国土空间规划建议范文

导语：如何才能写好一篇国土空间规划建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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2019年9月20日，由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会主办，银川市自然资源局、中规院（北京）规划设计公司联合协办的“2019年中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会”在宁夏银川市成功举办。来自重庆、成都、武汉、深圳、银川、青岛等市县自然资源部门负责人、同行业界及专家学者近400人出席会议。

在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间 新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。

国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：

一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路

在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。

    二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系

按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。

    三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制

    新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。

四、要素创新，制定适宜我区发展的国土空间政策

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縱观国内外关于土地利用的相关研究，较典型的包括德国古典经济学家杜能的“同心圆”理论[2]，以城市为中心将周边土地划分为农业空间、林业空间、畜牧业空间等;英国庸俗经济学家马尔萨斯的土地报酬递减理论;土地利用变化量化研究[3]，则主要是GIS空间分析法[4]，如通过遥感影像的像素变化进行检测，生成土地变化检测图[5-6]，以及Probit回归模型[7]、CA模型[8]等研究土地利用变化;以及土地利用绩效、土地开发利用基础理论、适宜性评价及功能分区、空间管制及综合评价等方面。但关于国土空间规划相关基础工作，如以生态为指导的基础评价、数据基础的协调统一等相关研究仍待深入。本文以河北省易县作为研究区域，在借鉴前人研究成果的基础上，对区域国土空间开发利用现状进行分析，并将生态空间保护作为首要出发点，提出了县域国土空间开发利用优化的对策建议。

1 研究区概况和研究方法

1.1 研究区概况

易县古称易州，隶属于河北省保定市，位于华北平原西北边缘、太行山北段东麓，东经114°51′～115°37′，北纬39°02′～39°35′。该县旅游资源丰富，狼牙山、清西陵、易水湖、云蒙山、千佛山、洪崖山等红色、人文、自然景观应有尽有，集“山水古迹”于一身，是河北省旅游资源大县、全省19个特色休闲县市之一。易县矿产资源丰富，盛产花岗石、石灰石、建筑砂等，被称为“中国石材之乡”;全县森林植被种类繁多，林木覆盖率达48.3%，被国家林业局评定为“易州国家级森林公园”，同时，还享有“万两黄金县”、“全国磨盘柿之乡”等称号。

1.2 数据来源和研究方法

数据来源于2008—2016年《保定经济统计年鉴》[9-17]。

关于国土利用规模及空间利用以定量分析为主，国土空间开发利用的特点及存在的问题，以定性分析为主，将定量分析与定性分析相结合，可更全面剖析研究区域国土空间开发利用情况。

2 易县国土空间开发利用现状

2.1 国土利用规模现状

根据2017年易县土地变更调查成果，對易县土地利用现状整理如表1所示。

2.2 国土空间利用现状

参考土地利用现状、土地利用规划分类及相关标准规范[18]，将易县各类型的土地进行整理归并，形成全县生产、生活、生态用地空间，具体对应关系为：生产空间包括耕地、园地、其他农用地、采矿及其他独立建设用地、交通运输用地、水利设施用地、其他建设用地;生活空间包括城镇用地、农村居民点用地;生态空间包括林地、水域、自然保留地[19]。经汇总，易县生产空间60 610.33 hm2，占国土总面积的23.91%;生活空间13 386.69 hm2，占国土总面积的5.28%;生态空间179 497.27 hm2，占国土总面积的70.81%。

2.3 节约集约利用情况

2.3.1 国土开发强度    国土开发强度是指某时期建设用地总规模与行政区域总面积的比值[20]，2017年，易县国土开发强度为7.60%，低于同期保定市及河北省国土开发强度（其中保定市国土开发强度为14.34%，河北省国土开发强度为11.89%）。从各乡镇看，国土开发强度区域间差异较大。位于西北部山区乡镇受地形地貌的限制，国土开发强度较低，以蔡家峪乡最低，为1.21%;位于东南部平原地区乡镇交通便利，国土开发强度相对较高，以中心城区所在地易州镇最高，为36.44%。

2.3.2 节约集约用地    2009年，全县建设用地地均GDP 27.70万元·hm-2，单位建设用地固定资产投资21.36万元·hm-2。2017年，全县建设用地地均GDP 70.88万元·hm-2，较2009年增长155.88%;单位建设用地固定资产投资74.51万元·hm-2，较2009年增长248.83%。单位建设用地生产总值和固定资产投资增长幅度远大于建设用地增长速度，国土开发利用综合效益大幅提高。

2009年，全县人均城镇工矿用地169 m2，人均农村居民点用地252 m2。2017年，全县人均城镇工矿用地128 m2，较2009年下降41 m2;人均农村居民点用地265 m2，较2009年增长13 m2。随着易县城镇低效用地再开发及人口城镇化进程的加快，人均城镇工矿用地有所下降，城镇工矿用地节约集约利用程度得到提高;同时大量农村居民点用地闲置甚至荒废，人均农村居民点用地不降反升，粗放利用趋势未得到有效缓解。

3 易县国土空间开发利用分析

3.1 国土空间开发利用的特点

3.1.1 区域间土地类型差异明显    易县地貌类型复杂多样，平原、盆地、丘陵、山地、水域等均有分布，形成区域特色鲜明的用地类型区，为国土空间综合开发利用提供了得天独厚的物质条件。全县27个乡镇自然形成3个区域：东部平原区，地势平坦、交通方便、耕地连片集中、土层深厚，是全县种植业集中区，有利于农、牧、副业综合发展;中部丘陵区，土地利用类型具有果林农综合利用特点，其中园地面积较大，形成以柿、杏、李子、核桃等干鲜果品用地区;西部深山区，以林地为主，人均耕地少，形成林业生态用地区。

3.1.2 生态资源基础雄厚    易县生态资源以自然山体为核心，以河流、山脊为廊道，以自然保护区、湖泊水体、自然林地为生态源和生态核，构建全域生态保育体系，为易县、雄安新区及京津冀地区提供了天然生态屏障。以自然资源为组团，全县总体上形成了“一带、三区、三心、五廊，多核”的生态空间结构。其中“一带”即太行山生态带;“三区”是根据区域主导生态功能，将全县分为东部平原农业生态区、中部丘陵水土保持生态区、西部山地生物多样性保护生态区;“三心”即云蒙山景观生态核心区、狼牙山景观生态核心区和易水湖景观生态核心区;“五廊”即县域内五条主要河流廊道，是贯穿整个县域，联系山区生物多样性区域与平原生态农业区的生物走廊;“多核”即分布在区域内的各类生态核。

3.2 国土空间开发利用存在的问题

3.2.1 经济社会发展与农业生产空间保护矛盾突出    受地形地貌等因素影响，易县生产、生活用地多集中在东南部平原地区，而西北部山区生产、生活用地多沿沟谷呈带状分布，且多分散不成规模。通过将全县各乡镇建设用地与耕地进行相关分析发现，建设用地与耕地分布区域高度重合，如易州镇、塘湖镇、高村镇高陌乡等东南部平原乡（镇）既是建设用地主要分布区，又是优质耕地集中区，经济社会发展必将对农业生产空间带来巨大压力[21]。随着乡村振兴、京津冀协同发展等重大战略的实施，易县经济社会将迎来跨越发展期，农业生产空间尤其是耕地资源保护形势日益严峻。

3.2.2 国土空间开发利用效率有待进一步提高    结合历年土地变更调查成果，2017年，易县国土开发强度为7.60%，低于同期保定市及河北省平均水平;且城乡建设用地尤其是农村居民点用地利用不充分，人均农村居民点用地265 m2，远高于国家人均150 m2用地标准。经统计分析，全县近年来建设用地平均增长速度0.24%，人口平均增长速度为0.16%，建设用地增长速度高于人口增长速度，国土资源人口承载力水平未达到有效增强，国土空间开发利用效率亟待提高。

4 县域国土空间开发利用优化措施

4.1 增强国土空间综合整治力度

现阶段，增强国土空间综合整治是提升国土资源节约集约利用水平的根本，针对县域内国土资源不同的利用类型，有针对性地开展各领域综合整治。农业生产空间综合整治，遵循“山水林田湖草生命共同体”的理念，综合采取生物、技术、工程等多种措施[22]，以高标准农田建设、土壤污染治理与修复等为重点，全面拓宽农业生产空间。城乡空间综合整治，以城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩等为抓手，加大低效建设用地整治，挖潜存量用地空间，真正实现建设用地减量化发展。生态空间综合整治，以重要自然生态资源为依托，开展保护、修复与维护生态效用等工作，建设美丽生态国土。

4.2 开展国土空间适宜性评价

因地制宜构建县域国土空间开发适宜性評价指标体系[23]，针对不同类型资源开展专业性评价，以水源涵养、生物多样性、水土保持等为主要因素，进行生态价值重要性及保护程度评价;以集中连片度、耕地质量、土壤养分含量等为主要因素，进行农业生产适宜性评价及效益评估;以区位、人口、交通、产业等为主要因素，进行建设开发适宜性评价。在适宜性评价的基础上，将全县国土空间进行初步划分，按照坚持生态优先、践行绿色发展原则，优先保障生态保护和农业生产用地，形成农业、城镇、生态三类空间，以此科学合理确定各区域主导功能[24]。

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【关键词】城乡规划 统筹发展 问题分析

1桐庐县城乡统筹发展及城乡规划问题分析

1.1城乡统筹发展问题

（1）城乡化水平落后于工业化进程

桐庐的农村工业化和小城乡化演变方式形成了与经典工业化、城乡化不同的演变方式，由此产生了当前面临的问题，如：土地资源集约度不高、乡村环境急需整治，人口未能有效向城乡集中，城乡化水平滞后于工业化进程，产业结构偏重，现代农业的实施力度不够，环境污染的集中处理难度较大。

（2）城乡功能亟待提升

农村的工业化导致城乡各功能用地混杂，存在布局不合理现象；城乡规模偏小，各项目基础设施和公共服务设施相对比较薄弱，存在功能不完善等问题。

（3）土地资源仍然十分紧张

城乡建设用地空间与资源十分紧缺。需要各级各层面进一步树立节约集约利用土地的意识，通过优化用地结构与布局，整合规范农村建设用地，加强调整、改造、挖潜等手段，进一步提高土地利用效率。

（4）城乡风貌特色缺失

在过去的城乡建设中，由于缺乏对城乡风貌和建筑文化的研究，导致地域区别和建筑文化多样性的消失，使城乡的风貌趋于雷同，城乡和村庄面貌缺乏特色和鲜明的个性。

1.2城乡规划当前存在的问题

（1）规划理念的先进性和适应性不够

统筹城乡、以人为本、全面协调可持续的科学发展理念尚未在城乡规划中全面落实。城乡规划的编制偏重于物质空间规划，对于经济社会发展各项要素的规划研究不够，影响了城乡规划对经济社会发展综合调控作用的发挥。规划制度受城乡二元结构影响，重城镇轻乡村的现象还存在。规划编制往往注重城镇发展速度，忽视提升城市功能质量，效率与公平难以兼顾。

（2）城乡规划的前期研究工作欠佳

城乡规划是空间资源配置的基本手段，要体现其公共政策属性，体现其前瞻性、科学性和实效性，规划研究是规划工作重要的技术支撑。我们不仅要重视城乡空间形态的规划，更要重视形态层面以外的软性规划，如社会的、经济的和文化的层面等。因此，更要加强规划的先导性研究和综合研究。

（3）规划内容的科学性和可行性有待提高

城乡规划的质量和水平有待进一步提高。部分规划，特别是乡村规划的前瞻性不强。编制规划仅注重远期或远景的蓝图，忽视对发展时序的合理安排，没有很好地处理近期建设和远期发展、远景控制的关系。对社会经济发展中的新问题，如市场化进程加快、流动人口激增、老龄化社会迫近、小汽车进入家庭等，缺乏足够的重视和合理的应对。缺乏规划实施的经济分析，城镇控制性详细规划等较难适应市场经济下规划管理的需要。

（4）城乡规划的公众参与不足

城乡规划是一项公共政策，除了政府、专家还需公众广泛参与。目前公众参与虽已涉及在规划编制过程中的民意调查、规划方案的公示和规划实施阶段的公共监督等方面，虽然《城乡规划法》强调城乡规划的公众参与，但公众参与规划听证、规划决策机制、公众参与制度等尚未建立。

2 对城乡规划工作的几点建议

2.1加强城乡规划的前期研究

（1）深入研究“十二五”期间桐庐县新型城市化发展战略，科学制订桐庐县新型城市化“十二五”发展规划。

（2）加强城市功能品质提升研究。找寻未来城乡经济社会发展的载体，深入把握产业升级、城市升级的方向所在、动力所在，结合重大建设发展项目，布局城乡产业发展的重点空间，提升城乡空间品质和功能品质。

（3）加快区域空间协调规划编制工作。积极配合杭州市做好杭州大都市经济圈的各类空间规划，做好本县规划与都市圈规划的对接融合。

（4）利用杭州大都市圈轨道交通规划研究的契机，加快桐庐县轨道交通的前期研究工作，在两地空间规划中做好轻轨廊道的预留。

2.2 实现城乡规划编制全覆盖

2.2.1 科学编制城乡统筹规划

应在桐庐县域总体规划得指导下，组织编制《桐庐县城乡发展空间布局规划》，规划将桐庐全域作为一个整体，整合城乡空间结构，优化布局形态，协调产业分工，明确一、二、三产业的空间布局；合理框定近远期城乡用地规模，明确划定城乡生态空间，维持区域可持续发展。

2.2.2 全面实现城乡规划全覆盖

认真落实城乡规划全覆盖任务，积极推进乡村规划建设。一是各乡镇以社会主义新农村建设为契机，加快推进镇（乡）域规划、村规划的编制工作。二是加强对城乡建设用地控制性详细规划的编制，实现全县城乡建设用地控规全覆盖。

2.2.3 重视城市设计和城乡风貌特色规划

在规划编制过程中，通过城市设计的手法，编制风貌特色规划，进一步优化、提升城乡形象，避免“千村一面”，统筹与突出城乡建设特色。建议组织编制《桐庐整体风貌研究》，把握桐庐风貌特色，指导城乡建设。

2.3加强城乡规划管理

2.3.1、加快城乡规划队伍建设

现行乡村地区的规划管理主要由乡镇政府或乡镇级国土资源所履行管理职能，这种管理以土地管理为核心，缺乏城乡规划的有效引导。建议在乡镇分设村镇规划管理办公室，或在现有基础上落实规划专职管理人员，保证每个乡镇规划建设管理机构配备1名以上熟悉村镇规划编制管理的技术人员。负责协调规划的制定、实施和各方面的意见，从而真正实现规划管理的城乡全面覆盖。

2.3.1 拓展规划管理的手段，建立激励机制

鼓励规划管理人员理论联系实际，通过管理实践提升理论水平，建立规划管理论坛，开展有关规划管理调研的有奖征文活动；三是要加强学习调研。定期组织规划管理人员，尤其是基层规划管理队伍，向先进地区学习和交流，积累城乡统筹发展的实际经验，提升管理水平。

2.3.2建立定期或不定期人才、技术支持制度

建议建立定期或不定期人才、技术支持制度。可采用多种形式加强杭州市区对桐庐县的人才、技术支持力度。如对规划方案的编制、评审，或邀请专业技术人员挂职锻炼、规划专家给乡镇领导和规划管理人员讲课培训、作为乡村规划发展的长期顾问等。

2.4 创新规划实施管理

2.4.1理顺城乡规划实施管理体制

依法推进规划管理全覆盖。推进城镇体系规划的实施管理，完善规划选址管理，加强重大基础设施、公共设施的布局调控。建立城乡规划统一管理的体制。规划工作重点由以城市为中心，向城乡统筹、城乡一体化转变。

2.4.2创新规划审查制度

为进一步加强桐庐县城乡规划、建设和管理工作，提升城乡规划与设计水平，全面提高城乡整体建设水平，尽快提升城乡整体形象，建议按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与”这一原则的严格执行，完善设计单位库与专家库，定期邀请专家进行审查把关。规划与设计方案一旦形成，立即通过新闻媒体出具公告，向社会进行规划公示，通过向民众广泛征求意见、科学采纳建议来完善规划与设计水平。

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作者：侯华丽 单位：中国国土资源经济研究院

矿产资源规划与其他规划的关系问题矿产资源大多埋藏于地下，具有隐蔽性的特点，且矿产资源在被探明储量以前具有不确定性以及动态调整性。因此，在矿产资源的勘查开发利用上，需要与其他国土空间开发（类型）或规划做好统筹协调或衔接。包括，主体功能区规划、土地利用、生态环境保护、旅游开发、城乡建设、交通建设等基础设施相关规划。从二轮矿产资源规划的编制实施看，在矿产资源空间开局方面，考虑了国家、区域发展总体战略和上级规划中区域矿产资源勘查开发与保护布局、矿产资源分布规律和开发利用现状、资源合理配置以及环境保护等要求，采用了“反规划”和“正规划”相结合的思路，将区域划分为重点勘查（开采）区、禁止勘查（开采）区、限制勘查（开采）、鼓励勘查（开采）区。但是，从各地调研反映来看，存在以下两大问题。一是“既管好自己”和“又不影响别人”的矛盾。其他国土空间开发类型规划在编制过程中,如交通（特别是新建公路、铁路）、水利等一些规划，并没有考虑区域矿产资源条件，导致许多矿区特别是矿产资源远景区被压占，直接对未来矿产资源的勘查特别是开发利用造成影响。也就是说，矿产资源规划在空间布局上体现了其他空间规划的诉求，但却对于其他空间开发类型没有“制约”或者“排他”性作用，无法反映矿产资源在国家和区域经济社会发展中日益重要的基础性地位。如何在下一轮矿产资源规划编制中，特别是在矿产资源空间布局方面反映出“矿产资源勘查开发”的动态性特征和未来发展空间“诉求”，在分区思路上值得我们深入讨论思考，并且在规划实施管理上予以重点考虑。二是说法“有形”和空间“无形”的矛盾。目前我国一些省级或者地（市）县级的自然保护区、风景名胜区、水源地保护区等大多只给出了大致范围和空间规模，并没有在空间坐标上具体划定，如何在禁止开发区中划定“有形”范围，在第二轮矿产资源规划编制中成为一个难点。

现有法规规定对矿产勘查、开发实行统一规划，但对规划定位和作用没有明确规定，规划实施制度不健全，缺乏对违反规划予以处罚的相关配套政策，特别是编制实施责任不明确，约束力不强，制约了规划的科学编制和有效实施。二是规划实施监督检查力度不够，参与矿政管理的方式较为单一。目前规划具体落实方式还比较单一，多通过矿业权会审方式进行落实，在年度推进、目标考核、监督检查、违规查处等方面还比较薄弱，实施力度不够。三是基础工作相对薄弱，规划调整机制尚待完善。规划基础支撑还不能满足规划管理需要，如，许多地方对矿区（特别是历史遗留矿区）、矿业权的底数不清，对快速变化的勘查开发数据信息共享和掌握不够，一些地方特别是市、县级矿产资源管理手段和方式较为落后，对于采用信息化手段进行科学、高效的矿产资源规划管理和开发利用监管的意识不足，规划动态调整机制还不完善，与实际管理需要有差距。基层规划管理队伍薄弱，市县级国土部门缺乏矿产规划管理人员，特别是县国土资源局大多没有设置相应的矿管股室，缺少经费，缺少人员，缺乏基础地质矿产资源普遍存在，严重制约影响了规划编制和实施工作。

各级各类，定位明确，规划体系内做好统筹衔接建议进一步深入明确把握各级规划的内容和深度，作到各级各类，定位明确。其中，全国、省级矿产资源规划侧重宏观，并对市级、县级做出宏观指导，市级、县级把握微观，特别是由于图件比例尺的限制和规划指标分解落实的微观复杂性，具体区块划分及相关指标建议通过县级规划甚至是矿区规划加以落实。省级、市县级规划尽量同步推进，压缩规划周期，体现规划的时效性和各级各类规划之间的有机衔接。采取“自下而上、自上而下、上下结合”的工作方式，其中，省级规划管理部门应做好协调工作，在把握总体指导意见、大框架的基础上，要加强对市县级规划的指导与审查，实现各级规划同步进行，合理把握市县级规划的内容深度，增强规划的适用性、针对性和可操作性。调整和完善规划的空间分区思路，与其他规划做好协调探索更为有效的规划分区方法和管理手段，进一步增强矿产资源规划的空间控制能力。建议根据战略性、紧缺性、一般性等不同矿种类型以及勘查、开发等不同矿业活动阶段，探索开展差别化的空间分区管理思路和协调机制，在生态（包括地质）环境保护“优先”的前提下，进一步探讨矿产资源勘查开发规划与水利、公路等交通基础设施规划之间的关系。总体思路就是，“管自己”和“管别人”相结合,在与其它规划做好衔接协调的同时，也要体现为矿产资源勘查开发利用保留更大、更合理的规划空间诉求，以保障国家对矿产资源特别是紧缺重要矿产资源日益增长的需求。探索建立规划实施年度计划制度，完善规划动态调整机制按照试点先行、总结提升、全面推行的思路，逐步探索建立规划实施年度计划制度，促进落实规划总量、空间和时序等重要内容。主动服务找矿突破战略行动和资源管理需要，对各地规划实施情况建立年度评估制度，及时吸纳地质找矿新发现、新突破，并按照矿政管理的新要求进一步完善规划，规范规划动态调整条件、程序和有关要求，确保规划与实际工作衔接一致，切实发挥规划的指导和服务作用。加快规划管理体制机制改革，强化“以规划为依据”的政府的宏观调控监督管理职能坚持政府管理与市场运作相结合，既要体现政府宏观调控意图，又不能脱离市场经济规则。强化“以规划为依据”的政府宏观调控和监督管理职能，形成统筹且能使各方实际有职有责的管理体制，从体制机制上保障矿产资源规划的有效落实。其中,重点建立规划管理的统一协调机制,加快出台矿产资源规划编制审批办法，进一步明晰社会主义市场经济条件下，矿产资源规划的地位和作用，为规划编制实施提供制度保障。加强各类规划及相关工作的统筹协调，实行统一归口管理，确保规划和矿政管理各环节的有机衔接。特别是加强构建与矿业权审批、投资管理相衔接的规划管理制度，设计适应矿政管理总体思路的规划管理程序。

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国家或地区国民经济各部门的生产建设都要落实到土地上，因此，土地利用的广度，深度和合理程度，即为它的生产规模，水平的特点的集中反映。土地利用的目的是为了效益，随着经济，社会的发展，城市的建设的加快，城市土地可用资源的减少，我们在向地上的空寻求发展的同时，必然要适度开发地下空间。

在发达的西方国家在空中和地下拓展生存空间方面取得了令人瞩目的成果。1994年5月6日，耗资200亿美元的英吉利海峡隧道的开通为地下建筑留下了光辉的一页；斯德哥尔摩本世纪初就有了地下人行道，现在又有点地下音乐厅；为了缓和高不可攀的地价，日本政府和一些建筑公司积极推行地下建筑计划，使其与地铁枢纽或火车站连接；科隆可在一个容纳2000人的地下广场举行交响音乐会；在蒙特利尔已经建起当今世界最大的地下城市――在400万平方米的土地上建造了1600家商店，200家饭店，34家影院，两座会展大厅，1600套住宅等，每天大约有500万行人通过150个通道进出这个地下城。可见，发达国家的大城市对地下空间的利用更为引人注目。在我国借助于先进的建筑立体停车场已经出现；地铁也不断扩展。如上海的人民广场充分利用地下空间建设地下车库，商业街，地表则用于绿化。还有武汉王家墩商务区规划设计了近1/4平方公里的地面无车区，这是行人天地，可达“漫游”――欲达则达境界。车行线路走地下，确保快速通过，停车直入大楼底层。

但从实际情况看，目前我国城市地下空间的开发利用还只是部分的、无序的、单一的，这就需要加强城市地下空间开发利用的规划管理。

一、武汉城市地下空间开发利用规划管理的现状

1、城市地下空间规划管理缺少具体可操作的法律依据，2008年01月01日开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》主要就城乡规划区内地表以上的规划管理进行了规定，对城市地下空间的开发利用仅在第三章第三十三条作了原则性的规定，缺少可操作性。钟对城市空间权的专门立法，在内地尚属空白，仅在规范空间利用的单行法规有所提及，如《中华人民共和国防空法》及《上海市规划条例》《上海市民防工程管理办法》各地相应颁布的地方性法规等，对地下空间开发利用做出了规定，但这些规定商需相关实施细则的出台才具备可操作性；2001年11月20日建设部第108号令了《建设部关于修改城市地下空间开发利用管理规定》的决定中，专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理相关内容，为加强城市地下空间开发利用管理，合理开发城市地下空间的资源提供了法律依据。然而，相对于我国地下空间利用的复杂性和现实急迫性，这些法规条例的制定仍显不足。

2、城市地下空间规划管理缺少系统性。

目前，我国城市地下空间开发利用主要呈现以下几种情形：一是附带式使用地下空间。建设地上项目时，随之一并建设地下建筑（主要为人防地下室或普通地下室等）。二是单一式使用地下空间。有关部门和单位需要在某一地域建设地下建筑时，仅就该项目进行规划审查。三是重复式使用地下空间。这一点主要是指地下管线的铺设。水、电、气、电信、市政等部门和单位从各自需要出发，各自开发地下空间，铺设管线。有时，会在同一地点，先后出现数次重复开挖的情况。

3、城市地下空间规划管理缺乏权威性。

目前规划和人防管理部门仅对城市地下空间具体建设项目进行审查把关，缺乏对城市地下空间的整体规划和统筹安排。实际上，城市地下空间的规划管理涉及到建设、规划、交通、人防、电信、供电多个部门，目前，这些部门之间针对城市地下空间开发利用行为缺乏相互沟通，协调并行的有效渠道。即对城市地下空间的规划管理缺少一个管理严格、运转规范的综合工作机制。

4、武汉市城市地下空间现状开发利用的规模小，不配套

武汉市市域总面积8467平方公里，其中主城区建设用地面积约为678平方公里，根据研究部门对武汉市主城区工程地质条件、水文地质条件、主要地质灾害情况的调查，主城区96.3%建设用地可以进行地下空间开发。武汉市地下空间开发利用始于以备战为目的人防工程建设，随着城市建设提升，武汉地下空间利用建设取得了长足的进步。但与国内北京、上海等地下空间开发建设先进城市相比，仍存在较大差距，主要表现在：在地下空间开发强度较小。在类型与功能规模上，相对单一，以仓储为主要类型，商业、服务业、交通停车等仅有一定比例，为城市服务功能缺乏。同时城市基础设施地下空间开发尚有不足，地下市政管线廊道、城市中心区地下市政站点等类型有待突破。在形态与布局上，空间布局独立分散，互相之间缺乏连通，地上空间与地下空间缺少有机联系。因此，总体上评价目前武汉市城市地下空间开发利用水平尚处在初级阶段。

二、从构建和谐社会，实现可持续发展的战略高度，充分认识加强城市城下空间开发利用规划管理的重要性和必要

1、加强城市地下空间规划管理是节约城市土地资源的需要。

随着武汉市的不断发展，城市建设项目日益增多，与有限的发展空间相比，原本紧张的土地资源显得更为紧缺。现在虽然采取了一些积极措施，如：改造老旧城区，建设地下交通设施，修建平战两用的人防地下室。然而，地下空间综合利用，需要有序规范的规划管理作为引导。

2、加强城市地下空间规划管理是保护和改善城市生态环境，实现协调发展的需要。

科学、合理、适度规划、开发、利用城市地下空间，这是发达国家遵循的一条城市建设原则。他们在抓好地表以上空间建设的同时，在地下建设共同沟，有计划的将水、点、气、通讯等管网分别固定在共同沟的上方、侧方，共同沟的下方则用来排水；在地下建设部分交通设施、环保设施、生活设施等，这些地下建筑通过规划管理，做到规模适度，布局合理，相互协调，既保护了城市的生态环境，又利于人们的工作、生活。从现在起，武汉应当重抓好城市地下空间的规划管理、科学、合理开发利用城下空间。这样做，一是有利于加强城市绿化建设。通过利用地下空间，节约地表土地，做到地上地下都有绿化植物，从而增加城市绿化面积。二是有利于缓解地面交通压力，改善市容环境。随着经济社会的发展，城市车辆逐渐增多，这种趋势还将进一步扩张。从而造成城市地面交通拥挤，环境恶化。在地下建设交通设施，可以将部分车辆、人员分流道地下，缓解武汉市地面越来越重的交通压力，改善市容环境。三是有利于改善管网建设各自为政的状况。通过加强对地下空间的规划管理，既可以相对集中、合并管网建设，又可以节约建设资金及人力物力，减少管网建设带来的重复开挖地下空间、环境污染、浪费资金等诸多不利。

3、加强城市地下空间规划管理是兼顾各方要求，适应城市经济社会发展水平的需要。

与城市地表土地使用一样，城市地下空间的开发利用也存在着各处使用目的、使用空间不一样的情况。如果需要开发利用地下空间的相关单位从各自的需要出发，想怎么用就怎么用，势必形成政出多门，各取所需的局面，造成地下空间开发利用的无序和混乱。因此，必须从城市长远发展的需要出发，为广大人民群众及其子孙后代着想，加强管理，统一规划，兼顾相关各方面的需要，科学、有序的开发利用城市地下空间。

三、从城市地下空间确权方面入手，大力加强地下空间开发利用的法律支撑与可操作性

地下建筑物、构筑物的产权关系不明确，不能体现“谁投资、谁受益”，一定程度上影响了投资者的积极性。另一方面，在现实生活中地下空间的取得、使用、转让、租赁等情况却客观存在，由此引发的法律纠纷时有发生。同时地下空间建设管理部门的职责不明确，地下空间建成后使用的管理责任不明确。为了合理开发利用武汉市城市地下空间，实现地上地下协调发展，急需制定新的地下空间开发管理的管理规定。

土地权利以宗地为单位，辅之以规定建筑高度的开发利用轨道。随着城市开发深入到地下空间，土地空间权三维管理应运而生。

1、《物权法》关于建设用地使用权分层设立的规定

《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”据此，在同一宗土地的不同空间可以分别设立地表、地上或地下三项建设用地使用权，从而确立了建设用地使用权分层设立的制度。

据此，建设用地使用权的物权变动模式采取登记生效制度。同一土地之上分层设立多项建设用地使用权时，各权利的取得和范围均取决于登记制度。而且，为避免权利人之间相互冲突，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权，权利之间孰先孰后也须以各自登记时间先后为判断基准。故登记制度对于分层设立至关重要。

但是，我国地下空间权属登记存在以下三问题：（1）地籍管理模式落后。我国目前主要采用二维地籍模式，即通过平面土地测量，借助二维关系划分个宗地彼此界限，在衡量单位上是以平方米来计算。而地下建设用地使用权登记时，不仅要登记土地四至界限，还要登记土地的上下空间，在衡量单位上是以立方米来计算。由于二维地籍不能全面地反映地块或土地权利的三维位置和三维边界，法律纠纷频繁产生，有待改进。（2）地下建筑物登记困难。实践中，一些地下建筑物因无法办理登记，权属不明，范围不清，时常引起权属纠纷，尤其集中于人防工程和地下停车场。而且，投资者也不能将其顺利转让、抵押，影响其投资积极性，阻碍了城市地下空间开发。（3）登记事项不全面。由于二维地籍表达自身特有的局限性，他们对城市建设在三维空间内的土地利用状况没有进行完全的登记、记载，对于城市地下空间建设日益增多的电缆、管道以及地下交通设施等建筑物和构筑物在宗地图和地籍图上没有或者记载不完全。抓紧研究制定土地空间权利设定和登记的具体办法。因此，为实现定分止争，达到物尽其用，构建科学和精确的地下建设用地 登记制度势在必行。

2、建立统一科学的地下空间权属登记

《物权法》第10条第2款规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”统一不动产登记机关乃大势所趋。因此，不仅地下建设用地使用权和地表建设用地使用权应当统一登记，地下建设用地使用权和地下建筑物所有权也应当由统一登记机关登记。地下空间每一层作为一个独立宗地进行登记。建议地下建设用地使用权面积包括四周外墙厚度，并在宗地图上注明每一层的层次和标高范围。此外，登记簿内容应区别对待。同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下工程（结建工程），地下部门随地表建筑一并办理登记。独立开发建设的地下工程（单建地下工程）应当单独登记。

现在应采取三维地籍对地下空间进行数据管理和空间确权。对此，有学者提出三种解决方案：（1）完全的三维地籍登记。这意味着引入三维财产权的概念。三维空间（领域）被细分为没有交叠或空隙的三维实体（或三维小块）。法律要素、不动产交易协议以及地籍登记应当支持三维财产权的建立和转让；（2）混合方案。这意味着保留二维地籍，并在二维地籍登记中通过登记三维自然物体进行三维状况的登记。这就形成了一种二维地块与三维自然物体进行三维状况的登记。这就形成了一种二维地块与三维物体的混合方案，维持了平面地块与三维物体的关系；（3）现行地籍登记体系中的三维注释。这意味着保留二维地籍，同时加上外部注释表明三维状况。最简单的方法是在登记中（管理登记簿与地籍索引图）贴上三维标签。完全的三维地籍登记虽然形象直观，与三维空间实体在几何上的特征一致，但技术难度部大，成本搞。二维地籍加三维注释操作简易，实施成本低，可以作为权宜之计。

最后，应当扩大登记对象。登记事项不全面的症结在于我国地下空间的多头管理模式。目前，国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等各行政管理部门分别对地下空间相关的开放利用行使管理职权。各部门按照各自的发展需要自行建设的地下建筑，缺乏整体性、协调性和系统性，从而导致长期重复施工。我国应当建立地下空间利用信息共享机制。登记机关不仅应将地下停车场、商业服务设施、物资仓储等经营性建筑物登记在册，还应涵盖市政管道、民防工程、地铁场站等公益性建筑物。

四、是正确处理地下与地上的关系

城市地下空间不是孤立的，它与地上空间紧密相连，相互依存相互制约。在进行城市地下空间规划管理时，必须兼顾地上各种建筑、设施及资源的安全；反之，在进行地上空间的建设时，也应考虑地下空间的使用，兼顾地下资源、设施的保护。总之，必须正确处理地下建设和地上建设的关系，综合考虑如何保护城市的历史、文化、旅游、环境等资源，如何保护和改善城市生态环境，做到地上地下建设同步发展，相得益彰。

五、结语

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Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

关键词： 城市；建设用地；集约利用；规划

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴随着工业化、城镇化进程的加快，城市建设用地集约利用受到众多学者的关注[1-5]。但现行对于城市建设用地的集约利用研究多侧重于从评价方面进行[6-8]，而对于规划的研究几乎处于空白。

目前，国内仅上海市和湖南长沙开展了城市建设用地集约利用规划的相关探索，但未从系统、全面的角度进行研究。

基于此，本文拟通过论证开展城市建设用地集约利用规划的必要性，分析当前城市建设用地在集约利用中存在的问题，最后提出开展城市建设用地集约的对策建议，以全面推动城市建设用地资源的合理开发和高效利用。

1 开展城市建设用地集约利用规划的必要性分析

1.1 建设资源节约型社会的需要

节约集约利用土地作为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容，受到国家的高度重视。党的十提出“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制”。国发〔2008〕3号文件指出“将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜。”2012年国土资源部出台的《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）提出了“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”八项制度。通过建设用地集约利用规划，推动经济发展方式转变，能够以较少的土地资源消耗来实现较大社会经济效益，对于建设资源节约型社会、推动现代化建设进程和国家安全具有重要的意义。

1.2 完善城市建设用地管理的需要

城市建设用地管理是一个宏观复杂系统，实现对城市建设用地管理的过程同时也是城市建设用地利用开发的过程，现行管理制度下对城市建设用地实施有效管理包括对建设用地组织、利用、控制和监督等几方面内容。

现行城市建设用地集约利用主要是通过土地利用总体规划控制城市建设用地的规模边界和扩展边界，通过城市总体规划、城市控制性详细规划控制容积率、建筑密度、建筑控制高度等相关指标进行管控，侧重于上限控制与外延限定，而城市建设用地集约利用规划注重下限控制与内涵挖潜，对建设用地业态和时序进行科学调控，实现城市建设用地的精细化管理。

1.3 提升城市建设用地总体价值的需要

城市土地是土地物质和土地资本的综合体，有价值的土地资本与无价值的土地物质相结合，使得城市土地的使用价值和价值都得到提高，土地资本的含量越多，城市土地的价值也就越大。

城市产业的发展需要确定合理的开发强度，充分发挥城市土地的开发价值，确保每寸土地的最佳利用。城市建设用地集约利用规划通过优化功能布局、拓展立体空间、控制发展密度、优化物业形态等措施，有效的提高城市土地利用率，促进产业结构升级，提升城市建设用地的总体价值。

2 现行城市建设用地集约利用中存在的问题

2.1 集约利用管理未实际履行

节约集约利用土地资源作为国土部门的基本职能职责，应由国土部门严格管理。

但在社会主义市场经济体制转轨和发展的过程中，在建设投资多元化，各个集团的利益纷争，以及不适当的行政干预下，导致城市建设用地集约利用管理呈现多头管理，现行集约利用管理的部门包括国土、规划、建设等部门，多头管理造成城市建设在集约利用上缺乏统一规划和协调，对集约利用管理的组织、控制、监督缺乏合力，不能集中力量办大事。

2.2 集约利用规划体系缺失

土地利用总体规划、城市总体规划、城市控制性详细规划等相关规划侧重于建设用地指标控制，更多的是偏重于物质建设规划，注重确定的规划期的人口和用地规模，对于城市土地利用基本上仍沿用功能分区的原则，而对建设用地集约利用结构、布局、规模、时序缺乏综合考虑，造成城市建设用地闲置浪费、低效利用，难以形成城乡统一的建设用地市场。

2.3 集约利用缺乏系统性

现行集约利用侧重于评价，大多通过构建集约利用评价模型，测算不同区域集约利用度来评价集约利用程度，再提出集约利用的建议，而缺乏集调查、评价、规划、监测于一体的集成技术，难以实现全程化的集约利用；同时，现行集约利用侧重于平面开发，缺乏地下空间规划，未对立体空间进行相关集约利用规划，难以实现立体化的集约利用。

3 开展城市建设用地集约利用规划的建议

3.1 明确规划目标定位

城市建设用地集约利用规划是一项土地利用专项规划，以土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展规划等法定规划为上位规划。

城市建设用地规划的核心是以“已开发”土地为对象，以上位规划对土地利用强度、投入强度、经济效益的规划值为标杆，以土地利用状况的现状值与规划值之差评价集约利用度，提出土地利用强度及效益的下限性目标，是对存量建设用地实行改造升级的基础。

3.2 开展规划编制工作

建议将城市建设用地集约利用规划上升为政府行为，由各级政府组织编制城市建设用地集约利用规划。

一是遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则，在全国选取一个城市的主城区进行规划编制试点；二是在试点基础上，及时总结经验、发现问题、完善规划，逐步在省（市）层面进行推广；三是待时机成熟由各省（市）组织编制省（市）城市建设用地集约利用规划，并最终推动全国城市建设用地集约利用规划的编制。

3.3 完善规划组织管理

由政府牵头国土、规划、建设等相关部门成立规划编制领导小组，建立工作联席会议制度，组建规划编制队伍，提出规划编制工作方案，落实工作责任，及时启动重大课题研究和专项研究工作。

规划编制经费由各级财政启动专项资金进行下达，实行专款专用，并积极争取国家和地方集约利用资金，采取银行贷款、引进社会资金等多种方式筹集资金，保障规划编制的顺利进行。

3.4 加强规划专题研究

开展《产业结构调整与布局优化研究》、《城市存量土地挖潜与集约利用规划研究》、《地价与城市建设用地集约作用机制研究》、《城市建设用地集约利用规划与相关规划的衔接研究》等重大课题和专题研究，并在规划编制中广泛采用实地调研、座谈访问、专家论证等多种形式，充分听取社会各方意见，增强规划编制的民主性和科学性。

3.5 健全规划监管机制

建立集约利用规划实施的动态监管和监督机制，充分运用3S技术和互联网等对规划实施情况进行动态跟踪监测，依法监督和查处城市建设中的违法用地行为；同时，加强建设项目用地的批后监管，加强规划执法队伍建设，建立行政责任追究制度，完善规划实施跟踪管理。

3.6 建立规划考核体系

建立城市建设用地集约利用规划考核机制，对城市建设用地集约利用规划实施情况进行定期考核并公布结果，作为控制城市建设用地规划、下达土地利用年度计划、开发区升级扩区等的依据；同时，建立土地供应与集约利用规划考核结合的评估机制，将增量用地计划指标和存量建设用地集约利用状况挂钩，建立长效的评估激励机制。

参考文献：

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[3]马涛.产业规划：城市产业用地集约利用实现途径及其经济机理分析—基于土地空间特性的视角[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2008，6（16）：75-80.

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[8]刘宗强，付梅臣，张翼等.承德市建设用地集约利用评价研究[J].资源与产业，2011， 13（1）：55-60.

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篇7

序是编制主体功能区规划的主要部分之一。本文从服务于主体功能区编制的角度，综合运用GIS空间分析、信息熵等方法，刻画北京市城市空间、农业空间、生态空间和其他空间结构间均衡和稳定程度，并运用空间转换矩阵分析了国土空间结构变化，揭示了国土空间利用中存在的问题，提出调整空间结构和规范空间秩序的原则和建议。研究结果表明，北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生态空间、农业空间日渐萎缩，发展重心向西、北部偏移，国土开发趋于无序。未来北京市国土利用应充分体现首都的功能和特色，严格管制生态人文关键区域、构建生态安全网络，开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘，按照生活、生态、生产的顺序进行国土空间结构调整；而四类功能区则应分别按照疏解、控制、集聚、保护的原则发展，共同构建北京市城乡协调、疏密有度、协调清晰的国土利用总格局。

键词 主体功能区规划；国土空间结构；空间秩序；人居环境；北京

中图分类号 F0622 献标识码 A

文章编号 1002-2104（2011）01-0020-08

doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.004

城市国土空间结构是指在一定区域内城市国土空间及其功能之间的相互作用与相互联系，以及反映这种关系的空间和现象的区位关系、分布形式、集聚规模程度0，是城市结构图谱中的基础结构［1］。合理的区域空间结构是区域发展的“助推器”和“调节器”，调整和优化国土空间利用已成为现代政府经济管理和社会管理的重要内容［2］，对于经济转型和今后的运行效率有着巨大而长远的影响。

改革开放以来，我国城市空间演化表现出令人惊异的速度，随之人口、经济与资源环境不协调和国土开发失衡等问题也日益突出。据此国家“十一五”规划纲要提出了推进主体功能区建设的战略任务，这是我国加强国土空间管理的重大创新［3,4］。其中分析国土空间结构现状，规范国土开发空间秩序是编制主体功能区规划的最重要组成部分之一。当前，关于主体功能区构建的研究主要集中在主体功能区的理论基础与战略选择、国外空间规划的借鉴、基本思路、分区政策与其实施等方面［5,6］，服务于主体功能区规划编制的国土空间结构与开发秩序研究尚未见报道。另外，北京市正处于社会经济快速发展的新阶段，未来几十年也是北京市建设宜居城市的历史时期，科学地国土空间利用导向十分重要。因此，本文以北京市为例，从服务于主体功能区规划编制的角度，全面分析其国土空间及

其变化，揭示国土空间利用中存在的问题，进而以北京市未来空间发展战略为目标导向，提出调整北京市国土空间结构和规范国土开发空间秩序的原则和建议，为编制主体功能区规划提供依据。这有利于形成合理的区域空间结构，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，推进社会经济环境等方面的空间整合，实现国土利用的空间均衡和开发效益最大化。

1 研究区概况

北京位于华北平原西北边缘，东南距渤海约150 km。地理坐标为北纬39°26′-41°03′，东经115°25′-117°30′。是全国的政治中心、文化中心，是世界著名古都和国际大都市，也是全国的重要经济中心之一。全市土地面积16 410 km2，其中，山区面积占62%，分布于西部和北部地区，平原面积占38%，分布于东南部。现辖16区、2县。作为全国政治、文化和国际交往中心，北京市经济发展水平高、人口数量大。2007年，北京全市常住人口达到1 633万人，比上年增长3.3%，人口密度995人/km2；地区生产总值9 006亿元，比上年增长14.6%，人均GDP 55 151元。

当前，北京城市空间发展受诸多资源条件的制约，有限的水土条件和人口与建设规模之间产生巨大矛盾，而北京市城市空间结构的调整对缓解这些矛盾具有重要意义。按照《北京市“十一五”时期功能区域发展规划》将18个区县划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区（图1），四类功能区的划分是未来北京进行主体功能区空间管理的基本单元［7］，为在总体上调整和优化城市功能空间布局，解决区域协调、城乡统筹发展问题，避免盲目发展、无序竞争所造成的资源浪费和效能抵消提供了基础2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

本文在主体功能区规划的大框架下，对国土空间结构以及未来的国土空间开发秩序进行了分析。此处所定义的国土空间结构是指北京市不同国土空间的构成及其分布关系，包括国土空间的数量结构、组合关系、空间转换及国土开发匹配程度等四方面。北京市及四类功能区内部国土空间结构组合关系、变化过程以及转换特点运用转移矩阵与信息熵的方法进行分析；空间匹配程度则从国土开发强度的区域分布及发展态势与国土空间承载资源本底相互关系角度进行阐述；据此提出未来国土空间秩序。

@2.1.1 国土空间类型划分根据主体功能区规划的要求，从推进主体功能区的形成和服务于城市生产生活、农村生产生活及生态需求的角度，通过Arcview 3.3软件对不同地类进行重新组合，将北京市国土空间划分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间四类。其中城市空间又包括了城市建设空间、工矿建设空间，农业空间包括了农业生产空间和农村生活空间。具体分类方法见相关参考文献［8］。

2.1.2 信息熵信息熵是系统有序化程度的一个度量，可反映国土空间结构的均衡程度和稳定程度［9］；信息熵值越高，说明系统越不稳定，反之越稳定。信息熵计算公式为：＝-∑ni=lPi•LnPi，其中，Pi=Ai/A,A为区域国土总面积，Ai(i=1，2，…n)为每种空间类型的国土面积。

2.1.3 空间转换矩阵国土空间转换矩阵的提取使用了GIS空间分析的方法，通过对2001与2007年两期土地利用现状图进行栅格运算，获取国土空间结构变化过程编码图，整理得到空间转换矩阵。

2.2 数据来源

本文所使用数据包括了2001、2007年北京市两期1∶10万土地利用现状图、2001-2007年土地利用变更数据以及相关社会经济统计数据。相关社会经济统计数据来自于2001-2007年北京市社会经济统计年鉴。

3 北京市国土空间结构分析

3.1 北京市总体国土空间结构分析

2001-2007年北京市四类国土空间及其变化情况见表1。可以看到2007年城市、农业、生态、其他空间的面积比例为9.6∶29.3∶57.2∶3.9。从城四区向近郊区、远郊区，北京市建设用地空间逐渐呈现明显的递减趋势，四类功能区中所占比例从100%减少为36%、12%和3%；生态空间则主要分布在以燕山、太行山山系为依托的山区，四类功能区中生态空间所占比例依次从0%增加为23%、40%和75%。空间结构呈现出明显的圈层结构特点

。农业生产空间与城市建设空间交错分布，主要分布在北京湾的平原地带以及延庆平原地区的九片基本农田重点保护区内，农业生活空间则在市区范围内散布。由于城市和道路的辐射作用，国土开发强度区域差异明显，各区县国土开发强度最高的是主城四区，已达到100%，最低的怀柔区只有5.46%，不及最高的十分之一；首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区的国土开发强度依次从100%减少为60.99%、25.75%和6.8%，由城区向郊区、远郊区呈现中心城区―主城区―郊区平原区―郊区半山区、山区逐级递减的圈层结构。

同时，目前北京市生产空间占土地总面积的29.3%，独立工矿空间占建设空间总量的1/3，生活空间占土地总面积的8.5%，其中农村居住空间目前为城市居住空间的1.68倍。2005年，北京市城八区工业用地比例达18.3%，远远高于国际4%-8%的一般水平。因此，北京市国土空间结构中表现出三多三少现象，即“生产空间偏多、生态空间偏少；工业空间偏多、生活空间偏少；农村居住空间偏多、城市居住空间偏少”。并且，北京市国土开发强度较大，由2001年的16.41%增长到2007年的18.83%，处于稳步上升阶段，具有大城市特性；这在全国范围内排在上海市和天津市之后，位于第三位，但远超德国近年13%，日本7.9%的国土开发强度。这与北京市作为国家首都的政治文化中心的责职不匹配现象严重，也与北京市宜居城市的建设目标不相符。应逐步将低国土开发强度，调整空间结构比例。另外，国土开发随主要交通环线和放射线呈蔓延与带状相结合的分布态势，使城市发展形成更大范围的圈层式蔓延，造成城乡空间的分割破碎、混杂交错，用地功能零乱。北京市国土空间发展协调程度有待提高，空间格局需要整合。

3.2 北京市国土空间结构变化分析

由表1还可以看出，2001年至2007年，北京市处于快速的城市化进程中，城市空间面积扩大11.2%，其中城市建设空间面积增加了10.2%；工矿建设空间面积年增加了11.7%。而农业空间面积减小了7.3%，生态空间面积减少了0.49%，其中绿色生态空间增加了0.71%；其他生态空间减少了5.37%。2001年-2007年四类空间的转换矩阵见表2，在各类空间的转换关系中，农业空间是最大的转出空间，共有57 482.88公顷转为其他三类空间，其中24 645.09公顷转为生态空间，25 855.75公顷转为城市空间，6 982.04公顷转为其他空间。生态空间共有21 69517公顷转为其他三类空间，其中6 365.25公顷转为城市空间，12 865.98公顷转为农业空间，2 463.94公顷转为其他空间。总体而言，2001年-2007年期间北京市主要表现为城市化过程侵占了大量农用地，农业空间向生态空间的转换量也较大。而北京适于建设的空间仅占市域总面积的42％，且集中分布于现状建设用地、耕地、生态用地地区；因此，国土开发与国土空间的本底状况和耕地保护间存在突出矛盾。过度重视国土空间支撑经济增长的功能，生产空间不断拓展，将导致国土空间结构演变的失衡。应严格控制开发强度的增长，减缓农业空间的不断流出。

从开发强度的扩展方向来看，扩展最大的仍是城市功能拓展区，2001-2007年间开发强度共增长6.21%，增长量是城市发展新区的1.53倍，生态涵养发展区的8.63倍。其中尤其以海淀和朝阳的扩展最大，空间扩展重心逐渐向北部、西部移动；而西北地区多是山区、半山区，是北京的生态屏障和水源保护地、自然人文景观荟萃的旅游集中地，适宜低密度发展。因此，需调整北京城市扩展方向，缓解生态矛盾，避免不良生态环境问题的产生［10］。

同时，从各个区县的经济发展情况来看，经济发展的重心由城区渐次向郊区转

移。郊区县地区生产总值占全市的份额实现了较快增长。通州、顺义、大兴、昌平、房山等五个区以及亦庄开发区将成为未来北京经济发展的重点地区，2001-2007年期间城市发展新区人口年平均增长率达到3.55%，地均固定资产投资额由2001年的4.4万元/公顷上升为2007年的15.4万元/公顷，增长率是四个功能区中最高的，年平均增长率为3.12%。并且受北京市发展政策的影响，未来该区将是开发强度主要的增长区。但同时，14个卫星城各自为政，在边缘地区分散、盲目建设，城市空间布局混杂，区位组合效益偏低，城乡用地分割严重。也尚未起到其应达到的产业和人口疏导的功能，也没有成为足以抗衡中心城市的发展极点，城市发展失衡，趋于无序。

此外，借助信息熵概念，分析了北京市国土空间结构组合关系及功能特点，对以上观点进行印证，2001年-2007年北京市四类空间结构信息熵见表3。可知，2001年至2007年北京市国土空间信息熵由0.425增加到0.438，呈不断增加态势。其中北京市农业空间、生态空间信息熵有所降低，城市空间与其他空间信息熵则持续变大；工矿建设空间、城市建设空间信息熵均呈持续上升态势。因此，总体上看北京市国土空间结构正趋于不稳定，这不仅与近年来城市建设与改造占用耕地和生态空间有很大关系，也与北京市空间结构的不合理及其开发建设的无序状态密切相关。而农村生活、农业生产、绿色生态和其他生态空间则呈持续下降态势，说明了北京市持续的农村与农业的整治和生态建设活动具有一定的成效。

4 北京市国土利用未来空间秩序

4.1 总体国土利用空间秩序

4.1.1 未来国土空间秩序的构建思路

合理的国土开发秩序是形成北京市未来科学国土利用格局的根本途径。规范其空间开发秩序，需转变开发理念，调整开发内容，创新开发方式，使国土利用由外延式为主转向优化空间结构和调整各类空间分布为主。即以北京市“两轴两带多中心”的未来空间发展战略为目标导向，以国土空间结构现存问题为问题导向，从北京市整体以及四类功能区两个层次上构建未来国土空间秩序，主要包括国土利用的空间方向、建设用地的投放秩序、重点管控区域等内容。首先，充分考虑首都土地独有的战略价值，根据自然条件适宜性以及资源环境承载能力，通过重点管控关键区域、矫正国土空间发展方向，控制总体国土开发格局，形成国土空间结构的控制性骨架；其次，统筹考虑各个功能区域的经济布局、人口分布以及城镇化格局，注重各类空间之间的协调，引导各类空间内部之间相互转化，确定不同功能区的国土空间发展方向，通过合理的建设用地投放数量和时序逐步对现有空间结构进行调整，形成科学国土开发秩序，构筑最终形成北京市城乡协调、疏密有度、边界清晰的国土空间结构。

4.1.2 总体秩序

严格管制生态人文关键区域，形成北京市国土开发框架性控制。从形成合理空间结构角度出发，应严格管制区域包括：“三道生态圈、禁止与限制开发区域、城市边缘区”等区域。三道生态圈主要包括环城绿化隔离圈、平原农田生态圈和山区生态屏障圈。禁止开发地区主要包括河流湿地、地下水保护与涵养区、自然保护区的核心区等，是禁止任何开发和建设行为的区域；限制开发区包括基本农田保护区、地表水源二级保护区、风景名胜区、以及中心城外地下水严重超采区等建设空间选择应尽可能避让的区域。对这些区域进行保护，可形成城市扩展的缓冲区域和维护城市生态的关键控制点，保证城市生态系统的生态服务功能。在城市边缘应明确划定建设区和非建设区边界，作为开发建设的刚性控制，抑制城市建设空间无序蔓延和盲目扩张，积极促进城镇用地理性增长。如此可营造良好城市生态空间网络系统，以山脉、水系为骨架，组合、串联多元自然生态资源和绿色开敞空间［11］，把城市建设置于绿色空间保护的框架内，塑造城市生态安全格局，并阻止城市蛙跳式的无序发展和蔓延，共同构筑和谐宜居城市空间形态。

以“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”为空间发展方向。北京西部、北部多山区，空间较局促；而东部、南部平原广阔，向东南发展，将会提供新的城市发展极点，给城市宽裕的发展空间，也有利于京津城市群的建设；西、北部区域是整个北京城市的生态屏障，是未来可持续发展的根基。由于地处上风上水，风景和环境较好，城市向西北发展的速度过快；控制西北，制止城市过度向西北部地区发展，促进北京市城市发展空间构想的实现以及防止城市摊大饼式的无限蔓延［12］。保护西部则是保护了北京市的生态屏障，保护了北京市宝贵的水源地。而城市边缘不仅指通常意义上的近远郊区县，也涵盖

了北京市所有城镇建设用地的发展边缘，是相对发展最无序和混乱的区域，是能否保障城市发展预期的关键区域，也是塑造清晰国土空间格局的关键。

合理投放建设用地，有序调整空间结构。按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调，制定城乡空间协同发展策略［13］，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间。还要明确土地供应总量和经济供需总量与结构的关系，“管住总量，严控增量，盘活存量”，有计划、有步骤地投放建设用地。目前，在经济社会快速发展和中心城区功能疏散等复合作用下，对建设空间需求增长强劲。在土地供应指标分配上，应在严格控制总量和坚持集约利用的条件下，根据不同功能区产业发展与人口疏散和集中的目标，适当调整不同区域内产业用地供应结构的比例和住宅用地结构比例，适当压缩工业用地，增加民生用地。并优化房地产市场土地供应结构，支持区域的交通市政等基础设施建设和公共服务能力的提升。

此外，还要加快中心城调整优化，积极开拓新城和重点中心镇等新的城市增长空间，形成新的城市发展引力极点，加快推动城市空间结构调整，构筑协调城市发展网络。全面启动实施通州、顺义、亦庄等重点新城的建设，引导城市有序紧凑发展和村镇整合。近期要加大对发展新区的投入力度，调整优化中心城区建设，并在发展新区预留远期建设用地；远期加快新城和重点镇的发展，优化存量空间，促进北京市城乡一体化进程和“两轴两带多中心”城市空间结构的形成。

4.2 不同功能区国土开发秩序

.2.1 首都功能核心区――疏解

目前，北京市首都功能核心区土地开发强度达到100%，属于人口超载区域，已没有可利用的国土空间。该区域处于后工业化阶段，作为政治、文化、国际交往、教育科研和金融管理中心，要进一步优化产业结构，促进产业升级，推进区内产业与人口外迁，引导城市建设向调整改造转变。未来，应转变国土空间开发的着力点，调整土地利用结构，完善空间布局，将美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境作为该区国土开发的首要任务。

积极供应交通和基础设施建设用地，加大绿化投入，改善交通状况、美化环境。设定较高的产业用地门槛，对于要实施功能疏导和人口转移的建设用地要禁止土地供应，并结合土地价格、税收等政策，促进疏导功能的产业用地和人口用地外迁，实施核心区的用地秩序优化。土地供应上，优先保障首都文化保护用地的需求，适当提高商服类用地比例，主要供应星级酒店以及高档商业中心等；住宅用地供应以供应酒店式公寓等高档商品住宅为主，尽量不供应经济适用房和限价房用地，鼓励核心区内居民向城市功能拓展区和城市发展新区疏散。有序推进旧城改造和存量建设用地的整理，大力开发地下空间，减少用地重复配置和土地浪费。在保护旧城区文化传承的前提下进行渐进式有机更新和有限度的现代化。

4.2.2 城市功能拓展区――控制

2001-2007年间城市功能拓展区因其区位条件承接了大量首都功能核心区的转移人口，人口数和人口密度均显著增加。同时该区域是国家高新技术产业基地，经济发展速度加快，区域国土开发强度已达60.99%，土地利用效率提高显著。2001-2007年，该区是农业空间减少率最高的，达28.6%；同时也是唯一生态空间有所增长的区域，为4.1%。因其较好的区条件，且经济发展基本处于后工业化阶段，因此未来一段时间内，本区域城市空间仍将持续扩展，国土开发强度仍将在一定程度上持续增加。然而由于本区部分区县人口过于集聚，受土地承载能力的限制，开发强度进一步提升的空间不大，要严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。应当重点发展高新技术产业，推进第二产业向转移，初步形成以服务业为主体，高新技术产业占有较大比重的产业格局。

要在充分利用自身已有优势的基础上，积极承接中心城区的人口和职能，整合各类产业发展园区，推进传统工业区的改造再利用和用地功能转换，控制中心城边缘区域的各类开发力度，改善城市空间环境品质；推进城市边界的划定，加强对城乡结合部土地利用的管理，防止建成区的进一步蔓延；加强对存量土地的挖潜与集约利用，继续大力整治“城中村”，有序实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩制度。

还要根据其主体功能定位对不同供地类型的土地供应进行调整。新增建设用地和存量建设用地优先满足承接核心区内功能疏导的高新技术、科学、教育和文化用地；通过建立高新技术园区的产业用地标准，促进区域内的产业用地效率的提升。建立鼓励性、引导性产业用地的产业用地标准，优先供应基础设施用地和特殊用地的同时，适当压缩产业用地，优先支持高新技术产业的发展，限制独立工矿和对土地利用粗放的工业产业的供应比例，禁止供应对环境有污染的企业和工业用地；适当提高住宅用地的供应比例，特别是经济适用房和限价房的供应比例。@@@@@@@@4.2.3 城市发展新区――集聚

城市发展新区近年来发展迅速，2001-2007年期间总人口增加幅度和地均固定资产投资额增加幅度为四类功能区中最大，期间城市空间增长率最高，达21.5%，成为承接中心城人口、职能疏解和产业集聚的主要地区。并且，发展新区的土地承载力处于相对较高水平，现状开发强度为25.75%，五个区县均有很大的人口承载潜力，区域总体处于工业化高级阶段，在未来的一段时间内，该区城市空间仍将持续扩展，区域国土开发强度仍将持续增加。

今后应继续提高土地投入水平，加强该区基础设施建设，全力推进新农村建设和加快工业化进程，强化边缘集团的居住和产业功能，提高区域的产业和人口的集聚能力，建设功能完备、环境优美的新城，使之发展成为交通便捷、公共服务设施发达的首都次中心。

应严格控制浅山区的开发建设，控制平原地区建设空间的盲目拓展，保护一定数量的耕地及基本农田。依托现有的卫星城和工业园区，采取比较宽松的土地政策，在对现有建设空间进行挖潜改造的基础上适当扩大建设用地供给，适当提高产业用地的供应比例。依据产业发展导向确定供地结构，淘汰、搬迁不适合发展的产业，以产业集群的建设推动空间开发的秩序化。优先满足基础设施用地、高新技术产业和现代制造业用地需求；优先满足核心区和功能拓展区产业和人口疏导的产业用地需求；优先满足保障性用房和两限房用地需求，降低中高档商品房的供应比例，适当提高商服用地供应比例，提高区域内中心城和主要住宅周边的商业服务和公共服务能力。

4.2.4 生态涵养发展区――保护

生态涵养发展区近年来城市空间、生态空间、农业空间和其他空间的面积变化不大，其国土开发、人口、经济与投资承载均是四类功能区中最低的。由于其目前总体处于工业化高间减少0.7%。未来该区的国土开发强度及开发效率也将呈现出较缓慢增长态势。生态涵养发

展区是保障北京市可持续发展的关键区域，大部分属于限制、禁止开发区域，因此要确保承接的产业不会造成生态环境质量的下降，构建以“绿色农业”、“生态工业”、“休闲旅游业”等为特色的环境友好型生态经济体系，“保护”应成为该区域国土利用的关键词。

应加强对土地利用的用途管制和环境整治，在扩大生态环境空间方面开展联动和统一规划，保护好现有的林地、湿地等生态空间的规模和质量，严禁生态用地改变用途，同时加强耕地和园地保护；鼓励发展绿色服务业，给予一定的绿色产业发展的相关附属配套设施用地的供应；加大财政转移支付力度，建立完善生态补偿支付制度，稳步推进生态移民，引导人口向卫星城和中心镇相对集聚，改善城乡居民的居住条件和居住环境。

严格控制新增建设空间总量，控制一般工业项目的建设和房地产开发，降低以资源开采为主要生产模式的产业用地，并逐步减少山区建设空间。新增建设用地优先保障区域内基础设施建设和公益性用地的供应，加强对农村基础建设的用地安排，适当增加都市型现代农业的附属设施用地比例和旅游休闲产业用地的支持力度，支持山区发展都市型现代观光休闲农业，促进区域经济发展和农民增收。

5 结论与讨论

当前北京市区域国土空间结构呈明显的圈层结构以及“三多三少”的特点，生产空间不与北京市宜居城市的建设目标不相符。城市空间发展缺乏长远考虑，国土开发无序拓展

，与耕地保护和区域生态环境背景存在矛盾，城乡空间的分割破碎、混杂交错，将导致国土空间结构演变的失衡和不稳定。未来几十年是北京市国土空间结构深刻变动的历史时期，科学的国土空间利用导向极为重要。应对国土空间开发秩序进行规范，整合国土空间格局。未来北京市国土空间结构调整应充分体现首都的功能、地位、水平和特色，根据自然条

件适宜性以及资源环境承载能力进行国土开发；按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构，优先保证生活空间，扩大绿色生态空间，适度压缩生产空间；同时，注重国土开发强度时空尺度的有序增长和城乡、区域之间的有机协调。并严格管制开发关键区域，“开发东南、控制西北、保护西部，严控城市发展边缘”，并有计划、有步骤地投放建设用地。

同时，不同功能区的开发秩序应有所区别、有所侧重，相互协调，共同构建疏密有度、调清晰的国土利用总格局。未来首都功能区内应以疏解为主，美化土地利用环境，创造舒心宜人的城市环境。而城市功能拓展区要采取各种措施严格控制土地开发强度的提升速度，防止土地利用超载及环境的恶化。城市发展新区则侧重于增加投入，强化边缘集团的居住和产业功能，使之发展成为较强产业和人口的集聚能力的首都副中心和新的城市发展极点。生态涵养发展区则以生态保育为核心，加强对土地利用的用途管制和环境整治。

本文从推进主体功能区的形成和服务于生产、生活及生态需求的角度将北京市国土空间进行分类，此种空间结构分类体系较好的考虑了与相关规划的衔接，具有较好的实施可行性，然而对其中某些地类的多功能性考虑不足，比如耕地、园地所拥有的生态功能，如何更科学的划定空间结构分类是应深入研究的。

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篇8

【关键词】法国新城 区域规划

中图分类号：F110 文献标识码：A 文章编号：

20世纪，针对大城市迅速发展并向区域扩散的倾向，世界各国根据各自的条件，纷纷采取了不同的控制措施，包括绿带、楔形绿地、缓冲带、绿心、区域公园、优先发展轴等等，试图通过规划引导城市建设，60年代末70年代初，法国政府颁布新城政策，开始在巴黎地区建设新城。新城建设对促进巴黎地区的均衡发展、增加巴黎以及巴黎地区的竞争力发挥了重要作用，是巴黎在城市竞争日益严重的今天立于不败之地的重要原因之一。

巴黎地区

巴黎地区作为一级行政建制建立于20世纪60年代法国行政体制改革之后。它由首都巴黎和7个省份共同构成，由内向外分为中心城市、近郊和远郊三个圈层，所辖市镇包括巴黎在内共1300多个。巴黎地区地处塞纳河中游、巴黎盆地的中心地带，是塞纳、马恩和瓦兹三河交汇之地，拥有大面积河流冲积平原，间以森林覆盖的三丘，土地肥沃，适于多种农作物种植，历史上农业生产相当发达。

2、 巴黎新城缘起---相关的历次区域规划

新城在巴黎地区的出现绝非解决现实问题的一时之举，而是20世纪以来一系列区域规划长期酝酿的结果，是区域认识不断提高、区域整体发展思想日益深化的体现。20世纪上半叶，以限制为主体的区域规划在多方面为新城建设奠定了基础；60年代中期，以发展为主题的区域规划直接促进了新城的诞生。

2.1以限制为主题的区域规划作为新城建设的基础

2.1.11934年的PROST规划

19世纪末，在工业加速发展的推动下，巴黎地区的城市建设开始规模增长，工业企业在近郊自发集聚，独立式住宅在工业用地无序扩展，甚至呈过度蔓延趋势。为了对日益增加的城市建设进行有效的规划管理，1932年，法国政府通过颁布法律提出打破行政区划壁垒，根据区域开发的需要设立巴黎地区，对城市发展实行统一的区域规划。这是法国历史上第一次从区域高度干预城市建设和管理。标志着巴黎地区真正意义上的区域规划的开始。1934年PROST规划正式出台，针对巴黎地区的区域道路结构、绿化空间保护和城市建设区范围作出了详细规划。它标志着巴黎地区真正意义上的区域规划的开始。主要提出了：

⑴为了迎合当时盛行的汽车交通需求，规划突出了放射路和环状路相结合的道路结构形态。五条主要干道以巴黎为中心、以不同方向向区域腹地辐射，联系首都和法国以及欧洲其他重要城市。

⑵由于无序的郊区蔓延毁掉了大片森林绿地，规划提出了对现有森林公园等空地以及重要的历史景观地段加以严格保护。

⑶为了抑制郊区不断蔓延，规划根据现状将巴黎以外的各市镇土地利用划分为建设用地和非建设用地范围。为未来的城市发展作了土地储备。

PROST规划对巴黎地区的人口增长和城市发展持保守态度，否认城市进一步发展的可能和必然。未能将巴黎纳入到巴黎地区统筹考虑、对建设用地与非建设用地划分过于严格，缺乏应有的灵活性。但是作为法国历史上有史以来第一次区域规划，它的重要性也是无法否认的，虽然规划没有为地区城市发展开辟新的空间，但它以绿色空间和非建设用地的形势为日后的城市建设保留了大量的空地。

2.1.21956年的PARP规划

二战后，法国经过十年的经济复苏期，人口和经济在地区和全国范围内的不平衡分布为当时社会的主要特征。1956年的《巴黎地区国土开发计划》（简称PARP规划）继承了PROST规划的指导思想，继续主张通过界定城市建设区来限制城市空间的扩展。主要规划建议：

⑴降低巴黎中心区密度、提高郊区密度、促进地区均衡发展的新观点。

⑵建议积极疏散中心区人口和不适宜在中心区发展的工业企业。

⑶在近郊建设相对独立的大型住宅区。

⑷在城市建成区边缘建设卫星城。

事实上PARP规划中的城市建设区范围比PROST规划还要紧凑，新建的大型住宅区和卫星城基本被安排在现状城市建成区内见缝插针地进行，以确保郊区的人口增长不会导致城市用地的继续扩大，从而达到提高郊区密度的目的。今天看来，PARP规划提出了区域均衡发展的新思想，提出加强区域基础设施建设，特别是4条环路加若干放射状道路的区域道路结构，并建议加速区域快速轨道交通网（简称RER）建设，这为10年后的新城开发在基础设施方面打下了良好基础。

2.1.21960年的PADOG规划

20世纪60年代是法国城市化进程的一个重要转折时期，城市人口有史以来第一次超过农业人口。1960年的《巴黎地区区域开发与空间组织计划》（简称PADOG规划）就是在这种背景下编制完成的，但是通过界定城市建设区来遏止郊区蔓延、追求地区均衡发展的指导思想没有改变。规划认为未来巴黎地区城市发展的重点不是城市空间的继续扩大而是现有建成空间的结构调整，因此建议：

⑴利用工业企业扩大或转产的机会向郊区转移以疏散中心区。

⑵通过改造和建立新的城市发展极核以形成多中心的城市空间格局。

⑶通过鼓励巴黎地区周边城市的适度发展或新建卫星城镇来提高农村地区的活力。

显然，从实质上讲PADOG规划几乎是PARP规划的翻版，其主旨仍然是通过限定城市建设区范围来遏止城市空间的蔓延扩大，PADOG规划的创新之处在于，它在现状城市建成区内设立了若干新的城市发展极核，与巴黎共同组成“多中心的城市聚集区”[2；]这是所谓的“新城”概念第一次出现在正式的区域规划文件里，对5年后的新城政策是一个重要启发。

面对城市建设不断增加、城市空间不断扩张的现实，PROST、PARP和PADOG规划均采取了以限制为主的保守态度，试图通过界定城市建设区范围、规范新增城市建设布局的方式来遏止城市蔓延的趋势；虽然规划引入了区域概念，其关注点仍然局限于城市建成区本身。事实证明，狭隘的区域观念成为上述规划的致命弱点，由于实际的人口增长速度远远超出预测水平，规划的城市建设

区范围屡屡被突破。但是不可否认，正是由于这三次区域规划的铺垫，才使得新

城政策的出台和实施成为可能。

2.2以发展为主题的区域规划促进了新城的诞生和发展

1964年巴黎地区作为一级行政建制正式成立，辖区面积扩大到12000多平方公里，《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965～2000》（简称SDAURP规划）

于翌年编制完成。

面对60年代以后巴黎地区城市化加速、经济和人口双重增长的现实，新规划坦承城市建设用地继续扩大的可能性和必然性，因此优先考虑满足人口增长和建设发展的空间需求，而把保护农业地区和自然空间置于相对次要的位置上。规划建议：

⑴将新城市化沿地区内自发形成的发展轴布局，作为优先发展的城市轴线；在现状建成区和新城市化地区内大力发展多功能的城市中心，形成多中心的区域空间格局；

⑵利用公路、铁路、RER等交通基础设施引导潜在的城市建设，并且作为优先发展轴上城市化地区的主要交通手段。考虑到巴黎地区的自然条件、地理条件、历史沿革以及实施的可行性，

⑶规划在塞纳、马恩和卢瓦兹河谷划定了2条几乎平行的城市优先发展轴线，从现状城市建成区的南北两侧相切而过，并在其上设立了8座人口规模介于30～100万之间的新城，作为重点开发的新的地区城市中心。至此，新城建设成为巴黎地区城市发展的主要政策之一。

显然与以往的历次区域规划相比，SDAURP规划的指导思想发生了根本性变：它不再将限制城市空间扩展视为规划的首要任务，而是把目标转向促进区域的整体均衡发展，因此提出城市发展轴线、新城和多中心的区域等概念，在强调完善现有城市建成区的同时主动为城市建设提供新的发展空间，兼顾城市发展在数量和质量上的双重需求，顺应了区域城市化加速发展的趋势；它从区域高度构架了巴黎地区的城市空间格局，对促进巴黎地区的整体发展发挥了积极作用。此后，巴黎地区又分别在1976年和1994年进行了2次区域规划，根据区域社会经济发展需要，对城市发展政策和城市建设布局做出了必要调整，但是区域空间格局始终没有改变，新城也始终是城市发展政策的重要内容。从60年代末70年代初开始，新城建设陆续开工，至今已经初见规模。

巴黎新城的特点

3.1基于区域城市发展的功能定位

首先，巴黎新城的主要职能是吸纳新增地区人口，特别是集中在半城市、半乡村的城乡交接地带的新增人口，避免人口向中心城市巴黎的过渡集聚；其次巴黎新城作为多功能的地区中心城市，是巴黎地区城市空间的重要组成部分。

3.2关注区域整体的空间布局

巴黎新城的布局有意识的追求与现状城市化地区之间的空间连续，形成整体的区域空间格局。因此新城的区位考虑比较靠近城市中心，平均距离大致保持在30公里左右(不同于伦敦的平均50公里有些达到了100公里)而且与巴黎保持了便捷的交通联系，其间虽然也有一些绿化间隔但在空间上基本还是贯穿的。

3.3结合发展现状的空间规划

新城的空间组织：巴黎新城不是从无到有发展起来，而是在已经半城市化的地域内，利用新建城市中心的辐射作用，将一定范围内的住宅区、工业区、娱乐区等集聚在一起，提高半城市化地区的建设密度，带动其逐步向真正的城市化地区转化；巴黎新城的内部空间因每座新城的具体条件不同而有所差异，但总体上存在着一些共同原则

3.4注重区域合作的规划建设管理

与伦敦新城相比，巴黎新城的最大特点在于：它始终是区域城市空间的组成部分，而不是孤立于现状城市建成区之外的游离因素，其目的在于促进城市

建设在半城市化地区集聚发展，以加强城市化的空间整体性，促进区域的整体

发展。这一特点在新城的功能定位、区域布局、空间组织等方面都得到了体现。

新城的建设管理：巴黎新城不是一级行政建制，不存在独立的新城政府，而是由特别成立的新城国土开发公共规划机构（简称EPA），以多重身份参与新城的规划、建设与管理。首先作为具有公共性质的国家派出机构，它负责编制新城的土地开发计划和用于住宅建设、市政配套和土地征用的财政计划；其次作为具有私人性质的开发机构，它承担建设用地的征用、配套和出让；此外作为地方的长久合作伙伴，它协助地方解决复杂的技术问题、建设跨市镇的市政基础设施等。在土地开发或建设项目完成后，EPA将通过有偿或无偿转让的方式，把管理权移交给各相关市镇或者由相关市镇联合组成的市镇联合体，由地方政府行使具体的管理职能，从而保证新城开发中的利润回归到地方财政。

参考文献

刘健. 基于区域整体的郊区发展—-巴黎的区域实践对北京的启示. 南京：东南大学出版社，20004，6

刘健,马恩拉瓦莱.从新城到欧洲中心——巴黎地区新城建设回顾.国外城市规划, 2002(1): 27-32

刘健. 从巴黎新城看北京新城. 北京规划建设.2006. 01

赵学彬.巴黎新城规划建设及其发展历程.规划师.2006.11

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地下空间是“潜在而丰富的自然资源”， 在如今地价高昂、地王频现、土地资源日益紧缺的城市开发中，地下空间的开发利用逐渐成为人们关注的焦点。

而许多城市近期也出台了地下空间利用的相关政策措施，先有《西安市地下空间开发利用管理办法》审议通过，《福建省地下空间建设用地管理和土地登记暂行规定》正式执行，杭州市今年计划开发地下空间500万平方米，建成地下停车位3.5万个；后有国内首部地下空间地方性法规《上海市地下空间规划建设条例》4月1日正式实施，为上海的地下空间合理建设提供保障。

尽管如此，业内专家仍对国内地下空间开发和利用没有政策、没有规划、没有标准的“三无”现状忧心如焚。专家称，地下空间目前最为迫切的是树立这样一种理念：地下空间应纳入城市规划的一部分。简言之，地上地下空间应实现一体化，而不是把两者分裂开来。

位于北京东三环以东、针织路以西，中央电视台周边区域地下的数十米深处，正孕育着一座北京有史以来面积最大、功能最复杂的“地下城”：上下五层结构，包括地下一层为行人通行，地下二层为车辆通行，其余则为人防工程与车库，预计可容3000辆机动车同时停放。建成后，进入该区域工作、购物、娱乐的市民无论乘坐地铁或开车，不用走出地面就能在多座楼宇之间穿行。

北京这种“向下延伸”的开发模式，代表的正是当前中国典型的大城市极力开拓的空间方向。有专家预测，21世纪末，将有1/3的全球人口工作、生活在地下空间。

城市地下空间是一种巨大而丰富的空间资源。《中国地下空间行业发展前景与投资战略规划分析前瞻》显示，2012年我国城市建设用地总面积为32.28万公顷，按照40%的可开发系数和30米的开发深度计算，可供合理开发的地下空间资源量就达到3873.60亿立方米。

中国建筑标准设计研究院执行总工程师、地下空间研究中心主任张瑞龙介绍，地下空间从被利用以来，就被赋予诸多功能，甚至被人戏称为“及时雨”：防御军事进攻、缓解交通压力、转移地面功能、应对环境问题等等。他直言，国内外专家已经形成共识：未来大城市发展的成功与否，取决于城市地下空间的利用。

深究起来，地下空间的利用其实就是一种置换逻辑，即将城市部分功能科学合理地转入地下，置换出地面资源。张瑞龙举例称，发达国家在城市地下空间开发利用过程中，形成诸多城市地下空间发展理论，一是“多层交通干道系统”，即将地面交通系统置换到地下，所有车辆都在地下行驶，实现全面的人车分流，使得大量的城市地面用地用来布置绿地、花园等景观；二是“双层城市”体系，即将城市发展空间由地面向地下延伸、部分城市功能由地面置换到地下，从而形成一种新型化的城市结构。不难看出，几乎所有地下空间的利用都是通过与地上空间“置换”的方式达成的。

在我国，地下空间分属国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等多个领域，没有统一的机构进行协调、开发、规划。加上相关领域立法存在缺失，地下空间开发缺乏统一管理，如果排水系统需要升级，必然会牵扯多部门利益和项目布局。

多头管理也导致近年来许多城市在建设中频频遭遇尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。

此外，地下开发还面临不当施工造成的危害。由于一些政府部门对地下空间的重要性认识不足，“重地上、轻地下”，“重建设、轻维护”依然普遍存在。一位施工单位的负责人坦言，他们在开工前拿到的图纸不能完全反映地下管线的真实情况，一般都是凭经验施工，通过对地面情况的估计，判断地下的情况，除非是风险特别大的地区，才有可能探测一番。

有专家提醒，地下空间一旦开发利用，地层结构不可能恢复原状，一旦陷入混乱将导致巨大的安全隐患和经济损失。而相比地面建筑，地下空间灾情更重，受灾面大、升温快且温度高，消防难题也始终是地下空间发展的羁绊之一。

随着中国城市化进程的加快，如何做到地下空间有序开发、利用、管护，是各地亟需破解的难题。

华中科技大学公共管理学院一个研究小组曾公布的一份研究报告指出，除了住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，我国与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，亟待制订一部完整、权威的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。

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关键词：围填海、规划、空间形态

中图分类号：TU984文献标识码：A

一.围填海简述

1.围填海基本概念

围海造陆是是人类利用海洋空间最古老的方式，也是人类拓展生存空间及生产空间的重要手段。围海造陆工程主要是在拟建海域修建围堤、围埝等，并采用吹填淤泥、填筑建筑土石料等手段再经过地基处理形成可用陆地。

2.围填海的必要性

世界主要的城市大部分集中在沿海地区，随着人口持续增长、经济全球化进程加速，沿海地区的许多大城市对土地资源的需求猛增，向海洋要土地就成为了沿海地区获取土地来源最为直接的途径。

就围海动机而言主要有三方面,一方面海洋经济和临海效应在区域经济拉动中起着重要作用,围填海造地可以建设临海工业区、居住区以及休闲旅游区,实现“临海经济效应”;一方面由于国家对土地的紧缩政策,围填海造地可以实现新增土地,从而弥补耕地占用,实现土地的占补平衡;还有一方面地方政府通过实施围填海可以增加土地面积,通过土地转让实现地方财政收入的增加。

二.围填海发展概况

1.目前围填海发展情况

从上个世纪开始世界范围内开始进行着大面积的围海造陆工程。荷兰是围海造陆大国，也是世界公认的海洋管理和利用最成功的国家之一。荷兰也是世界上最早实现围海造陆的国家，自1200年以来，荷兰人民从大海夺得的土地共6925平方千米，占目前全国土地面积的20.4%，其中13至15世纪，每个世纪围海造陆350-425平方千米。荷兰是闻名世界的风车王国，而荷兰早期的风车主要是用于围海造陆时的抽水功能。 

日本是世界上填海造陆最多的国家之一，日本战后新造陆地在1600平方公里以上，相当10个神户市区或20个香港岛。新地主要用于工业、交通、住宅三大方面。据史料记载，仅冈山县一地，在16世纪末就将儿岛湾填埋了90％，围垦出了上万公顷的良田。九州的佐贺县，经过上百年的不断围垦，增加了约1/3的耕地。濑户内海，从1975年到2000年的25年间，填海造出的土地超过了136平方公里。 

中国香港一百多年来，为了获取更多平地满足城市发展需要，几乎每隔10~20年就要进行围填海。香港陆地面积大约为1100平方，10％来自于围填海。维多利亚港水域是围填海的主要区域，随着香港城市的发展及新机场的使用，更大规模地围填海工程正在规划中。

中国澳门土地面积狭小，以低矮山地为主，因而需要围填海来补充发展商业和住宅用地。现在澳门的范围（澳门半岛、凼仔岛和路环岛）原先都是海中岛屿，后经自然陆连和人工围填海而成。经过了多轮的围填海工程，澳门半岛从原有面积为2．7平方公里达到目前23．8平方公里。

中国大陆从20世纪60年代中期至70年代的开始大规模的围填海热潮,经过了三次大规模的围填海工程，填海增加的土地面积约有120 万公顷,相当于现有滩涂面积的一半多。随着我国经济快速持续增长,特别是在第二次工业化浪潮和土地紧缺的形势下,我国正掀起新一轮的大规模的围填海热潮,目前天津滨海地区进行着我国最大的围海造陆工程。 

2.未来围填海发展趋势

围填海对生态环境的负影响是明显的，但同时为了生存与发展向海洋拓展空间也是一种必然趋势。所以进入21 世纪以来，围海造陆用地类型逐渐发生转变，世界上一些国家的围海造陆用地开始由农业、工业用地逐渐向更侧重于旅游渡假、生态保护的人工岛屿用地方向发展，马尔代夫的斯拉夫士、南非金伯利市的卡姆菲斯大坝、佩博霍尔姆岛、迪拜的世界岛、东京湾海萤是就是由围填海形成的世界五大著名的人工岛屿。

三.围填海空间形态研究

根据目前围填海的现实案例，空间形态大致可以分为填满型、水道型、不规则半岛型以及群岛型四种类型。

类型一:填满型

这类型是最传统的填海方式，在原有陆地基础上简单拓展，开发强度一般不低于0.95，目前多用于城市拓建及建设农田、机场、滨海度假地等。这一填海模式陆面宽广，内部水系较少，利于二期开发；填海规划较为简单明确，交通基本为陆上型。但是所耗费造陆材料较多，亲水景观要素较少。

案例：香港西九文化区

西九文化区（原称：西九龙文娱艺术区；英文：West Kowloon Cultural District）位于九龙半岛西九龙填海区的南端，临近尖沙咀，是中央维多利亚港的门廊，位置显著。是由时任香港行政长官董建华于1998年的《施政报告》中宣布的大型发展计划：包括于西九龙填海区临海地段兴建一系列世界级的文化设施，包括集文化、艺术、潮流、消费及大众娱乐为一体的综合文化娱乐场所，核心设施包括剧院综合大楼、演艺场馆、博物馆群及广场等。

最初设计概念——巨大流水天篷

最初设计选中建筑师诺曼·福斯特(Foster & Partners)的规划方案，方案最大的亮点是一个流水般的巨大天篷，与蜿蜒曲折的土地轮廓交相辉映，构成独一无二的标志性风景；沿海岸线建有连绵不断的长廊，提供众多规模不一的公众空间，可提供多元化用途；设有一座文化中心，集演奏厅、博物馆、展览馆和表演场地等用途于一体，与周围的娱乐业、零售业等有机结合，使各种活动的分布合理而富于想象力，兼顾公众与个人的兴趣；其设计理念便是吸引人们穿过发展区内的商业及娱乐部分走向另一端的艺术文化中心，凸显香港作为亚洲主要文娱艺术中心的地位。

图3-1巨大天篷方案

新发展概念——城市中的公园

2010年西九管理局动用1.5亿元委托三间顾问公司研究的概念设计方案，三家建筑顾问的概念都强调绿化与节能，及自夸设计融入香港本土文化，都强调城市外部空间的整体性和连续性，要比独立的地标建筑更重要。

“普世主义”的福斯特方案名为 “城市中的公园”，由街区、公园、独立地标型建筑三项中心元素构成，形成由小巷，街道，公共空间，公园，还有平凡的建筑群和好几颗公众的文化宝物所交织而成的理想城市。

图3-2“城市中的公园”方案

“东方主义”的许李严案名为“文化经脉”，通过以商业楼宇为主的城市带、以文化设施为主的文化带、以及滨海绿化带三个空间带，营造一个绿色互动的环境空间，产生一种‘能量’的文化区。

图3-3“文化经脉”方案

库哈斯的“文化新尺度”案由村落、园林地貌、街道风貌三种元素组成，先是“草木繁茂的公园、辽阔的公共空间”，然后是“三个以‘村’的概念演化而成的社区”，竭力想把高雅与草根文化、全球化与九龙本地社区、都市和乡村等多重矛盾的因素并列或交织起来，但是方案最大的缺陷是三个村落各自的独立性和步行交通所要求的连续性出现了很大的矛盾。 

图3-4“文化新尺度”方案

落实及进展

2011年3月，管理局最终挑选了福斯特（Foster+Partners）的“城市中的公园”设计概念作为基础方案，计划于2013年开始建造工程，小型展览馆及西九中央公园部分地方可于2014至2015年完成，稍后落成的包括一个名为“M+”的文化的博物馆、及演艺剧场、中型剧场 I、音乐中心、大型表演场地、展览中心，以及音乐剧院等。其他创意教育设施及多个为视觉艺术展览馆，亦会相继在此阶段兴建。第二期落成的场地包括大剧院、戏曲中心的小型剧场、中型剧院II及M+第二期。

案例小结

填满型围填海 “陆面宽广、利于开发”的特点给这些土地带来了巨大的商业价值，也给规划管理带来了很多难题。作为城市空间的拓展区，若果一味通过牺牲城市公共空间追求商业价值的最大化，到最后大部分为住宅、商业建筑物，是对城市空间形态的极大破坏。

通过城市公园、公共绿地来弥补内部水系的不足，配合街区的人性化设计、滨水岸线公共空间的返还，强调城市外部空间的整体性和连续性，营造松弛有度、松紧对比的滨江城市形态，或许才是这块围填海土地最好的城市价值。

类型二：水道型

这类型也是传统填海方式，突出特点是内部水系发达、景观资源丰富、陆上交通与水系交通互为结合；开发强度在0.65~0.95之间，目前多用于建设综合性工业新城、港口、新农业基地、主题公园、亲水居所与度假地等。这一填海模式陆面宽广，水陆交织较为规则，利于二期开发，同时贯通水道可在一定程度上减弱自然灾害带来的外部海水压力。

案例：Prins Alexander Polder

Prins Alexander Polder位于鹿特丹东北部的Polderboard Schieland地区，面积约53平方公里，人口18000，平均海拔在海平面之下6米，是荷兰海拔最低的一处填海地。

沿用荷兰传统的块状地块开发模式，本地区以填海时所保留的纵横交织的水道划分为基础，细分为小块土地，以此为基础单位进行开发。自十九世纪末起，经济花卉的种植逐渐取代传统农业成为当地产业的主体。目前填海地75%以上的面积为种植区。

二十世纪六十年代，当地建起第一处现代住宅区Het Lage Land，房地房业开发发展。

类型三：不规则半岛型

这类型是比较现代的填海方式，以不规则的半岛形态为特征，海岸线大大延长，凸显现代海洋都市概念，重视水系交通；开发强度在0.10~0.35之间，目前多用于建设高档居所、度假村、主题公园及配套酒店等休闲娱乐设施。这一类型填海模式的填海规划最为复杂，陆面狭小，须根据二期开发需要进行具体工程设计，但是所耗费造陆材料较少。

类型四：群岛型

这类型目前少见，由多个人工岛屿组成，亲水景观丰富，以水系交通为主，一般用于建设居所、小新度假村及配套酒店、小型主题公园等，用来配合附近主题区域发展需要。这一类型填海模式的填海规划需考虑二期开发需要，防波堤工程繁复；陆面狭小，容积率最低，开发力度及功能有限。

案例：朱美拉棕榈岛（The Palm Jumeirah）

朱美拉棕榈岛是世界第八奇迹迪拜“棕榈岛”工程的其中一个人工群岛，位于阿拉伯半岛中部、阿拉伯湾南岸，占地面积31平方公里，是世界上最大的陆地改造项目之一，它由一个像棕榈树干形状的人工岛、17个棕榈树形状的小岛以及围绕它们的环形防波岛三部分组成。

人工岛呈棕榈形放射，长约14公里，宽约8.5公里，周围有新月形的环岛，环岛面海一侧为防波堤。其中每一座岛屿群约可供建设1000栋独特设计的临水别苑、4000套高级公寓与5000套滨海居所供出售，此外还可建60座以上的豪华酒店，以及码头、主题公园、餐馆、购物中心、疗养院、健身场所、影剧院等配套生活及旅游娱乐设施，保证业主日常生活所需及当地旅游业发展的需要。

图3-7朱美拉棕榈岛

案例小结

群岛型围填海可以创造出很多惊叹的空间形态，是高端旅游度假项目青睐的现代填海方式。这类型的空间形态可以天马行空，有了想象力就有了规划的资本；通过不同形态的人工岛屿，创造出别具一格的岸线景观，沿海岸线布置低密度的别墅和高端酒店建筑，结合原有的海洋景观，塑造出时代特色的滨海城市景观。

但是曲折的空间轮廓加大了建设工程的施工难度，也增加了大量的投资成本，对于旨在谋求开发收益的政府或者开发商而言，并非最好的选择。或许等到一个城市真正需要去创造一个滨海城市地标、提升城市空间影响力的时候，群岛型围填海也许能为政府提供新的思路。

四.围填海空间规划影响要素解析

围填海空间形态涉及到各式各样的要素，其中填海成本、开发功能、城市格局、城市文化是几个关键的要素。

1.填海成本

围填海的成本主要集中在沿岸防护堤和填土量上。填海成本跟水深成正比，水越深，需要建设的防护堤和填土工程量越大；一般情况下围填海区域水深控制在10m以内，局部可有所突破，但是需要考虑其必要性。

围填海的成本很大程度上决定了围填海的轮廓形态，普通、规则的外部形态可以节省很多的开发成本，同时获得最充足的土地资源，因此很多的围填海项目更倾向于普通规则的填满式外部形态。

2.开发功能

开发功能是影响围填海轮廓形态的主要要素，也是围填海土地能够实现最大价值的关键点。围填海相比较于陆地的土地，前期开发成本更高，这也决定了这些土地大部分会用于住宅和商业建筑的开发，获得更多的收益。虽然具有高的前期开发成本，但是有着更大的开发建设空间，没有拆迁问题、权属争议问题、地质环境问题等开发限制要素，未来的城市空间形态可以尽情的规划设计，具有更大的创造性。

3.城市格局

围填海土地是城市的拓展区，其空间形态的好坏离不开城市发展格局和城市总体形态，一个好的围填海空间形态必须能够延伸城市的发展脉络。外轮廓形态与城市形态相协调，应该起到锦上添花的作用；内部空间形态要保持城市空间的自身特征，无论是可成为城市地标的商务建筑，还是一般的住宅建设，都需要融入城市天际线，保持城市空间的连续性和整体性。

4.城市文化