城镇建设用地规划范文

导语：如何才能写好一篇城镇建设用地规划，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】 小城镇建设 建筑用地 规划管理

我国30多年来的改革开放实践表明，中小城镇是城市化过程中城市和乡村交互作用的缓冲地带，随着我国加快对城市化水平建设的步伐，越来越多的小城镇日益成为衔接农村和城市政治、经济和文化等建设的桥梁，消耗大量农村剩余劳动力，积极缓解城市就业压力。然而随着小城镇发展日益增速，小城镇人口得到快速增长，各类建筑竞相矗立，建筑用地变得日趋紧张，建设用地的使用效率不高，没有遵循小城镇自身发展规律，在土地利用结构、用地规模和土地利用管理等方面存在不科学不合理的现象普遍存在，从面使得土地使用效率不高，没有发挥好其就有的效果。如何集约利用好小城镇建设用地、缓解耕地压力与城镇用地需求之间的矛盾成为土地规划部门亟待解决的问题，下面就此展开探讨。

一、小城镇建设建筑用地问题分析

1、小城镇建设建筑用地存在一定盲目性。由于小城镇产业聚集规模相对来说比较小，而城镇人品集聚虽然相对集中，但密度还不够大，社会生产、文化活动、休闲方式处于城市的边缘和乡村的前沿，小城镇的风格和特点既有点都市的味道，同时又还有深厚的乡村气息，居民的生活方式、思维方式和发展眼光由于受到知识的局限性，存在一定的局限性，进而使小城镇建设用地与农村、城市建设用地存在明显差异，很大程度上存在着用地的盲目性。虽然土地集约化程度明显高于农村，但同时也明显低于城市。究其原因主要表现为两个，一个是在小城镇中聚集着较多的经济效益比较好的非农业产业，这些产业的规模的集约化程度一般来说并不是很高，但其对环境设施的影响却不小。另一个受到乡村居住环境观念的影响，小城镇的建筑密度远远低于城市，而以明显高于农村。这两个原是促使小城镇建设建筑用地的规划产生很大的盲目性。

2、小城镇建设建筑用地存在一定随意性。据统计小城镇居民人均占地面积明显高于城市，同时又明显低于农村，然而，近年来随着我国城镇化建设的大力推进，城乡居民人均占用建设用地随着聚集的人口规模增大而下降。特别是第三产业用地集约化程度明显存在很大随意性，究其主要原因就是主要有两个，一是由于在小城镇中，周期性的集市活动在小城镇的日常生活中占据了相当大的一个比例，从而使得相应的集市建筑用地的效率明显低于城市，且该集市建筑的建设受到居民活动的随意性而导致其建立的随意性。二是乡亲关系产生用地的随意性。小城镇占地面积一般情况下在3平方公里之内，这个区域范围正好相当于城市里的某人社区或居民小区，在这个空间范围内往往是居民工作、生产、生活、休闲的步行活动范围，在这个活动范围产生的乡亲关系，很容易影响土地的使用方式，致使产生很大的随意性。

3、小城镇建设建筑用地存在利益集团性。通常在小城镇中存在着较多非农业经济活动的企业，这些企业从数量来说明显低于城市，但是按照单个企业占地面积占总的城镇用地量来说，其占用比率又明显高于城市，主要原因在于这些企业为了节约建设成本，企业的厂房建筑大多采用平房的形式，很少有高楼建筑，空间利用率极低，究其根源就是企业单位利益集团性导致这种情况的发生。

二、小城镇建设建筑用地规划管理对策探讨

1、以经济杠杆平衡小城镇建设建筑用地。我国的《土地管理法》明确规定新增城镇建设用地必须坚持有偿使用的原则，这为小城镇建设建筑用地规划管理提供了法律依据，然而，小城镇经济集聚能力和发展基础显著弱于城市，如果小城镇以争取到一个良好的外部投资，有一个重要手段就是采用比城市更低的价格出让土地来获得竞争优势，这就必须产生个矛盾，如何解决这个矛盾，土地规划部门必须对前来投资的企业要有一个全面的考察，用长远的眼光、发展的思维来综合评估土地使用效率，从而在经济杠杆上找到一个平衡点，让那些真正有利于促进小城镇长远发展、综合发展和协调发展的企业在当时落地、生根、发芽、开花、结果。

2、以清明的政策引导小城镇建设建筑用地。每一个小城镇都具有自己的特点和特色，具有自身的民风习俗，具有特定的工作、生活、休闲、起居习惯，作用土地规划管理部门必须充分尊重这些特点、特色、习俗和习惯的同时，本着政策取之于民用之于民的执政理念，统筹好有限的富贵的土地资源，一方面，做好保护、珍惜土地的宣传工作，另一方面，充分发挥群众的智慧，让广大居民参与到有关土地整体利用规划的政策制定当中来，确实制定出适合当地可持续发展，有利于当地生态改善，文明提高的土地规划管理政策来，从而起到以清明的政策导向引导小城镇建设建筑用地的目标，有效克服建筑用地的随意性、盲目性，努力提供建筑用地的效率，达到政治建设、经济建设、生态文明建设效益的最大化。

3、落实严格的土地管理有关政策法规。土地规划与管理的相关政策和法规是确保小城镇建设建筑用地规范化、合法化和科学化的保障凭证，也是土地规划与管理部门依法行政的根据，更是应对小城镇建设建筑用地可能产生的问题与矛盾有力武器。因此，土地规划与管理部门必须坚持原则，无偏差执行地公正地执行相关政策法规，保障好人民长远利益，构建完善的检验系统，同时，在有关政策法规允许的框架下，综合平衡各职能部门、农民、投资商三者之间存在的利益关系，在有效克服小城镇建设建筑用地的盲目性、随意性和利益集团性的同时，发挥好土地的最大使用效益。

参考文献

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关键词：新城镇；建设；土地规划；土地利用；规划编制

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：

我国乡镇建设已经取得了不小的成绩，但是城镇建设中土地规划利用问题却不能松懈。在相关研究中，土地规划和利用问题讨论的还比较少，没有成立一个系统的方案。就因为这样，我们必须要总结以往在乡镇土地规划中存在的问题，从而找到解决方法。现如今我国对于乡镇土地规划的研讨一般都停留在其特征、目标、内容、方式、制图领域，都有涉猎但不深入。在以后的发展中，我们可以在科学技术手段、规划方法、合理利用、大众参加、规划监督管理和改进等方面做些深入的研讨，这样才能让土地规划编制进一步提高，并且让土地管理更加井井有条，让新城站建设中的土地规划有着进一步的发展。

1新城镇土地规划的现状和特征

现如今，在我们国家的五个层次的土地规划系统里面，城镇土地规划已经在这些阶段的最底层，在国家、省级、市级、三个等级的土地规划中，其目的、责任和各种调控标准都一定要取决于县城和乡镇的土地规划是否能够合理，并且还要真正的落到实处。[1]所以说，城镇土地规划占有着举足轻重的地位和鲜明的特征。县城和乡级的土地规划也有区别，乡级和县级土地规划相比较来说，乡级土地的规划是进行土地规划管理中最基本的一个层面，应该有着加实际操作的特点。县级和乡级土地作为土地规划的最后一个等级，主要用在实施性阶段，它们所规划的内容能够与调控性具体的需求相一致，也是提供土地最基本的一个等级。与其他等级土地规划的特点比较来说，县城和乡村的土地规划具有着较大的难度，同时在工作中的工作量也不少，在性质规定、位置规定和数量规定的要求上都非常的严格。

和以上三个等级的土地比较来说，城镇等级的土地是运用土地调控管理的基本要求，也就造成了其硬性要求和宽松要求之间激烈的矛盾，所以说很多研究人员也在这两方面进行了深入的探讨。除此之外，很多研究人员经过长时间的研究，也曾把城镇作为土地最底层所能运用的技能、人力资源、资金等不利条件和因为这些不利条件所造成的基本材料不充分的特征也考虑成了城镇土地规划需要解决的问题。但是从总体上看，这些研究缺少一个统一的标准，所以城镇土地管理现如今处在一种尴尬的地位。[2]

2新城镇土地规划利用的目的

在《土地管理法》中我们可以看到有关条款：县城和乡村的土地规划的最重要的目标就是对土地利用区域进行规划，保证所有的土地有着自己的用处。基于这点，有关研究界也有着其多种更多样的解释：

第一种是说新城镇所使用的土地是在上一个等级划分利用之后才进行进一步分割的，这样可以明确不同区域不一样的界限和在此界限内的土地具体承担什么作用，从而确定新城镇土地使用划分要提前想好一个所分区域土地用处的管理规定，而且在此基础上要对这些土地的大小进行测量和记录在案。

第二种是说县城和乡村的土地利用在大体上要遵照“四定”来完成，也就是说规定质量、规定位置、规定性质和规定顺序，这四个标准缺一不可。还有人说城镇土地利用最重要的地方就在上级土地怎么划分，要在市级土地分配总数调控和使用土地划分区域的调控的基础上进行具体的城镇土地划分，更要确定用途是什么，但是在这个过程中尽量不要把用途分的太详细，这样才能给市场调控留有一定的余地。[3]

城镇土地利用结果最主要的表现就是要把城镇土地规划示意图做好，这个图标即是对土地具体要做什么的管理最根本的展示和最基础的依据，是实现目标和具体内容最主要的工具和保证。但是在实际应用中城镇土地在规划中使用图编制并没有太高的水准，具体表现在数据、图片、表格、文字不能很好的匹配；因为分配时候没有很好的操作性从而随便修改也造成了分配目标和任务不能达到预期要求。

3新城镇土地利用规划现如今的主要手段

对于新城镇土地的利用和规划现如今有着很多的途径可以利用，最具有权威性的研究成果主要是有下面几个：第一，上文所说的规定质量、规定位置、规定性质和规定顺序这四个标准在总体统筹中或不可缺，而且这也是城镇土地使用大体上规划编制的详细的程序和方式；

第二，有些人则认为城镇土地利用应该和上级，也就是市级土地运用紧密的结合起来，而且还要让县城和乡村土地保障同步进行，互帮互助。所以说，在各个城镇进行土地规划的时候，市级规划小组应该对所有市级人口空间布局进行初步预计，重点单位用地需要预计，土地生产力要承担的人物进行分析，土地详细情况和土地在现在的阶段实际上所运用情况进行分析，土地合适性评价和功用使用地域，土地详细层次协调思路和目的定位是城镇土地规划整体编制作为主要的技术指导的方法；[4]

4注意处理好乡镇土地和城镇土地的协调

各种等级存在互相不协调一直以来就是我国所有制度和规划在实行过程中碰到的最大阻碍，乡镇的土地使用也是这样的。有关专家说乡镇级别的谋划是乡村与乡镇土地利用的最基本的融汇点，使其在体系与制度上做到整体的规划与协调，就一定要对当下的城镇谋划与土地的使用，让乡镇同一级别的村镇建设部门和土地管理部门融并成一体，从基层消除矛盾。其他学者在研究过程中表示，城镇的全局规划和土地的使用规划的连接重点应该处理好基本数据库，其中包括城镇在如今的情况下使用土地的多少、人口的多少、图像表示等的连接情况的问题。

学者刘志刚在著作中说过，因为大多数小的城镇在大体上规划具有比较少的投入、没有具体的系统指导、没有对应的基础信息、没有专业专职人员状况下各个地方围绕着政治和政策形成的，在时间、空间上面和现实中有着很大的差距，再加上基本土地应用大体上规划编制能力不是特别完全，这就让土地使用在大体规划上非常的主动而在小城镇大体规划相互连接中一定会存在着一定的弊端。[5]

还有一些学者有着不一样的看法，因为现如今土地规划，不论是哪个等级的规划都存在着一定的弊端。尤其是各个等级之间的不相协调。这个不相谐调当然也让城镇规划和总体上的规划显得非常的不一致，这里面有着很大的原因：规划在思想认证上不一致、土地在利用上的分类标准不一致、土地在建设中和面积的定位上不协调、在规划的过程中每个人的建设保准不一样、城镇人口统计时候不是完全的准确。[6]认为两个规定连接重要内容包含了经济社会推进的目的、基本建设布局、城镇面积纵观图等，在这其中要注意资料的完善，在资源上进行共享，更要在思想上进行指导，让城镇土地建设局或者是有关部门和土地管理机构在一定程度上协调发展。

参考文献：

[1]龙腾,王小沙;乡镇土地利用总体规划编制方法探讨——以上海市镇级土地利用总体规划为例;[J];安徽农业科学,2012,40(10):6166-6167

[2]刘桂芳,田广增;黄河中下游丘陵-平原过渡区乡镇土地利用相对可持续性评价;[J];河南大学学报：自然科学版,2012,42(2):159-166

[3]张合兵;资源约束型乡镇级土地利用结构优化技术研究——以梨林镇为例;[J];湖北农业科学,2012,51(1):48-51

[4]梁俊红,念沛豪,樊芳;基于效用函数综合评价法的乡镇级土地利用总体规划成果质量评价研究;[J];国土与自然资源研究,2012,(1):37-39

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关键词：小城镇建设 用地现状 用地策略

目前，我国小城镇建设进程中的各种用地之间的矛盾是客观存在的事实。所以如何正确引导、科学规划、节约利用有限的土地资源，正确处理好小城镇建设中的用地问题，已经成为当前需要解决的突出问题。

1.城镇化带来的土地利用优势

1.1 城镇化加强了土地的集约利用度

小城镇的集聚效应使得土地的合理利用、集约程度得到提高。通过发展小城镇，吸引农村人口向小城镇转移，并村定点，可以节约大量农村宅基用地。随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，再加上经济发达地区对建设用地的强烈需求以及政府的大力倡导，农民进城的愿望也相当强烈，城镇化发展的力度加大，土地的集约利用度得到了加强。

1.2 城镇化优化了城乡用地布局结构

小城镇的发展使格局零乱分散的乡镇企业向工业小区集中，众多配套的基础建设得到共用，基建成本大幅度降低，关键是一定程度上节省了大量的建设用地。据调查，乡镇企业相对集中，连片开发后，可以节约5％～10％的用地和10％的基础设施资金。

2.小城镇建设用地现状及存在的问题

近几年来，随着工业化、城镇化进程的加快，乡镇企业异军突起，小城镇得到了迅速发展。与此同时，也出现了耕地锐减、用地效益低等现象。

2.1 用地粗放，盲目扩张

由于缺少有效的节约用地措施和合理的调控、约束手段，小城镇土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，过多的采用粗放式外延扩张的用地模式，不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了多征少用、多占少用、早征迟用，甚至不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，极大地浪费了土地资源。

2.2 用地结构不合理，土地利用效率低

小城镇各类用地应有一个合理的结构比例。按照我国现行规定，建制镇属于“城市”的范畴，其规划指标一般参照城市执行。建制镇以外的小城镇一般按照GB 50188-2007村镇规划标准执行。据有关资料显示，我国某些小城镇用地中，居住用地约占60％，公共设施用地约占9％，生产性用地约占70％，道路用地约占11％，绿地约占2％，其他为空闲、坑塘等。

2.3乡镇企业分散，用地浪费

长期以来，城乡分割的二元体制严格地将大量农民限制在农村，“离土不离乡”的乡镇企业应运而生。所有制分割使得集体办的乡镇企业在发展中乡办乡有，村办村有，各自在其范围内布置企业，直接造成了乡镇企业过度分散。

2.4 小城镇建设用地秩序紊乱

随着小城镇经济发展，招商引资逐渐成为衡量一个地方政府能力的标志。许多地区依靠各种优惠政策，尤其是土地的使用权，纷纷引进外资。外资企业大规模进驻，盲目铺摊子、上项目，不考虑其规划和建设水平的高低，土地任其粗放利用，不加节制，导致大量优质农田被蚕食，耕地大面积丧失。

2.5 小城镇基建用地量持续攀升

小城镇建设初始阶段，由于缺乏科学完整的区域指导体系，导致每个镇区都形成一套小而全的设施，极大的降低了土地资源的利用率，造成集聚效应和整体优势难以发挥。据统计，目前全国农村建设用地的总量约1800万hm，5倍于城镇建设用地，而且分布零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。

3.推进小城镇建设中的土地利用策略

3.1 搞好小城镇建设用地规划

小城镇建设要求合理布局，科学规划，体现特色，规模适度，注重实效。小城镇建设并不是遍地开花，而是要有重点的发展。在规划编制和实施过程中，土地管理部门和规划管理部门应通力合作，加强沟通和交流，并可通过制定科学的土地利用规划、小城镇建设规划和住宅修建规划，合理地进行功能分区，严格控制分散建厂和分散建房，充分发挥城镇建设用地的集聚效应，节约用地。

3.2严格控制土地供应量

要着眼于城镇存量建设用地，鼓励小城镇挖掘潜力，加强旧镇改造，进行土地整理，提高新城镇存量土地利用率。为此，在实施土地利用总体规划过程中，应编制和执行好土地利用年度计划。土地利用年度计划是依据土地利用总体规划，对计划年度农用地转用计划指标、耕地保用量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排。

3.3 清查整顿小城镇发展的超标土地

在土地利用中，积极推行工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中的“三集中“政策，可以缓解土地供需矛盾，减少不必要的占用土地。

3.4 挖掘小城镇现有建设用地的空间拓展潜力

必须树立“小城镇土地是有限的，但开发的潜力和空间却是无限的”观念。对于建设使用土地可采取适当引导管理措施，以达到“极限利用”的目的。强调土地的空间开发，改变当前平面化开发为地下、地面、地上三级垂直开发，引导中小企业建设使用标准厂房，而不是单独供地，使每平方公里的投资强度日益提高。

3.5提高小城镇土地利用整体效益

长期以来，考核一个城镇，一般所用的经济指标是总量指标，很少考核土地的利用效益，因此，建立同土地相联系的评价和考核的指标体系应该提到议事日程。通过产业合理布局，提高小城镇土地利用效益，促进小城镇节约土地。发展小城镇要从土地资源的实情出发，搞好土地利用总体规划，合理确定小城镇建设用地总规模和布局，为城镇体系规划和城镇建设规划提供扎实的基础。要按照新的中华人民共和国土地管理法的要求，实行严格的土地用途管制制度和土地日常使用制度，在小城镇建设的每一环节上都坚定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策落实到实处。

参考文献：

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重庆市小城镇建设用地管理办法（试行）

第一条  为加强小城镇建设，促进农村城市化的进程和社会经济的全面发展，根据国家、省、市有关土地管理法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条  本办法所称“小城镇”是指我市城市规划区和县城（包括县级市和远郊区）的规划区范围以外的镇（乡）政府所在地的集镇。

第三条  在小城镇的工业、商业、服务粘、旅游业、乡镇企业工业小区、非公有制经济园区、居民住宅等建设用地适用本办法。

第四条  小城镇建设开发用地应当坚持“实事求是、量力而行”的方针和土地统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的原则，严格用地管理、做到合理、节约、依法用地。

第五条  统一规划。小城镇建设用地规划应当符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并按照有利于发展经济、有利于方便群众生活的要求，因地制宜，合理布局，发挥优势，形成各具特色的小城镇建设模式。小城镇的总体规划应能指导土地开发，详细规划应能指导土地出让。

第六条  统一征地。按照小城镇建设规划，依照法律规定，由国土部门会同镇（乡）政府根据当地经济社会发展的客观需要，分期征地，并依法对被征土地的农民进行补偿和安置。

第七条  统一整治开发。按照规划的要求和功能，在国土部门的指导下由镇（乡）政府组织整治开发，进行道路、给排水、供电等基础设施建设，创造投资条件，由县级以上人民政府依法出让。

第八条  统一出让。小城镇建设用地应实行有偿、有限期出让，对经营性用地应尽量采取招标、拍卖方式进行。土地使用权的出让、转让、出租、抵押等，按国家、省、市有关规定办理。

第九条  在市以上人民政府批准试点的小城镇规划区范围内出让土地使用权，出让金由区、市、县国土部门统一收取，全部用于所在小城镇的基础设施建设和土地开发，全为市、区市县政府对小城镇建设的投入，专款专用，不得挪作它用。

第十条  小城镇建设用地由国土部门统一管理。用地单位和个人都必须接受国土部门的监督、检查、建设工程需要临时使用土地的，须经国土部门批准并办理《临时用地许可证》。任何单位和个人不得擅自占用土地，不得违法出让、转让和出租土地使用权。

第十一条  凡在小城镇依法取得土地使用权并按规定进行投资建设后，可以依法转让、出租、抵押土地使用权及其地上建（构）筑物，或者以土地使用权作价入股与他人合资、合作经商办厂。

第十二条  凡在市以上人民政府批准试点的小城镇规划区范围内征用土地，公路基础设施附加费和耕地占用税按规定征收后不再上交，全部返还给所在小城镇用于基础设施建设。

第十三条  小城镇被征用土地的征地补偿费，属集体集中管理使用的部分，可由农村集体经济组织采取建立农村合作基金或实行乡镇企业股份合作制等办法进行管理；属个人所有或使用的部门，按有关规定办理。

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2018年基本建立人地挂钩机制

《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》确立了1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的发展目标，提出探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策。

“建立人地挂钩机制，既能实现对新型城镇化的用地保障，也是对土地城镇化的制约。”国土资源部规划司副司长周建春说，“目前，我国城镇化水平总体还不高，土地的城镇化快于人口的城镇化，不解决人的城镇化，只有城市规模的盲目扩大，会造成土地被大量占用和浪费。在全面推进新型城镇化过程中，必须使城市发展与人口增长相适应，提高户籍人口城镇化率和城镇化质量，促进城乡基本公共服务均等化。这就需要建立人地挂钩机制，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。”

《实施意见》提出，到2018年，基本建立人地挂钩机制，形成部门联动、上下衔接、有利于促进新型城镇化发展的建设用地供应制度；到2020年，全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，区域和城乡用地结构布局更加优化，土地节约集约利用水平显著提高，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障。

实行差别化用地标准

关于进城落户人口人均用地标准问题，《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》提出，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内。据此，《实施意见》综合考虑城镇容纳空间等因素，实行差别化的用地标准。

人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，对于进城落户人口，按人均100平方米标准安排新增城镇建设用地；人均水平100～150平方米的城镇，按照人均80平方米标准安排；人均水平超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

周建春表示，综合考虑东中西部不同地区经济社会发展和自然条件的差异，以及非农业转移落户人口和取得居住证的常住非户籍人口用地需求，允许各省份根据实际对标准进行适当调整，幅度控制在10%以内。“这一标准既给予各地一定的灵活性，又能够防止地方调整幅度过大、挤占生态用地和耕地。”

在土地供应结构方面，周建春提出，要方便进城落户人口生产生活，优先保障住房特别是落户人口的保障房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地，合理安排必要的产业用地。

周建春介绍，2015年～2020年全国新增建设用地总规模约3900万亩，其中进城落户1亿人口的各类用地需求，初步估算为1200万亩。如果按以往规划编制方法，农村流动人口按照城镇人均建设用地标准的60%安排用地，1亿农村流动人口用地约为720万亩。因此，从现行规划看，土地供应可以满足进城落户人口发展用地需求。

在确保进城落户人口建设用地需求方面，《实施意见》提出，在土地利用总体规划编制中要更加突出进城落户人口因素，合理确定城镇建设用地规模；在制定三年滚动用地计划和分解下达年度用地计划时，充分考虑新型城镇化和进城落户人口的用地需求，各省（区、市）要根据进城落户人口专项安排用地指标，确保合理用地需求。

不得以退出“三权”作为进城落户条件

如何切实保护进城落户农民的权益，是《实施意见》的重点内容。周建春说，要切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。要充分尊重农民意愿，切实保障其合法权益。

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农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩是当前土地管理的热点，也是促进土地集约高效利用、妥善解决用地供需矛盾的有效手段之一，本文在对当前通过农村建设用地整理，实现减少农村建设用地的同时，增加城镇建设用地挂钩的经验进行了总结，并对其中所出现的问题进行了比较深入剖析的基础上，提出了当前农村建设用地整理挂钩的政策建议。

关键词

农村建设用地整理；建设用地指标；挂钩

国务院《关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。江苏省作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩政策的试点省份，在国土资源部的指导下，以认真分析研究土地资源利用情况为基础，扎实开展农村建设用地整理挂钩工作，通过试点地区对农村建设用地整理挂钩的方式和方法的探索，逐步摸索出切实可行的农村建设用地整理挂钩的技术路线和技术规范。通过总结现有试点地区的经验和做法，我们对开展农村建设用地整理挂钩政策的若干问题进行了比较粗浅的思考，供大家参考。

1．农村建设用地整理的主要内容

农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。

（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。

进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长” 相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。

（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。

2．农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩

2．1“挂钩政策”的内涵

农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。

2．2“挂钩政策”的依据

在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方社会经济发展对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——实施“挂钩政策”，将建设用地空间和数量置换出来。

①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩政策”）

其实，“挂钩政策”由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。”

这样，挂钩周转指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。

②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）

该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。”

因此，“挂钩政策”的实施，从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义）。

③国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发[2005]128号）

该文件第四条第三款“如补充耕地等级低于被占用耕地等级，逐步实行按等级折算增加补充耕地面积”的规定，为我们通过基本农田保护区或一般农地区内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法。

2．3“挂钩政策”的意义

现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的经济发展过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。因此，在土地利用的过程中，一要抓住经济规律，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。

2．4 “挂钩政策”的可行性

据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。根据土地利用现状变更调查资料，江苏省农村居民点用地面积达到93.79万公顷(1406.86万亩)；2000年全省有农村人口4829.02万人，人均占地194.22平方米，高于全国150平方米的平均水平。把这部分超标的农村建设用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。

随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为 “挂钩政策”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。

2．5“挂钩政策”实施中应遵循的原则

（1）“谁整理、谁受益”的原则

农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。

（2）整理的质量与建设用地指标挂钩的原则

在农村建设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的总体质量带来了一些负面影响。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

（3）尊重农民意愿、保障农民权益的原则

农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。

（4）统筹规划、优化配置的原则

一方面， “挂钩政策”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。

（5）促进土地可持续发展的原则

可持续发展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地获得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍惜土地资源。

2．4“挂钩政策”的动态实施

“挂钩政策”的实施应当是一个动态的过程。由于“挂钩政策”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。这个过程应当包括以下几个主要内容：

一、建设用地挂钩的方法

农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中，在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各项城镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地周转指标。“挂钩政策”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。

省级国土资源管理部门应当对整理后的耕地质量进行评估，可以灵活根据当地整理复垦形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系数”（见下文）测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效耕地面积。

耕地质量指数：Ij(j=1，2，3…n)；高质量耕地指数：Ij’(j=1，2，3…n)

耕地质量指数平均水平：I’； 复垦耕地面积：Sb

质量系数：r =(Ij’- I’ )/ I’

实际置换面积：Sa = r × Sb转贴于 二、实施模式

江苏省A市对农村建设用地整理进行了尝试，下面是A市进行整理的主要方法：

（一）农村建设用地整理权属调整方法

农村建设用地整理针对农村居民点、农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路、林等进行整理。依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。

(1) 土地所有权的调整方法

① 农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。

② 成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的出发点，若调整的地块质量不等同，则按照让出或并入地块的等当量或等价原则进行补偿；若调整的地块质量相同，可按等量原则调整村与村之间的土地所有权。

③ 由于历史原因，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。

④ 不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”这个原则，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。

(2) 土地使用权的调整方法

① 按等质、等量模式进行调整的方法。这种土地使用权的调整，只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以解决。

② 按照股份制及租赁模式进行调整的方法。这种方法适用于经济发达的地方，闲置农民已转入第二、三产业，且具有稳定收入。在整理后，按照农民自愿的原则，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并持股权的多少参与土地收益的分配；亦可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，租赁费用分配给农地承包权的出让者或用于养老保险等社会福利事业。

③ 整理新增建设用地挂钩指标和新增耕地使用权的调整方法。农村建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有；新增耕地可归当地村集体，由村集体统一经营使用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。

（二）农村建设用地整理潜力测算的技术路线

在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。其测算方法和步骤见图1：

图1农村建设用地整理潜力测算方法与步骤

（三）资金来源

A市整理资金先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。

（四）A市“挂钩政策”的实施方法

A市由于农村建设用地整理所得的建设用地周转指标，优先用于拆迁农民的安置点用地，多余的指标用于城镇建设。

三、收益分配问题

在农村建设用地整理的过程中，A市政府根据土地优化配置的原则，按照规划要求，以建设生态园区等方式把农民的土地全部征收，统一经营，使得农民失去土地承包经营权，这种情况下，就涉及到土地收益分配的问题。政府可以一次性把补偿费用付给农民，也可以租赁农民土地的承包经营权，每年（或定期）付给农民一定额度租金。值得注意的是，如果地方政府把建设用地指标异地转让，获得的资金也应该与农民或集体经济组织一同分享。我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式，让农民获得稳定的补偿，这样既可以获得因土地升值给农民带来的收入，也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失，从而充分保障农民的权益，提高农民生活水平。

3．结论和政策建议

农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩是一项复杂的系统工程。我们认为，在此过程中应该注意以下几个问题：

（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益

首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

加强农村集体产权制度的建设。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。具体来说应该注意以下几个方面：一、建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二、严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三、积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式

农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。

农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。

（3）城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”

农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。

（4）农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神

在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。

在农村建设用地整理的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。 参考文献

[1] 刘晶妹，张玉萍.我国农村土地整理运作模式研究.[J]中国土地，1999，(11).

[2] 叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择.[J]农业经济问题，1998，(10).

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关键词 小城镇建设 土地利用 规划 管理

中图分类号：TU982 文献标识码：A

土地资源作为重要的物质资源，合理利用土地是经济发展和社会进步的重要基础。我国拥有着世界上比较大的国土面积，可是人均土地占有量相对较少，尤其在社会主义现代化建设如此迅速的情况下，土地资源更加紧张。因此，在农村城镇化建设中合理利用土地资源尤为重要。由此可见，在农村城镇化建设中分析与探讨如何利用土地是一项非常有价值的事情。不仅有利于推动农村经济发展，深化社会主义现代化建设，更有利于保证社会主义建设的可持续发展。

1处理好土地利用规划与其他规划的关系

小城镇建设中土地规划与城镇基础实施建设规划是其重要内容。比如，交通建设、绿化建设、农田保护区建设及公共设施建设（给排水、供电等）都是城镇基础设施建设的重要内容。因此，在小城镇建设过程中应当正确处理好土地规划与交通规划、绿化建设、农田保护区建设等之间的关系。其中，农田保护区建设至关重要。

当前，小城镇建设发展较快地区大多经济发展较为发达。这些地区往往把城镇发展的重点放在二、三产业上，放松甚至轻视农业发展。尽管可以依靠后期再开发，可是这种方式难以保证开发后备资源的弥补效果。划定基本农田保护区和规划建设区在小城镇建设中是同等重要的两项内容，不能为了追求经济发展而忽视了农田保护和建设的重要性。因此，应当正确处理好城镇规划建设区的土地利用与农田保护区土地规划之间的关系。既要保证推动农村经济发展，又要有效做到保护耕地。某些地区“重视工业、轻视农业”、“牺牲农业搞工业”思想和行为，并不符合合理利用与规划土地的基本要求，应当严格杜绝类似思想和行为的出现。而土地利用规划应当以小城镇建设规划、基本农田保护规划及土地利用分区等为依据，鼓励国有土地和集体非农建设用地向符合规划所确定的用途转变。与此同时，禁止国有土地和集体非农建设用地向不符合规划要求的方向转变，保证土地利用规划的科学性。

2加强土地的管理

小城镇建设中土地管理是一项非常重要的内容。为了保证土地管理效果，小城镇建设应当加强宏观调控，建立与市场机制相适应的规划管理机制，充分发挥“有形的手”和“无形的手”相结合的双重管理效果。

（1）建立与土地转让、出让市场机制相适应的规划用地机制。在土地使用制度不断深化的今天，城镇土地使用应当严格实行规划控制与用途管制的土地规划原则。简单地说，就是转让或出让土地产权过程中必须明确土地的使用条件，保证小城镇土地的整体规划真正地落实到实处。

（2）建立规划实施反馈机制。市场变化是瞬息万变的、不可预测的，为了保证土地管理与利用的有效性，应当建立规划实施反馈机制并使之不断完善。所以说，建立反馈机制的主要目的就是加强规划对土地开发利用的及时调控能力，确保土地规划与管理起到切实的管理作用。

（3）建立规划实施监督体系。通常情况下，为了保证小城镇建设的效果，各级主管部门都会建立相应的规划实施监督机制。比如，上级政府、同级人大部门实施的监督机制。两种或几种监督机制并行情况下，有必要建立规划实施监督机制。另一方面，监督体系的建立除了将各级主管部门所实施的监督机制有机结合在一起，也是保证小城镇规划方案合理与科学的有效途径。

3提高土地的利用率

节约用地是我国的基本国策，小城镇建设应当严格贯彻与落实该国策，处理好建设用地与农耕用地、近期与远期之间的关系，提高土地的利用率。城镇规划作为发展与建设的重要指导方案，制科学定发展规划是搞好小城镇建设的前提条件和基础工作。因此，编写小城镇土地利用方案时应当从大局出发，协调好土地利用、环境保护、社会发展之间的关系，充分保证土地利用的使用效率。

4规范土地市场的建设

目前，国外某些国家已经形成了较为成熟的土地市场。从他们成熟的土地市场来看，城市土地开发与建设的大量资金通常来自于土地。其中，经营性土地一般采用招标、拍卖等市场化方式转让或出让，成为土地费用的主要来源。尽管，我国各地区已经逐步建立了政府储备、市场配置、公开交易等土地供应机制，可是土地市场仍然较为混乱、发展尚未成熟。为了促使我国土地市场日渐趋于规范化，应当做好以下工作。

（1）通过政府实施的土地储备机制垄断土地一级市场，对土地市场供求实行科学调控。

（2）采取有效措施进一步规范二级市场。为了确保土地市场充分实现公正原则、维持市场交易的正常秩序，需要从强化市场服务和加强市场监督两个方面入手，进一步规范二级市场。比如，定期土地转让信息和结果，为所有交易者提供公平、平等的服务；监督具体的转让行为是否合法，保证土地产权交易的合法化。

（3）尽可能公开土地转让过程。公开土地转让过程的目的除了保证土地产权交易公开、平等外，也起到了监督土地交易过程的重要作用。需要转让的土地应当确认无任何纠纷后正式在媒体或其他地方上，并严格按照交易程序进行，尽可能做到全程监督。

5结语

小城镇建设作为农村现代化建设的重要内容，在土地利用方面应当高举节约用地旗帜，科学制定小城镇建设规划方案以提高土地的利用效率。要想做到这一点，应当从实际出发，合理规划建设用地规模、严格控制建设用地指标，切实提高土体的使用效率。另一方面，为了进一步规范土地市场，应当采取有效措施规范一、二级市场，并尽量公开土地产权交易过程，保证土地产权交易的安全、确保建设用地具有明确的使用标准，对合理利用土地具有非常重要的作用。

参考文献

[1] 林增杰.城镇土地管理[M].北京：高等教育出版社，2002.

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针对城镇化建设与优质耕地分布空间上高度重合的实际，决定了任何时候都不能放松耕地保护

粮食安全既包括总量安全，也包括质量安全和结果安全，是城镇化持续健康发展的前提和保障。耕地是粮食安全的基础，面对城镇化进程中耕地数量减少、质量降低、结构和空间分布格局发生变化等挑战，必须始终坚守耕地保护红线，加快推进现代化农业发展，为新型城镇化积极稳妥推进创造更加有利的条件。一是将耕地保护目标责任履行情况纳入地方党政领导班子和领导干部考核评价体系，提高耕地保护目标责任履行情况的评价权重，强化耕地保护指标优先制度。二是统筹安排可用于耕地保护的新增建设用地有偿使用费、农业土地开发资金、耕地开垦费和土地复垦费等，重点推进土地整治，集中用于高标准基本农田建设，提升耕地质量。三是在全面完成耕地后备资源调查评价基础上，统筹考虑国家及自治区重大建设项目的占补平衡，鼓励有条件的地区建设耕地储备库，用经济手段大力推进跨区域补充耕地制度建设。四是进一步完善新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费分配使用制度，对承担跨区域补充耕地和高标准基本农田建设任务的地区给予重点支持，建立健全耕地保护补偿激励机制。

针对城乡建设用地利用粗放、承载人口和产业能力有待进一步提高的问题，必须坚持节约集约用地制度，以转变土地利用和管理方式推动城镇化发展模式转型

一要做好土地资源承载能力与城镇化目标、模式和空间格局的协调，严格划定城镇建设用地扩展边界和规模边界、禁止建设区和基本农田保护区，强化对城乡建设规模、布局和形态的管控，促进城镇组团式发展，确保建设用地规模和布局不突破土地利用总体规划，落实土地用途管制。二要建立完善规划统筹、政府引导、产权明晰、市场运作、利益共享的城乡土地整治运行机制，进一步规范推进废弃居民点与废弃工矿用地复垦调整利用、城乡建设用地增减挂钩、城镇存量闲置土地再开发、旧城区与城中村改造等，在优化城乡用地结构中释放发展空间，在统筹配置城乡土地中提升用地效率，促进工业化、城镇化与农牧业现代化协调发展和城乡一体发展。三要加快制定国土规划，叠加经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡建设规划、生态环境保护规划等空间管制要求，构建城乡一体的土地用途管制“一张图”，加强城镇建设用地扩展的遥感监测和监督监管。四要将现行法律设定的建设用地预审、农用地转用审批、未利用土地开发审批等行政许可，整合为土地用途转用许可，进一步完善土地用途转用许可制度。五要改进和加强土地利用年度计划分类下达、分别考核的有关规定，按照从严控制大城市、适度安排中小城市、支持县域和重点镇发展的原则，分解下达城镇新增建设用地计划，并建立计划指标执行考核、预警机制。六要适应城镇化发展要求，加快制定土地利用总体规划调整或修改办法，抓好规划中期评估和实施评估，建立健全土地规划定期评估和适时调整制度。

针对摊大饼式发展和高资源投入等现行城镇化模式、格局与资源环境承载不匹配，生态环境压力持续加大的现状，必须细化城镇化土地利用评价与资源承载研究，审慎决策建设用地配置问题

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关键词：土地资源 利用效益 可持续发展

随着北京经济社会的发展和人口的持续增长，土地的供求关系愈加紧张。由于过多地关注经济增长速度，过去的建设和发展很大程度上是在过度消费自然资源和过多牺牲环境利益基础上取得的，其中土地资源的低效利用现象尤为严重。目前，北京市用地浪费现象依然存在，建设用地结构需要进一步优化，存量用地的利用难度较大，土地资源集约节约利用水平和用地效益有待进一步提高。

在北京人口资源环境问题日益突出、城镇化快速发展的阶段，影响城镇土地利用的因素远比其他时期更为复杂和尖锐，因此，必须以发展的眼光和开放的心态对待人口资源环境协调发展过程中的土地资源利用问题，在此基础上制定合理的城镇土地利用策略。

北京市城镇土地利用策略主要包括优先保障可持续发展的用地需要、用地结构布局优化、城乡用地联动、用地方式转变和生态保护建设等。优先保障可持续发展的用地需要是要从北京市人口资源环境可持续发展的角度，优先保障城镇建设用地需要。结构布局优化要从北京市城镇区域角度优化城镇土地利用结构和布局，发挥城镇土地利用的整体功能。用地方式转变是要促进目前北京市粗放型的土地利用方式向集约节约用地方式转变。城乡用地联动是要建立北京市城乡居民点建设用地的联动机制，控制城乡建设用地总量规模。生态保护建设是要在北京城镇化快速发展过程中消除生态环境的土地隐患，走人口资源环境可持续发展的城镇化道路。规模总量控制是重点，优先保障可持续发展的用地需要是关键，结构布局优化是条件，用地方式转变是希望，城乡用地联动是方向，生态保护建设是要求。

北京城镇土地利用，在经济效益方面，要因为经济活动空间集聚和结构布局优化而不断提高；在生态上应该是可持续的，要在有意识的保护和建设中始终处于动态平衡和良性发展；还应该在城镇内部构建公平正义的用地氛围和效果，尽可能让城镇文明辐射和影响到农村地区。北京城镇土地科学合理利用的目标应该包括经济、社会、资源和生态效益在内，并且在各方面效益的协调与平衡中实现综合效益最大化。

一、合理引导城镇扩张，确定北京合理的城镇化发展速度

从启动内需促进经济又好又快增长以及解决社会就业和普及城市文明等角度出发，保持一定的城镇化发展速度是北京市当前和今后一段时期内需要考虑的重要内容。确定合理的城镇化发展速度有助于北京实现农村人口向城镇转移的有序安排，对于科学合理引导城镇建设用地需求引致性扩张非常有必要。但是，考虑到城镇化的艰巨性和复杂性，北京不要把城镇化率作为体现经济发展成果的主要指标，而要把重点放在健康城镇化上，突出城镇化速度的调控、城镇体系等级的合理化、城镇体系空间格局质量的提升以及区域城镇化协调发展等方面。北京市城镇化发展速度并非越快越好，健康的城镇化取决于城镇能够创造足够的就业岗位、良好的人居环境、合理的城市空间利用模式和对自然资源索取尽可能少的生产生活方式。域镇化发展速度一定要结合北京地区实际，特别要符合北京目前经济发展的阶段性特征和人口资源环境的实际状况，走健康的新型城镇化发展道路，跳出城镇化发展速度的数量误区。

二、优化北京城镇区域内部的用地结构，实现土地的结构化利用

在摸清北京城镇内部各类用地单元产业信息基础上，对增量城镇土地供应采取“有保有压、区别对待”的原则，对存量城镇土地则加强整理。目前，北京市地籍信息系统已经建立，应该为严格控制增量城镇土地和加强存量城镇土地整理提供信息支持。

当前尤为重要的是，在不违背国家产业政策和土地政策前提下，坚持“有保有压、区别对待”的原则，合理配置新增城镇土地资源。具体而言，就是要围绕提高北京城镇土地利用效率，通过调控北京新增城镇建设用地来优化调整城镇各类用地比例：优先保障生态绿地用地和环境保护建设用地；保障城镇公共交通等基础设施用地和公共服务发展用地，鼓励采用以公共交通为导向的城镇土地开发模式：加大对中小户型、两限房和廉租房的土地供应，促进建筑密度高中低合理搭配、高容积率和高绿化率的用地结构的形成；控制工业用地的不合理增长。

对于北京市城镇存量建设用地，可以通过内涵式挖潜，采取就地改造整理的方式适当增加其他必须建设用地供给，并且在符合城镇总体规划前提下提高旧城区城镇建筑密度和容积率，，

三、构建有利于城镇功能发挥的用地布局，实现土地的复合化利用

北京市要积极运用包括土地级差地租在内的各种手段，合理组织不同功能的用地，使城镇内部各地块本身所具有的区位优势和潜力得到充分发挥.首先，依据区位和价格差异把城镇土地划分成不同的用地区域，实行工业园区、生活住宅区、商务服务区等各不相同的集中用地政策，利用同类用地性质的一致性和共享性，减少其对外部环境的负效应，为集约用地创造条件.其次，要不失时机地通过土地利用结构调整来优化城镇内部的区域分工格局。逐步实现旧城区工业用地“退二进三”和“优二兴三”，中心城区除保留中央商务区、中心金融区等几个中心功能区外，其余的大部分功能都可以外迁或向郊区疏散。第三，进行土地的复合化利用和相容用途的土地混合使用。北京市中心城区的土地除了发展商务和金融服务业以外，配套一定数量的公共设施、街区广场和绿地等，将土地的生态功能嵌入城市功能之中，实现土地的多功能利用和复合化利用。

北京“单中心”格局，影响到首都城市功能的充分实现，影响到首都综合承载力和城市运行效率的提升。因此，在通州建设副中心，不仅能够完善通州自身的一般性城市功能，更重要的是还能够承载北京世界城市的高端功能，一方面通过疏解一部分中心城区的高端功能，比如金融、文化等；另一方面承载一部分新的高端功能比如国际性组织聚集等，这对于推动北京世界城市建设具有重要的影响。

四、建立北京市产业结构与用地结构调整的互动机制

实行产业政策和用地政策联动，促进北京地区产业结构调整和优化升级，从而直接或间接地影响北京市土地资源的集约节约利用。许多发达国家和地区在土地利用方式从粗放向集约转变时，采取的重要手段就是优化产业结构，提高单位土地的产出率。鉴于北京市人口资源环境对产业结构优化升级的依赖，对不同产业实行不同的用地政策，这样，才能不断完善用地政策与产业政策的联动机制。

合理的产业结构和用地结构是土地集约节约利用的前提，利用结构不合理必然导致土地的低效利用。对于北京市来讲，应该对不同的功能区和产业确定建设用地的供应顺序，顺序的依据是功能区和产业发展的优先系数。采取有保有压的方针，对于应该淘汰的产业，从土地供应上应该坚决压住。在北京市重大项目的规划审批和立项过程中，提高土地的地位和优先度，将土地供应由被动变为主动，成为项目立项的重要依据和先决条件。

过去对建设用地的管理和监督，主要停留在土地的供应方面，对建设用地的交易和监督很不完善，导致土地利用结构的调整滞后于产业结构的调整。因此，北京市需要从产业结构和土地利用结构的协调上进行管理，制定合理的评价和考核体系，通过建设用地与二、三产业增长的弹性系数、建设用地与人口增长的弹性系数等指标加以反应。

在北京市产业结构的调整中，要配合发展土地市场尤其是土地二级市场，因为发展土地市场既是集约节约利用土地、提高土地利用效率的前提，也是产业结构调整的需要。在严格管理和有效监督下，鼓励用地企业进行直接的、少量的使用权交易，促进土地用途的转变和产权转移，减少因产业结构调整造成的土地闲置和浪费，提高土地的利用效率，最终实现产业结构高级化与土地利用结构优化的一致。

五、建立北京农村居民点用地减少与城镇建设用地增加的互动机制

统筹北京市农村居民点建设用地，就是将城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上，按照土地集约节约利用要求，对一定规划用途分区内的农村居民点和农村工矿废弃地进行整理复垦，得到一定数量和质量的耕地，通过合理规划布局，相应增加一定数量城镇建设用地。农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，合理规划，优化配置，尊重农民意愿，维护农村集体和农民的合法土地权益，政府主导，边试验边总结，协调推进，实现集体建设用地和城镇建设用地全面统计、统一调控和统一监管。

将城镇建设用地规模增加建立在农村村庄用地减少的基础上，这样既适应了城镇化发展对城镇土地规模增加的需求，也符合国家宏观调控对建设用地尤其是城乡建设用地规模控制的要求。随着北京农村居民点的集聚和集并，如果农村居民点用地能够得到及时腾退，虽然城镇化建设会占用一定数量的农业用地尤其是耕地，但是由于人均居民点用地面积趋于减少，因此，城镇化过程中可以有效地避免农业用地的减少。

六、构建环境友好型的土地利用基础，促进城镇土地生态系统良性化

北京市应该充分吸取发达国家的城市过度消耗资源、牺牲环境以及先污染后治理的经验教训，注重在发展中树立和积聚现代文明的环境优势，走人口资源环境协调发展的道路。

北京市在城镇生态建设过程中，应该将耕地或基本农田作为绿化隔离带或绿色空间的一部分，达到减少区域温室效应、美化环境和消除污染物的作用，充分发挥耕地粮食生产、生态服务、景观文化等多重功能和作用，实现经济发展、耕地保护和生态城镇建设的多赢。

篇10

摘要：城乡建设用地增减挂钩试点工作在实践中通过对农村散乱、废弃、闲置、低效利用的建设用地进行整治，将整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟需规范的问题，在一定程度上侵害了农民权益。

关键词：增减挂钩 积极作用 存在问题

引言

2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

根据该决定的要求，国土资源部自2005年开始部署城乡建设用地增减挂钩试点工作，依据土地利用总体规划，将同一县域内若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成项目区，通过先行下达周转指标，专项用于项目区建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还。2006年至2009年，全国实际安排的周转指标规模约为43万亩，2010年安排了30万亩。截止目前，批准试点共涉及27个省份。

一、城乡建设用地增减挂钩理论

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

二、增减挂钩进展情况

从近年来时间看，一些地方将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩试点相结合，取得了积极的成效，提高了土地节约集约利用水平，一定程度上解决了城镇建设用地指标不足的问题，优化了城乡用地结构和布局，所获土地收益返还农村用于农村改善农民生产生活，促进了新农村建设和城乡统筹发展。各地普遍认为，农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合有利于解决耕地保护“缺动力”，工业化城镇化“缺土地”，新农村建设“缺资金”，统筹城乡“缺抓手”等问题。

三、挂钩试点存在问题

但是，我们也清醒的看到工作推进过程中的确也出现一些亟需规范的问题：一是少数地方政府片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围、突破周转指标；二是对尊重农民意愿、维护农民权益重视程度不够，在确定村庄拆旧、建新和集居规模时，对耕作半径、畜禽养殖、居住成本等实际情况考虑不够充分，有的地方甚至出现违背农民意愿强拆强建、侵害农民利益搬迁补偿标准，差异较大，收益分配方式和分配比例的确定在区域内差距较大。同时，一些设计农村土地产权、基本经营制度等深层次问题，需要积极探索和深入研究。

四、实现城乡建设用地增减挂钩合理运作的建议

针对以上问题，我们准备采取以下几项措施进行规范管理：

一是坚持政府主导，建立共同推进工作的机制。坚持以地方政府为主导，国土资源部门提供平台，相关部门协调联动，农村集体经济组织和农民资源并积极参与的机制，统筹用好相关资金，强化全面监管。

二是注重统筹规划，有效控制整治规模。农村土地整治坚持规划先行，与城乡建设、产业发展、生态发展、新农村建设等规划有机结合，科学合理布局生产、生活、生态用地。通过周转指标控制村庄建设用地整治的规模，周转指标纳入年度土地利用计划。

三是把坚守耕地红线放在首位。依据土地利用总体规划，大力试试农村土地整治重大工程，加大农地尤其是基本农田整治的力度，增加有效耕地面积，提高耕地质量，促进国家粮食产能核心区和战略后备区的建设。进一步加强对新增耕地的质量监管，整治后新增的耕地作为基本农田实行永久保护。

四是尊重农民意愿，确保农民受益和保持农村特色。在土地互换和利用方式、旧房拆迁、新居建设等方面要提供多种选择，实行公告公示；凡是涉及房屋拆迁等财产权益的，必须征得农民集体经济组织和农民的同意，不同意的不得实施。注重保持农村建设，满足农民有力生产、方便生活和享受公共服务均等化的实际需要。

五是坚持量力而行，防止大拆大建。农村土地整治要符合当地经济社会发展的水平，顺应农民改善生产生活条件的愿望和能力，先示范，后推开，防止一哄而上，禁止违背农民意愿搞大拆大建，更不能强拆强建。

参考文献：

[1]李君旺、王雷，城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源报，2009（4）34-37.