案，但在实际操作中宏观规划如同一纸空文，很多地方为了求得经济的发展，建设用地早就超出了规划范围。虽然国家一再进行土地资源的整理和清查，但是执行和处罚的力度很不够，查而未禁的现象普遍存在。必须让规划更加法制化，以法律的方式来保障规划的实施。可以利用一定的方式来促进规划的实施，如加大媒体和舆论宣传力度，宣传动员全社会的公民都来参与，支持配合土地管理。加强土地执法监督力量，建立土地监察网络，对用地情况实施有效的监督检查，及时发现处罚违法用地行为。要既看到了存在的问题也想办法解决问题，这样才是最有益于整个人类和我们的子孙后代的。

5 结语

土地利用总体规划对于我们未来的发展极其重要，我们既要重视土地利用规划的编制实践，也必须要采取必要措施保障土地利用总体规划的有效实施。土地利用总体规划的有效编制和实施不仅可以保障国家安全、促进国民经济平稳较快发展，也可缓解生态环境破坏加剧的趋势，有利于全人类的健康可持续发展。

参考文献

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[2]土地的概念[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2011-06-13.

[3]全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）[EB/OL].中华人民共和国国土资源部门户网站，2008-10-24.

[4]李苑.中国农村公共事业管理的现状思考[J].科研，2017（1）.

[5]韩大元，李累.试论我国宪法对土地所有权的调整[J].法学家，1996（4）.

[6]苏培科.不能再让新型城镇化沦为房地产化[EB/OL].中国新闻网，2013（2）：26.

[7]国家粮食局.2016年度粮食安全省长责任制考核指标及评分标准解读[EB/OL].安徽粮食政务网.

[8]严格控制耕地流失加大补充耕地力度[N].中国新闻网.

篇7

认真贯彻党的十七大精神，坚持以“三个代表”和科学发展观为统领，紧紧围绕全面建设小康社会的总体目标，准确把握“东扩西展、南升北拓、拉开框架、扩展规模”的城市空间发展战略部署，按照市委、市政府提出的“1355”发展战略、建设*都市经济圈以及“科学规划、统筹城乡、适度超前、体现特色、合理布局、完善功能、提升形象、协调发展”的新要求，高水平做好我市新一轮城市总体规划修编工作。

二、基本原则

（一）坚持以人为本、生态优先的原则。以优化城市环境为重点，高度重视人居环境规划建设，改善提高人民生活质量，创造一个适宜创业发展和宜人的生活环境，建设资源节约型和环境友好型城市。

（二）坚持合理用地、集约发展的原则。注重与土地利用总体规划相衔接，使有限的资源得到最优化配置，提高土地开发经营的综合效益，在合理利用土地的前提下，坚持集约和节约用地，保护耕地的原则。

（三）坚持城乡互动、协调发展的原则。增强城市辐射功能，加强城市与周边地区的经济社会联系，推进区域内基础设施相互配套、协调衔接和共建共享，促进区域经济一体化和城乡协调发展，实现建设西部区域中心城市的战略目标。要充分发挥*中心城市的带动作用，逐步构建以*为中心，以卫星城市、周边城市为支撑的都市圈和城市群。

（四）坚持学科融合、技术支撑的原则。加强多学科融合，使总体规划体现经济、社会、生态的可持续发展等重要内容。规划编制中要充分应用数字信息技术，并建设统一共享的规划管理信息平台，服务政府的科学决策。

三、规划内容

（一）规划成果

本次总体规划修编成果包括五个部分：

1.《*城市发展战略规划》

2.《*市域城镇体系规划（2011-2030）》

3.《*市城市总体规划（2011-2030）》

4.《*市综合交通规划》

5.《专题研究报告》

（二）规划期限

本次规划期限为2011-2030年，同时考虑远景规划构想。

（三）规划范围

规划分别在市行政市域、城市规划区及中心城区三个层次按国家相关要求开展工作。城市规划区拟定为东起榆中高崖镇，西至吐鲁沟，南起兴隆山、阿干镇，北到永登秦王川，规划区总面积约7000平方公里。中心城区范围拟定为东起定远、金崖，西至河口南地区，南起皋兰山南麓，北到青什、沙中片区，规划面积约1000平方公里。另外将中川航空港、红古区海石湾镇、夏官营地区作为独立区域纳入城市规划统一管理。规划专题研究兼顾市域与周边城市的协调。

（四）工作深度

城市总体规划修编总报告、专题研究、专项规划均按《城市规划编制办法》中总体规划的内容深度要求进行编制，涉及远景空间发展控制的内容在1：10万—1：5万比例的地形图上进行落实。

（五）规划工作技术路线

1.坚持科学发展观，贯彻“五个统筹”要求，突出规划重点和有限目标的技术工作原则。吸收本轮全国大中型城市总体规划修编的经验教训，从全市城市发展与规划管理所面临的主要问题作为切入点，以提高规划成果的实用性和适应性为目标。

2.在对城市现状问题进行详细调查和研究的基础上，加强对城市发展面临的重大问题的专题研究，协调区域与城市发展的关系，进一步论证城市发展定位与规模，调整和优化城市用地布局，理顺城市建设与土地利用、城市建设与生态环境保护的关系，突出城市总体规划的公共政策属性，统筹安排城市建设时序，强化城市规划的实施机制。

3.借鉴国内外城市规划新的理论与方法，借用经济分析、景观生态分析、环境评估、历史人文价值分析与行政管理学等技术手段，增强本次规划的合理性和可操作性，提高总体规划对下一层次规划的指导作用。

4.为了对总体规划基础条件和部分重大问题进行深入研究，为总体规划提供背景预测和前景方案，邀请国内有关研究机构进行专题研究，补充规划工作组的技术力量，开拓规划组的工作思路。

5.重视规划的公众参与，规划成果分阶段进行公众咨询，征求不同社会团体和市民意见，并在互联网上开展《*市总体规划修编和城市建设建议》市民意向调查。

（六）规划层次及主要内容

1城市空间发展战略规划

1.1从宏观发展研究背景出发，分析新形势下我市面临的发展机遇与挑战，明确目前所处的发展阶段和应承担的新角色。

1.2分析*在不同区域层面的发展基础和条件，确定*的区域定位和职能，明确未来发展目标。针对发展目标和存在的差距，提出城市空间发展战略。

1.3深入研究城乡协调发展、城市空间布局结构、产业结构调整与优化、综合交通系统、生态环境保护、基础设施建设与城市文化继承等重大问题，进行城市空间发展的多方案比较，提出城市空间发展的具体策略和实施时序，构建未来城市空间发展框架。

2重要专题研究

2.1区域研究：国家和区域新发展格局下*的区域关系和定位研究。

2.2空间研究：城市空间北拓战略对*空间格局的影响及北部地区空间发展模式研究。

2.3资源环境前提研究：城市资源环境综合承载力（水、大气、生态、土地等）研究。

2.4实施评价：城市总体规划实施评价及国内外相关经验对*城市发展的启示。

2.5气象研究：气象对城市总体规划布局的影响研究。

2.6产业研究：城市产业发展与城市空间发展的相关性研究。

2.7城市规模研究：城市发展规模研究。

2.8工程地质调查研究：建设工程地质调查与研究。

2.9防汛标准研究：黄河*市区段二百年一遇防洪标准研究。

3市域城镇体系规划

3.1结合全国及西部区域经济发展战略，确定*的区域地位，明确区位协调发展的规划思路。

3.2结合全省和全市社会经济发展现状，分析市域内城镇发展的条件、优势和存在的主要问题，确定社会经济发展目标和发展战略。

3.3明确市域城乡统筹的发展战略。对市域中心城市与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。

3.4确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施。

3.5预测市域总人口及城镇化水平，使城镇化与工业化、现代化的进程相协调。

3.6提出市域城镇体系的发展目标和各类城镇的职能分工、发展规模、空间布局和建设标准，提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围，探索特色鲜明的城镇发展结构。

3.7确定市域交通发展策略；原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施，重要社会服务设施，危险品生产储存设施的布局；明确重要基础设施的主要技术标准和城镇间的空间协调发展规划。

3.8根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。

3.9提出实施规划的措施和有关建议。

4城市总体规划

4.1分析城市发展条件和制约因素，提出城市发展目标，分析论证城市职能，确定城市性质。

4.2预测规划期内城市人口规模。研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围，规划城市建设用地的空间布局、功能分区。提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等）。

4.3划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。

4.4确定交通发展战略、城市交通结构和城市公共交通的总体布局，落实公交优先政策，确定城市对外交通系统的布局以及主要交通设施的规模、位置，安排城市主次干道的走向、断面，确定主要广场和停车场的位置、容量。

4.5确定市级和区级中心的位置和规模，提出主要的公共服务设施的布局。

4.6确定绿地系统的发展目标及总体布局，划定各种功能绿地的保护范围（绿线），确定绿线控制措施。确定城市河湖水系的治理目标和总体布局，划定河湖水面的保护范围（蓝线）和管理措施，确定岸线使用原则。确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求，划定历史文化街区、历史建筑保护范围（紫线），确定各级文物保护单位的范围。

4.7进行城市景观风貌和城市特色研究，在总体层次上研究景观风貌特点，确定特色风貌保护重点区域及保护措施。

4.8研究住房需求，确定住房政策、建设标准和居住用地布局；重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。

4.9综合协调并确定城市给水、排水、供电、电信、燃气、供热等设施的发展目标和总体布局。划定对城市发展全局有影响的、必须控制的城市基础设施用地的控制界线（黄线）。

4.10确定生态环境保护与建设目标，提出污染控制与管理措施，确定城市环境卫生设施发展目标及总体布局。

4.11确定综合防灾与公共安全保障体系，提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。

4.12划定旧区范围，确定旧区更新、用地调整的原则、方法和步骤，提出改善旧城区生产、生活环境的标准和要求。

4.13综合协调市区与近郊区村庄、集镇的各项建设，确定村镇发展与控制的原则和措施，确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄，提出村镇建设控制标准，划定需要保留和控制的绿色空间。

4.14提出地下空间开发利用的原则和建设方针，确定地下空间利用的范围目标及措施。

4.15确定空间发展时序，明确近期建设目标和内容，对城市远景发展作出轮廓性的规划构想，提出规划实施步骤、措施和政策建议。

5综合交通规划

5.1交通调查和分析模型建立

5.1.1进行全市的居民出行调查、典型路段交叉口的交通流量调查、停车场系统的特征调查、公共交通客流调查、大型就业商业设施吸引人流调查等多项系统的交通调查内容的选择和实施。

5.1.2在交通调查和数据资料分析基础上，标定和建立与现状土地利用及交通出行特征相吻合的交通模型。以规划土地利用分析为依据，充分研究城市发展目标和城市交通需求特点，建立规划特征年的定量化交通分析模型，为综合交通规划编制的各个层次、不同发展方案的比较等提供分析、测试及评价的数据基础。

5.1.3依托交通需求分析模型的建立，以现状及规划土地利用为依据，分析现状交通出行及分布的基本特征，预测未来不同阶段城市交通需求，分析交通出行变化的趋势特点，测试和评价不同规划策略及方案的交通运输效果，提供整个交通规划编制的数据分析基础。

5.2现状问题诊断和发展趋势分析

5.2.1从目前城市交通供需特征、城市土地利用和交通关系、交通系统服务水平等各个方面，对我市城市交通的现状进行详细的分析评价，准确把握当前城市交通的主要问题，寻找产生此问题的原因。

5.2.2从城市社会经济的发展、城市空间布局的转变、机动化的趋势、可持续发展的科学发展观等各个方面，对未来城市交通发展趋势以及将会面临的挑战进行分析判断，为各项规划方案的提出奠定基础。

5.3交通战略规划

5.3.1分析城市交通政策趋势和供需特征趋势，总结借鉴相关发展经验，提出适宜我市特点的城市交通发展方向。

5.3.2确定城市交通发展模式，提出各交通系统发展的功能定位和发展目标，确定城市重要交通系统规划组织与布局原则。

5.3.3确定区域综合交通系统发展目标和功能定位；制定各对外交通方式与城市协调发展的原则；优化城市对外交通系统发展方案。

5.3.4提出城市骨干运输系统构建的原则与目标；提出并分析评价骨架运输网络方案；确定城市骨干运输方案的布局。

5.3.5确定城市综合交通发展总目标和各交通系统的基本目标；提出城市综合交通系统发展战略及应对策略；提出城市交通发展重要政策建议和实施保障策略。

5.4区域交通系统规划

5.4.1确定各等级对外公路系统布局方案，对外公路与城市骨干道路系统的衔接规划，确定对外道路的出入口位置，并测算其用地规模，确定长途客运枢纽站的布局及其用地范围。

5.4.2确定铁路客货运场站布局及功能定位，控制铁路走廊及其与城市道路交叉的用地，规划组织铁路客货运枢纽的集散系统。

5.4.3协调航空机场的规划，确定机场衔接系统规划。

5.4.4确定黄河航运等级及航运设施规划。

5.5道路系统规划

5.5.1确定整体道路网格局及骨干道路布局，结合城市用地进行道路网优化并提出远景路网拓展构想。

5.5.2提出道路交通组织方案。

5.5.3提出道路红线、标准横断面形式建议，提出道路网规划控制指标，确定交叉口类型与用地规模，对城市关键界面和主通道进行规划控制。确定重要桥梁、立体交叉位置。

5.6公共交通系统规划（含轨道）

5.6.1确定公交运输方式及系统构成，提出整体发展框架和策略，明确各系统的功能定位与规划目标。

5.6.2研究城市轨道交通系统、快速公交系统服务系统，提出客运走廊通道的规划及用地控制建议,确定地铁、轻轨线路。

5.6.3确定常规公交的功能层次和运输组织模式，提出发展目标和规划指标，对其骨干系统进行布局并提出控制建议。

5.6.4确定公交枢纽的等级及功能，提出重要枢纽的布局及用地规模。

5.6.5确定公共客运交通、公交线路线网、站场分布。

5.6.6其他客运系统规划（包括步行、自行车及出租汽车发展规划）。

5.7停车系统规划

5.7.1预测停车需求

5.7.2确定停车发展政策及分区停车供应策略。

5.7.3确定公共社会停车场布局与规模。

5.7.4提出配建停车指标调整方向与建议。

5.8城市步行和自行车系统规划

5.8.1明确城市步行系统的功能定位，针对城市不同区域和不同用地性质提出相应步行系统的规划标准，确定城市步行系统网络规划方案。

5.8.2研究城市自行车系统未来的发展趋势，明确城市自行车系统的功能定位，提出城市自行车系统的规划标准，确定城市自行车系网络规划方案。

5.9物流及货运集散规划

5.9.1组织区域内外多方式、一体化物流集疏运通道。

5.9.2合理配置和布局城市物流中心。

5.9.3进行主要物流园区的货运集散道路规划。

5.10近期建设规划及城市交通政策和措施建议

5.10.1依据城市发展目标，确定各分期城市交通规划建设策略。

5.10.2确定城市交通系统近期建设项目规划。

5.10.3提出缓解中心区和重要节点交通矛盾的策略。

四、组织框架与运作机制

（一）组织框架

成立市城市总体规划修编工作领导小组及其办公室，全面组织协调本次城市总体规划修编工作。

1.市城市总体规划修编工作领导小组全面负责规划修编的领导工作，对规划修编过程中的重大问题进行协调和决策。领导小组第一组长由市委书记担任，组长由市长担任，市人大、市政府、市政协分管领导任副组长，成员单位由相关部门组成。市城市总体规划修编工作领导小组办公室设在市规划局，负责规划编制的组织、协调、报批、宣传等日常工作，办公室主任由市规划局局长担任，同时抽调部分技术人员充实修编办公室力量。领导小组实行例会制，每3个月召开一次，必要时也可由组长临时召集。

2.领导小组各成员单位按照修编工作领导小组的安排部署，在市城市总体规划修编工作领导小组办公室具体协调下，积极配合全市城市总体规划的修编工作。

（二）运作机制

1.市政府相关部门的工作分工。在规划修编工作中，市规划局组织专题研究和规划的编制、评审、审查、报批工作。市委政研室、市发改委、市经委、市国土局、市建管委、市房产局、市交通局、市园林局、市环保局、市水利局、市城市管理行政执法局、市人防办、市地震局、*燃化集团、市城中村改造办公室、市财政局、市商务局、市公安局、市统计局、市林业局、市南北两山指挥部、市教育局、市科技局、市农牧局、市劳动和社会保障局、市文化局、市文物局、市卫生局、市计生委、市体育局、市旅游局、市法制办、市气象局等有关部门提供相关数据资料并协助开展相关专题的研究工作。

2.各专项规划的主管部门对三版总规各项专项规划执行情况进行全面系统的总结，并提出新版总规中专项规划的目标和要求，报市城市总体规划修编工作领导小组办公室整理汇总。

（1）给水、排水、供热、防洪、抗震工程规划及道路桥梁实施情况总结由市建管委负责；

（2）供电工程规划由市供电公司负责；

（3）燃气工程规划由*燃化集团负责；

（4）电讯工程规划由市电信局负责；

（5）南北两山生态规划由市南北两山环境绿化工程指挥部负责；

（6）园林绿化规划由市园林局负责；

（7）环境保护规划由市环保局负责；

（8）地下空间开发利用及人防规划由市人防办负责；

（9）消防规划由市消防支队负责；

（10）铁路专项规划由*铁路局负责；

（11）公路专项及水运规划由市交通局负责；

（12）航空专项规划由甘肃机场建设集团负责；

（13）住房规划由市房产局负责；

（14）环卫设施专项规划由市执法局负责；

（15）商业网点专项规划由市商务局负责；

（16）教育设施专项规划由市教育局负责；

（17）体育设施专项规划由市体育局负责；

（18）文物保护专项规划由市文物局负责；

（19）医疗卫生专项规划由市卫生局负责；

（20）旅游专项规划由市旅游局负责；

（21）邮政专项规划由市邮政局负责；

（22）广播电视专项规划由市广播电视局负责；

各专项规划的编制工作，待总规批准后，由各专业部门组织编制并按程序报批。

（三）委托规划编制单位

根据市上关于修编总体规划选择国内权威编制单位的要求，考虑到我市的实际情况，经市政府同意，本次总体规划修编工作委托中国城市规划设计研究院负责编制，*市规划设计研究院予以配合。

（四）专家咨询与公众参与机制

以市政府的名义，邀请国内著名专家担任总体规划修编专家顾问，实现专家领衔，确保规划的科学性，如邀请曾在*工作过的原建设部副部长宋春华同志，原建设部规划司助理巡视员、全国市长培训中心副主任任致远同志任技术顾问。对涉及城市发展的重大策略问题采用专题研究方式，由相关领域的资深专家领衔担任专题负责人。专题研究、纲要和规划成果的编制均采用专家评审的方式，确保政府决策的科学性。

在总体规划报送审批前，充分利用新闻媒体、网络等手段，采用咨询、交流、公示等方式，广泛征求社会组织、企业、个人等各方意见，促进公众对总体规划修编的参与。

五、进度安排

总体规划编制工作共分六个阶段：

（一）前期准备阶段

编制工作方案，征求专家及各相关部门意见，确定研究专题和责任单位；征求省政府和国家建设部意见，完成申请报告；成立编制工作领导小组，确定编制单位，召开修编工作动员会；完成现状调查的准备工作，并启动上一版总体规划评估总结和现状调查工作。

（二）现状调查阶段（一个月）

通过现状调研、资料收集和部门访谈，完成对土地利用现状、专项规划等现状情况调查，形成《*市城市现状调查报告》；建立总体规划现状调查数据库。

（三）专题研究与发展战略研究阶段（两个月）

1.专题研究

针对各重点、难点问题，开展九项研究，形成以下成果：

《国家和区域新发展格局下*的区域关系和定位研究报告》

《城市空间北拓战略对*空间格局的影响及北部地区空间发展模式研究报告》

《*市城市资源环境综合承载力（水、大气、生态、土地等）研究报告》

《*市城市总体规划实施评价及国内外相关经验对*城市发展的启示》

《*城市气象对城市总体规划布局的影响研究报告》

《*城市产业发展与城市空间发展的相关性研究报告》

《*城市发展规模研究报告》

《*建设工程地质调查与研究报告》

《黄河*市区段二百年一遇防洪标准研究报告》

2.城市空间发展战略规划

主要从宏观发展研究背景出发，论证新形势下*发展条件与机遇、城市发展阶段性目标、城乡协调发展策略、城市空间布局结构、产业结构调整与优化、综合交通系统、生态环境保护、基础设施建设与城市文化继承等重大问题，提出*的城市发展战略和总体目标，进一步明确城市功能性质，科学预测城市发展规模，做好以*都市圈为主体的区域发展协调工作，并针对人居环境、经济产业、交通、生态和基础设施等重大问题的发展布局进行科学合理的统筹安排，构建适应城市长远发展的空间格局。在此基础上形成《*2030：城市空间发展战略规划》，报市政府批准。

（四）总体规划纲要阶段（七个月）

完成《*市城市总体规划纲要（2011-2030）》编制，完成专家评审并修改后，上报市政府、市人大、省政府、国家建设部审议、审查。

（五）总体规划成果编制阶段（三个月）

完成《*市城市总体规划（2011-2030）》成果编制，专家评审及成果修改。

（六）总体规划成果报审阶段

上报市政府、市人大、省政府；修改完善后上报国家建设部、国务院审批；完成《*市城市总体规划实施统一信息平台》；宣传。

六、领导小组成员单位工作分工

省、市各职能单位、各驻兰单位结合自身职能，提供本部门相关现状资料和专项规划成果，根据资料清单，形成书面文件（或电子文件）提交市规划局汇总并配合规划局组织有关专题讨论会，协助完成专题研究（专项规划）工作，共同参与城市总体发展战略、规划纲要、规划成果及其实施政策的制定、讨论和审议，并配合城市总体规划和各专项规划报审协调工作。

市规划局：负责总体规划编制的组织、协调、审查、报批、宣传等各项具体工作。

市委政研室、市政府发展研究中心：负责提供关于市委、市政府重大问题的研究报告及政策文件；协助开展经济发展、产业布局、城镇体系、村庄发展等专项研究及规划工作。

市发改委：提供全市经济发展主要指标，国民经济和社会发展“十一五”规划，产业发展战略和产业布局规划，高新技术产业及工业、农业及交通、能源等基础产业的发展战略，现代服务业、物流产业发展规划，全市重大项目建设规划等资料。协助开展产业发展与布局专题研究工作；协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市经委：负责提供全市经济发展、工交行业经济运行、非公有制经济和中小企业等发展现状及产业发展规划，提供工业招商引资现状情况及重大工业项目安排情况；协助开展产业发展与布局专题研究工作，协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市国土局：负责提供土地利用、城市用地扩展条件，现状城市土地价格的级差分布状况，其它国土的专项规划等资料，并配合编制调研工作；协调土地利用总体规划与城市总体规划的技术问题；协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市建管委：负责提供我市历年建设的基本情况、基础设施建设规划、公共交通（含轨道交通）规划等；提供河、洪道综合整治工程资料及“防洪、防汛、防灾”工程资料；给水、排水、供热等市政基础设施的基础资料和各专项发展规划，协助开展公共交通（含轨道交通）、给水、排水、供热、村庄发展、河湖水系、地下空间综合开发利用、防洪、防汛、抗震等综合防灾与公共安全保障体系等专题研究（专项规划）工作。

市房产局：负责提供各类房屋及房地产最新调查现状数据、布局结构及每年增长情况，城市住宅及各类用房需求预测，“十一五”房地产行业发展规划等资料，并配合编制调研工作；协助开展住房建设与社区发展相关专题研究（专项规划）工作。

市交通局：负责提供我市各类交通设施、码头现状资料及发展规划；参与城市总体发展战略、规划纲要、规划成果及其实施政策的制定；协助开展全市综合交通发展战略专题研究（专项规划）工作；协助开展综合交通专题研究工作，协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市园林局：负责提供我市城市绿化系统的基础资料和专项发展规划；协助开展绿地系统、河湖水系等专题研究（专项规划）工作。

市环保局：负责提供我市环境质量报告、生态环境建设及城市环境治理发展目标、发展规划资料，影响城市环境质量的有害因素的分布及危害情况，重大环保项目安排；协助开展生态环境与城市增长边界、河湖水系等专题研究（专项规划）工作；协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市水利局：负责提供我市水资源利用综合报告、水利发展规划、水源规划及防洪体系规划设想；协助开展河湖水系、综合防灾等专题研究（专项规划）工作，协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市城市管理行政执法局：负责提供环卫事业及环卫设施、城市广告等市容发展的现状基础资料和发展规划；协助开展环卫设施布局、市容广告专题研究（专项规划）工作。

市人防办：负责提供我市人防工程现状资料及发展规划；协助开展地下空间综合利用、综合防灾与公共安全保障体系等专题研究（专项规划）工作。

市地震局：负责提供我市防震减灾工作情况现状资料及防震减灾事业的中长期发展规划；协助开展综合防灾与公共安全保障体系等专题研究（专项规划）工作。

*燃化集团：负责提供我市燃气工程现状资料及发展规划；协助开展燃气工程专项规划工作。

市城中村改造办公室：负责提供我市城中村现状资料、改造情况及改造规划；协助开展城中村改造专题研究（专项规划）工作。

市财政局：制定促进总体规划编制与实施的财政政策；落实规划编制经费；协助开展城市规划经济分析专题研究工作。

市商务局：负责提供我市产业集群（工业园区）、工商物流园区、配送中心、批发市场、零售网点、商业特色街等商业网点发展现状及发展规划，提供我市对外经贸发展现状资料及发展规划；提供各产业行业发展现状及发展规划；协助开展产业发展与布局专题研究（专项规划）工作。协助总体规划报审及上报过程中与上级主管部门的协调工作。

市招商局：负责提供我市招商引资和利用外资情况和规划，提供三资企业、出口加工区、海关报关统计等现状资料，协助开展产业发展与布局等相关工作。

市公安局：负责提供市域及各县区人口现状情况（包括总人口、户籍人口、暂住人口），公安部门主管重要设施，全市城市交通现状，交通管理设施，近十年分年度车辆保有量；协助开展人口现状及预测、综合交通、综合防灾与公共安全保障体系等专题研究（专项规划）工作，协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市统计局：负责提供1996年至2006年全市各县区分类详细统计数据；协助开展总体规划的人口现状及预测的研究工作。

市林业局：负责提供林业发展现状资料及发展规划；协助开展生态环境、城市园林绿地系统等专题研究（专项规划）工作。

市南北两山绿化指挥部：负责提供南北两山绿化现状资料及发展规划；协助开展生态环境、城市园林绿地系统等专题研究（专项规划）工作。

市教育局：负责提供我市教育事业及教育设施现状资料和发展规划；协助开展公共服务设施（教育设施）布局相关专题研究（专项规划）工作。

市科技局：负责提供我市科技发展现状资料及发展规划；协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市农牧局：负责提供农业、农村发展现状资料及发展规划；协助开展村庄发展专题研究（专项规划）工作。

市劳动和社会保障局：负责提供本市劳动力资源现状资料及就业状况资料，就业培训计划及发展战略。

市文化局：负责提供我市文化事业及文化设施现状资料和发展规划；协助开展公共服务设施、文化设施布局相关专题研究（专项规划）工作。

市文物局：负责提供历史文化名城保护规划，历史文化保护发展目标、发展规划，文物古迹保护规划，现状历史文化资源及保护要求状况及附图；对本次城市总体规划的意见，协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市卫生局：负责提供我市卫生事业及卫生设施现状资料和发展规划；协助开展公共服务设施（医疗卫生设施）布局相关专题研究（专项规划）工作。

市计生委：负责提供我市人口发展规划；协助开展总体规划的人口现状及预测的研究工作，协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市体育局：负责提供我市体育事业及体育设施现状资料和发展规划；协助开展公共服务设施（体育设施）布局相关专题研究（专项规划）工作。

市旅游局：负责提供旅游服务设施现状资料及发展规划；协助开展公共服务设施（旅游服务设施）布局相关专题研究（专项规划）工作，协助总体规划报审过程中与上级主管部门的协调工作。

市法制办：提出对本次编制城市总体规划的意见和建议；协助制定保障总体规划实施的法规政策。

市气象局：负责提供我市相关气象资料；协助开展生态环境、综合防灾与公共安全保障体系等专题研究（专项规划）工作。

*军区作战部：协助提供发展需求及空间管制需求，协助总体规划上报审批过程中与上级军事管理部门的协调。

*铁路局：负责提供铁路交通现状及发展规划；协助开展综合交通（铁路）专题研究（专项规划）和总体规划上报审批过程中与上级铁路部门的协调工作。

黄河水利委员会上游水文水资源局：负责提供黄河水系现状资料及发展规划；协助开展黄河有关规划专题研究工作。

甘肃机场集团：负责提供机场现状资料及发展规划；协助开展综合交通（机场）专题研究（专项规划）工作，协助总体规划报审过程中与上级民航部门的协调工作。

省、市电力公司：负责提供本行业的现状资料及产业发展目标、发展规划，重大项目安排；协助完成能源需求研究和能源供应规划。

篇8

一、规划编制的基本思路

以提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力为目标，在对第一轮规划实施情况进行系统评价的基础上，做好规划基础调查、专题研究、规划大纲拟订、规划衔接、重大项目和政策建议论证等工作，全面、科学地开展第二轮规划编制。

二、规划期限

规划以年为基期，规划目标年为年，展望到2020年。

三、工作方式和要求

规划编制工作采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、民主决策的方式进行。

规划编制工作时间紧、任务重、专业技术性强，各地、各有关部门一定要高度重视，并纳入重要议事日程。一是要解决落实规划编制工作经费；二是要落实专人，负责协调规划编制的具体工作；三是要及时研究和解决编制工作中的困难和问题；四是各有关部门要及时、准确地提供相关资料和数据。

四、规划编制的步骤和各个阶段

（一）准备工作阶段(年6月)

1、成立区矿产资源总体规划编制领导小组

区政府成立由区长任组长，分管副区长任副组长，区政府办公室、区监察局、区发展和改革局、区经济商务局、区财政局、区建设和城市管理局、区交通局、区农业局、区林业局、区水利局、区安全生产监督管理局、区环境保护局、区旅游局、公安分局、国土资源分局等部门主要负责人为成员的领导小组，负责组织领导规划编制工作，研究解决规划编制过程中出现的重大问题，审定规划编制大纲、审核规划成果送审稿等。领导小组下设办公室，主要负责规划编制的工作安排，掌握规划编制工作进度，协调成员单位与规划编制工作相关事宜，办公地点设在国土资源分局，杜礼新同志兼任办公室主任。

2、成立规划编制工作专班

工作专班的组成人员由国土资源分局和专业技术队伍组成，承担本次规划编制的具体工作任务。

3、成立规划编制专家组

专家组的人员由规划编制办公室聘请省、市有关领导及有关技术专家组成。

4、成立规划编制联络组

联络组人员由领导小组成员单位安排后报规划编制领导小组办公室，负责解决规划与各成员单位所属部门规划的协调、衔接，并提供相关资料。

5、进行业务知识培训

（二）规划编制阶段(年6月-11月)

1、专题研究（年6月－8月）

专题研究成果是规划编制的指导和依据，是整个规划编制工作的基础，是矿产资源总体规划是否具有科学性、前瞻性、可操作性的前提条件。

（1）专题设置。本次规划编制共设六个研究专题：一是研究如何加强地质矿产勘查，尽快提高后备资源储量，提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力；二是加强资源供需形势和可供性分析，研究提出矿产资源开发的重点方向和区域，合理划定规划区，增强规划空间控制能力，有效指导矿业权设置和矿产资源整合工作；三是研究提出与矿区储量规模相适应的最低开采规模，合理利用资源；四是研究强化矿山企业资源消耗与利用的约束机制，提高资源利用效率；五是研究落实矿山环境保护措施和治理工作，促进资源开发与环境保护相协调；六是研究保障规划有效实施的机制，实现规划既定目标任务。

（2）资料收集。规划编制各成员单位按编制办公室的要求提供与规划编制、专题研究相关的数据和资料。

（3）形成专题研究报告。按专题设置情况，由工作专班和聘请的专业技术人员对各部门提供的数据和资料进行汇总、归类、分析，并形成相关研究报告。

2、编制规划大纲(年8月)

在对上一轮规划实施情况进行客观评价和专题研究的基础上进行规划大纲的编制。规划大纲主要明确规划的基本思路、框架和规划范围，提出规划的重要指标和主要内容，由大纲文本、大纲说明、大纲图件组成。

3、编制规划预审稿(年9月)

总结和提炼规划基础研究成果，做好重要指标及区域布局与省、市级规划的衔接，形成规划初步成果并编制规划预审稿。

4、规划编制的咨询和论证(年9月)

征求意见和建议，把符合我区矿产资源管理实际、能促进我区经济发展的建议和意见体现到规划中去，提高规划编制的科学性。

5、呈报规划预审稿(年10月)

规划预审稿完成后，由国土资源分局上报上级国土资源部门进行预审。

6、编制规划送审稿(年10月)

根据上级国土资源管理部门会同有关单位对规划预审稿提出的预审意见，将规划初步成果进行修改和完善，形成规划送审稿。

7、规划成果的收集和信息化建设(年8月－11月)

规划成果包括规划文本、规划附表、规划图件、规划编制说明、规划基础研究材料、规划数据库等。信息化建设要求配置相应的硬件和软件，并建立相应的数据库系统和管理平台。

（三）规划审查报批阶段(年11月)

根据上级国土资源部门预审意见修改、完善后的送审稿和规划成果，由区政府初审后报上级人民政府审批。

篇9

《城乡规划法》的出台具有里程碑式的重大意义。原有的城市规划法施行的城乡二元管理模式，回避了城市和乡村在规划中的关系，一定程度上限制了城市和乡村的发展，也导致了当前城郊结合部和乡村建设活动的混乱。在全球经济一体化发展、城镇化进程加快的宏观背景下，国家出台了一系列宏观政策环境，对城市建设和城市规划产生了巨大影响。规划发展正在打破原有的城乡分割规划模式，进入城乡统筹规划的新时代。如何适当调整规划编制体系，更有效地指导城市、乡村建设，成为规划亟待解决的问题。

一、存在问题

目前规划体系包括发改委制定的“社会经济发展规划”、城乡规划行政管理部门制定的“城市规划”、土地行政管理部门制定的“土地利用总体规划”和其他行政部门制定的各类“专项规划”四大类型。其中土地利用总体规划、城市规划以空间规划为主，城市规划分为总体规划与详细规划两个层次。

规划实践中，存在不同类型规划难以衔接协调、规划体系在城乡空间上覆盖不全面等诸多问题。

1.1不同类型规划衔接不足

规划体系与政府管理体制密切相关，不同部门承担不同类型的规划，客观上造成了规划体系协调的复杂性。例如，城市规划和土地利用规划由国土部门和规划部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。《城乡规划法》、《土地管理法》均要求城市规划与土地利用总体规划应协调一致，但实践中两个编制部门缺乏应有的有效沟通。城市规划一般为20年，乡镇土地利用规划一般为10-15年，规划年限不一致，规划内容也难以协调和对比。如果土地利用总体规划没有规定到城市规划年限的建设用地规模，就会导致在一定程度上失去了对城市用地规模的控制。

此外，各部门规划的专项规划在管理上相对独立运作，很少将各自的保护和控制要求，落实到建设规划管理依据的城市详细规划上，使得其规划没有空间上的支撑，城市规划与建设丧失了整体性和统一性，且专项设施建设短期行为多、局部建设多，缺乏统筹配置，不利于城市基础设施整体网络的形成。

1.2规划重城市轻农村

目前规划在区域空间上，重城市轻乡村，没有实现规划管理全覆盖，主要表现为城乡分割。规划编制管理以城市地区的国有土地为主，而广大农村地区，仅有社会经济发展规划和土地利用总体规划，而城市规划尚处在起步阶段，规划对村镇建设的指导作用远远没有发挥，村镇在相当程度上处于自发建设状态，存在着资源的粗放利用，设施雷同，建设水平不高等问题，农村人居环境恶化一直得不到改善。此外，城市总体规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅规划处，乡镇规划的主管部门一般为住房和城乡建设厅村镇处，各种因素如编制时间的先后不同、审查专家的构成差异等，都会最终造成两个规划编制内容衔接上的差异和矛盾。

随着城镇化的不断推进，城乡关系的日益融合，村镇建设中存在的问题也必然影响到城市建设。城市规划中单纯就城市论城市也制约了城市作为区域经济社会的发展极、辐射带动区域发展的职能，最终也局限了城市的发展。

二、编制体系研究

传统的规划根据在空间上侧重点不同，城市部分主要由城市总体规划控制，土地利用规划等专项规划处于相对辅助的地位，规划的重心是建设；非城市部分则由土地利用总体规划控制，城市总体规划和其他专项规划处于相对辅助的地位。

过去开展的城乡统筹规划大致有以下两种：一种是对于传统的城镇体系规划的完善和补充，其变化在于把区域规划、土地利用规划的内容加以融合，但没有达到真正意义上的统一；另一种是以中心城区为核心开展的城乡统筹规划，其重点在中心城区和各级城镇，对村庄居民点用地，重要的管治内容研究太少，难以起到对村庄规划建设的指导作用。规划编制体系应尝试在法定编制规划层次上找到合理的立足点，形成一个固定的规划编制的标准模式，以实现城乡空间整体性规划的目标。

2.1建立区县域为单元的规划平台

县级城市是我国行政体系中的基本单元，也是城乡空间体系与城乡居民点体系的一个重要层次。党的十七届三中全会明确提出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，要求以县级为单元，统筹土地利用和城乡规划，合理安排区县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。

要达到城乡统筹，必须首先在规划空间上实现城乡全面覆盖，市县域空间范围一般只有几千甚至几百km2的范围，可以全面考虑区县域范围内的农村地域。以区县域层面规划作为城乡统筹规划的最佳空间单元，以村镇层面规划作为城乡统筹规划的焦点，设立以城乡总体规划为核心的规划编制体系。规划内容也能够更加深入具体，兼具宏观指导性和实际可操作性，以此来全面综合协调市县域范围内的城市与农村的统筹发展，加强城乡统筹向农村地区的延伸。

2.2建立城乡总体规划为核心的编制体系

城乡总体规划是从各层次区域范围内引导和促进城乡的合理发展和布局，重点是解决城乡的发展方向、目标和结构，是城乡空间全覆盖的规划（包括农业空间、生态空间)。规划编制体系应强调城乡总体规划在城市发展中的宏观调控和综合协调作用，突出政府社会管理和公共服务职能，整合三类规划。

三类规划整合是指国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城乡总体规划三个规划在内容上的协调统一，即统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据。城乡发展的内在动力是社会经济的发展，规划作为空间资源的宏观调控手段，是为城乡社会经济服务的，在城乡总体规划中，加强研究社会经济现代化指标对应着何种城市建设水平、何种城市现代化标准，尤其是与目标相对应的物质空间建设水平及城市居民生活水平；建议城乡总体规划和土地利用总体规划同步编制，城市规划行政主观部门和土地行政主观部门相互协调、相互沟通，将编制期限规范化、制度化，并对需要衔接的内容进行明确的规定，做到同步编制，互相衔接。

除这三个规划外，城乡总体规划还要加强对其他部门规划和专业、专项规划的协调整合，提出专业、专项总体规划编制的原则，将已编制完成的专业、专项规划成果纳入其中，与正在编制的专业、专项规划保持衔接和协调。

编制城乡总体规划要实现的基本目标是解决城、乡规划两张皮的问题和减少各部门各类城乡规划之间的矛盾，加强各类规划之间的相互协调和衔接，实现各类规划在内容上的统一；最终目标应是使城乡总体规划成为规划区范围内所有城乡规划的总体规划，使规划真正成为城乡建设和管理的依据和龙头。

2.3建立规划统筹委员会

城乡总体规划内容涉及的部门较多，部门之间的协调较难，例如市政工程专项规划如电力、电信工程规划，其专业性极强，且规划实施的主体并非城市规划和建设部门，加之它们是垂直管理部门，所以总体规划中耗费大量时间和精力编制的各专项规划，除大型基础设施布局外，往往被各专业部门束之高阁，成为无效劳动。

为加强可实施性，建立规划统筹委员会，其主要功能是统筹各类规划编制，统筹协调各部门的专项规划，城乡总体规划中的各项专项规划应简化，重点在于确定各专项规划的重大原则和技术政策，确定容量和大中型设施的布点和近远期的衔接等，将较为具体的各专项规划放到后续工作中完成。

篇10

城乡规划是社会发展的主要内容，在经济全球化条件下，各个领域均需要创新才能有所发展，对于城乡规划工作来说同样如此，这一工作必须从制度方面进行优化与改革，使其能够更加符合创新理念，这样才能最大程度的保证其规划效果的提高。主要论述的正是有关市场经济下城乡规划制度创新的问题，希望能够为城乡规划过程提供参考，从而进一步的保证规划水平的提高。

关键词：

市场经济；城乡规划制度；措施

受经济全球化的影响，市场经济已经成为了目前社会发展的一个大趋势，社会各领域的发展都需要在市场经济条件下进行，同时也必须具有一定程度的创新性。城乡规划过程同样需要以市场经济的发展为导向，要在此基础上完善资源配置工作，从而使其在制度方面达到创新，这对于我国城乡的长远发展具有重要作用。总的来说，城乡规划制度的创新势在必行，必须得到社会各领域的足够支持。

1市场经济下的城乡规划制度资源配置所扮演的角色

在市场经济条件下，城乡规划制度资源配置扮演着不同的角色，对其角色类型的了解能够为具体制度的创新提供基础。具体而言，土地市场运行规划以及公平配置空间资源均属于其所扮演的角色类型，文章主要对上述两方面展开来进行了分析。

1.1土地市场运行规则。

对土地市场运行的规划是城乡规划所扮演的一个主要角色。总的来说，城乡规划的本质便是对土地的规划与在分配工作，在这一基础上，实现资源的优化配置十分重要，这是保证社会各领域的利益能够达到平衡的一个重要基础。根据我国的国情以及具体制度，土地的私有制不可能实现，从根源上讲，土地的所有者并不具备对土地的私有权，因此在城乡具体规划过程中，对于土地的规划一定要以市场为基础与导向，这样才能使得社会各利益体的利益达到平衡。

1.2公平配置空间资源。

对空间资源的配置是城乡规划制度在资源配置中所扮演的另一个角色。城市与乡村的空间不是固定的，这是城乡规划工程实现的基础，空间作为人类生存的一个主要保证，其划分过程必须足够公平才能达到最大程度发符合社会要求的标准，因此，在对城乡规划制度的制定与创新过程中，一定要保证对空间资源配置的公平性。

2市场经济下城乡规划制度创新措施

城乡规划制度主要包括决策制度以及执行制度两种，在市场经济条件下，想要保证城乡规划制度能够有所创新，就必须要从上述两个角度出发，只有这样，才能使制度从各个角度得到创新，从而保证其整体的先进性，保证其能够最大程度的与当前的市场经济环境想适应。具体而言，市场经济下城乡规划制度的创新措施主要包括以下几点：

2.1对决策制度的规划

2.1.1建立统一的空间规划体系。

笔者建议，在现的空间规划编制体系下，积极探索“三规合一”，开展“多规融合”统筹发展研究，积极在编制主体、技术标准、编制方法和编制目标等方面实现“三规”更好的融合，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面理顺“多规”关系，创新搭建“多规融合”工作平台。同时，整合现有的各类空间规划编制体系，基于城乡规划、社会经济发展规划、国土资源规划和生态环境规划等不同规划，建立统一的空间规划体系。

2.1.2建立年度计划及评估制度。

基于事权、有效性等城乡总体规划的工作内容进行合理增减，增加管理性、统筹性和协调性内容，删减无效、琐碎且可以通过其他途径落实的内容。通过建立年度实施计划制度和年度实施评估制度，保障城乡总体规划的实施。在近期建设规划的基础上，每年滚动编制年度实施评估及下年度实施计划，通过年度实施评估，充分了解城乡发展现状，监测、总结、分析和评价上年度规划实施情况，在实施的过程中反馈、检讨城乡总体规划。

2.1.3创新规划编制形式。

合理把握规划指标的刚性和弹性，对于建筑退线等要素的控制要硬，对高度、密度、开发强度的控制要因地制宜，可控制性详细规划应加强用地功能控制、建筑建造控制、交通

组织控制和景观环境控制，以及城市开发中“公共产品”控制等内容。在规划编制过程中，改为可以根据效果、地块所处位置的不同而通过走程序作规划动态更新，体现规划的灵活性。其次，要加强规划编制研究，在思想层面把以人为本、尊重自然、道法自然、低影响开发等理念融入规划，在编制技术层面投入充足的人力和时间，进行深入细致的现状调查和经济分析，重视并保障规划编制成果转化为规划设计条件，确保应用于规划管理的科学性和可操作性，通过公众参与制度、专家制度、听证制度增加规划审批的技术含量。采用“城市发展单元规划”等新的规划编制形式，作为控制性详细规划的补充形式，实现综合统筹、多方参与、富有弹性及经济可行等目标。

2.2对执行制度的规划

2.2.1统筹各机构的权利。

笔者建议将城乡规划与土地利用规划相关机构统一起来，配合“三规合一”和“多规融合”的规划协调机制，实现城乡规划与土地利用总体规划等规划的协调和整合。整体性治理理论和制度变迁理论为“大部制改革”奠定了深厚的理论基础.此外，应合理划分事权，实行“一级政府、一级事权、一级规划”的城乡规划实施管理体系，强化规划业务的垂直管理，建立一种有效的纵向制约与反馈关系。

2.2.2创新行政审批制度。

借鉴国内外经验，将开发项目分为一般开发项目和特别开发项目，一般开发项目不需审查许可，特别开发项目需要审查许可；优化审批流程，减少审批事项和审批环节，缩短审批周期；在已有“一书三证”的基础上，加强批后监管工作，抓好放线验线、竣工验收的环节，重视对建设工程竣工验收制度及加大对违法建设查处的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方机构进行技术审查和竣工验收，同时重视基础数据信息平台的建设，真正做到“一张图规划、一张图实施、一张图管理”，提高规划审批和验收效率。

2.2.3完善责任制。

建立有效的规划决策责任追究制度对于保障规划决策者采取负责的规划决策态度有着重要意义。建立城市规划决策责任档案可为决策责任追究提供事实依据。记录决策的每一个环节，会议记录或者文件签发单记录每一个环节的经办人，在局务会等集体决策时应将各领导的反对或赞成的意见记录在会议纪要里，会后应让与会领导审查会议记录的内容并签名，将记录归档，以备查询，这样的集体决策机制，为决策责任追究提供全面、真实的基础材料，在很多地方已经取得明显效果。

结束语

通过上述文章可以看出，我国的城乡规划工作虽然已经得到了很大程度的发展，但其中仍然存在很多问题需要完善，其中制度问题便属于其中的一项重要问题。在市场经济条件下，各个领域都必须做出极大程度的创新才能使自身的发展与当前时代相适应，城乡规划领域同样如此，城乡规划制度必须从决策以及执行两方面入手进行改善，这样才能保证其得到最大程度的创新。

参考文献

[1]李广斌，王勇，袁中金.中国城市群空间演化的制度分析框架—基于法团主义的视角[J].城市规划，2013（10）：9-13.