国土空间规划体系建立范文

导语：如何才能写好一篇国土空间规划体系建立，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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2019年9月20日，由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会主办，银川市自然资源局、中规院（北京）规划设计公司联合协办的“2019年中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会”在宁夏银川市成功举办。来自重庆、成都、武汉、深圳、银川、青岛等市县自然资源部门负责人、同行业界及专家学者近400人出席会议。

在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间 新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。

国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：

一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路

在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。

    二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系

按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。

    三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制

    新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。

四、要素创新，制定适宜我区发展的国土空间政策

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我国国土规划的发展和“长株潭规划”的来历

在中国，“国土规划”在不同时期，甚至在同一时期的不同的地区也有不同的名称和内涵。上世纪八九十年代开展的国土规划中，曾出现国土规划、国土总体规划、国土综合规划、综合国土规划、国土开发整治综合规划等名称。

1984年12月，国家计委发出《关于进一步搞好省、自治区、直辖市国土规划试点工作的通知》。全国一半以上省、自治区、直辖市先后在20多个地区开展了国土规划试点工作。但总体上看，规划内容涉及范围广，重点不突出，即涉及资源开发利用，以牵扯到人口、经济、城镇、产业、生态环境保护的统筹与布布局。但由于规划内容的针对性不强， 84年启动编制的国土规划对摸清国土资源家底方面取得了一定成绩，但没有起到多少规划的指导作用。

进入21世纪后，因宏观背景和环境发生了新的变化，人口、资源、环境、经济四者之间的矛盾日趋尖锐和突出，国土空间开发秩序变化更加剧烈，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等影响到国家政治稳定、社会和谐、经济可持续发展的深层次矛盾也逐步显现，亟需通过科学的国土规划解决发展中存在的问题。

2008年后，为应对国际金融危机，推动区域经济协调发展，国家先后批复实施一系列区域性规划，国土资源部也在福建海西岸经济区、广西北部湾经济区、湖南省长株潭城市群、河南中原城市群、重庆统筹城乡综合改革配套实施区等地部署国土规划试点工作。在全国层面上，经国务院同意，国土资源部与国家发展和改革委牵头，联合28个部委于2010年9月正式启动《全国国土规划纲要（2011-2030）》的编制工作。当前，《全国国土规划纲要（2011-2030）》已形成了征求意见稿，正在广泛征求各方的意见。

全国国土规划纲要的主要内容

2010年9月正式启动的《全国国土规划纲要（2011-2030）》（以下简称《纲要》）根据《全国国土规划工作方案》共设置了国土生态安全建设、国土资源优化配置、国土空间合理组织、能源资源保障能力建设、国土综合整治等9个方面的研究，形成专题研究报告48个，在专题研究报告的基础上形成。

在全面分析国土资源现状和面临形势的基础上，《纲要》提出了规划主要目标和具体任务；从开发引导和分类保护两方面对全国国土资源进行总体规划，同时结合国土资源分类提出了农村地区、城市化地区、重要生态功能区等重点区域的国土综合整治。根据全国国土资源分布特点对陆域国土和海域国土进行了分区，不同的区域提出了不同规划发展略。最后从土地政策、矿产资源政策、环境保护政策等方面提出实施的保障措施。

《纲要》立足国土资源环境承载能力，围绕优化国土开发格局、合理配置国土资源、提高能源资源保障能力和改善国土生态环境，统筹提出了国土开发、利用、保护和整治的战略目标和重大任务，并制定了统一的国土空间开发利用政策措施，对保障和促进经济社会全面发展具有重要意义。

区域国土规划的主要内容

为推进新一轮国土规划编制工作，国家启动了包括“长株潭”城市群在内的多个区域国土规划试点。

因为全国尚未关于国土地规划的统一规程和标准，各试点规划通常针对试点区域的各种突出的矛盾和问题编制规划。如“长株潭”城市群国土规划突出“两型社会”建设，突出“构建两型、绿色低碳、和谐高效、富有竞争力的国土空间”主题；而福建海西岸经济区国土规划则突出国际国内广域合作的主题。

试点区域规划主要解决几个核心问题：有效配置资源，保障经济社会发展；强化宏观调控，促进经济发展方式转变；优化空间开发，统筹协调城乡区域发展；整治国土空间，保障国土生态安全；完善基础设施，保障和改善民生。内容则一般包括：区域经济社会发展背景分析；资源环境综合承载能力评价；国土规划目标与任务的确定；重点产业带与城市体系的优化与布局；泛区域国土开发合作；综合交通运输体系的构建与优化；重要能源、资源保障；国土规划实施的保障体系；规划管理信息系统建设等。

应该说，区域规划与全国规划最大的不同在于：区域规划需要根据不同区域面临的不同时间和问题，重点突出解决区域经济发展方面的规划。

国土规划亟待解决的问题

我国国土规划从上世纪80年代起，开展了大量的工作，尤其是近年来，国土规划编制工作日益重视，2009年国家组织了28个部委编制《全国国土规划纲要（2011-2030）》。但国土规划体系尚未建立，建立健全的国土规划体系对落实国土规划指导国土空间开发具有重要意义。

笔者认为考虑到国土规划的宏观性和中长期性的特点，国土规划不宜以行政辖区隶属的特点建立体系。而应在国家、省级体系的基础上，以重点区域为重点建立规划体系，重点区域可以是跨省域界线的，也可是省内重点地区编制国土规划，形成国家、省级、重点区域的三类国土规划价框架体系。

其次，需要理顺国土规划与其他空间规划的关系，在国土规划的定位上应当加强研究，其应当与主体规划区规划一样，上升到国家战略规划的层面，而区域规划、城镇体系规划、土地利用总体规划及其他相关部门规划均应依其为依据进行编制，全面提高国土规划的战略意义和落实宏观规划作用。

此外，能否得到有效的实施为各类规划成功与否的关键，国土规划也不例外。上世纪80年代我国编制各类国土规划没有得到有效的实施，除规划理论和内容上自身不足外，规划实施手段的也不足也是重要原因之一。

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一、规划的重点内容和相互间的关系

1.国民经济与社会发展规划----“定目标”

国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，明确需要重点建设的项目列表，规定项目一经确定，严格进行更改。其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。

2.土地利用总体规划----“指标和坐标”

土地利用总体规划突出体现对建设定用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束。建设用地、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地规划为准。综合协调农用地、建设用地和其他土地等三大地类的结构和布局，解决各地类“放哪里”的坐标定位问题。

3.城乡总体规划----“定布局”

城乡总体规划发挥宏观战略分析的优势，领衔制定城市发展战略，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。具体解决“放什么”的用地布局问题。

4.各类专项规划----“定方向”

各类专项规划主要是依据地区的产业、资源现状，提出未来发展的思路、重点打造的方向，但是其最根本的原则是不能违背“三大规划”。

关于规划的问题，要从规划体系的角度去加以完善。总体上讲，规划体系大体可以分为三大块，一块是发展规划，一块是专项规划，还有一块是空间规划。发展规划主要是各级政府授权各级发改委牵头编制的五年发展规划纲要。专项规划是发展规划的细化，包括发改委和其他政府各个部门编制的行业规划、事业规划，等等。第三块包括建设部门抓的城镇体系规划、城市规划或谓城乡规划，国土部门抓的土地利用规划，发改部门抓的区域规划，这些规划合在一起叫做空间规划。这三者之间的关系是发展规划处于统领地位，由它确定总体目标和主要任务，是管“干什么”的；专项规划明确一个一个领域、一个一个行业怎么去干，是管“怎么干”的；空间规划是解决空间布局和管制问题的，是管“哪里干”的。三大规划有机统一，这就是我们的规划体系。

二、当前各类规划之间存在的矛盾

当前，许多专家学者提出“三规合一”，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划合为一体。2004年我国颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》均提出了“三规合一”的相关要求。《土地管理法》第二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。《城乡规划法》第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。但如何依据、如何衔接依然是目前总体规划编制过程中非常棘手的问题。

多年的规划实践表明，我国当前的空间规划体系突出地存在着城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划之间缺乏有效衔接的弊端，在同一个城市空间上，往往多个政府部门都有规划引导和控制要求，但由于彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致了开发管理上的混乱和建设成本的增加，这影响了经济社会的健康发展。究其原因，主要是“三规”之间在工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市规划最具有技术和管理实力，但它属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。发改委具有综合协调社会经济发展职能，但其空间规划技术力量相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。

三、盱眙规划的基本现状

就盱眙的规划实际情况来看，主要有：

一是国民经济和社会发展规划五年纲要。该规划由县发改委牵头编制，目前正在执行的是“十二五规划”，从2011年至2015年，是重点针对产业发展布局的规划。同时，着手考虑“十三五规划”。

二是城乡规划。该规划由县住建局牵头负责编制，盱眙县城市总体规划（2006-2020）旨在恢复盱眙县城区山水生态风貌。规划通过有机疏解老城区人口，改善城区住房条件，优化城区生活空间；控制城区建筑高度，凸显盱眙山水城市风貌特色，将“山、水、城”融为一体；完善城区文化、旅游服务设施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游产业发展。

三是土地利用总体规划。该规划由县国土局牵头编制，规划期限是2006年到2020年，该规划落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，对上级下达的各项规划指标，围绕全县经济发展大局，科学规划、合理布局，力争在规划基期年内确保各类项目用地的需求。

其他的还有各类产业规划、行业规划、特色园区规划等，这些都是各职能部门牵头负责编制，是比较专业、单一的规划。

四、对规划整合的建议

1.构建领导机制体系。县级政府成立规划编制工作领导小组，并建立专家库，负责对全县所有的规划编制进行指导、审查。建议由县政府主要领导担任组长，各位分管县长任副组长，成员单位为县直各职能部门，并且设立领导小组办公室负责具体的日常工作。

2. 重点重抓关键规划。“国民经济和社会发展规划”、“城市总体规划”“土地利用总体规划”三大重点规划是地区规划的核心，规划的水平和层次必须要高。建议对此三大规划在编制过程中，聘请资质水平较高的咨询机构参与编制，之后县政府组织专家反复论证。

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一、改革滞后的规划体制是一项重要而又紧迫的任务

我国的规划体制和“五年计划”一直在进行着调整和变化，特别是改革开放以来，围绕建立社会主义市场经济体制的要求和政府管理职能的转变，规划体制在从强计划向更符合市场经济要求的重规划的功能性转变上有了明显的进展，“十五”计划不论从编制程序、方法和内容上都有了较大的改进和调整。但总体上来看，规划体制所发生的这些变化更多的是一种追赶型和适应性变化，规划体制及其运行机制依然明显存在多方面的问题甚至于缺陷，严重影响了规划本身作用的发挥，降低了经济社会资源的配置效率。这些问题包括规划体系紊乱、数量过多过滥；各规划功能定位不清晰，相互衔接不密切；规划审批程序不明确、编制程序不规范；过时的规划和内容过多，需要加强的规划不足；重规划的编制过程，轻规划的实施评估等。在规划工作中则具体体现为机械主义和形式主义泛滥，部门间各自为政、规划互不衔接，规划内容交叉重叠、甚至相互矛盾；下级规划抄上级规划、上级规划无法在下级落实；墙上挂的规划多，可操作实施的规划少等。

“十一五”时期和“十五”时期相比较，我国社会经济生活中将发生许多新的变化。社会主义市场经济体系的初步框架已经建立，市场化程度进一步提高，市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强；城乡差距、地区差距、社会群体之间的收入差距以及就业等问题成为影响社会经济健康发展的重大问题，追求协调发展和降低社会摩擦的目标将更加突出；市场一体化进程加速，跨区域经济交流和联系将进一步突出；经济安全问题更加引起重视，涉及国计民生的战略性资源的开发建设更加需要进行统筹规划；政治文明建设进程加快，政府将更加重视民主决策和依法行政；加入世界贸易组织后设定的过渡期基本结束，规范和约束政府行为的条件进一步提高等。所有这些变化都将对现行的规划体制提出更高的变革要求，这就需要对规划体制进行不断改革、创新和完善，以建立与新时期社会经济发展要求相协调的规划体制。

二、国外的经验为我国规划体制改革提供了有益的参考

规划体制是经济社会发展规划的编制、执行、评估等方面的程序和制度，涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调整等方面的一系列制度性规定。规划体制的差异取决于一个国家的意识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等，这使得各国的规划体制总是具有自己的特点并存在各种差异。比如在决定规划体制的基础性制度方面，美国和英国模式更强调经济的自由主义思想，在私人物品领域和可竞争性领域，政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进行竞争的公共环境上。法国、德国、日本模式则主要体现出政府推行社会市场经济战略的特点，强调市场机制发挥基础性作用的同时，政府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足。俄罗斯模式则具有典型的体制转型特征，政府规划功能经历了从高度计划的模式到基本放弃，之后又进行恢复和重塑的过程。另一方面，经济的市场化和全球化特点又使得这些国家的规划体制具有许多共同的特征。我国市场化趋向的改革也决定了国外市场经济国家在规划体制方面的模式和特点有许多可供我们吸取和借鉴。

（一）各国具有不同的规划体系，但规划在社会经济发展中都具有重要的地位

按照功能的不同，各国的规划体系大多包括三大类，社会经济发展规划、空间规划和专项规划，但各国侧重点有所不同。

德国以空间规划为主体，联邦国土规划由联邦政府负责编制，主要是制定联邦范围内的规划目标、全国性的规划标准，并根据各州发展现状，从平衡发展的角度来调整全国性的布局。对基础结构、环境质量、经济结构、就业机会和定居条件等进行经济区划和平衡。该规划具有长期性和指导性，由联邦建设部牵头，与有关各部协商后提出规划草案。除这一综合性规划外，联邦政府还负责编制全国性的专业规划如铁路、联邦级的公路和高速公路、主要水路、国家公园、自然资源保护区、军事用地的规划等。联邦规划对州、市、县的规划起指导作用。各州和地方政府要负责编制与上级规划相协调的地区各专项规划和土地利用规划。

法国是西方发达的市场经济国家中“计划性”最强的。第二次世界大战结束后不久，法国政府成立了计划总署，负责对经济发展的全面规划。先后制定实施了11个4年经济发展计划。随着市场的发育和对市场作用的日益重视，指令性计划逐渐退出历史舞台，第九个计划开始向合同制方向发展，并成为中央政府调节国家政策和地方政策的工具。从第十个计划起，计划合同中量性的指标在减少，衡量结构调整及质量的指标在不断增加。但政府仍通过计划引导经济发展方向，设计国家的发展战略，缩小社会各界的收入差距。

美国政府具有自己明确的国家发展战略，与法国、德国等相比，虽然没有相对固定和直接的国家计划，但联邦政府下设的各委员会和部局都有各自部门的详细规划，并通常通过法案的形式发挥作用。同时，联邦政府也根据国家战略的需要临时制定相关规划，比如阿波罗登月计划、信息高速公路计划和田纳西河谷开发计划等。

俄罗斯从苏联时期的“全俄电气化”计划开始至今，其规划体制大体上经历了两个时期，即以指令性计划为特征的规划管理阶段和以指导性计划为特征的规划管理阶段。苏联解体后，俄罗斯曾经一度放弃了国家对经济的总体规划，但在1990年代起又开始着手制定国家社会经济发展的中长期计划。2000年开始实施了《俄罗斯联邦长期社会经济发展基本方针》（2000~2010年），并从1993年开始制定实施了3~4年不等的中期规划，以及1~2年不等的具体实施计划。

日本是一个较多推行政府主导产业政策的国家。1949年以来，先后制定了13个中长期经济计划。1990年代以来，日本政府主要通过了以下三项经济计划：1992年《生活大国5年计划——与地球社会共存》（1992~1996年）、1995年《新经济5年计划》和1999年《未来10年计划——经济社会的应有状态及经济新生的政策方针》。同时，日本的国土开发与整治综合规划也较多吸收了德国的空间规划的经验，对包括土地、交通、森林等自然资源和基础设施建设方面做了较为系统的规划。

韩国政府也比较重视经济长期发展规划，1960年代以来已先后实施了7个经济社会发展五年计划，之后开始实施“新的经济长期设想计划”（1996~2020年），在受到亚洲金融风暴的冲击之后，政府开始调整政府主导型发展战略，更多强调市场的作用。（二）规划的地位和内容在不同的经济社会发展阶段是不断调整和变化的

规划综合反映了政府管理国家的意志和政策取向，是政府为推动社会经济发展和实现宏观调控而做出的谋划和安排，是政策实施的重要工具。从各国规划体制发展演变的过程来看，规划的内容日益丰富，规划的主体日益明确，规划的程序日益科学化，规划的体系日益完善，规划的权威性日益提高，规划之间的功能界定和相互衔接日益加强。总体上看，规划日益上升为公民意志和国家法律。但与此同时，一个明显的特征是各国规划的内容在不同时期是有差别的，根本原因在于经济社会发展的阶段和国家在国际经济环境中所处的相对地位在变化。市场经济越发达，市场力量越强大，国家在国际上的经济优势越领先，政府的产业政策则越弱化。与此相适应，社会经济发展的中长期规划就越向战略性、指导性和定性化方向转变，政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。目前发达市场经济国家对中长期的综合性社会经济发展规划的编制在不断弱化，而重点领域的专项规划和空间规划的地位在不断提高。

（三）具有规范民主的规划编制程序和完善的规划法体系

规划编制程序是否规范和民主直接决定着规划的可实施性和权威性是否能够得到保障。发达市场经济国家大都具有相应的规划法体系，对规划的目标、功能、主要内容、编制程序以及规划调整的法律程序都有明确的规定。规划的制定都要遵从公开性和透明度，民众大都具有广泛的参与度，规划都要经过权力机构的审批，一旦通过则通常以法案或法律的形式实施。各国规划的编制过程基本相同，都要遵循科学和民主的决策机制。比如德国空间规划方案的制定过程大致可以划分为三个阶段：

编制阶段。政府有关部门组织人员编制规划的初稿。编写人员可以包括内部职员，也可以包括外部聘请的专家。

商讨阶段。政府邀请有关利益各方对规划的初稿进行商讨，讨论过程往往要重复多次。政府综合有关利益各方的意见后，规划的最终稿，有关利益各方仍可以对最终稿发表反对意见。

审议阶段。政府将规划的最终稿、有关利益各方对最终稿的反对意见以及政府对反对意见的解决办法一并送交议会。议会讨论有关资料，最终表决通过之后，规划就成为具有法律约束力的文件。

另外，上下级政府之间的规划都有明确的协调机制。地区的规划在地区议会批准之后，需要上一级政府最后批准，以保证上下两级规划的一致性。当地方的规划与国家的规划相冲突时，联邦或中央政府有关部门可以对地方规划进行指导。理论上讲，如果地方拒绝中央政府的指导，中央政府有权直接修改地方的规划。同时，由于地区规划直接涉及到私人利益，有关利益各方有向上级政府和联邦或中央政府进行申诉的权利。德国各州的规划法，都对规划程序有详细规定。如不按规定程序走，公民可以对通过的规划进行，法院会判规划无效。这种做法虽然容易使制定规划的时间比较长，但由于规划在制定过程中广泛听取各方面的意见，所以最后制定的规划能反映绝大多数人的意愿，使规划的科学性、合理性、合法性得到保障。规划出台后，也能得到各方面的支持和便于执行。

（四）具有分工明确的规划编制机构体系和健全有效的规划执行评估机制

一个分工明确和职能合理的规划编制机构及体系是保证规划编制工作有序高效进行的重要前提。市场经济国家在联邦或中央政府大都设有专门的规划部、局、署或者委员会，专门负责全国总体规划制定的组织、协调工作。比如德国的规划权归三级政府所有，即联邦、州和地方政府。联邦政府设有区域规划和城市发展部，主管立法，制定城市规划方针、政策、法规，拟定全国经济区规划、区域规划大纲，协调地方、部门之间的工作，掌握部分资金资助地方的城市建设。法国负责协调制定社会经济发展计划的机构是计划总署。计划总署可以得到其他研究机构的支持，比如国际信息与展望中心（法国官方的国际经济研究机构）、计划数理经济前瞻研究中心、生活条件观察与研究中心等，计划总署给这些机构一定的预算补贴。

与此同时，各国都非常重视对规划执行结果的评估，并有一套进行评估的法定程序和运行机制。法国政府在制定规划后，为了使公民更清楚政府公共政策的效果，使国家资源得到更好的分配，提高政府公务员的责任心，都要对规划实施情况进行评估。评估工作由一个政府的部际评估委员会负责，称全国评估委员会。该委员会由总理主持，由11位专业独立人士组成。全国评估委员会通过与计划总署协调建立评估机构，会同相关的政府部门共同确定规划评估方案和评估费用预算，对规划实施情况进行跟踪，对项目费用落实情况进行确认等，最后出具评估报告。

三、建立适应新时期我国经济社会发展要求的规划体制的建议

（一）要充分认识市场经济条件下规划的作用不是要削弱而是要加强

规划是政府行使经济社会管理职责的重要手段，而不是一种制度。规划的地位在本质上与社会制度无关，而取决于经济社会发展的阶段和政府调控管理社会经济发展的政策取向，还与经济社会发展的特点以及国家经济发展的国际比较地位有关。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，社会经济资源的配置和许多重大的社会经济问题的解决都需要政府发挥积极作用，在市场机制尚没有完全建立起来的条件下，市场发育不足所造成的缺陷还需要政府进行矫正。即使在市场机制比较完善的领域，也会存在市场失灵，也需要政府进行弥补。同时，随着社会经济的发展，公共领域在不断扩大，对公共产品、公共服务和公共政策的需求在不断提高。与此同时，在包括土地、水资源、能源等日益紧缺和环境污染、生态治理、发展差距、就业及社会保障等问题日益突出的情况下，政府进行统筹安排、统一协调、总体规划的任务就越发紧迫。而在全球化和区域经济一体化的背景下，国家之间的竞争在日益加剧，国家战略的地位在日益突出，政府制定并实施国家战略的手段和途径也就越发显得重要。同时，作为一个发展中国家，我国在国际竞争中还处于不利地位，一些在竞争性领域的产业政策对国民经济的发展依然具有积极作用。因此，要充分认识到市场经济条件下，规划的地位不是削弱了，而是要加强；在我国目前所处的发展阶段，规划的地位同样不是要削弱，而是要进一步加强。

（二）要坚持“长远谋划、分步实施，广泛借鉴、兼顾实际，适度超前，协调一致”的原则

建立适应“十一五”时期经济社会发展要求的规划体制的改革势在必行。规划体制的改革应当坚持几个基本的指导原则：

第一，长远谋划、分步实施。以市场化为方向，将建立符合市场经济要求的规划体制作为规划体制改革的长期目标，分阶段实施，建立与我国市场化进程相一致的规划体制。

第二，广泛借鉴、兼顾实际。既要充分借鉴发达市场经济国家的经验和做法，又要注意与我国经济社会发展所处的阶段和特点相适应，充分反映和体现不同时期出现的新情况、新问题和新矛盾。

第三，适度超前，协调一致。要尽快解决规划体制不适应经济社会发展要求的矛盾，充分发挥制度创新在促进生产力和推动社会经济发展中的重要作用，发挥规划在社会经济发展中的战略性、超前性和指导，使规划体制与社会经济发展水平和政治经济体制相协调。

（三）要突出强调和体现规划的“系统性、规范性、有用性和权威性”

第一，系统性。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，对规划体系进行高度整合，避免各规划之间交叉重合甚至相互矛盾，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。要调整解决经济社会发展规划和空间规划之间的互相衔接。如各级城镇体系规划、土地利用规划、城市总体规划，其编制的依据应该是经同级人大批准的国民经济和社会发展规划。经济社会发展规划的内容要落实到具体的空间上。要调整解决重点专项规划与行业规划，以及行业规划相互之间的衔接问题。同时还要协调好中央政府与地方政府规划之间的协调问题。

第二，规范性。目前我国规划体制中的制度性规定，有些是法律法规规定的，更多的则是不成文的惯例和约定俗成的做法。规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此，规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，要建立符合我国社会主义民主法制建设和政府依法行政的规划体制。为此，从长远来看，应该制定《规划编制法》。

第三，有用性。要切实取消目前大量存在的过时过多过滥的一类规划，特别是许多已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业政策调整重点与领域的行业规划。要针对目前各级地方政府编制的与国家中长期经济社会发展纲要相衔接的地方规划中所存在的雷同和缺乏地方针对性的问题，调整或者不再要求地方政府特别是省级以下地方政府编制中长期规划。要针对目前规划内容原则性过强、操作性较差的问题，要通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。

第四，权威性。要针对目前存在的下级规划和上级规划不衔接，上级规划难以在下级规划落实的问题，切实加强对规划编制和执行情况的监管力度，依法动用司法程序来保障规划的执行和实施，提高规划实施的强制力和约束力。

（四）要重点围绕“四个转变”进行规划体制改革的设计和实施

第一，规划的领域由较多地覆盖社会经济各领域向主要以公共产品与服务和非竞争性领域为主转变。我国的市场化改革使市场机制发挥作用的领域正在不断扩大，许多行业和领域已经基本上实现了经济的市场化运行。因此，沿用传统体制下的许多竞争性领域的规划应该退出，规划的内容要进一步向公共政策领域转变。

第二，规划的体系由以经济社会综合性规划为主体向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。空间规划应当包括全国的综合性国土空间开发规划、跨省级行政区划的区域空间开发规划以及各地区的土地利用规划和城市建设规划等。空间规划应当集中体现重大资源的开发利用、基础设施建设、经济效率和社会公平、环境保护和文化发展等方面的政策取向，要符合经济、社会、环境和文化协调发展的政策目标。

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城乡规划是社会发展的主要内容，在经济全球化条件下，各个领域均需要创新才能有所发展，对于城乡规划工作来说同样如此，这一工作必须从制度方面进行优化与改革，使其能够更加符合创新理念，这样才能最大程度的保证其规划效果的提高。主要论述的正是有关市场经济下城乡规划制度创新的问题，希望能够为城乡规划过程提供参考，从而进一步的保证规划水平的提高。

关键词：

市场经济；城乡规划制度；措施

受经济全球化的影响，市场经济已经成为了目前社会发展的一个大趋势，社会各领域的发展都需要在市场经济条件下进行，同时也必须具有一定程度的创新性。城乡规划过程同样需要以市场经济的发展为导向，要在此基础上完善资源配置工作，从而使其在制度方面达到创新，这对于我国城乡的长远发展具有重要作用。总的来说，城乡规划制度的创新势在必行，必须得到社会各领域的足够支持。

1市场经济下的城乡规划制度资源配置所扮演的角色

在市场经济条件下，城乡规划制度资源配置扮演着不同的角色，对其角色类型的了解能够为具体制度的创新提供基础。具体而言，土地市场运行规划以及公平配置空间资源均属于其所扮演的角色类型，文章主要对上述两方面展开来进行了分析。

1.1土地市场运行规则。

对土地市场运行的规划是城乡规划所扮演的一个主要角色。总的来说，城乡规划的本质便是对土地的规划与在分配工作，在这一基础上，实现资源的优化配置十分重要，这是保证社会各领域的利益能够达到平衡的一个重要基础。根据我国的国情以及具体制度，土地的私有制不可能实现，从根源上讲，土地的所有者并不具备对土地的私有权，因此在城乡具体规划过程中，对于土地的规划一定要以市场为基础与导向，这样才能使得社会各利益体的利益达到平衡。

1.2公平配置空间资源。

对空间资源的配置是城乡规划制度在资源配置中所扮演的另一个角色。城市与乡村的空间不是固定的，这是城乡规划工程实现的基础，空间作为人类生存的一个主要保证，其划分过程必须足够公平才能达到最大程度发符合社会要求的标准，因此，在对城乡规划制度的制定与创新过程中，一定要保证对空间资源配置的公平性。

2市场经济下城乡规划制度创新措施

城乡规划制度主要包括决策制度以及执行制度两种，在市场经济条件下，想要保证城乡规划制度能够有所创新，就必须要从上述两个角度出发，只有这样，才能使制度从各个角度得到创新，从而保证其整体的先进性，保证其能够最大程度的与当前的市场经济环境想适应。具体而言，市场经济下城乡规划制度的创新措施主要包括以下几点：

2.1对决策制度的规划

2.1.1建立统一的空间规划体系。

笔者建议，在现的空间规划编制体系下，积极探索“三规合一”，开展“多规融合”统筹发展研究，积极在编制主体、技术标准、编制方法和编制目标等方面实现“三规”更好的融合，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面理顺“多规”关系，创新搭建“多规融合”工作平台。同时，整合现有的各类空间规划编制体系，基于城乡规划、社会经济发展规划、国土资源规划和生态环境规划等不同规划，建立统一的空间规划体系。

2.1.2建立年度计划及评估制度。

基于事权、有效性等城乡总体规划的工作内容进行合理增减，增加管理性、统筹性和协调性内容，删减无效、琐碎且可以通过其他途径落实的内容。通过建立年度实施计划制度和年度实施评估制度，保障城乡总体规划的实施。在近期建设规划的基础上，每年滚动编制年度实施评估及下年度实施计划，通过年度实施评估，充分了解城乡发展现状，监测、总结、分析和评价上年度规划实施情况，在实施的过程中反馈、检讨城乡总体规划。

2.1.3创新规划编制形式。

合理把握规划指标的刚性和弹性，对于建筑退线等要素的控制要硬，对高度、密度、开发强度的控制要因地制宜，可控制性详细规划应加强用地功能控制、建筑建造控制、交通

组织控制和景观环境控制，以及城市开发中“公共产品”控制等内容。在规划编制过程中，改为可以根据效果、地块所处位置的不同而通过走程序作规划动态更新，体现规划的灵活性。其次，要加强规划编制研究，在思想层面把以人为本、尊重自然、道法自然、低影响开发等理念融入规划，在编制技术层面投入充足的人力和时间，进行深入细致的现状调查和经济分析，重视并保障规划编制成果转化为规划设计条件，确保应用于规划管理的科学性和可操作性，通过公众参与制度、专家制度、听证制度增加规划审批的技术含量。采用“城市发展单元规划”等新的规划编制形式，作为控制性详细规划的补充形式，实现综合统筹、多方参与、富有弹性及经济可行等目标。

2.2对执行制度的规划

2.2.1统筹各机构的权利。

笔者建议将城乡规划与土地利用规划相关机构统一起来，配合“三规合一”和“多规融合”的规划协调机制，实现城乡规划与土地利用总体规划等规划的协调和整合。整体性治理理论和制度变迁理论为“大部制改革”奠定了深厚的理论基础.此外，应合理划分事权，实行“一级政府、一级事权、一级规划”的城乡规划实施管理体系，强化规划业务的垂直管理，建立一种有效的纵向制约与反馈关系。

2.2.2创新行政审批制度。

借鉴国内外经验，将开发项目分为一般开发项目和特别开发项目，一般开发项目不需审查许可，特别开发项目需要审查许可；优化审批流程，减少审批事项和审批环节，缩短审批周期；在已有“一书三证”的基础上，加强批后监管工作，抓好放线验线、竣工验收的环节，重视对建设工程竣工验收制度及加大对违法建设查处的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方机构进行技术审查和竣工验收，同时重视基础数据信息平台的建设，真正做到“一张图规划、一张图实施、一张图管理”，提高规划审批和验收效率。

2.2.3完善责任制。

建立有效的规划决策责任追究制度对于保障规划决策者采取负责的规划决策态度有着重要意义。建立城市规划决策责任档案可为决策责任追究提供事实依据。记录决策的每一个环节，会议记录或者文件签发单记录每一个环节的经办人，在局务会等集体决策时应将各领导的反对或赞成的意见记录在会议纪要里，会后应让与会领导审查会议记录的内容并签名，将记录归档，以备查询，这样的集体决策机制，为决策责任追究提供全面、真实的基础材料，在很多地方已经取得明显效果。

结束语

通过上述文章可以看出，我国的城乡规划工作虽然已经得到了很大程度的发展，但其中仍然存在很多问题需要完善，其中制度问题便属于其中的一项重要问题。在市场经济条件下，各个领域都必须做出极大程度的创新才能使自身的发展与当前时代相适应，城乡规划领域同样如此，城乡规划制度必须从决策以及执行两方面入手进行改善，这样才能保证其得到最大程度的创新。

参考文献

[1]李广斌，王勇，袁中金.中国城市群空间演化的制度分析框架—基于法团主义的视角[J].城市规划，2013（10）：9-13.

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“地下空间”，是指地球表面以下土层或岩层中天然形成或经人工开发而成的空间，在城市规划区范围以内的则称为“城市地下空间”。地下空间是人类潜在的和丰富的自然资源，是城市赖以存在和发展的最基本的物质基础，其利用的主要形式包括地下人防工程、商业建筑、交通设施、储存建筑、各类管网，以及防护、交通和商业的综合体等。

地下空间作为一种新型土地资源，在城市开发和建设方面，正在发挥越来越大的作用。发达国家的发展历程表明，人均GDP在2000～3000美元之间，地下空间将具备大规模开发利用地下空间的条件和实力，2013年我国人均GDP超过了6000美元，已经进入大规模开发利用地下空间的高速发展期。资料显示，到2010年我国已建成地铁480公里，预计到2020年总里程达到6200公里；到2011年，仅城市供水、排水、燃气、供热四类市政地下管网总长度就已超过148万公里；北京市现有地下空间面积已达3000万平方米，上海更是达到了4000万平方米，各大城市已经着手开始规划和建设地下综合体工程。目前，我国地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，已经成为世界地下空间开发利用的大国。

在国家层面，对这一新型国土资源重视不够，相配套的法律法规、技术规范和政策体系不完善，宏观层面的规划及管理指导不深入，《城市地下空间开发利用管理规定》（1997年10月27日建设部令第58号，2001年11月20日修正），作为部门行政法规，法律约束性不强且未涉及地下空间权属划分，已不能很好地适应现状。在地方层面，地下空间建设与管理滞后于城市建设的总体水平，由于缺乏统一的指导和管理，行政部门和建设使用单位各自为政，规划、建设、管理及运行维护方面问题突出，各类事故时有发生，造成了人身伤亡和严重的经济损失。

因此，针对我国经济社会的发展现状，全面加强地下空间规划与管理，已经显得十分必要和非常迫切。

二、我国地下空间规划与管理存在的主要问题

近几年由于地下空间规划与管理不到位造成的事故令人触目惊心：2010年7月28日南京地下废弃化工管道爆炸事故导致13人死亡，120人受伤；2013年11月22日，中石化黄潍输油管线泄漏引发的城市地下管网爆燃特大事故，共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2012年北京“7・21”暴雨造成严重内涝，导致因灾死亡78人，受灾人口190万人，直接经济损失116.4亿元；哈尔滨曾在8天内出现7次路面塌陷，造成2人死亡2人受伤等。

惨痛的事故教训，不仅暴露出我国地下空间存在底数不清、信息不全、状况不明、带病运行等现实问题，更反映出在地下空间规划、管理方面存在的深层次问题。

1.法规体系不健全，专业规范时效性差。

总体来看，我国还没有形成完整的立法体系。在国家立法层面，关于地下空间利用方面的专门法律尚属空白，与其相关的内容在《城乡规划法》、《物权法》等诸多法律中都有涉及；部门法规层面，建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》中虽然明确了相关内容，但是作为行政规章，该《规定》法律效力较低，且内容也不完备，缺乏对实践的指导意义；地方规定层面，只有部分省市出台了一些有关的政策文件。

2.规划滞后，总体性不强。

地下空间利用缺乏科学的整体目标和全面规划，功能布局不详细，地域之间和行业之间未联动，低效、无序和重复开发利用问题突出。各行业按照各自眼前需要自行开发和安排地下工程，缺乏联通，整体性和系统性差；地面建筑、市政设施的布局之间缺乏有机联系，对于公共用地即规划红线以外的地下空间，一直以来更是存在任其自然发展的无管理现象。这不仅导致产生了我国地下空间开发建设上的各类问题，更重要的是，地下空间开发利用的综合效益不仅不能体现，还造成了空间资源的严重浪费，甚至导致后续开发无法进行，严重影响了城市的可持续发展。

3.管理缺乏统一协调，体制机制不完善。

一直以来，我国地下空间规划与建设开发缺乏统一管理。相关报告显示，当前城市地下空间设施的产权主体分属地铁、自来水、排水、燃气、热力、电信、电力公司，以及政府、部队、工矿企业等数十个单位。在建设过程中，各环节的管理又分属于不同的政府管理部门，如规划管理由城市规划部门负责，开工许可管理由城市建设部门负责，工程档案管理由城建档案管理部门负责等，缺少统一的监管协调部门。

4.基础资料缺失，信息化管理落后。

以城市地下管网为例，按照规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管网综合图，建立城市地下管网信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管网。而事实上，全国拥有城建档案管理机构的城市并不多，2012年统计，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构，也存在信息没有形成动态更新的机制问题。另外，当前的城建档案没有得到高效、低成本的利用，企业如果需要资料数据还需要花钱购买，如果想铺设管网，需要自己到城市各个部门去收集，去探测施工地域的地下管网资料。

三、解决地下空间规划与管理问题的建议

地下空间具有稀缺性和不可替代性，战略地位突出，发展前景广阔。建议国家从法律法规、统筹规划、体制机制、信息化等多方面着手，科学规划并有效监管地下空间。

1.加快立法，完善法规体系建设。

将地下空间使用权纳入法制体系，做出明确的界定。修改和完善相关立法，既要明晰国家对地下空间资源的所有权，保证公共利益不受侵害，又要明确地下空间使用权的主体权利、义务。

2.统筹规划，实现节约高效利用。

建议在国家层面修订完善土地利用总体规划，将地下空间资源利用规划纳入其中，明确规划主要控制指标，进行宏观控制和引导，同时制定跨省市地域空间的整体规划；在地方层面，在国家土地利用总体规划和地下空间利用规划指导下，结合自身发展特点，在地下空间利用状况全面普查、安全及风险评估的基础上，全面编制城市地下空间开发利用总体规划、控制性详细规划或修建性详细规划，同城市地平面和立面规划一样进行法制化、规范化和程序化管理，以确保城市地下空间合理、有序开发。

3.统一管理，健全管理体制和运行机制。

政府部门应建立统一的管理体制和业务流程，统筹规划、审批、建设、监察和档案管理等全过程。建议国家层面有部门统筹地下空间规划管理工作，地方政府因地制宜地设立地下空间综合管理机构，统一协调规划、建设、市政、城管、施工企业和产权单位等众多部门、诸多行业，保证地下空间开发利用的有序、高效运行。

4.健全资料，推进信息化建设。

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【关键词】土地整理；可持续发展；对策

引言

土地资源是人类赖以生存与发展的宝贵资源；土地属于自然产物，它具有数量局限性、位置空间性、可持续利用等诸多优势特点；当前，我国土地资源比较缺乏，那么，现阶段该采取何种有效的措施确保土地资源可持续利用呢？笔者认为，最有效的方法就是开展土地整理工作，其对于我国实现耕地总数量动态平衡与确保粮食安全供应具有重要的作用，所以，开展土地整理工作不仅可以保障土地资源的可持续利用，同时还是促进我国社会经济不断发展的关键因素。最近几年时间里，我国土地整理事业发展良好并取得了一定的成效，其无论是在建设，还是在保护生态环境方面都发挥着重要的作用。

1 土地整理是实现可持续发展的必然途径和源动力

1.1 开展土地整理是可持续发展的实际需求

从人类形成开始，土地资源就成为了其生存与发展的不可或缺的产物，从那时起人与土地之间就合成了一个无法分割的综合体。人类生存初期阶段，由于没有过高的生产力水平，人与土地之间的关系只是人过分的依赖土地，在生存与发展过程中受着自然生态环境的限制。后来，人类利用土地的能力水平有了进一步的提高，特别是随着各种金属工具及种植农业的形成，大大提高了土地的利用率。逐渐的，人们不再被自然生态所限制，演变为了大自然的主人，对土地的需求量不断增大，从而使得土地资源在经济运行过程中的消耗越来越大，进而给生态造成了一些严重的灾难，比如耕地面积不断缩小、土壤植被遭到破坏、草原环境劣化、自然环境污染等等。人们的生存与发展正面临着危机，不断的促使着人们对土地资源的理性思考，现阶段，人们应重新审视人地之间的关系，同时充分考虑土地可持续利用问题。

我国是发展中国家，也是人口数量较多的国家，人多地少问题经常困扰着我们，所以，当前应在进一步促进工业化与城市化建设步伐的基础上，大力开展土地整理工作，以此确保我国的土地能够满足人类、建设等各个项目的实际需求。土地整理能够在不增加土地面积的情况下获取到更大的土地利用效益，它能够很好的满足人们日常生活发展对土地资源的实际需求，并且还能够创造出一个良好的土地生态环境给后人，其在整理农地过程中将沟、渠、路、村等进行了统一规划与管理，有效的提高了土地生态环境质量和土地利用生态效益。从上述所说的内容中可以看出，开展土地整理工作是确保可持续发展顺利进行的最佳手段。

1.2 可持续发展的源动力是建立在土地整理的功能基础之上

土地资源可持续利用是确保社会经济持续不断发展的重要保障，其主要指的是保持特定地区的所有土地均处于可用状态，并长期保持其生产力和生态稳定性。它的主要作用是能够保证土地的持续利用。土地利用过程中的土地关系通常具有两个方面的意义，一方面是意志关系，也就是说，实际占有土地关系，具体体现在土地属于谁所有，属于谁使用方面；另一方面是物质关系，也就是说，实际占有土地数量关系，具体体现在拥有不同土地的所有者与使用者拥有土地的总体数量。在土地整理中，其对于这两种关系都比较重视，因为只有土地占有的物质关系形成了才能够充分的体现出土地占有的意志关系，只有具备了数量才能够体现出质量，最终形成物质关系。同时，在测量与合理分配土地时，也需要在土地整理的基础上方可实现。土地整理自身具有的功能作用在土地所有者与使用者、产业部门等各个方面都得到了良好的发挥，对于土地资源持续发展与社会经济不断发展具有极其重要的意义。

2 土地整理可持续发展的具体措施

2.1 建立与我国国情相一致的土地规划体系

当前，应尽快建立一套完善、科学合理的土地规划体系，这是土地整理实现可持续发展的有效途径，要将与国有土地空间利用的整体规划进行全面的考虑，并根据规划目的与内容的不同，将国土综合开发作为主要的规划内容，将土地利用作为核心内容，将部门作为基础性的规划内容，以此构建一套健全完善的国有土地空间规划体系。

2.2 健全的法律是实现土地整理可持续发展的保障

建立一套完善的规划实施保障体系是土地整理可持续发展的核心内容，也是将规划目标全面实现的关键性指标。其主要涵盖了三个方面，分别是法律保障体系、管理保障体系、政策保障体系。法律保障的具体内容是关于土地利用编制、管理等方面的法律规定；管理保障是具有一套健全的规划管理体制及运作机制；政策保障主要是为了与规划目标的实施进行良好的配合而制定的相关政策。

2.3 制定一套健全的国土空间规划，推动区域间的统一发展

我国的土地利用类型具有一定的复杂性，并且各个区域之间具有很大的差异性，因此，土地整理过程中通常呈现出区域性与多样性。虽然土地利用类型是多样化的，但是大部分还是以农用地为主，农用地在我国整体土地中占了百分之七十；土地用地比较分散，并且各个区域的土地利用具有较大的差异性，在我国的东部与中部区域，耕地、林地、建设用地居多，而在我国西部区域则以牧草地及还未开发利用的土地居多。因此，当前应根据实际情况，将已有的规划理念进行全面的更新，建立一套完善的国土规划体系，创新规划内容，重视土地总量与产业结构的平衡，同时还要将国土空间结构调整与其开发秩序问题充分的融入到社会经济的发展规划之中，从而形成一个健全、切实可行的规划体系，推动各区域间的统一发展。

2.4 建立一批综合素质高的土地整理人员

土地整理工作具有较强的技术性特征，因此，从事土地整理工作的人员必须要有较高的综合业务素质。具有较高素质的土地整理人员是提高土地整理质量与效益的前提所在。当前，必须进一步加强建设一批土地整理规划设计队伍，并定期对土地整理人员进行业务知识与技术培训，从而使得土地整理与管理符合当前的实际需要。另外，还应制定完善的土地整理规划师执业证书，并开展相关考试，与规范要求相符的人员方可投入到实际中工作。

3 结论

综上所述可知；土地资源是人类生存与发展过程中不可获取的一项重要的资源，其是否可持续利用对于我国社会经济可持续发展至关重要；要想确保土地可持续利用，前提条件就是开展土地整理工作。本文首先论述了土地整理是实现其可持续发展的必然途径，其次，提出了土地整理可持续发展的具体措施，以供参考。

参考文献

[1] 杨相和;国外土地整理的启示与借鉴[J];国土经济;2002年07期

[2] 吴晓锋;关于土地整理与可持续发展的理性思考[J];华东经济管理;2004年04期

[3] 刘友兆,王永斌;土地整理与农村生态环境[J];农村生态环境;2001年03期

[4] 高向军,鞠正山;中国土地整理与生态环境保护[J];资源.产业;2005年02期

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一、工作开展情况

（一）提升政治站位，凝聚思想共识。全省批而未供和闲置土地处置工作会后，我县立即召开专题会议，对全县批而未供和闲置土地处置工作进行安排部署，要求全县上下牢固树立“寸土必惜、寸土必用、寸土不弃、寸土不闲”的集约理念和底线思维，充分认识做好处置工作的极端重要性，立足全县高质量发展全局，迅速采取有效措施，全力攻坚突破，扎实细致开展批而未供和闲置土地处置工作。

（二）加强组织领导，夯实工作责任。成立了由分管副县长任组长，县资源局主要负责人任副组长，县发改、财政、住建等相关单位负责人为成员的工作专班，抽调部门骨干力量负责日常办公，印发了《深入开展批而未供和闲置土地处置专项行动实施方案》，明确了2021年3月底批而未供处置40%以上、闲置土地处置60%以上的目标任务，层层夯实责任，倒排工期，确保工作稳步推进。

（三）坚持问题导向，分类处置处理。坚持“全面清理、分级负责、分类处理、依法处置”的原则，建立责任清单，实行销号管理，对批而未供和闲置土地逐宗开展研判，认真分析原因，精心制定方案，对xx家项目单位进行了约谈，下发督办函10份，全面传导压力，跟踪问效。xx年，省市下达我县批而未供土地基数xx公顷，闲置土地基数xx公顷。截至目前，消化批而未供土地xx公顷，消化率达xx%；向省政府申报核减无效用地两个批次xx个地块xx公顷，2021年上半年计划核减无效用地xx公顷。

（四）完善工作机制，坚决遏制增量。按照自然资源“批、管、用、补、查”综合监管要求，建立遏制新增批而未供和闲置土地长效机制，修订了《关于建立自然资源管理共同责任机制的意见》，确立了“党委领导、政府负责、部门协作、公众参与、上下联动”的自然资源管理工作原则，明确25个部门和单位管理职责和责任追究办法，强化了自然资源管理行政执法相互监督和社会监督，形成了自然资源工作“大家管、大家用”共同管理责任机制。

二、存在问题

虽然我县在批而未供和闲置土地处置方面做了大量工作，也取得了一定成效，但与上级要求和群众期盼相比还存在一定差距。一是土地征迁难度大。群众土地情结较重，加之近年来城镇化速度加快，土地资源更加稀缺，群众对征地补偿的期望值远远高于土地征收片区综合地价，给土地征收工作带来压力和阻力。二是规划体系不完善。因历史原因，除县城新老城区编制了总规外，其他建制镇规划相对滞后，城乡规划体系不健全，正在编制的国土空间规划短期内难以落地，为部分土地规划指标的合理设置带来困难，不利于项目用地供应。三是政策衔接不紧密。随着相关领域的政策有所调整，个别已报批地块的原申报用途与现规划用途不一致，不适宜新的行业政策要求，导致土地无法供应。

三、下一步工作打算

下一步，将以本次督导为契机，认真贯彻落实督导组各位领导的意见和建议，进一步强化措施、夯实责任、主动作为、加压奋进，确保如期完成批而未供和闲置土地处置任务。

一是进一步强化督导排查。以督导组反馈问题整改为抓手，对批而未供及闲置土地处置工作进行全面“回头望”，细化完善工作清单，建立销号管理台账，对项目用地再研判，问题原因再找实，处置措施再精准，相关责任再压实，时限要求再卡紧，确保工作高强度、高效力推进。

二是进一步强化分类施策。对已经省政府批准且确实无法落实的项目用地，下决心核销一批。对供地条件成熟的项目用地，加大项目策划和招商力度，优先使用批而未供土地。对未供即用的项目用地，属于划拨类型的，积极协调用地单位，加快立项审批和建设用地规划许可证办理；属于出让方式供应的，限期完善用地手续，对限期不完善的，依法依规进行查处。

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一、新区概况

（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积1440km2，海域内水面积208万hm2，500m2以上岛屿共有1390个，区域内适宜开发建港的深水岸段有54处，总长279．4km，理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨。2014年，新区常住人口114．6万人，实现地区生产总值1021．66亿元，增长10．2％，人均GDP　1．45万美元，其中海洋经济增加值713亿元，占GDP比重69．8％，是全国海洋经济比重最高的地级市。①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。2014年，港域吞吐量3．47亿吨，工业总产值1967．62亿元，水产品总产量166．94万吨，渔农业总产值199．48亿元，全年接待国内外游客共3997．96万人次。②

（二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过10～20年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展规划明确：到2020年，舟山海洋生产总值年平均增长20％左右，港口货物年吞吐量达6亿吨以上。到2030年，开放型经济体系进一步完善，建成国际领先的现代海洋产业体系。

（三）新区资源禀赋概况1．土地资源概况。截至2013年底，新区土地总面积共14．813万hm2，农用地8．893万hm2，其中耕地2．7万hm2（含可调整地类0．247万hm2）；建设用地3．187万hm2；未利用用地2．733万hm2。在建用地中，其中城乡建设用地2．033万hm2，交通用地0．407万hm2，其他建设用地0．747万hm2。规划到2020年耕地保有量2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，规划基本农田保护比率93．2％。2．海洋资源概况。新区海域内水面积208万hm2，至2013年底，全市共批准建设填海面积约0．6万hm2。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为0．45万hm2，因此，舟山建设填海总面积将达到0．985万hm2。3．潮间带资源概况。目前，潮间带总面积达1．527万hm2，其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达0．667万hm2。4．低丘缓坡资源概况。全市可开发利用低丘缓坡资源1．662万hm2，宜建面积0．7万hm2，“十二五”期间宜建面积0．411万hm2。③

（四）新区土地利用现状1．可利用的土地资源十分有限，耕地后备资源严重匮乏。舟山市土地总面积仅为全省的1．4％、全国的0．02％。受海岛自然环境、气候条件的限制和影响，全市能够开发和利用的土地资源很少，区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的31％左右，地面坡度大于15°的面积大约占到舟山土地总面积的44％，其中大部为海岛生态防护林，不宜进行开发利用。经调查，新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足1万亩。①2．第一产业比重逐年下降，耕地种植受制于水。受自然资源限制，舟山种植业发展不具优势，2013年，舟山市三次产业比例为10．3∶44．2∶45．5，一产比重逐年下降，从2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，主要以提供蔬菜和水果为主。2013年，全市农业总产值187．8亿元，其中种植业产值为10．6亿元，仅占5．6％。②同时，由于海岛耕地资源少且布局分散，加上自然灾害侵袭较多，淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，耕地产出水平较低。按照大陆引水成本1．86元／m3计算，水稻亩均耗水成本高达1268元，在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的2倍，是国家水稻收购价格的1．36倍，成本收益严重倒挂。3．岛屿建设用地布局分散，基础设施及特殊用地比重高。舟山岛屿分布呈现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态，城镇用地布局于沿海平原区域，临港产业用地依海而建，农村居民点分布于各大小岛屿，新区建设用地布局总体呈现较为分散的状态。受地形地貌和环境条件制约，各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系，交通、供水、电力等基础设施共享性差，占地较多，全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作为国家军事战略要地，舟山特殊用地面积大、比重高；海洋旅游资源丰富，旅游配套服务设施用地多。

二、新区建设面临的土地问题

当前及今后一个时期，随着新区建设的加快推进，舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果：到2015年，全市各类建设用地需求约1．133万hm2，占用耕地约0．667万hm2；到2020年，各类建设用地需求约2．133万hm2，占用耕地约1．067万hm2，土地供需矛盾突出。

（一）规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划，全市耕地保有任务是2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，基本农田保护率高达93．2％；到2020年，城乡建设用地总规模为1．43万hm2；新增建设用地规模为0．715万hm2。但从实际情况看，到2013年，全市城乡建设用地已“倒挂”约1万hm2，新增建设用地仅剩约0．04万hm2。预计到2020年，新增建设用地缺口将达2万hm2，城乡建设用地缺口2．467万hm2，约有0．9万hm2新区建设用地与基本农田空间重叠。③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。

（二）年度计划用地指标缺口较大据分析预测，今后5～10年，舟山市每年平均新增建设用地需求在2000hm2左右，而实际新增建设用地计划指标与此差距很大，如2013年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为430hm2，仅为今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）区域内难以实现占补平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占补面积约0．23万hm2，其中市域内占补约0．16万hm2，市域外易地补充0．07万hm2，易地补充率为30％多，特别是2013年的易地补充率达到近50％，实现耕地占补平衡压力日益加大。虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡，但由于围垦成本高，实际垦造的耕地必须进行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地，从围垦成陆到形成耕地，必须要8～10年的时间。

三、新区土地管理制度综合改革探索

他山之石，可以攻玉。在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上，舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标，充分发挥海岛陆海资源优势，统筹山、海、陆资源开发利用，坚持先行先试，着力改革创新，因地制宜地探索建立适应舟山发展需要的土地管理机制和政策制度，促进浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。

（一）深入推进陆海统筹发展推进陆海统筹发展时，要特别注重发挥规划的龙头作用，努力探索陆海规划合一的实现途径。山东省在半岛蓝色经济区建设中，大力实施海陆一体化规划，将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划，建立基于生态系统的海域空间规划，从而有效地避免产业发展与生态环境之间，以及不同产业开发活动之间的冲突，实现海洋资源与空间的优化配置。［1］建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上进行统一，并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上，真正实现陆海规划合一，明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。同时，注重加强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设，强化统一后的规划的实施和管理，使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。

（二）积极创新土地规划计划管理新模式1．创新土地利用规划管理。天津滨海新区试行两年一次动态评估，经评估如有必要五年可滚动修编制度。上海市根据实际用地需求，试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。［2］建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，积极推进土地利用总体规划评估修改试点工作，落实0．8万hm2新增建设用地，0．56万hm2基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡，待省级规划修编或浙江省开展省级规划评估修改时国家一并予以追加。2．创新土地利用计划管理。湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期，国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划，省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相应减少”的方式安排年度土地利用计划指标，以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数，在规划期前五年，以前三年适当高于基数，后两年相应减少的方式将有关年度计划指标下达给天津市，天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。［3］建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内，不突破0．8万hm2新增建设用地总量的前提下，自主统筹安排使用土地利用计划指标，并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案，接受监督核查；二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的110％，10％专项用于浙江舟山群岛新区。

（三）积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的，可以在省域范围内其他地区进行有偿补充或补划。上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式，建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制，以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标，并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。［4］建议舟山市积极争取，将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围，开展国家统筹补充耕地试点工作。为确保舟山市重大项目建设，舟山应遵循先挂后统的原则，即在国家没有正式开展全国统筹补充耕地试点前，耕地占补平衡以挂账方式解决，等国家正式开展试点后，实行正常占补平衡统筹方式，并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。

篇10

第一，坚持土地承包经营制不动摇，依法保护农民的土地承包经营权，稳定农业家庭经营的制度基础。家庭经营是世界各国农业经营的最基本形式。我国农村土地承包经营制赋予了农民土地承包经营权，奠定了农业家庭经营的制度基础；同时，我国农民家庭经营的承包地，是农民重要的基本生活保障来源，因此土地承包经营制也是我国农村社会稳定的制度基础。这一基本制度已经在《宪法》和《农村土地承包法》等法律上得到严格规范，在新农村建设中必须长期坚持并不断完善。今后，要严格执行《农村土地承包法》，稳定已经形成的土地承包关系，切实保护已经赋予农民的土地承包经营权。特别是，对于农民土地承包经营权的管理，要从合同管理向登记管理转变，逐步建立包括初始登记和变更登记、专业化属地化规范化的城乡土地统一登记管理体系，并完善土地承包经营权续期制度或者实行无限期的土地承包经营权制度，按照物权对农民的土地承包经营权实行更为彻底的保护。

第二，依法规范土地承包经营权流转，积极稳妥地发展农业规模经营和农业产业化经营。新农村建设中，必须严格执行《农村土地承包法》，依法规范农地流转，保障农民在农地流转中的主体地位和自主决策权，结合农村劳动力流转和农村人口转移进程，在农民自愿选择和平等协商的基础上，通过农地的市场流转和适度集中，积极稳妥地发展农业土地规模经营；按照平等协商、互惠互利的原则，通过农户和龙头企业自愿签订产品合约和要素合约，发展龙头企业+农户、龙头企业+农户+基地、龙头企业+合作社+农户、龙头企业租赁农户承包地等形式的农业产业化组织方式。在必要的情形下，可以发展龙头企业受让农户承包地、雇佣农民的农业产业化组织形式。在完善农村土地登记制度，培育、发展和规范土地承包经营权转让市场的基础上，开放土地承包经营权抵押市场，支持发展农业产业化经营。通过发展农业规模经营和农业产业化经营，延长农业产业链条，增加农业附加值和技术含量，提高农业经营效益，增强农民参与国际市场竞争和应对市场变化的能力。

第三，严格保护耕地特别是保护好基本农田，保障国家粮食安全和农业可持续发展。我国人多地少，需要养活的人口数量大，并且在今后相当长的时期里人口数量还会继续缓慢增长，保护耕地、保障国家粮食安全和农业可持续发展是我国土地政策极其重要的全局性战略性目标。新农村建设中，必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，探索建立和完善世界上最严格的适合我国国情的耕地保护制度。对于非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，通过缴纳相关税费，专项用于耕地整理开发以补充耕地。对于划入基本农田保护区的粮、棉、油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地，在农地转用审批和土地征收等方面要继续实行严格管理。

第四，改革征地制度，探索建立与市场经济相适应的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。随着市场经济的发展，我国从传统计划经济延续下的农村集体土地国家统一征收制度存在的缺陷日益显现。推进新农村建设，就必须改革这种不合理的征地制度。当然，由于征地制度改革涉及耕地保护、城镇建设、工业发展、公益事业、农民权益、政府利益等诸多方面，因此只能渐进推进。近期，应重点修改完善征地补偿的有关法律法规条款和征地补偿费的确定办法，切实提高征地补偿标准。从中长期看，理顺农地转用中的经济关系，实现土地征收中的公正补偿，需要进一步深化土地市场化改革，缩小征地范围，将土地征收严格限定在公共目的，并在发展农用地内部流转市场和集体建设用地流转市场的同时，适度开放建设用地规划许可的经营性农地转用市场，形成的土地市场价格体系为公共目的的土地征收补偿提供客观的市场参照，从而建立与市场经济相适应的、区分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型农地转用制度和对农民土地财产权利的公正补偿机制。

第五，改革集体建设用地使用制度，建立以城带乡的城乡建设用地统一市场。我国以国家和集体二元土地所有制为基础，与城乡企业、居民的身份相挂钩，依赖城乡分割管理的路径形成了城乡建设用地使用制度上的双轨制和城乡分割的建设用地市场，包括乡镇企业用地和农民宅基地等在内的农村集体建设用地的市场化流转长期受到限制，直接阻滞了生产要素在城乡之间的双向流动和城乡经济社会的一体化发展。在新农村建设中，只有加快改革集体建设用地使用制度，开通城乡建设用地市场，才能吸引城镇企业和居民投资农村、实现以城带乡式发展。今后，从统筹城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的要求出发，在制定和颁布《物权法》，明确界定建设用地使用权用益物权的基础上，应进一步细分集体建设用地土地使用权。对于经营性集体建设用地，在法律上可比照国有出让土地使用权创设集体出让土地使用权，并允许其与国有出让土地使用权具有同等效力地进行转让、出租和抵押；对于农村公益性用地和农民无偿取得的宅基地，可比照国有划拨土地设立集体划拨土地使用权，在交易许可管制下对其进行市场准入管理。

第六，调整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持农业农村发展的土地收益分配体系。在我国现行土地价、税、费体系下，政府土地收益在农地转用和土地供应环节取得的多、在土地保有环节取得的少，以土地出让价款和费的形式取得的多、以税收形式取得的少；在分配上，绝大部分土地收益集中在市、县级财政，中央、省和乡村两头得到的少；在使用上，投向城市地区的多、投向农村地区的少，投向经济建设的多、投向社会事业的少。这种格局加剧了城乡发展差距和征地引起的矛盾冲突，同时也驱使地方政府盲目扩张建设用地。新农村建设，要对这种格局进行必要的调整。比如，提高耕地占用税的征收标准，加大力度支持农业综合开发；制定和完善全国性的耕地开垦费征收标准以及使用、转移和监督管理办法，保障对占用耕地的有效补偿；严格新增建设用地土地有偿使用费的征收管理，完善有关15%的土地出让金专项用于农业土地开发的管理规定，支持农业土地整理开发；逐步正税减费，全面完善不动产税制，支持乡村基层公共财政；建立土地收益基金专项管理制度，严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准，促进城乡经济社会协调发展。

第七，开展农用地整理，改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。农用地整理是精细化、集约化、节约化利用土地资源的重要手段，是世界许多国家和地区发展农业生产、开展国土整治、建设新农村的重要方式。实践证明，农用地整理通过对沟、渠、坎、田块等进行工程治理，对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦，一般能够增加15%左右的有效土地利用面积；通过规整农田灌溉渠系，发展节水灌溉农业，改良土壤，能够提高土、水、肥的综合利用效率；通过平田整地、归并零散地块、修筑梯田，能够促进土地集中和土地适度规模经营，为提高农业机械化装备水平和农业集约化程度创造条件；通过完善农业基础设施，为农业技术的大面积推广应用创造条件；通过合理安排田、水、路、林、村，能够有效改善农业生态条件和农村人居环境。农用地整理，无疑将是未来我国新农村建设的重要途径。在新农村建设中，应当坚持统一规划、分区指导、依法规范、公众参与的原则，以政府公共投资为主，充分调动农民的积极性、主动性和创造性，有重点有步骤地稳步推进农用地整理，不断改善农业生产的物质基础条件，提高农业综合生产能力。

第八，开展农村建设用地整理，改善农村生活环境和村容村貌，因地制宜地推进村庄治理。目前我国农村居民人均建设用地总体上保持在180平方米左右，东、中部地区一般在120-250平方米，西部地区在150-400平方米，山区和牧区更高。随着农村人口不断外流和迁移，一些农村的住房和宅基地随之废弃或闲置，出现了“空心村”等现象，而与此同时，大多数生活在农村的居民要求改善生活居住环境的愿望越来越强。总之，我国农村建设用地整理的资源开发利用潜力巨大，农民群众对建设用地整理的认同感和参与程度也在不断提高。在新农村建设中，要在村镇规划的统一指导下，尊重并引导农民积极参与，结合撤乡并镇、迁村并点、撤村建居、旧村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、农村基础设施建设、农村公共公益事业建设等的实施，因地制宜地开展土地置换、土地权属重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理，以农村建设用地整理为纽带，优化建设布局，促进人口适度集中，提高基础设施完备度，发展公共公益事业，改善农村人居环境。