公共管理和管理范文
时间：2023-11-07 17:28:26
导语：如何才能写好一篇公共管理和管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
关键词：公共管理；公共利益；冲突关系；政府职能
新时代公民对政治参与的热情日益高涨，如何利用公民政治参与热情，激发公民“主人翁”意识，是政府各管理部门需要思考的问题。只有统一协调好公共管理事务与社会公共利益的关系，维护好公民切身利益，才能更好地鼓励人们参与到政治决策中来，促进社会公平，完善中国特色社会主义建设体系。
一、公共管理的含义
公共管理是指政府部门发挥宏观调控的职能，整合社会各种发展资源与力量，运用先进的管理、经济、政治、法律方法，提升政府办事效率，树立政府威信力，拓宽社会公共服务范围，从而实现社会公共利益，其主体一般有两个部分，分别是政府部门和以公共利益为指向的非政府组织[1]。
公共管理是一种新型发展课题，在我国处于起步阶段，其主要研究内容包括公共资源、公共项目、社会内容等三方面，它强调政府绩效的重要性，指出政府需要对社会治理承担主要责任，政府工作只有以维护人民利益为出发点，开展各项公共管理事务，才能得到公民的认可，建设服务型政府，比如政府要统筹规划矿产资源、水资源、森林资源、土地资源的使用，要建立“村村通“公路体系。
二、公共利益的含义
公共利益，简单的来说，就是人民公共的利益，它不同于集体利益和个人利益，也区别于国家利益和社会利益，专指在特定范围内或者一定社会条件下多数主体相同的利益，具有主体共享性和主体数量可变化等特征。如何区别公共利益和国家利益、集体利益是政府有关部门实践工作的重点[2]，比如促进社会和平，保护公民隐私权和财产权等。
在我国，实现公共利益的主体是政府相关管理部门，政府有关部门需要统筹好公共利益与个人利益之间的关系，发展公共利益体系，明确公共利益范围，保护人民与国家的公共利益，比如有公民为追求个人利益的时候，损害了社会公共利益，就需要国家运用法律的手段予以制裁。
三、公共管理和公共利益的冲突关系
从哲学的角度来看，公共管理和公共利益是统一和对立的实例，政府要发挥主观能动性，理顺公共管理和公共利益之间的冲突关系，更好地维护社会公共利益，提升人民生活质量，促进社会和谐发展。
（一）政府职能发挥不到位，公共管理主体体系不健全
政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，在公共管理体系中，政府主要发挥其社会职能，即调节社会公平和组织社会保障的职能[3]，但在现如今实行的公共管理体系中，政府职能发挥有待进一步提高。
比如财政部在2015年12月3日颁布的《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》（以下简称意见）中指出要大力扶持村级集体经济发展，壮大村级集体经济实力，完善新时期农村“统分结合、双层经营”的基本经济制度。在意见颁发之后，政府相关部门需要发挥社会职能，统筹好政策与部门的关系，保障中央支持村级建设的专项资金能够实时、快速地分配到村民委员会，帮助完善村级公共管理主体，真正做到协调好公共利益与公共管理之间的关系，保护村民利益，建设社会主义新农村。但是在现在的村民委员会中，缺乏真正的公共管理部门，其中的公共管理事务大多都由村干部决策实施，公共管理主体单一，降低了公共管理内容的透明度，加大了公民与政府之间的利益冲突，即加大了公共管理事务与社会公共利益之间的冲突。
（二）政府公共管理不到位，公共利益缺乏实体保障
政府对于公共管理活动组织不到位，公共利益在一定程度上受到损害。比如在我国的部分垄断行业（电力公司、通信行业等）中，就存在一部分依靠自己的权利获取财物的现象，从这个现象中我们可以看出，政府对于这些行业的监督力度不够，让个人利益在公共管理活动中处于优势，损害公共利益，加剧了公共管理与公共利益之间的不协调。
（三）公民参与政治程度不深，公共管理决策缺乏民主性
实现社会公共利益需要政府和公民共同努力，统筹社会各界资源，出台各项政治措施。开展各项公共管理活动之前，需要采纳民众建议，从民众利益出发，实现公共利益。目前，我国公共管理体系较为落后，尤其在公民参与政治程度上。公共管理事务处理过程中发生的问题，不能通过民主决策马上得出解决办法，民众建议不能及时采纳，造成了公共管理活动与社会公共利益的冲突。
制定公共管理的政策中，政府部门往往在如何界定集体利益和公共利益中徘徊，作为维护公共利益的主体，政府部门需要从社会公共利益出发，寻求集体利益与公共利益之间的平衡点，健全公共利益体系，明确公共利益范围，在不伤害个人、集体利益的前提下，减少公共管理与公共利益之间的冲突。
比如在举行听证会的过程中，公共管理部门要拓宽听取民意的渠道，利用网络平台，广泛听取公民建议，在决策的过程中，参考公民诉求，增大管理决策的民主性和透明性，统一公共管理和公共利益。
四、结束语
公共管理与公共利益之间是统一与对立的关系，从统一的角度来说，公共管理开展各项事务的目的是实现社会公共利益。从对立的角度来说，在实施公共管理的过程中，由于公共管理部门的缺乏，导致政府职能效应发挥不到位，加剧了公共管理与公共利益之间的冲突，只有协调好公共管理与公共利益，促进社会公平，提高政府服务能力，建立政府威信力，才能最大程度化的实现社会公共利益，提升我国国际竞争力。
参考文献：
[1]卢秀娟.基于新形势的公共管理与公共利益冲突关系分析[J].佳木斯职业学院学报，2015，09：464-465.
篇2
政府公共管理和决策
[论文摘要]随着改革开放30年的发展，我国经济社会的全面发展进入了一个新的阶段。在这样的关键时刻实现又好又快的科学持续发展更需要一种哲学的思维来引领和指导，尤其在具有举足轻重的宏观导向的作用的政府公共管理和决策领域，哲学思维有着尤为重要的意义
30年改革开放，我国取得了令世界瞩目的发展成就，整个中华民族也因而进入了一个更为关键的历史时期。在这样一个大背景下，中国要进一步科学持续地发展，除了需要在诸领域更多地创新拓进、拥有更先进的技术、更充足的能源，以及更成熟的管理经验等等要件之外，笔者认为中国社会的大发展，更需要一种哲学，需要一种正确的思维，需要一种思想，需要一种和新世纪的要求相符合的思路。特别是对于在社会发展中起着主要导向作用的政府公共决策来说，更显得尤为重要。
一、哲学思维的现实意义
在当今时代，作为社会科学的哲学思维，对现代化发展的实际作用到底有多大?有多少?这大概谁也难以回答的问题。但是谁也不能忽略了一种规律:伟大的实践孕育伟大的理论，伟大的理论必将有力地指导伟大的实践。
如此看来哲学并非没有用，只不过是它的作用容易被人忽视而已。反思哲学被人所忽视，大体有两大原因:第一，哲学社会科学自身作用的特点所致。它的特点一是有远用而无近用，它的影响往往不是立竿见影式的，而是要经过一段时间才能反映出来。二是有大用而无小用，它产生的影响往往是对人的人生观、价值观，对社会的公共决策的影响，而不是对个人具体工作的影响。三是有潜用而无明用，它对人的影响是潜移默化式的，先是在思想意识接受，继而才转化成个人的思维方式，再影响人的具体行为方式。第二，社会环境影响所致。战争或和平时期、计划或市场经济的不同环境，对社会心理会产生很大的影响，在市场经济条件下，实用主义、拜金主义更容易左右人们的思想，人们更趋浮躁，判别事物价值的标准更直接、更具体。哲学社会科学的作用被忽视也就不奇怪了。
二、哲学思维运用的特征
哲学思维方法指的是人们认识、改造客观世界时所运用的具有哲学特征的思维方法。在改造世界时它有四个主要特征:第一，它是辩证性的思维方法。辩证法是对现存事物肯定和理解中同时又包含对现存事物的否定理解，对任何事物都应一分为二的看待，反对片面性和绝对性。第二，它是批判性的思维方法。辩证法不崇拜任何东西，按其本质来说，它是批判的和革命的。所以哲学的思维本质上就是一种不盲从权威的批判性的反思。第三，它是实践第一的思维方法。它强调人的正确认识来源于社会实践，人对客观规律的正确认识不可能一次完成，社会实践发展了，人的思想认识就必须不断前进，实践是检验真理的唯一标准。第四，它是超经验的思维方法。它反对经验主义，反对把实践观庸俗化，反对把过去的、一时成功的经验作为绝对真理照搬套用，它以高度的抽象性、概括性、逻辑性，冷静地审视客观世界的事物和人类经验中的一切行为。 总的来说，哲学思维方法的运用不在于给人多少具体的知识，也不在于给人解决了多少具体的问题，它的根本作用在于给人提供了一种正确的理性思维模式，培养和锻炼人的思辨能力，从而使人们树立正确的人生观和价值观，掌握认识世界、改造世界的正确方法，哲学思维模式更有助于人形成具有战略性、全局性和前瞻性的眼光，在社会实践中产生出巨大的推动力。
篇3
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
篇4
关键词：区域合作；公共管理职能；问题与措施
在我国经济发展的过程中，一些区域为了能够进一步促进其发展，往往会采取区域合作的形式。通过采取区域合作的形式，对区域经济的发展起到了一定的作用，但是在其发展过程中还存在一定的问题。为了促进区域合作的顺利开展，就要充分发挥公共管理职能作用，从而促进区域内经济的迅速、健康发展。
一、目前我国区域合作与公共管理的现状
所谓区域合作，就是为了能够促进经济迅速发展，在某一区域内进行合作。在区域合作的过程中，往往还存在合作中的对弈关系。因为各个地区都是为了实现其自身的利益，并同其他的地区一起形成共同的利益联盟。就我国目前的区域合作情况来看，已经逐渐形成了一些区域经济合作区，比较具有代表性的有长江三角洲经济合作区、环渤海经济合作区等。近年来，区域合作组织的数量在不断增加，其中包含的业务更加广泛，其覆盖面积也在逐渐扩大，其合作也不断深入，对该区域内经济发展产生了重要的影响。但是，在区域合作的过程中，由于各地都为了能够实现其自身的利益，就容易忽视区域合作整体的利益以及其他地区的经济利益，使得区域合作中还存在一定的矛盾。其本质原因就是公共管理质量较差，尚未形成完善的公共管理体系。所谓公共管理，就是在某些特定的时间段，为了向一定的经济、政治、社会生活提供服务，从而在公共政策理论的基础上采取的一些政策与措施。公共政策理论对公共管理质量会产生直接的影响，这也是现代社会管理中的重要理论。近年来，随着区域合作组织的数量迅速增长，在发展的过程中，区域合作的一些问题也逐渐暴露出来，对经济发展产生一定的阻碍，这就需要不断加强区域合作中的管理。公共管理职能对于规范区域合作组织中开展的各项活动有直接的影响，这也就促使加强区域合作的组织管理中能够充分地发挥公共管理职能的作用。为了能够对区域合作进行管理，并促进其经济迅速、健康发展，就要充分利用好区域公共管理和区域合作。根据各地的实际情况不同与当地的特色，结合区域合作的公共政策，从而选择适合其经济发展的模式，这样不仅可以有效减少在区域合作经济发展中的阻力，也能使区域合作更加深入，从而促进区域合作经济迅速发展。
二、如何有效地加强区域合作中的公共管理职能的具体措施
在我国经济发展的过程中，通过加强区域合作对促进经济发展有着重要的意义。但是在区域合作的过程中还存在一些问题，对经济的发展还缺乏实质性的推进作用，还尚未形成统一、公正、和谐的公共管理制度，其区域合作中公共管理职能还尚未发挥其作用。为了能够加强区域合作中的公共管理职能，制定以下具有针对性的措施。首先，需要中央政府能够对区域合作进行积极的引导与支持，这也是实现加强区域合作中的公共管理职能的重要基础。区域合作的过程中，进行区域合作一方面是该区域内经济发展需要，区域内的各地存在共同的经济利益；另一方面需要中央政府进行积极的引导与鼓励，可以对一些区域合作实施政策的倾斜等，从而能够鼓励区域合作，促进经济不断发展。其次，在区域合作的过程要逐渐形成与构建系统化、制度化、科学化的地方政府官员绩效评价体系。通过该绩效评价体系，能够帮助地方官员树立起正确的绩效观念，也能使其传统的绩效观念中的地方保护主义得到有效抑制，能够实现合作区域内的经济资源等公平发展。最后，还需要建立制度化的区域合作协调机制。这样就可以较好地协调“个体理性”与“集体理性”二者之间存在的矛盾。对二者进行协调，并不是单方面的地方政府对当地经济效益的追求进行抑制与抹杀，而是要在区域合作协调机制的基础上，能够充分发挥整治协调的作用。在满足个体理性的基础上还能够实现集体理性，从而使政治协调与公共管理职能能够充分发挥其作用，实现区域经济发展一体化。
三、结束语
总而言之，在我国经济发展的过程中，区域合作是发展中出现的新问题，对我国的经济发展提出了新的要求。在区域合作的过程中出现的各类问题，需要充分发挥公共管理职能，从而使区域合作促进经济发展。相关的官员与管理人员在区域合作中要认识到发挥公共管理职能的重要性，并能将其落实到实处。
作者:刘琪 单位:四川航天职业技术学院
参考文献:
[1]吕兴哺.浅谈如何加强区域合作中的公共管理职能[J].市场研究，2015，（3）：5-6.
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为进一步深入贯彻《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》、《省村镇规划管理条例》等一系列建筑市场管理法律法规，针对本镇村镇建设和建设工程领域所凸现的各种问题，进一步强化村镇建设管理和工程建设管理，狠抓建筑工程安全质量，规范建筑市场，制定本意见：
一、指导思想
以实践“三个代表”重要思想，树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会为指导，以法律法规为依据，紧紧围绕社会主义新农村建设，贯彻省市区城乡建设工作会议精神，充分履行政府“经济协调、市场监督、公共管理、社会服务”的职能，全面推进我镇农村和集镇建设上台阶、上水平。
二、管理实施细则
针对农村居民住宅、集镇建设，分类具体制定管理细则：
（一）农村居民住宅
1、严格遵守《土地管理法》、《基本农田保护法》，服从土地利用总体规划，凡不在村庄布点规划范围内的自然村庄，严禁占用耕地建设农民住宅。
2、从现在起原则上不再审批非村庄布点规划范围内的农户翻建、扩建房屋，鼓励农民进入集中居住区建设住宅。
3、农户建房向所在地村委会递交个人申请，填写居民住宅用地申请表，再由相关村委会上报材料到国土所、镇村建设服务中心，经审批获得《宅基地使用证》和《建设许可证》后，由镇村建设部门工作人员和村委会负责人现场放样后方可施工。
4、承建农户住宅，承建方必须是取得个体工匠证的工匠或有建筑资质的施工单位，开工前户主和承建方必须到镇村建设部门签订《农房建筑施工协议书》，确保工程质量和安全。
5、农户建房应严格执行《建设许可证》批准的建筑面积，不得超标，并严格执行建设许可证界定的向口、檐高、正负零三线标准。
（二）集镇建设
1、集镇建设严格遵守《方巷镇镇域总体规划》，商贸区、别墅区、农民集中居住区、工业集中区等四大区域对号入座，按规划审批，保证规划的严肃性、权威性、延续性。
2、严格执行街道、区域控制性详细规划，严格按图纸施工。临街建筑，尤其是主街立面要整体协调，景观宜人，提升建设品位。
3、规范审批程序。沿街商铺、单位建房、房地产开发必须严格按照“一书三证”的审批程序（即《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》），获得合法手续后方可开工建设。农民集中安置区按农民住宅申报程序操作。
4、房地产开发建设管理。将《销售许可证》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、《住宅销售合同》、《房地产开发项目手册》等手续在本镇房地产开发企业中推广，规范开发行为、市场行为，加强建设行为的监管。
5、工业企业建设。正确处理经济发展与合法守法建设的关系，所有工业企业建设生产用房都必须按程序办齐合法手续后方可开工建设。坚决杜绝无任何手续的违章建设（包括老企业厂区的建设）。
6、建设工程质量和安全生产管理。镇村建设部门要配合上级主管机关，严把建设工程质量和安全生产关，从施工图纸审查、质监入手，努力提高工程建设质量。同时要加强施工现场管理、劳动保护以及安全生产检查。
7、加强施工监理企业的管理。对全镇范围内的施工、监理企业，镇村建设部门要对其资金和信用进行审查，从源头上保证施工、监理企业的素质。
8、劳动合同与民工维权。镇村建设部门要配合上级主管机关督促用人单位与劳动者订立书面劳动合同，切实保障劳动者（包括农民工）的合法权益，要在施工现场设立“民工维权告知牌”，推广《农民工劳动计酬手册》，对农民工工资的发放情况进行督查。
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新公共管理理论认为，传统行政理论希望完全通过严格的管制和过程控制来达到管理绩效的最大化是很难实现的，需借鉴委托—理论中的“激励相容约束”原则。激励相容是指：在委托关系中，如果一项制度安排能促使人所采取的行为正好与委托人所要实现的目标相吻合，即制度安排中激励措施与激励所要达到的目标是相一致的，这就形成了“激励相容”的效果。新公共管理从中汲取思路，认为“高校教师作为高等教育长长的委托——链条中最基层的人，关系到高等教育目标的实现，如果可以通过“激励相容约束”机制得到正确的引导和约束，那么，委托人的收益也可得到有效保证，会符合其收益最大化的预期目标。”以此对传统的重管制轻竞争的行政模式进行了批判，提出了建立合理的激励机制和竞争机制两条路径来实现管理效率的最优化。
1. 营造能使高校教师自主创新的制度环境
新公共管理理论强调取消对公务员过多的规制，给公务员以更大的自主权。韦伯模式下严格的规章制度，推崇绝对的、垂直的命令—服从机制，扼杀了公务员的创造性和积极性，造成公务员的墨守成规、逃避风险，缺乏有效的内部激励机制。对此，奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中写道“政府实施的几乎每一套规章制度又蕴藏着这种控制人的动力，如预算制度、人事制度、采购制度、甚至会计制度。每一条规则在最初制定时是极其美好的。但日积月累，它起的作用是阻碍性的”。奥斯本和盖布勒的说法虽然有些激进，但正反映了强调严格规制的弊端。高校作为传播高深知识和开展创造性活动的场所，高校教师的工作具有天然的自主性和创造性的特点，因此，高校内部管理体制改革要适应这种特点，不应该只是强调控制和服从，而应该强调教师工作的自主性，营造一种有利于教师“自我实现”的宽松制度环境。如果高校的管理刚性太强，就可能压抑教师工作的主动性和创造性，很容易导致教师的抵触情绪。因此，在高校内部管理体制改革中要着眼于组织的目标管理和教师职业生涯的长远规划与设计，既要有规范性的要求，又要体现出弹性和对教师个性化工作方式的尊重，放手让他们从事学术创新活动。
2. 建立有利于教师参与高校管理事务的运行机制
高校管理不但要在教学、科研等学术活动中激励教师创新的自觉性和自主性，而且也要在参与高校各项事务的管理上发挥他们的作用，要把以前那种以行政权力为主轴的管理机制转移到“以教师为本”的管理机制上来。首先，要通过制定相关政策给予教师在招生标准、课程设置、学科发展、专业和学科设置与调整等方面民主参与事务管理的权力，并通过制定民主管理的规则和程序，使教师参与学校管理制度化、规范化。另外，高校管理者在制定学校发展目标时，要让教师参与进来，使学校的工作目标与教师个人的发展目标融合在一起，使教师充分认识到学校目标的实现与事业的发展和个人的前途息息相关。也就是将学校的总体目标转化成具有激励性的教师个人目标，由他们个人去努力实现这些目标，并赋予他们相当的自主权。同时，这些目标的设置要明确、具体、有层次，要将学校总目标化之为阶段性的目标，分解为各级管理层次、管理部门、教师个人的具体目标，并且要把目标落实到组织、部门和教师身上，使目标和责任联系起来。
3. 设计合理的薪酬体系与绩效激励机制
新公共管理理论本文由收集整理倡导推行以绩效为中心的功绩制，主要是绩效工资制。绩效工资制是根据工作人员的工作表现和工作业绩来支付薪金的薪酬形式。通过设立严格的绩效标准对工作人员进行绩效考核，并把考核结果与工资、职务晋升，奖励等利益直接挂钩，从而建立起有效激励机制、竞争机制以提高工作效率。借鉴该理论高校只有建立起一套有竞争力的绩效激励机制，才能使高校拥有长期保持高质量和高绩效水平的人才。绩效激励机制是调动教职工积极性、主动性和创造性的重要动力，要取得改革的成功，必须解放思想，更新观念，“效率优先，兼顾公平”的思想观念必须深入人心。要淡化“工资”的观念，强化“岗位绩效”意识。坚持按劳分配这一原则，努力形成“不认真做事，就拿不到更多业绩报酬”的工作氛围，确保教职工队伍的进取精神和旺盛活力。绩效激励机制体现在分配上，应打破原有的身份、职务、等级界限，学校根据每个岗位的责任大小、能力和学历要求、工作强度来确定岗位绩效考评体系，体现岗位特点，如果岗位变动绩效工资也要随之变动。为加大薪酬管理的激励功能，应提高与教职工业绩直接挂钩的浮动收入即绩效工资占教职工总收入的比例，适当压缩岗位基本工资的比例。实行岗位绩效工资制，有利于打破学校内部论资排辈及分配上的大锅饭现象，使一部分年轻骨干教师的工作积极性、主动性得到充分发挥，同时也体现了向教学科研第一线等关键岗位的倾斜，有利于岗位的稳定和校内各岗位之间的合理流动。通过实施岗位绩效工资，将优秀人才的个人利益与学校长期利益结合起来，努力形成体现竞争、鼓励创新的大学文化，真正树立大学的核心人本价值观。
4. 强化人才流动与人员退出机制
要大胆地借鉴新公共管理中提出的岗位聘任制度，引进人员录用上的竞争机制，建立弹性化的人事制度。总体来说，各高校对人才资源的管理，没有必要用制裁的措施硬性留人，相反，应该创造一个人才流动的良性机制，只有处理好“流动”的问题，才能解决好“引进”与“留人”的问题。“学校要树立人才流动理念，把人才用活而不是管死，坚持为我所用与为我所有并举。”
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20世纪80年代中期以来，西方国家进行了一场被称为“新公共管理运动”的政府改革，经过这场改革，绩效管理与评估-效率与成本控制、顾客至上与公共责任等理念在政府管理实践中开始被广泛接受〜2]。作为这场改革的典型性事件之一，1993年8月，美国总统克林顿签署了《政府绩效和结果法案》(GPRA)，该法案要求所有政府机构都开发出各自的绩效评估计划，并向公众通报政府绩效状况。该法案的实施，使公共部门绩效评估在各地方政府迅速得以推广。同时，“评估政府”的观念开始深入人心。
克林顿政府颁布和实施《政府绩效和结果法案》的直接诱因，是来自位于美国加利弗尼亚州的桑尼维尔（Sunnyvale)市所长期推行的绩效管理和预算系统的示范作用。桑尼维尔市被誉为“硅谷心脏”，其早在20世纪70年代就开发运行了政府绩效管理系统，并且成效卓著，被认为“是至今在美国唯一最好的实现可理解的绩效评估方法的案在桑尼维尔市的绩效管理系统中，最引人注体系，即市民满意度评价体系。这套市民满意度评价体系集中体现了西方发达国家政府评估由效率优位向质量优位的转变，其中，质量和顾客满意被置于首要地位。
20世纪末以来，尤其是我国加入WTO之后’地方政府行政管理体制和绩效评估体系的改革已经被提到了非常紧迫的议程[5]，许多城市开始探索新型的政府绩效管理模式，其中杭州市进行的“满意单位不满意单位评选”(以下简称“满意评选”）活动则非常具有典型性。同样是对城市政府公共管理绩效的外部评价，中国杭州市的“满意评选”和美国桑尼维尔市的“市民满意度评价”，在管理运作和实际效果方面存在诸多不同。本文试图通过对中美这两座城市的典型案例比较，探索有中国特色的城市政府公共管理绩效的外部评价模式。
2.案例背景
2.1杭州市：满意不满意，公众说了算
杭州市于2000年开始进行市直机关“满意评选”活动。从2000年10月开始，首次评选在市级54个行政执法和行风评议的窗口单位全面展开。杭州市专门成立了“满意评选”领导小组负责全面工作，并对评选的指导思想、评选对象与内容、评选方法和具体要求进行了全面宣传，对机关单位的绩效状况进行全面公开。
2000年杭州市“满意评选”活动所选择的评价者由四大层面(含6个小层面)构成：第一层面包括市委组织部、市人大常委会、市政协的445名市党代会代表，469名市人大代表，427名市政协委员；第二层面包括100家省部属企业和市属城建、旅游、商贸企业，100家市、区工业企业，100家个体私营企业，100家外商独资企业，100家外地来杭投资企业；第三层面则是随机抽取的4000个杭州市民的样本；第四层面是市直机关之间的互评。
评选所用选票设计了六大分指标(包括全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁和工作业绩），以及一个综合性满意度指标，每个指标设有三级量标划分——满意/基本满意/不满意。评价者给每个机关作出这些指标的判断选择，并可在选票中附上更详细的建议、意见。
在成功进行首次评选之后，通过与研究机构的合作研究，结合参评单位的反馈意见和具体操作中的实际问题，杭州市对“满意评选”活动进行了改进。从2001年开始，使用了读卡机和计算机配套的方式，在评选表中删去了“六大分指标”而只保留作为综合评价的满意度指标，同时增加了“不了解”栏目。这样，评选过程大大简化，也过滤了一些干扰信息，提高了统计分析的速度和准确性。同时，参评单位也进一步扩大到79个机关单位，广泛涉及了政府部门、党群机关及其它部门，参与评选投票的层面和人数也大大增加。投票层面扩大到9个，其中新增加的三个层面包括：省直机关单位、区县四套领导班子成员、老领导及专家学者。投票人数则更是大幅度增加，2002年已经真正做到“万民评判机关”，有10000名市民将直接拿到选票，并且这次评选还提高了市民投票层面的权重，将其由2000年的10!提高到20!。另外，2002年的评选中对每个被评单位的满意度设有五个量标（满意/比较满意/一般/比较不满意/不满意），并且对调査数据的统计处理及排序方法也有重大改进。（2002年以后杭州“满意评选”选票的部分内容见表1)对被评单位的排序，在杭州市“满意评选”活动中具有重要作用，它是政府上级管理者对有关单位进行考核和评价的重要依据之一，同时也直接决定了“满意评选”的结果。2000年和2001年杭州市采取的办法都是满意单位按平均满意率排序，不满意单位按平均不满意率排序；经过研究讨论，2002年作出重大改进，最后统一排序标准，根据所有五个量标的平均值加权求和计算得到每个被评价单位的综合满意度评价得分，所有单位都按照这一得分进行排序。以此排序为依据，杭州市委、市政府出台了相关激励政策：先进表彰（对综合满意度评价得分最高的单位予以表彰奖励，并增发一定比例的年终目标管理考核奖金）；末位淘汰(对处于末位的单位进行通报批评并勒令整改，同时，单位干部职工按不同比例扣除年终目标管理考核奖金;连续两年居于末位者将对该单位领导班子进行调整)。
2.2桑尼维尔市：公共服务，公众评价
桑尼维尔市自上世纪70年代就开始进行市民满意度调査。通过这种方法，一方面，桑尼维尔市对自身公共服务质量和公众关于公共服务的满意程度进行测评，另一方面，从中获取公共绩效的关键信息，便于市政管理者利用这些信息通过绩效管理和预算系统对公共部门的绩效进行评估和管理，以促进政府部门各个层次的管理者都能够有效提供满足或超过公众期望的服务。
2000年以来，桑尼维尔市一直将年度市民满意度调査作为其“组织有效性”（OrganizationalEf-fectiveness，简称OE)项目的组成部分，并将调査结果如实反馈给市政官员和市民，作为政府各部门年度评估的一部分。OE项目组致力于开发一种可理解的顾客反应系统以获取特定顾客的反馈信息，并同时开发出回应公众普遍关注问题的管理战略，市民满意度调査正是这种顾客反应系统的重要环节。桑尼维尔市政府委托一家专业的市场调査公司Gedfond集团负责实施对公共服务的市民满意度调査研究。Gedfond集团独立进行对调査问卷的设计、发放、回收以及统计分析等工作，最后向市政府和社会公众提交详细的调查报告，所有结果和研究分析都公布在市政府的互联网首页上。
桑尼维尔市民满意度调査的对象是在全市范围内随机抽出的7500户居民，并用邮寄的方式发放问卷。而被调査者可以选择通过电话、网络或者邮寄的方式在规定期限内答复问卷。调査问卷包括32个问题，直接针对与公众切身利益相关的具体公共服务，问题涉及公共服务的几乎所有领域，覆盖了桑尼维尔市计划管理系统（PAMS)中的全部7个要素（交通运输、社区发展、环境管理、公共安全、社会经济、社会文化、规划管理）。为了发现更多的公共问题，桑尼维尔市的满意度调査采取了A、B2个版本的问卷，每户居民只收到其中1个，而2版问卷都包含一套共同的核心问题设置，而问题中的具体指标则不相同。调査问卷的指标设置非常完善和丰富，包括了详细的居民信息以方便分类统计分析；问题的设计有针对市政公共服务整体的，也有将公共服务进行细分直接针对具体项目指标的’还有从侧面对公共服务进行提问的，以便获取公共服务质量和市民满意度的全面信息。问题设计的形式也比较多样，每项指标都设有多种划分，可以达到比较精确的评价目标；问题以比较客观的单项选择题为主，最后3个则是主观性问题作为必要补充！。(关于桑尼维尔市民满意度调査问卷的具体内容举例见表2和表3)桑尼维尔市民满意度调査主要针对三个问题：
(1) 市民对目前公共项目和服务的满意度如何？(2)市民满意度的年度变化怎样？（3)公众提出了哪些关键的公共问题和服务要求?满意度调査结果经过统计分析后主要是为了回答这些问题。基于对这些问题的分析和回答，桑尼维尔市政管理者则可以总的来说，桑尼维尔市的满意评价是结果和问题导向的，它不仅是政府部门绩效评估的重要依据，而且是整个公共战略管理系统的重要环节，通过这个系统可以为实现公共项目和公共服务的绩效改善提供丰富的数据!
3.案例比较
为了体现可比性，本文分别选取了杭州市和桑尼维尔市2002年度的满意度评价案例，从组织机制、指标体系和结果反馈三个角度进行比较分析!
3.1组织机制
杭州市“满意评选”活动的决策者是市委、市政府，活动组织者是市政府专门成立的“满意办”，评选对象是杭州市直机关单位，评选者是杭州市的社会公众。“满意评选”旨在通过社会公众对机关工作的满意度评价，促进机关作风建设，提高政府部门的办事效率和服务质量，改善杭州市的投资创业环境。
在杭州市委、市政府的支持下，“满意办”全面负责评选工作的各个环节，包括前期的宣传准备、设计并委托印制评选量表、安排正式评选和评选信息的整理反馈等。从组织机制上看，杭州市“满意评选”的目标清晰、责任明确、统一指挥、政令通畅，高效率地集中调动所有资源，各项工作环节有条不紊，较好地实现了预期的目标杭州市“满意评选”组织机制如图1所示'。
与杭州市的做法不同，桑尼维尔市民满意度调查是由政府委托一家专业的市场调查公司独立进行的，调查内容是市民对公共项目和公共服务的满意程度，调查对象则是随机抽取的市民。桑尼维尔市民满意度调查的组织过程是一种典型的市场化运作模式。受托的专业市场调查公司Gelfond集团，既得到市政府的大力支持，又独立于政府系统，自主设计并完成整个市民满意度调查过程，最后向政府和社会公众提交一份详尽的调查分析报告。桑尼维尔市民满意度调查的对象构成虽然比较简单，只是随机抽取7500户居民的样本，但调查内容却极为丰富；而且更重要的是，桑尼维尔市民满意度调查并不是一个孤立的活动，而是该市整体公共战略绩效管理系统的重要组成部分，其结果直接影响公共管理的各项流程（包括战略目标的制定、项目计划、过程预算等'，成为促进整个公共服务质量提高并满足公众需要的重要动力源泉。桑尼维尔市民满意度调查的组织机制如图2所示。对比图1和图2不难发现，杭州市“满意评选”得多，它不单纯是一个独立的主题活动，而是作为的组织机制相对比较简单，“满意评选”活动是一个整个公共组织绩效管理和预算系统的组成部分之相对独立的过程，具有清晰的目标、简明的程序和一，与其他市政绩效管理工作有着紧密联系。相比周详的组织；而桑尼维尔市民满意度调查则要复杂而言，桑尼维尔市民满意度调查更为强调政府公共服务的结果!也更具有战略性导向"而杭州市“满意评选”则更为关注政府职能部门的绩效评估!尤其是促进部门良好工作作风的形成，具有明显的管理过程导向性质。在组织机制方面，一个需要强调的差异是，杭州市“满意评选”运用的是行政手段，而桑尼维尔市民满意度调査则运用的是市场机制。
3.2指标体系
杭州市“满意评选”的指标体系比较简单，评选内容也比较单一，只是让社会公众对作为公共服务提供者的每个机关部门进行笼统的满意度评价。2002年的选票中只有一个综合性的满意度指标，指标划分也很简单，使用了五级划分（满意/比较满意/基本满意/不太满意/不满意）。另外增设了一个“不了解”项目，避免公众由于不了解一些部门的情况而随意填写，干扰评选结果(见表1)。
相比而言，桑尼维尔市民满意度调査的问卷内容就丰富得多，指标体系的构成也十分复杂。从调査问卷的结构和功能来看，桑尼维尔的指标体系包
3.3结果反馈
在杭州市“满意评选”活动中，“满意办”日夜接待公众来访、来电和来信，将公众提出的问题和建议等信息及时整理汇集，并从中获得公众意见，按问题进行统计分类，确定责任归属，最后通过正式程序将这些问题反馈给相关责任单位，要求给予答复或拿出解决方案。此外，杭州市委、市政府还配套出台了针对评选结果的奖惩措施。这些措施强有力地震撼了杭州市所有的机关单位，促使它们对各自的工作进行反思和整顿。应该说，杭州市“满意评选”的效果是明显的。调查数据显示，社会公众认为机关工作作风有所改善的认同度，2001年和2002年分另达到95.9%和98.2%。
桑尼维尔市对市民满意度调査结果的使用更具有战略性，它不仅被用于年度绩效评估，更重要的是与OE项目的顾客反应系统相联系，并据此作出公共管理流程的调整和升级，进而激励各级公共职能部门解决公众关注的重点问题并提高各自的公共服务水平。括了详细的居民信息，方便对调查结果的分类统计分析；而问题的设计既有针对公共服务整体状况的，也有将公共服务进行细分至具体项目的，还有从侧面对公共服务进行提问的，这些问题从不同视角全面刻画了公共服务的质量特征。（如表2和表3所示）。
通过比较可以看出（两个评价指标体系的比较见表4)，由于杭州市“满意评选”的对象是职能部门而非公共服务，而且指标内容单一和宽泛，实际上，社会公众很难对所有政府职能部门做出客观公正的评价。在这一点，桑尼维尔市的作法值得借鉴，它的指标体系由公共项目和公共服务结果构成，指标内容具体、明确且覆盖面广，所有指标都与市民的切身利益紧密相关，这就很容易让他们理解并做出恰当判断。不仅如此，桑尼维尔市民满意度调査的指标体系还具有更重要的功能，它能够帮助市政管理者发现许多公共问题和公共需要，有利于政府公共服务质量和绩效的持续改善和公共部门管理战略的升级调整。
另外，在结果反馈环节上，杭州市和桑尼维尔市也有很大不同。杭州市的结果反馈主要是通过行政系统内部的行政权力和命令来实现的；而桑尼维尔市的结果反馈除了行政系统内部的反馈路径之外，市场机制也被用来作为一个重要的反馈路径，这种多层次、多路径的结果反馈机制，更有利于政府管理的服务导向和结果导向。
4结论与启示
从案例比较来看，杭州和桑尼维尔的政府满意度评价在组织管理的许多方面都存在差异。这种差异背后有着更深层次的体制原因，正是法律框架、管理理念、组织文化的不同产生了管理方式的差异。
和许多成功的企业一样，美国地方政府管理的基本理念是“顾客导向”和“结果导向”。1993年由美国副总统戈尔领导的“国家绩效评鉴”（NationalPerformanceReview)项目，致力于强调为顾客服务、权力分散和放松控制等公共管理改革，其重要目标之一就是要求政府各部门制定本部门的顾客服务标准M。克林顿随后签署的《政府绩效与结果法案》(GPRA)，以立法的形式引入了新的绩效评估管理制度，要求联邦政府明确各自的工作目标和对象，并围绕这些目标和对象制定可测量的绩效标准。在这一制度设计下，对政府行政管理及其结果的评估从以往的“投人一产出”模式转换为“目标一结果”模式，不再是简单地对政府管理资源的过程进行考察，而是根据各部门设定的任务目标来衡量其结果。该法案首次将预算制度与政府绩效联系在一起，为“重塑政府”的改革运动提供了法律支持。而在桑尼维尔的计划与管理系统内，围绕公共服务和顾客导向、结果导向，公共部门的绩效与公众评价、战略规划、财政预算等各项管理过程紧密联系，并构成一个有机的整体，体现了《政府绩效与结果法案》对“目标一结果”模式绩效评估管理的要求。相比较而言，我国不同的制度环境决定了不同的政府绩效管理方式。我国政府绩效考核机制的最大特点是“自上而下”的“压力型体制”，公众的意志难以对政府行为形成有效的约束和激励。在这种绩效评价机制中，由于信息不对称，负责考核的上级政府难以准确获取下级的绩效信息，而公众的评价又不具备合法性，因此，过程导向就成为必然的选择。
虽然杭州市“满意评选”仍然是过程导向的，但毋庸置疑的是，这项城市政府绩效评估改革实践具有非常重要的现实意义，它从根本上动摇了我国历史传统中根深蒂固的“官本位”思想，使得政府官员开始接受公众对其服务和工作的评测，并在一定程度上改善政府公共服务的结果，同时也为探索有中国特色的地方政府绩效管理改革之路进行了有益的尝试。他山之石可以攻玉。为了沿着杭州市“满意评选”所探索的改革道路稳步前行，有必要认真思考桑尼维尔案例在政府绩效管理方面所能够给予我们的启迪：
(1) 地方政府应当认识到清晰表达公共战略目标的重要性，明确各部门提供公共服务的对象并制定相应服务标准，实现由管理型政府向服务型政府的转变。
(2) 努力创造实现真正“外部评价”的制度环境，一是通过立法使得公共满意度评价措施制度化并赋予其评价结果以法定地位;二是从根本上体现外部评价者即公众的利益，尽可能将公共满意度评价的主体让给公众，变目前的行政推动为更有效的市场运作。
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1根本法与基本法的矛盾：
《中华人民共和国宪法》规定国家对国有企业享有所有权，这就是说国家享有国有资产的绝对权，排他权。但是，我国的《公司法》《民法通则》等一系列基本法和众多的部门法规却又规定公司是独立法人。也就是说公司享有法人的所有权，支配权。作为公司所掌握的国有资产，其所有权到底是国家的？还是公司的？因为这两个所有权都是排他的，都指向同一个标的物。显而易见，根本法与基本法和部门法相冲突，这无疑构成了一个属于经济制度的根本的矛盾。
2国有资产如何实现中的法律矛盾：
国有资产无疑是全体中国人民的资产。但全体中国人民不可能都去支配这些财产，于是财产的支配方式自然就会按照现行的两种方式予以实现。一是靠政府去实现。但政府行使的是代表权，因此，不仅与政府的性质相冲突，而且显然又会导致计划经济的再现。另外的方式是靠企业（或公司）去实现，但这又与现代公司的性质相冲突。以上国有资产实现方式本身不仅具有多重矛盾，而且实现的结果必然是倒退到单一的产品经济。
目前看来，一个比较切实可行的实现方式是规定国有资产的投资人地位及其法定代表人资格，享受股权，给企业（公司）以所有权。而我国国有资产实现方式的彻底解决则还需要从制度创新和新法律的出台等多方面着手。
3电力根本大法--《电力法》不尽人意：
（1）《电力法》将电力垄断经营合法化：
《中华人民共和国电力法》于1996年4月1日起就正式施行了，但时间仅仅过去四年，就发生了诸如撤消电力部，成立国家电力公司；推行政企分开，网厂分开，主副分开和市场化运作；进行城乡电网改造和推行同网同质同价等等重大改革。因此，《电力法》的很多内容已经显露出其不能适应电力市场化的要求。"供电企业在批准的供电营业区内向用户供电"，"一个供电营业区内只设一个供电营业机构"等法律条款显然与网厂分开，竟价上网的要求相冲突。特别是"一个供电营业区只设一个供电营业机构"的规定必然导致区内供电垄断，这与产权多元化，资源优化配置及平等竞争等市场规则是格格不入的；更不利于应对加入WTO后的市场状况。可见，以《电力法》为基础的电力法律法规完全有修改和补充的必要。
（2）《电力法》对长期困扰电力企业的三个老大难问题（电费回收，窃电查处，电力设施保护问题）软弱无力：
在文字表述上，《电力法》在度量的表述上，适应范围不确切，数量要求不具体，时间地点不明确等，导致无"法"具体操作。因此，迫切需要有更明确和可操作的法律法规及其实施细则的出台，否则，仅此三个问题就足可以抑制全国电力企业的改革和发展了。
（3）《电力法》回答不了许多新的法律要求：
老的三个老大难无"法"解决，随着市场化进程的加快，新的老大难问题又更加突显出来了，诸如电力市场规范问题，电力损害赔偿问题，电力监管问题等等。这些关系电力企业生死攸关的重大问题是绝对回避不了的。因此，如果没有有力的法律供给，使其有"法"可依，那电力企业的日子将越来越艰难。
因此，《电力法》已经到了非修改不可的时候了。
二在制度上的困难及其解决办法：
1关于国家电力公司：
通过前一个时期的电力改革产生的国家电力公司系统，已经基本上被四级法人（国家电力公司，网集团公司，省电力公司和县电力公司）五级调度（国调，网调，省调，地调和县调）的组织结构所框定，从而再次造成了制度和运行上的困难，形成了法律体制中的多重矛盾。虽然国家电力公司已经脱出了电力部行政框架，却依然行使着大量实际上的管电行政职能，并且还大大拓展了企业，行政和行业的管理职能和投资者权力。这种把国家电力公司推向一个单一的管理机构，与改革的初衷--政企分开和市场化是互相违背的。
总之，国家电力公司如果不能尽早改变自己既不象政府又不象企业，既不象行业管理又不是事业单位的"四不象"状况，必将而且应该被市场所淘汰。当然，不管如何改革国家电力公司，国家对电力的监督和管理是不能削弱的。因为在我国现阶段的市场经济和法治环境都是极不完善的，它需要一个相当长的过度时期才能发育完善。在这一过度时期中，电力事业的健康发展还需要国家的扶植和监督。在撤消国家一级的电力公司这一设想模式下，国家恢复电力管理职能部门不是不可取的。
2关于网集团公司：
现在来看，在国家电力公司存在的前提下，网集团公司的设立首先就违反了《公司法》关于国有独资公司出资人应该是国家授权的机构和部门的规定，实际上是架空了国家一级的电力投资公司，造成了体制上的所有者缺位；其次，集团公司的设立必须拥有自己的核心企业，这就造成了集团内各省公司相互之间以及省公司与网集团公司之间在网权和经营权等等方面的混乱。再次，网集团公司的设立和运行，也与国家关于"省为实体"，"电网国家管"等基本的办电方针相冲突。当然，我们应该看到网集团公司是先于国家电力公司而成立的，这种"先有''''儿子''''后有''''老子''''"的结果亟待通过进一步的改革和改造来予以规范和理顺。将网集团公司改组为现有国家电力公司的分公司的作法表面上看似乎可以加快"把国家电力公司建成世界500强"和"减少管理层次"，可实际上这样拼凑起来的大型企业从结果上看往往可能出现不是先天不足就是虚胖浮肿，从管理上看，可能是权利的上收和机构的臃肿。此外，在法律程序和政府监管上还有一个更好地协调和理顺的问题。否则，电力改革很难正常进行下去。
为此，国家成立精干高效的管电职能部门，就没有必要成立全国性的国家电力公司了。这样一来，就可以考虑将全国电网按照合理网架结构（而不是按照行政区划）划分成几个大网，以大电网为单位成立集团公司（实体），具体负责大网的建设、维护、调度、安全以及网间电力调剂等电力输送事宜。
3关于省电力公司：
"省为实体"这一提法并不十分确切，一是容易错误地理解为"这个实体的省电力公司是省一级的公司，省内其它电力企业都要归他统一管理"。而这与《公司法》的规定和与市场化的要求明显是相违背的；二是容易被错误地造成省内电力市场的垄断。而随着改革的不断深化，特别是网厂分开和输配分开的实现，电力经营企业将会增多，公平竞争的电力市场才会真正实现；三是容易将省界理解为电力市场分界，形成市场壁垒?quot;省为实体"应该是将省电力工业局（现省电力公司）实行政企分开后改组为完全市场化的电网（电力输送）企业（实体），完全按照独立法人的公司进行运作。可是，当前，省公司向上受制于国家电力公司和网集团公司两级既是行政化又是企业化的管理机构的制约；向下又陷入大量依靠行政和管理关系所牵带的电业局，中心机构及其他未单独核算的电厂，企事业单位等的事务性管理之中；更可怕的是省公司还有以"强化管理"、"提高效益"等为由将其职能向地，县两级电力公司延伸的强烈意愿，甚至将改革初期早已下放了的权利又事实上地收回了省电力公司。所有这些都无疑地致使目前的省公司被繁杂琐碎的事务性管理所纠缠，根本无法按市场化的现代公司运作。如果说国家电力公司是?"四不象"，那么说目前的省电力公司是小"四不象"也是不冤枉的。
但是，必须看到：省电力公司的改革与国家电力公司有很大的不同，一是一个省内不可能不设立电网公司；二是改革开放以来，省公司已经得到了普遍的壮大，不论人才、资金、技术、管理、装备等各方面都有了长足进展，下一步的改革必须有利于更好地发挥这些优势，而绝不是简单地瓜分，更不允许流失。因此，除了可以根据国家成立电力管理职能部门而成立省一级的更加精干高效的管电机构外；还必须组建省内电网公司。
4关于县为实体：
国家电力公司系统的垂直领导和管理体系到县这一级已经是到底了，因此，能够被国家，网和省电力公司（甚至还包括地市电力公司）瓜分的有用之权也就层层层瓜分得所剩无几了，余下的基本上就是义务和责任了。现在看来，"县为实体"应该理解为电网企业不一定是实体，电力经营企业必须县为实体。至于一个县内设几个电力经营企业，这可以通过鼓励公平竞争由市场决定，当然，这里所谓的"县"也是一个相对的概念，与前面的"省"的概念一样。主要还是要看合理电网和市场需要来决定。
因此，"县为实体"的真正实现，只有在各方自愿和公平的基础上通过资产、机构、人员等方面的重组才能真正作到。
上述电力管理体制的设计思想明显是因袭行政管理，行政区划和地缘经济，从而与社会主义市场经济和国际经济一体化相背离，这种嵌套复杂的体制产生的必然是复杂的管理结构体系及相应的高成本低效率以及对产权结构多元化的抵抗。要改变这种状况，就必须按照现有法律（如《公司法》）改四级所有为法人所有，改垂直领导管理为投资人权能，并伴随国有体制改革的市场化进程互动。
三在电力企业内部管理中的困难及建议：
"管理"是企业的灵魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必须依靠强化管理来巩固。这就要求电力企业建立一整套适应市场经济的企业管理制度，对电力企业来说，就是要建立一整套自己的"法"，以规范自己的行为。但是，随着改革的不断深化，在电力企业管理中，过去行之有效的许多内部法规已经不适应或者不完全适应新的情况以至造成许多方面是无"法"可依，有"法"不依，甚至违"法"操作的混乱局面。
1电力企业自身的"法律"供给奇缺，造成了许多工作无"法"可依：
当前，电力企业在外部环境方面，已经失去了政府行政职能的依托和保护，在行业内部来说，也逐渐失去了行政命令的权力和人事工资福利的依托。因此，电力企业的管理必然要由计划经济时代的经验式，命令式，被动式和封闭式走向市场经济时代的规范化，制度化，法制化和公开化。这既包括对企业及内部各部门权利义务，法律制度，法律责任等法规保障体系的建立与运作；也包括对企业外部及内部各部门之间的关系协调，纠纷预防，困难救济等法规保障体系的建立与运作。对电力企业来说，目前还远远不能适应上述要求。应该说，电力企业适应市场化的管理还仅仅是刚刚起步，诸如合同管理，商业运营，产品促销，公共关系，企业形象等等，都有一个由无到有，由不完善到完善的发展过程。
2电力企业管理的外部法治环境不好：
当权者力图把政府权利和部门管理行为变为金钱和物质利益。这就必然导致社会资源的巨大浪费和令人发指的腐败行为；必然会造成"看得见的手"（政府干预）踩住（阻碍）"看不见的手"（市场调节）的严重后果。其中尤以司法腐败最为突出。立法不准，有法不依，司法不公，执法不严，徇私枉法，知法犯法甚至无法无天等等情况一时很难根除，电力企业对此必须要有充分的思想准备和周密的应对措施。比如必须十分重视提高全体员工的法律意识；建设好自己的法律队伍；完善好自己的规章制度；处理好自己的公共关系；形成好自己的监督体系等等。
3电力企业的法律意识亟待加强：
电力企业过去长期以来都是在高度计划经济体制和政府的高度重视下生存和发展的，加之长期缺电，因此，存在着比较严重的行政命令，电霸作风，封闭管理，贪大求全，高耗低效等等弊端。所有这些，都是与市场化管理，法制化管理和现代化管理背道而驰的。通过前二十年来的电力管理体制的改革和电力事业的发展，已经基本上扭转了全国性的缺电局面，电力企业的服务意识和工作作风都有了很大的转变。但是，电力企业必须清楚地认识到自己当前所面临的严峻局面，尽早找准自己在市场中的位置，扎扎实实转变观念，努力提高员工的法律水平，特别是各级领导的法律意识，处处遵纪守法，严格依法办事。
四电力市场整体结构模式建议：
1整体结构模式：
（1）改革前的结构模式：
电力工业部发电厂
发电厂
电力工业局市电业局县电力局用户
（省）设计，施工
安装，试验
检修，制造
研究，调度
学校，医院等
其他发电厂及其电网（主要是水电部系统）。
（2）现在结构模式：
国家电力公司发电厂
网集团公司发电厂
发电厂
省电力公司市电业局县电力局用户电力调度
试验研究
学校医院
多经企业等
独立发电厂
地方小电厂及其电网。
（3）建议结构模式：
政府部门：
国家电力管理部门；
省电力管理部门。
市电力管理部门。
电力企业：
发电企业A1售电企业C1用户D1
发电企业A2输电企业B售电企业C2用户D2电网服务企业E1
电网服务企业E2
发电企业An电网服务企业En售电企业Cn用户Dn
2几点说明：
就政府而言：设中央和省两级管理部门。
就电网企业而言：设网、省、市、县四个层次的电网公司（子公司或者分公司）。
就发电企业而言：除网省电网公司保留必要的调峰电厂外，全部组建发电公司。
（1）A--电力生产企业，即各类发电厂，一律实行独立核算，竞价上市。A企业除按规定向B交纳过网费和电网发展基金等必要的费用，向E交纳服务费和结算拥金外，其余均按企业规范自行进行量本利核算，自行核价，竞价上市。但允许的电价浮动幅度则必须由国家物价管理部门会同国家电力管理部门核定。过网费，电网发展基金，服务费和结算拥金等的收取标准和分配办法均由上述部门核准并进入A企业的成本。
（2）B--电力输送（由电厂出口直至用户）企业，即是从网省市到区县的电网公司。他们的主要任务是保证整个电网的安全稳定运行及合理调度。B企业按成本总量，电网同步发展基金及附加等因素测算需向AC企业收取的过网费和电网同步发展基金，报国家物价和电力管理部门核准后向ACD企业收取。B企业内部以程序（规范）化管理为主，参照市场（竞争）化管理，促使其服务标准化，产品公共化，效益微利化。虽然对我国绝大部分地区来说，B企业是垄断性企业，但实质上他是一个为电力市场服务的中介性运输调度企业，而且还是一个受到国家有关部门对其收费标准和办法进行的严格控制的微利企业，因此，对广大电力用户来说，几乎没有什么直接的不利影响。
（3）C--电力销售企业，在网上购买A企业的电能，向用户D出售商品电。商品电价在政府允许浮动范围内由C企业根据市场自定，真正做到了电能商品竞价上市。在这一模式下，同一供电营业区可以有多个C企业经营电能商品，可以开展公平竞争，允许其获取合理的差价。对广大电能用户来说，垄断已被打破，用户可在商家的竞争中获利。
（4）D--电力用户，根据自己的需要按市场上各个C公司的电价水平和服务质量等因素综合考虑，自主选择向某个（甚至是某几个）C企业自由选择购买商品电。但商家和用户都必须接受法定计量机构检定合格的计量器具的计量结果。
（5）E--一些不同类型的电网服务公司，公正，公平，公开地为ABCD企业服务，并按国家物价管理部门批准的服务费收取标准和办法分别向ABCD企业收取服务费。计量结算企业E1的主要职责一是对ABCD企业的出、进电量和种类分别进行及时和准确的计量；二是根据ABCD企业出、进电量、种类和相关的价格及时准确地进行核算并且根据企业的委托完成各企业之间的资金结算；而一些专业技术公司（如检修、试验、研究等）根据ABCD企业的要求为企业进行各项技术服务。
3建议模式的特点：
（1）真正实现了制度创新：
打破了传统的电力生产和分配模式；
打破了垄断的电力经营和销售模式；
确立了真正意义上的电力市场格局（主体多元化，价格市场调节，用户自由选择）。
（2）解决了传统模式的症结：
实现了电力企业资本结构的多元化，从根本上打破了垄断和封闭的基础；
引进了竞争机制，真正解决了电力市场主体多元化，公平竞争，政企分开等许多难题；
引进了透明的分段式组织结构，解决促进了电力服务质量不好，电价混乱，乱搭车收费等难题的解决；使广大用户对电力计量和电价都放心，使用户用上"放心电"。
引进了生产经营分离，输送销售分离的电力管理模式，真正实现了商业化运营，从根本上消除了拖欠电费的条件。
（3）过渡比较容易：
敞开电力系统的大门，大胆引进各种市场主体的资金（一般地说，他们都会愿意把资金投向电力企业的），比较容易实现产权结构的多元化；
现有省市县三级电力公司比较容易改组为省市县的电网公司；
将省市县电力局（公司）的相关部分改组为一个或者几个相应的电力经营公司；也可以吸纳当地其他企业参加重组；
篇9
关键词：公共利益；公共政策；公共性；合法性；公正性
公共政策是政府或者公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。正如日本学者药师寺泰藏所说：“‘公共政策’的意思与其字面意思相同，即为‘公共’而制定的政策。”公共政策是公共权威主体，为了公共目标，利用公共权力所制定与实施的总体性的策略选择，公共政策必须具有公共性。作为政治系统输出的主要内容，公共政策又是一种权威的价值分配，它具有极强的公共权威性的普遍的社会影响力，具有强制性、导向性、管理性、调控性与分配性的功能。公共政策凭借着公共权力的使用，对社会资源与价值进行配制，而且要求社会成员服从其利益选择与利益分配。政治权力的使用必须证明其正当性，这是民主社会对政治权力使用的伦理要求。公共政策是政治权力使用的主要方面，与其他方面的政治权力运用一样，这种强制性必须获得人民的赞同，经过合法性的检验，否则就不合民主政治的要求。因而公共政策又必须具有合法性。所以，民主社会公共政策应当具有公共性与合法性的伦理精神，正是这两种伦理精神才彰显出公共政策的民主性。
一、公共政策应有的伦理精神
“公共性”是公共政策研究的逻辑起点，公共政策所以是公共政策，就因公共性而成为公共的政策。对于公共政策公共性的概念分析，研究者们进行了很多的阐述，这些阐述也极有建树。在此我们试图从伦理精神的角度对公共政策的公共性进行说明。作为伦理精神的公共政策的公共性主要表现为三个方面。
首先，公共政策是对公共生活需要的回应。公共政策是公共权力主体所作出的政治性的抉择，但是这种抉择并不是随意而作出的，而是政府对公共问题的自觉回应。所谓问题就是主体对客体的期望与现实的差异，正是这种差异才导致了主体的不满，因此想努力对其进行改造。一个社会存在很多问题，社会公众也有不同的需要，这些需要都希望得到满足。但不是所有问题都可以进入公共政策议程，必须通过政府政策进行解决。公共政策只局限于，而且应当局限于公共问题的解决。“当问题超出了当事人，其影响波及到不直接相关群体时，问题就转化为公共问题。”公共政策是公共权力机构所作出的，而公共权力机构活动应当限制在其正当的范围之内。对于只涉及到个体或相对较小范围内的组织的问题，公共权力是不应当通过政策的方式解决，否则就是越权，影响社会自治，而对于那些影响公共生活应当由公共权力通过政策方式进行解决的问题，如果不通过政策的途径加以解决，那么政府就是缺乏回应性，是无能的政府。“公共政策制定中最为致命的错误就是为解决一个错误的问题进行决策。”公共政策自开始就立足于公共生活，立足于回应公众的要求。对公共生活的回应决定了公共政策的基本属性，也是其公共性之伦理精神的根源。正如有学者所说，“政策绝不能仅仅理解成官方声称的目标，而且还包括广阔范围内的所有参与者之间被模式化了的行为方式，这样人们才能够了解将要发生的事情。”公共政策是对行为方式的建构，任何一项公共政策不仅建构了公共问题，建构了政府与公众的关系，而且建构了在公共问题中参与政策的各方的权利与责任。
其次，公共政策是公共意志的表达与结晶。由于现实中公民参与政策的能力与积极性的局限性、也由于现实决策制度的局限性，现实公共政策制定都是政策精英所制定的，由少部分精英对公共问题进行决策，这看起是一个“民主的悖论”问题。这一民主的悖论只有通过公共论坛予以解决和消除。人民是国家的主人，人民有权决定自己的事务，涉及多数人的事务必须由社会的多数人共同同意，国家只是受人民委托而行使公共权力，这是民主社会的一个最基本原则。人民原则决定了公共政策必定是人民意志的表达与结晶。“一个好的公共政策是多数人的意愿和利益的产物，它不是少数人的意志和利益的合成，”民主社会的公共政策应当体现公众的利益要求。政治精英、“政策企业家”对公共政策进行决策何以合乎民主的要求？答案就在政策制定与执行的民主程序之中。公共政策是在公共领域中通过公共讨论而制定出来的。公民作为国家的主人应当有权参与公共政策，民主的政府有责任通过公共媒体与其它的手段，让所有公民都参与到政策的讨论中，通过民主的公共论坛，使得公民的不同意见得到充分合理的表达，最后通过公民的理性商谈达成对政策的共识。民主的公共论坛在公共政策过程之中起着决定的作用。公共利益是一个难以明确的概念，什么样的利益需要才是公共利益的要求，这一问题的解决只有在公共论坛之中，通过平等公民的理性商谈达成共识。任何政府的臆想性与强制性的要求都不会与公共利益要求相一致的。民主的公共论坛发挥着桥梁性的作用，它沟通政府与公民，使得公民之间、公民与政府之间有着平等的协商与理性的对话，而且还承担着公共批判的作用，使得不同的价值得到理性的评判，以最终决定何种利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求。政治精英与“政策企业家”在政策过程中的职责就在于汇总民意的工具性责任，而不得代民做主。只要公共意志自始至终都得到合理的尊重，公民在政策程序其民利得到充分的尊重，“民主的悖论”才最后被消除。公共政策是多数人的政策，应当表达多数人的意志与利益要求，也应当使少数人的合理利益得到满足。如果公共政策只是反应那些在某些方面居于控制地位的集团与少数利益群体的利益，公共就偏离了其公共性要求，其公共性的伦理精神就要被丧失。
最后，公共政策应当体现公正的伦理精神。现代社会从本质而言是一个公平的合作体系，因此公正是现代社会最基本的，也是最重要的伦理要求与伦理精神。“政府存在一个主要理由就是确保所有的个人都能得到保护，以免受有权势的个人或集团的强制。”现代政府是社会公正的主要维护者，政府存在的合理性也由此得到辩护。公共政策是政府活动的最主要方式，因此必须体现公正的伦理精神。公共政策的公正包括实质公正与程序公正两个方面。从实质公正而言，公共政策应当体现社会公平的原则：一是公正无偏的原则，公平地对待任何一个当事人、利害关系人和社会公众，应当尊重他们合理的利益要求，如果因公共需要而对某些人利益进行限制，必须是正当而慎审的；二是公民受益原则，任何一项公共政策的最终受益者最终都是公民，政府与国家不应当与民争利；三是劣势群体利益最大化原则，公共政策在利益的选择与利益的综合过程中，要对那些处于社会劣势的弱势群体有意识地偏向，使政策的最终结果使他们的利益得到最大的考虑与安排；四是分配普遍原则，公共政策的利益安排要使社会上绝大多数人的利益得到合理的重视，而不是仅仅只照顾部分人的利益，特别是在社会资源中占据支配地位的少数人的利益。总而言之，公共政策通过提取性、分配性、管制性与象征，为公众提供福利、安全、秩序与自由，这是公共政策的根本使命。只有完成了这一使命，公共政策才算是承诺了对社会公正的伦理要求。从程序公正而言，公共政策过程必须坚持公开原则，保护公民对公共政策的参与权、知情权、监督权与批评权。民主社会允许也应当允许公民参与到公共政策过程之中，他们有权发表他们的观点，而且他们的观点也有应当被政府重视的权利。他们应当可以通过意见表达机制，将自己正当合理的利益要求整合到政策之中。政府有责任通过合法的公共媒介，使公民的政策权得到充分的实现。“密室谋划、暗箱操作”而形成的政策只是官僚个别的意志表现，而不是公共的民意表达，因而也不合公共政策的伦理精神。
最后，公益导向是公共政策所依据的法律规则与法律程序二次合法性论证的根据。公共政策是政府行为的主要方式，从现代法治国家的基本要求看，公共政策必须合乎法律的要求。合法律性，是公共政策合法性的前提。如果不遵循法律规则及其程序的要求，根本不可以获得合法性。但合法律性与合法性是两个不同的概念，合乎法律规则与程序不一定就具有合法性。从理论上明确合法律性与合法性两个概念有助于更进一步理解政策合法性的内涵。现实法律制定与执行都具有局限性，一是因为人类理性的限制，法律条文不可能穷尽现实中所有的问题，并对这些问题都进行合理的规范，特别是立法的稳定性与现实的多变性与复杂性的矛盾，使得法律的实施过程中出现一些现行法律与人民正当权利需要之间的偏差是必然的；二是，法律的制定不一定都是人民意志的表达，现实中也曾有过政治权力强制性立法的事实，比如法西斯政权就强制性制定与执行法律，这些法律完全不是人民意志的真实的表达。如果法律与人民意志或者人民正当权利有这种或那种不一致，这时依据这样的法律制定并执行政策，那么政策的合法律性与政策合法性不一致，也根本不具有合法性。因此，政策所依据的法律规则与法律程序必须经过规则的二次合法性论证。“所谓规则的二次合法性论证是指能够为政治合法性提供论证的规则的合法性本身是需要证明的。”合法律的，并不是一定具有合法性，合法性不仅要合法律规则与程序的要求，而且要合社会价值规范，被人民所认同并自愿遵守的。因此，对这些作为依据的法律规则与程序要进行二次论证。这种二次论证事实上也就是对法律及其程序的伦理批判。如何对法律规则与程序进行伦理批判，批判的标准是什么？比瑟姆说：“规定权力的规则必须按照统治者和服从者共有的信仰来证明自身的合理性。”法律规则与程序的合法性就在于其正当性之中，法律所以是正当的，就因为其不仅是统治阶级的意志的表达，而且它是人民的意志的表达，体现了统治者与服从者共同的价值与信仰，换句话说，也就是法律所体现的规范与社会价值规范的同一性问题。我们前面已经指出，政治规范要与社会价值规范同一，政治规范就必须以公共利益为基本价值取向。法律规则与程序必须体现公共利益的要求，体现现代市民社会平等互利合作的要求。如果法律规则与程序与这一要求相冲突，并有损于公民正当权利，法律规则与程序就得受到伦理的批判并被修改，政策制定与执行也不可以依据这样的本身就不正当的法律规则与程序，否则其合法性就要受到质疑。
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篇10
论文关键词：管理学；和合公共管理;高等教育管理
1 和合公共管理的概述
老子的一个很重要的思想便是他的“无为而治”思想, 这一思想是他的宇宙观和他的社会观的统一。《道德经》之所以成为中华民族文化传统中的一块瑰宝, 在于其博大精深的智慧具有无穷的生命力。国家社会管理无为而治的思想, 其和合的内核主要有如下几点:
一是国家社会管理的根本是培育社会的自我。二是无形的管理比有形的管理更重要的思想。这里说的“有形”管理指管理机构、条例、章法、奖惩措施等等。“无形”管理则主要是指管理者的榜样、示范效应、社会文化环境及管理心理状态等等。
2 以和合管理思想检视当代中国高教管理
现代高等教育的发展呈现出大众化、多样化、前沿化等显著的特点。如此复杂而发展迅速的现代高等教育，给当代中国的高等教育管理提出了许多新的问题，使高等教育管理面临着许多新的困惑与挑战。而只有找到并正视我们高等教育管理中存在的问题，才能找出问题解决的办法，使高等教育沿着健康和良好的轨道前进。一般来说，高等教育管理分为宏观和微观两个层次：一是政府对高等教育的管理，二是学校内部为保证良好、正常的运作而实施的学科、教学、科研、人事等方面的管理。所有的管理活动不外乎是对两大关系的处理：一是政府与学校之间的关系，二是学校内部管理诸要素之间的关系。冷静地分析我国高等教育管理的现状,不难发现以下问题:（1）高校办学自主权落实不够；（2）师生的办学积极性没有充分调动；（3）行政权力需要限制；（4）管理人员的道德素质需要进一步提高。
3 “无为而治”管理伦理思想在当代中国高教管理中的运用
研究和学习的目的在于应用。将“无为而治”管理伦理思想运用于现代高教管理，我们至少可以在宏观和操作两个层面上结合现代高教管理的实际加以灵活运用。在这里就不再赘述，本文重点探讨一下“无为而治”管理伦理思想在高教管理操作层面上的运用。
3.1 重心下移，健全分层管理架构
“无为而治”的管理伦理思想启示我们:在处理各种类型的管理矛盾与关系时，要紧紧扣住“治”这个目标，做到在处理各种领导与被领导的关系时，最重要的是“官得守其分”—各级组织、各个部门责权分明、各司其职，各行其是，领导机关“无为而治窍”充分发挥和调动基层的积极性，以最小的领导行为取得最大的管理成效。
高等教育管理的基本矛盾是资源投入的有限性与社会同个人对高等教育系统期望值不断提高的矛盾。围绕这一特殊矛盾，高等教育系统中还存在一系列反映高等教育管理活动中各种因素的对立统一关系的矛盾，它们是高等教育管理规律不同形式的反映，是高等教育管理规律和高等教育管理活动各种因素相互作用的交错点。在这一系列的矛盾中，首当其冲的是集权与分权的矛盾，即如何处理中央与地方、政府与学校以及高校内部校一院一系之间的关系。
以“无为而治”管理伦理思想作指导，总结归纳国内外高等教育管理的成功实践，我们认为处理上述关系的关键在于充分落实高校办学自主权，真正实现管理重心下移，健全分层管理架构。
3.2 以人为本，完善民主管理制度
陈鼓应先生说:“老子自然无为的观念，运用到政治上，是要让人民有更大的自主性，允许特殊性、差异性的发展。也就是说允许个人人格和个人愿望的充分发展”。所谓:“圣人无常心，以百姓之心为心”，“因其性则天下从”，说的就是领导者不要把自己的意志强加于群众，而是要激发群众的创造性和积极性，在此基础上集中群众智慧，使决策符合于绝大多数群众的意愿，这样看起来似乎是“无为”，其实，由于万众一心，完全能够达到“无不为”。这种人本主义的管理伦理思想和民主管理的原则在现代高等教育管理中显得尤为重要。
3.3 协调整合，促进学术系统和行政系统良性互动
“无为而治”管理伦理思想中“深根固抵”、“大制不割”的策略运用到现代高教管理中来，就是反对急功近利和急于求成，反对只见局部不见整体和目光短浅，要通过对高教管理系统的分析，提出其中关键的制衡因素，促进高校核心竞争力的“长生久视”。大学的管理架构可以看作是一个围绕学科和行政单位组织的矩阵型组织。大学内部既有学术管理，又有行政管理，他们在功能上是互相支持、互相协调、互相补充的，在运行特点上又有一定的差异甚至矛盾。改革和优化大学管理架构、提高运行机制的效率，首先必须对大学内部学术系统和行政系统的互动关系进行全面的研究和分析，建立良性互动的高校学术和行政管理架构。
