土地计划利用的必要性范文

导语：如何才能写好一篇土地计划利用的必要性，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】土地资源；可持续利用；必要性

1 引言

土地是人类赖以生存和发展的重要资源和物质基础，是人类社会不可缺少的宝贵财富。土地资源的利用是人类的经济活动，对土地资源利用的研究是资源学的基础性工作，更是人类为了长久生存的大计，当前土地资源供给的稀缺性与社会需求增长的矛盾日益加剧，尤其是土地资源的不合理利用。因此就要迫切加快对土地资源的管理，实行土地资源的可持续利用管理政策。

2 土地资源可持续利用的内涵：

土地资源的可持续利用就是既要满足当代人的需求，又不影响人类今后的需要，包括两层含义：土地资源本身能够高效、持续的利用，又能与社会其他资源相配合共同支撑经济、社会持久发展。具体而言，包括以下几个方面：实现资源的优化配置；质量组合方面与资源的禀赋相适应；资源时间安排上与资源的时序性完全相当；土地资源配置要因地制宜。

3 土地资源可持续利用的必要性：

土地资源可持续利用的必要性主要体现在土地的生产性、有限性、稀缺性、不可替代性等特征上。

3.1土地资源的生产性：土地是一种生产资源，具有生产性。其本身的自然属性和人类的生产技术决定了其生产力的高低。光、温度、水、地形、土壤等组成元素决定了其自然属性，他们在数量和质量方面的配置协调上的差异，形成了高低不同的生产力，适宜于不同植物和动物的生长或繁衍，称为土地适宜性的差异。而人类的生产技术对土地生产力也具有很大影响，主要体现在土地集约利用的程度和克服、改造土地的限制因素的能力，以便充分发挥土地的适宜性，提高其生产力。

3.2 土地资源的有限性：土地资源的有限性取决于土地所特有的空间性，即土地的面积及数量在目前及今后相当长的时间内不会有显著增减变化的。土地的有限性包括两方面的含义，首先是土地资源的总量有限，在现有科技条件下，人们不可能创造出土地资源的。再次是土地资源供给的稀缺性，主要是由于土地自然供给的数量绝对有限性、位置的固定性、质量的区域差异性及土地报酬的递减性等因素造成的。另外，人口的增加、社会产业规模的扩大，都需要更多的土地，使土地资源更加紧张。

3.3 土地资源的区域性：土地具有特定的空间位置和形态外貌，具有明确的地域界限、特殊地质、地理条件，进而呈现出不同土地的自然特性和空间分布规律。土地不是按人类统一标准制作的，不同区域的土地资源质量具有显著的地域差异。一是不同区域的土地资源在性状、数量、质量方面有差异，二是土地的交通便利程度不同导致土地资源的无形质量存在明显差异。

3.4 土地资源的不可替代性：土地是人类赖以生存和发展的最基本的条件，他是人类生存的基本资源和劳动对象，是人类生产和生活的场所和载体。他作为人类的生存空间，是不可替代的生存条件；作为生产所必须的物质和能量来源，人类只有与土地资源的自然力相结合适应，才能创造出更多的财富。因此土地资源具有不可替代性。

4 土地资源的可持续利用对社会经济可持续发展的作用：

4.1 农业土地可持续利用与社会经济可持续发展：农业是国民经济的基础，农业的可持续发展是社会寂静可持续发展的基础。农业的发展离不开土地资源，农业与土地资源有着天然的依存关系，土地既是劳动对象，又是劳动资料，没有土地资源就没有农业的产生与发展。土地资源可持续利用是农业可持续发展的基础，进而关系到农村经济、农业生产、农村社会环境的可持续发展乃至整个社会经济的可持续发展。

4.2 建设用土地资源的可持续利用与社会经济的可持续发展：社会经济圈中非农业用途的土地称作建设用地，即指城市、村镇居民的生产和生活用地。第一，土地是城市、村镇各种经济活动的运行空间，土地的利用方式及效率决定了城市、村镇的发展。第二，他是国民宏观经济大系统中各个地域分系统的中心，并且对周围的地区也具有影响性。第三，他是居民居住生活的基本空间，人们的衣食住行都需要一定的空间。所以土地资源是城市、村镇一切经济、社会活动的载体和运行空间。

4.3 未利用土地资源可持续开发与社会经济的可持续发展： 未利用土地即指在目前的技术水平条件下还未开发利用或利用中存在一定难度的的土地。但随着科技的进步，人类利用土地资源能力的提高，未利用土地最终会转变成可利用土地，为人类造福，进而满足社会经济可持续发展对土地资源的不断需求。

5 我国土地资源可持续利用管理的措施

5.1 建立并实施更加严格的土地资源用途管制制度和耕地保护制度：对农用地的占用加以控制，建立严格的农用地转用审批制度；实行占用耕地补偿制度，对建设占用耕地的必须开垦同等数量与质量的土地，农用地转用审批时严格审查补充耕地方案和资金落实情况，加大占用耕地的成本，从严审批占用耕地；建立基本农田保护制度，将80％的优质农田划入基本农田保护区，认真完成调整规划工作，把城镇周边、交通运输沿线的农田划入基本农田保护区；严格控制农业结构调整对耕地的毁坏，在符合规定的前提下，可以对农用地的种植结构加以调整，但不得修建永久性建筑，更不能搞房地产开发项目，一经发现从严处理，恢复占用农用土地资源；加强征地管理，制定统一的征地制度，完善农村集体土地产权制度，保护农民的土地权益，调动农民保护耕地的积极性，进而更好的保护耕地。

5.2 行积极而又严格的建设用地供应制度：控制建设用地总量，提高用地集约化水平，正确引导合理有序用地，对国家鼓励的项目优先提供土地，明确划拨工地的界限，及时调整公布《划拨用地目录》，控制用地范围。

5.3 立和实施土地资源集约利用政策：控制建设用地的总量；制定年度建设用地计划，控制用地量；实行市场机制，形成集约用地的激励机制；

5.4 深化土地使用制度的改革：加大土地资源的有偿使用范围；实行国有土地的使用权招标、拍卖和挂牌出让制度；推行国有土地的租赁制度；提高政府调控土地市场的能力，规范市场秩序，引导对土地的使用方向。

5.5 组织土地开发整理复垦，实现土地集约利用：在符合国家土地利用规划的前提下，组织对宜弄荒地、废弃地的开发和农田的综合整治，增加耕地面积，提高耕地质量，进而改善农业生产条件和生态环境。

6 结语

土地资源的可持续利用，是对土地资源更高阶段的利用。土地资源的固有特性和对社会经济可持续发展的重要性，要求必须对土地资源进行可持续利用管理。只有实施土地资源的可持续利用才能解决土地资源的日益紧张问题，优化生态环境，给人类一个美好、永久的生产生活环境。

参考文献：

[1]方芳.土地资源管理［M］.上海：上海财经大学出版社，2006.

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Abstract: The establishment of land reserve system is of extremely vital significance to promote the development of urban land market and solve the land problem of urban public facilities. But the city land reserve system in our country at present is in the synchronous process of exploring edge and operation stage, there will be some misunderstanding when the city is full of people, it is necessary for us to change the idea and profoundly understand the connotation of land reserve system and the necessary of establishing land reserve system, perfect function location of land reserve system and operation mechanism to let it serve better urban construction and the masses.

关键词: 土地储备制度;必要性;完善

Key words: land reserve system;the necessity;perfect

中图分类号:F293.2 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)23-0230-02

0引言

土地作为人类活动中重要的自然资源,是人类一切活动的载体和赖以生存的基础,也是城市生存和发展的物质前提。由于土地资源自然供给的有限性,决定了土地经济供给的稀缺性。为了更好的调控土地市场和合理的配置土地资源,实现土地资源的高效合理利用,我国于1996年成立了第一个土地储备机构――上海市土地发展中心,此后全国绝大多数城市实施了土地储备制度。从实施效果看,土地储备已成为保护城市土地国家所有的性质并使国家对城市土地所有权在经济上的利益得以实现、减少和防止国有资产流失、调控土地价格、规范土地市场、改善城市土地利用结构,优化土地资源配置的重要举措。在我国现行土地所有制下,进行土地储备对于实现土地资源的集约利用和优化配置有着重要的意义。

1土地储备制度的内涵

土地储备制度,是指土地储备机构通过征用、收购、置换和到期回收等方式从分散的土地使用者手中把土地集中起来,并由土地储备机构统一进行土地整理,然后进行储备,再根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要将储备的土地有计划投入市场的制度。土地储备的主要环节是政府统一收购、统一整理、统一储备以及统一供应。在这一过程中主要表现出循环性、系统性、经营性和微利性的特点。土地储备制度,是我国在土地管理方式逐步从计划经济体制向市场经济体制转变,土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下,以经营城市为出发点,以提高土地利用效率和优化土地资源配置为目的,合理运用社会主义市场经济的宏观调控手段,实现土地资产保值增值[2]。目前这种制度在我国已经有70多个城市实施[1]。

2建立土地储备制度的必要性

随着改革开放和经济建设的步伐加快,在我国土地市场上出现了土地供应总量失控、真实价值受到抑制、土地资产流失等严重问题。为了解决这些问题,我国实施了土地储备制度,并把土地储备制度的目标定位于:完善土地市场、控制土地供应、促进城市产业结构调整和基础设施建设。建立土地储备制度的必要性具体表现如下:

2.1 土地储备是政府依法进行土地资产管理的重要措施城市政府实施土地收购储备的对象主要是城市待开发土地、旧城改造土地和城市规划区内部的集体土地等。如果不由政府统一收回或征收这些土地,一是难以按照城市规划要求实施旧城改造和城市建设,或者即使进行了改造建设也难以符合规划要求;二是难以满足土地出让管理的要求,尤其难以满足招拍挂出让方式的要求。市场经济条件下,政府与企业的职责相对分离。政府主要履行管理和服务职能;企业主要从事经营活动,以市场来实现资源的配置效率。土地收购、土地整理等工作,如果由单个开发商来进行,将导致这些工作成本的大幅上升。需要政府的干预,因此土地储备机构做好招标拍卖土地的前期开发工作,以“净地”方式推向市场。实践证明,土地储备是一条既能实现城市综合开发和提高城市土地利用率,又能增强政府宏观调控能力并增加土地收益的新路。

2.2 土地储备是防止土地资产流失的重要手段当前一种新型的城市管理理念是城市经营,即政府将城市作为一个大的企业来经营,以实现城市资产最大化。据了解国有土地资产约占全部国有资产的76%。因此,经营、管理国有土地资产是城市经营的一项重点内容,土地储备也要引入国有土地资产经营、管理理念。土地增值主要是由规划用途改变和城市基础设施建设引起的,应该收归国有。因为土地收购储备主要是针对城市待开发土地、旧城改造土地和城市规划区内部的集体土地等,这些土地在开发前往往土地利用方式较差,或为工业用地,或为农用地,或为平房区,其土地价值也较低;通过规划改变用途,乃至基础设施建设投入,使其土地价格大幅度提高,这种增值是由于公益设施或公共活动所引起的,应按照“涨价归公”的原则收归国有。在实施土地收购储备制度以前,开发商直接通过转让等方式取得土地,导致这些增值收益并没有用于城市基础设施建设,而是直接流入各转让方和开发商手中,引起国有土地资产大量流失。

2.3 土地储备是调控土地市场供求关系的必要环节土地储备是实施土地调控,尤其是土地市场调控的必要环节。之所以这样说是因为实现调控土地市场之目的,有两个前提:一是对土地市场供需是否平衡能够做出有效而准确的判断,二是政府手中必须持有足以影响市场供应量的储备土地。前者要求以土地市场信息的充分对称和政府机构的及时有效决策机制为基础,后者则以雄厚的财政支持为后盾。调控土地市场主要通过对建设用地的供应量以及其他经济政策来实现,土地储备的确是土地供应前的一个必要环节。

3对土地储备制度的误解

目前,对土地收购储备制度争议的焦点主要集中在利益关系上。毋庸讳言,城市政府通过土地收购储备,确实实现了政府土地收益;也不可否认存在一些地方政府强制压低收购价格、过度收购和出让土地等现象,但从总体而言,土地收购储备制度是防止国有土地资产流失的重要手段。

3.1 “与民争利”有人认为,土地收购价格过低,出让价格过高,政府通过“低买高卖” 牟取市场利益,忽略了民众的利益。

然而,土地收购价格遵循规定和协商原则确定,符合双方利益。在实践中,各城市在确定收购价格时均一定程度上考虑开发价值的分摊。”基准地价的构成包含了土地开发程度,现基准地价又包含了土地增值收益,这实际就是将土地使用者对土地的开发投入和土地增值收益共同考虑后确定收购补偿价格,这也仅是作为补偿参考价格。所以,如今的土地收购还是受大部分企业青睐的,可以将固定资产转变为现金流,更主要的前提还是对收购补偿价格的认可。

3.2 “土地财政”有些业内专家认为,土地储备制度在实践中逐步演变成为“土地财政”的推手。现在的土地储备制度是政府抛开调控者的定位,直接介入房地产市场和土地市场,成为牟取市场利益的参与者。土地增值收益源于政府长期的公共投资,理应“涨价归公”,由国家收回,用于基础设施建设和城市发展。地价是让渡国有土地使用权的代价,是国家作为土地所有者权益的体现,纳入政府预算“收支两条线”,取之于民,用之于民。政府收取的地价扣除土地取得费用、土地开发费用及相关税费外,所得土地纯收益主要用于市政基础设施建设、保障房建设、补贴农业等公益性事业。政府实行土地收购储备和招拍挂公开出让制度,实际上是将以往由开发商占有的部分超额地租收回,用于公共事业,同时防止开发商的区域垄断,通过保障土地平稳供给,确保房地产市场健康稳定发展,这是符合人民的整体和长远利益的。从土地收购的经济收益看,政府土地收益基本处于合理范围。

3.3 “导致地价房价上涨、扰乱房地产市场”有人认为是政府高价出让土地导致了房价快速上涨,扰乱了房地产市场。设想一下,政府低价卖地,房价能不能下来?前面分析过,土地储备是调控土地市场供求关系的必要环节,但不是唯一途径。在正常的市场条件下,房价上升过快时,可以通过改变土地储备供求关系,增加供给来降低房价。但当市场出现泡沫时,越增加供给,人们的预期收益越高,越是买涨不买跌。商品房不是与人们收入相当的消费品,而是期待增值的投资。在这种情况下,宏观调控还要依靠经济手段,靠金融措施。抑制投资性需求,是近期政府宏观调控措施见效的主要原因。房价说到底是经济行为,地价过高只是造成房价过高的一个因素,但不是决定性因素[3]。

4完善土地储备制度

4.1 改变单一的出让方式储备土地出让方式单一,也削弱了宏观调控能力。土地出让过于强调招牌挂的方式,结果对最近几年的地价飞涨推波助澜,与制度设计初衷相违背,不仅没有起到调控市场的作用,反而引起了市场的不稳定。今年,北京市国土资源局宣布,北京市将改进目前土地出让方式,弱化投标价格比重,综合投标价款、付款进度、开发建设周期、政策性住房建设条件、土地节约集约程度等因素作为评标条件,同时设定合理价格区间,由“价高者得”为“最佳者得”。此前,上海、武汉等地已经改变了土地出让中“价高者得”的模式。

4.2 拓宽资金渠道土地储备的功能还受制于周期和资金。由于土地储备资金严重依赖于银行贷款,如果储备的周期太长,不能及时出让,那么利息负担就会很重,尤其是在市场低迷时,可能无法偿还银行贷款。如果及时出让,就不利于宏观调控。各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%至90%,个别地方甚至接近100%,蕴藏着巨大的资金风险和法律风险。目前北京、上海等地都引入了民间资本进入土地储备的开发整理环节,如果市场向好、出让顺利还好,市场一旦低迷,民间资本的法律性质如何认定,风险如何分担就是问题。

4.3 逐步增加中长期储备由于我国处于大规模城市化和工业化阶段,加之粗放型的发展模式,土地利用效率不高,在实行最严格的土地管理制下,绝大多数地方政府都出现了建设用地指标紧缺的现象。因此,为解决城市建设高速发展中土地资源紧缺的问题,土地储备制度功能的现实定位,在短期范围内也只能是“先征后用”。但是,土地储备,顾名思义绝不仅是一个随征(拆)随用的短期行为概念,“储备”隐含着“储存以备日后使用”之意。要充分发挥土地储备对土地供应市场调控的支持作用,发挥土地储备在推动集约、节约、高效利用土地方面的作用,使土地成为政府经营城市和调控经济的支点,增强规划的刚性和主导地位,加强中长期的土地储备是应有之义。

城市土地储备制度的建立,对于促进城市土地市场的发展,提高政府对土地市场的宏观调控能力,增加政府的财政收入,解决城市公共设施的用地问题,都具有十分重要的意义。但是,目前我国城市土地储备制度处于边运作边探索的过程,人满难免会存在些许误解,我们必须要提高认识,完善土地储备制度的功能定位和运作机制,才能更好让土地储备制度服务于城市建设、服务于广大群众。

参考文献:

[1]陈怀林.浅谈城市土地储备制度的功能定位.中国论文下载中心,2009-12-24.

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【关键词】土地管理信息系统;发展;趋势;分析

经济社会的发展越来越快，我国土地资源的利用也越来越大，这使土地资源的消耗量增加。虽然我国国土面积大，但可用土地面积相对较少，为了保护土地资源、充分合理地开发、利用土地资源，这需要我们制定合理的土地资源利用规划，及时掌握土地资源的利用情况和变化信息。现在看来，传统的土地管理方法已经不再满足这些要求，因此，我们必须完善土地管理信息系统，采用先进的信息化管理模式来管理好土地资源，从而为制定各类规划和计划提供科学性资料。

1 信息化管理方法的优势和必要性

1.1 土地管理信息系统概述

所谓的土地管理信息系统，就是运用较为先进的技术手段，对土地管理进行科学化、精确化的土地信息查询，能够为决策者改变现阶段的土地使用情况和发展土地资源做出合理规划的一种科学技术。它将会给我国的土地管理带来空前绝后的变革，使我国的土地管理技术走向高科技化、无纸化的轨道，使我国的土地资源得到合理利用和有效的管理。

1.2 土地管理信息系统的特点

首先，土地管理信息系统能够起到精确空间定位。空间信息是获取土地信息的一个重要组成部分，在获取土地信息的过程中，空间信息是其他很多信息的依靠，是土地管理信息系统的参考标准。空间信息具有很强的时效性，能够准确的反映土地信息，对于土地管理而言作用尤为重要。

其次，土地管理信息系统具备明显的时态性特征。土地信息不是一直不变的，由于经济发展的需要和自然因素的发生，我国的土地资源每天甚至是每时每刻都是在发生变化的。而土地管理信息系统则是及时根据每一时间段的改变来及时反映土地信息的，它会随时对以往的信息做出否定。但是由于土地信息具有法律效力，受法律保护，因此对于土地信息的改变不能随意。

最后，土地管理信息系统具有分散性。按照不同的形式和内容可以把土地信息系统进行分类。根据土地信息系统的规模可以分为综合土地信息系统、专题土地信息系统等。土地管理信息系统的分散性，将土地信息合理的分类，对与信息需求者而言，具有较强的便利性，可以通过有效的分类，简单直接的找到所需信息，快速而有效。[1]

1.3 土地管理信息系统的优势和必要性

首先，在资料保存方面，传统的土地资料都记录在图纸上，很少将资料输入电脑或者其他电子设备以永久保存。传统方法的缺点就是保存年限短、易丢失、容易毁坏，不利于传递，造成分享困难。而现在的土地管理信息系统作为一个信息平台，将全国各地的土地信息都连接起来，调阅资料变得简单起来，也更容易长久保存。

其次，在数据显示方面。传统的土地管理方法是由人工绘图、整理、再加以分类的，以这样的管理方法制作出来的资料存在着较大的误差，更新资料也不及时，信息化的规划速度还是不够。现代土地管理信息系统的规划速度是传统管理方法不可比拟的，可以及时更新土地信息，制作出来的资料误差也会相对较小，甚至没有。[2]

然后，在建设和维护方面。传统的土地信息管理方法投入的资金大、人力多、物力也多。而土地管理信息化系统不需要太多的人力物力财力照样可以提高土地资料管理的效率和完成土地信息的变更、维护和应用。

最后，在应用方面。与传统方法相比，土地管理信息系统不仅可以提供传统管理方法的图表、数据，还可以将这些资料全部动态化，更好地体现土地资源的现实状况，更有利于分析土地资源的利用情况，以此来进行科学地决策。此外，在应用方面土地管理信息系统还有一个显著的优势就是能够将各部门的资料共享，能够减少重复投入造成的不必要的损失。[3]

所以，加快完善土地管理信息系统是非常有必要的。

2 土地管理信息系统的建设和应用

为了保障土地管理信息系统数据的安全有效、更新及时、数据真实可靠、资料互联共享，我国相关人员应该搞好土地管理信息系统的建设，做好土地信息系统的应用。

要做好土地管理信息系统的建设和应用，就必须了解土地管理信息系统的发展趋势。现代计算机技术和网络技术在飞速发展，我国的土地管理信息系统也要与测绘科学进行有机结合，这能够为土地管理信息系统的发展带来很大的优势，使我国的土地管理信息系统得到飞速发展。

对于我国土地管理信息系统发展主要体现在以下几点：

2.1 土地管理信息系统的网络化

随着网络信息化的发展，我国所使用的土地管理信息系统是要为土地管理部门服务的，同时，还要为国家管理土地资源提供准确的数据和可靠的资料，这决定着我国的土地管理信息系统要与现代计算机科学信息技术相结合，完成土地管理信息系统的网络化的步骤。

互联网的加入，不仅能够快速直观地对土地信息进行研究、整理和，更主要的是能够通过它来使管理者接收土地信息并由此做出决策，使土地资源能够得到合理的利用和开发，缓解我国现有的土地资源紧缺的状况。同时，还可以通过互联网随时公布、更新一些关于土地状况的信息，便于公众了解，帮助有需求的公众进行数据分析。

2.2 土地管理信息系统的集成化

实时的、准确的对土地信息进行获取，是我国土地管理信息系统的重要功能之一。现代测绘科学技术在不断发展，卫星遥感技术和全球定位技术提供了更加便捷的信息数据采集的方式，我国的土地管理信息系统就是融合了卫星遥感技术和全球定位技术，通过信息化数据的采集和处理对土地信息进行有效的管理和分类，实现资源的合理高效利用，节约资本，实现效率的最大化，满足了地籍测量的最基本的要求。[4]

2.3 土地管理信息系统的一体化

土地管理信息系统所需要的数据包括土地面积，地貌分布情况，另外，还需要对土地资源的利用情况和演变情况进行关注，除了在空间上的不可忽视的数据，在时间方面也存在着非常重要的数据。这不但是土地信息的一部分，而且如果时间上的数据和空间上的数据相互结合起来，就可以建立一个时空数据模型，这个模型可以融入到我国的土地管理信息系统的方法中去，更好地将我国的土地信息在这个模型中显现出来，使土地信息更具体、更全面、更准确的呈现出来。这种时空数据模型还解决了繁琐的时间关联拓扑关系，使土地管理信息系统的一体化更趋近完善。

3 小结

综上所述，土地管理信息系统是我国管理土地资源不可缺少的工具，更是我国现代信息化发展的产物，它是我国土地建设的一个科学的管理平台，是为我国发展土地建设、利用土地管理信息系统合理利用土地资源，有效配置土地资源的的重要手段。在我国经济快速发展的现阶段，土地是经济发展的基础条件，管理好土地资源是为经济发展“打好地基”，所以，分析好土地管理信息系统的发展趋势是非常有必要的。

参考文献：

[1]伍魏臻.浅析我国土地管理信息系统发展展望[J].科技创新与应用.2014（07）.

[2]李晴，杨春，谢忠云.计算环境下的管理信息系统发展趋势研究[J].科技管理研究.2011（09）.

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关键词：塌陷地复垦环境治理

一、项目的意义和必要性:

意 义：

1.加强土地复垦工作，对于有效缓解人地矛盾，改善被破坏区的生态环境，促进经济社会发展及社会安定团结，保障发展粮食安全都具有十分重要意义。

2.损毁土地复垦利用潜力巨大。如果能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则，对所有损毁土地进行复垦，可为当地农民解决生计问题（耕地和其他农用地）。

3.塌陷地复垦能够加强土地破坏区的生态治理，发挥很好的环境效益，同时也为这些地区的农民提供新的生活保障。

4.开展综合性塌陷地土地复垦与环境治理方面的相关研究，在龙煤双鸭山分公司还是一个新课题。此项技术对行业技术进步和全面普及土地复垦、减少补偿费起到表率的作用。

必要性：

塌陷地复垦对增加耕地数量,提高土地质量,改善生态环境是十分必要的。

二、项目区的基本情况:

东荣矿区地层：元古界麻山群、古生界泥盆系、中生界侏罗系、新生界第三系和第四系。含煤地层为侏罗系中统鸡西群，岩性为各粒级砂岩与粉细砂互层。第三系地层与第四系冲积层较厚，第三系地层厚0~164米，平均108米，分上部隔水层和底部含水层；第四系地层厚168.40~205.30米，上部8~14米由粘土、亚粘土组成，是粘性、塑性较强的隔水层，其下由各级砂、砾砂、砾石、不连续粘土组成的含水层。

东荣三矿生产采区（含报废）为东八、九、十采区，均开采30号层，煤厚0~7.29/2.49米；东一、二采区，均开采16号层，煤厚0~3.45/2.24米。煤层倾角多为15~25度左右，属缓倾斜煤层。煤层走向近南北，倾向西。采区布置方式：边界上山单翼布置。

采煤机械；综采、高档普采；采煤方法：走向长壁后退式；顶板管理：全部冒落法；采高：5.0米以下。均单层开采。采后稳定期1.5~2.0年左右。开采深度320~570米。目前塌陷深度0~1.4米。该项目由双鸭山分公司、东荣三矿、二九一农场共同研发。十五连施工，分公司、矿、二九一监督。

土地权属情况：二九一农场集体所有，居民承包使用，界址清楚，权属明确。

耕地利用现状：十五连共有耕地903.7垧，其中：农场征用牛饲料地57垧，外引水稻户拥有水田363.2垧，12户开发土地142.4垧，共有旱田341.1垧，大部分在塌陷区。286人享受基本生活田，其中：水田户14人，旱田272人（其中有86人在塌陷区），塌陷后的耕地如不进行一定的复垦，这86人将没有最基本的生活农田。

项目优势：分公司、矿和二九一、十五连对土地复垦积极支持，一是各级领导认识到复垦的重要性和必要性；连队干部和群众对土地复垦积极性高涨。二是塌陷地连片，便于管理；三是项目净增耕地面积大。四代表性强，既能带动其他连队的塌陷地复垦工作，提高周边未塌陷地的生产水平。

项目性质：以采矿塌陷地治理为主的“土地复垦”项目。

项目区范围：东经131°24′；北纬46°54′。项目区北面十五连2号地，西到通江路向北第一段东侧，南至韩英沟，东面至原养路队南。项目区范围对应井下东十采区，采高1.5~3.5米。

项目规模：

1.项目区总面积为424.05垧，经塌陷后坑塘水面124.05垧。纯塌陷地面积为287.7垧。

2.投资规模：项目总投资250万元，按塌陷地面积计算（287.7垧），平均每垧0.869万元。按受益面积计算（424余垧），平均每垧0.5896万元。

项目区新增耕地潜力分析：

项目区土壤类型以浅育草碳土，浅育型新水稻土为主。土层深厚，肥力较高，土壤有机质4.5% ，土体内无不良层次，适合多种作物生长。

塌陷地所占总面积68%。通过对塌陷地治理，不仅可以使塌陷的耕地得以恢复，而且使本区内未塌陷的耕地免除水涝威胁，提高亩产，增加农田效益。同时要求沟渠布局合理，培肥计划切实可行，整理三年后达到当地高产稳产田的基本标准。因此土地复垦潜力大，难度小，见效快

项目区土地适宜性评价：

项目区土地复垦以对区内塌陷地坑塘水面的整理为主，整理后的土地有机质含量高，土质肥沃，适宜种植各类农作物。项目区土地利用结构进一步优化，达到合理配置，以获得最大的经济效益、社会效益和生态效益。

项目区土地限制因素分析：

地形地貌条件：

项目区地形平坦低洼，地表标高+66~70米，区内无较大河流，仅有纵横交错的农灌排涝沟，20年一遇最高洪水位为+67.3米。为典型的平原地貌。周边为优质良田，塌陷后部分地块有积水，出现水淹地。

土壤条件：

项目区为三江冲积平原，坐落在三大黑土带之一。土层分别为浅育草炭土、碱土、潮土型幼年水稻土，浅育型幼年水稻土。开垦使用年限短，土壤厚，后劲足，对农作物生长有一定的生产潜力。但一部分土地长年水淹，已改变土壤的团粒结构。

水资源灌排条件：

项目区地表沉降影响大部分农田排灌系统，加之区内地势低洼平坦，秋季多雨，地面泾流排泄不畅，易形成内涝，威胁农作物生产。塌陷区标高低于干渠需强排，只能种植水稻和耐水作物，增加积水的消耗量并为强行排水提供时间的空间。

气候条件：

项目区位于寒温带季风型半干燥大陆性气候。降水量集中，且分布不均，易涝。易受冰雹、早霜和干旱等天气影响。年降雨量平均325.7~692.3mm。年蒸发量为1015.2~1733.2 mm。冻结期为每年11月至次年4月，最大冻结深度155~2.08米。

区位条件：

项目区农业经济条件较好，土地利用集约化程度高，但农业基础遭塌陷破坏后相对薄弱。

规划原则：

1.遵循珍惜并合理利用土地、切实保护耕地及原有耕地上设施的原则，绝不改变耕地的属性。

2.遵循社会效益、经济效益和生态效益相统一的原则，统筹兼顾矿、二九一及农民效益相结合。

3.遵循土地资源可持续利用的原则，坚持还地于民，还耕于原有承包农民的原则。

4.遵循因地制宜的原则，利用一切本地区的优势，利用一切可利用的政策、人才、资金，采用标准模式复垦，降低成本，增加土地利用率。

5.遵循工程技术可行、经济合理，实用性强的原则。

项目区总体布置：

1）田块规划

在土地复垦上，严格按土地规划、原有道路工程和灌排工程布局要求，便于经营管理。

2)农田水利工程规划

（1）灌溉:充分利用新增小型排灌站，使其正常发挥效益。平时将地表水及雨水抽出浇灌水田，水量超过利用量时，将形成危害的水向主排强行排水。

（2）排水：20年一遇降雨量，要求在2日内排完，据此设计农沟横截面为梯形，上口宽3.5米，边坡比为1：1.5。内斗沟、毛水沟相互贯通，以汇集地表水，降低地表水位。

3)道路工程规划

考虑项目区内实际情况以及大型农耕机械的进出，充分利用原有干道、支道、田间道，并进行必要的完善和改造，田间道和生产路纵横交织形成方格农田。

前期工作：用疏通排水法将所有沟渠、道路修复。待路通水撤后，将露出水面的耕地，用梯式递增法，削高填洼法将地垫平，并将参差不齐的地块过渡连接。

三、项目攻关总体目标:

对塌陷地坑塘水面进行整理，努力增加耕地，对新增耕地进行统一规划和整治，要求田块相对集中，沟渠布局合理，便于机械耕作，整理三年后达到当地高产稳产标准田的基本要求.

土地复垦竣工后，耕地全部还耕于农，并还耕于失去土地的居民，使居民得到重新安置。使区内的地貌、水文、土壤肥力、农田环境、农业生产、经济状况得到根本改善，人民生活水平和抵御灾害能力也将大大提高。

实施年限：项目计划三年，每年春季化冻期始至播种结束、秋收后至封冻期。恢复生态平衡，需五年时间，甚至更长时间。

具体考核指标：塌陷前旱田种植玉米，每垧收入0.50万元；塌陷后旱田改水田，每垧收入0.88万元（复垦费用每亩概算0.5895万元/垧左右，第二年为30万元左右的强行排水费用，待地表稳定后不再投入）。

四、项目的主要研究内容:

利用各种工程方法和生物措施，在现有土地上进行旱田改水田，恢复生态平衡，降低损失。

课题设置方案：

按水塘最大的聚集点将沉陷区分为四个单元：

（一）集水区用疏通排干法将水排干，对露出水面的耕地加以复垦，并建立小型排灌泵站，常年将聚集泾流地表水及地下渗涌出的水排出一部分。

（二）对沉陷形成坡降大的土地用梯式递增法将高地与洼地过渡、衔接，以适合机械耕作。

（三）对起伏不平的土地用削高垫洼法将地垫平，重新整理耕地表面，最大限度平展耕地面积，减缓坡降，减少地表水泾流。

（四）将一部分沟渠逆流向进行挖深渠底，将水引向高处，并将沉陷区种植上耗水及耐水作物（如水稻），把高地地表水抽出灌溉水稻，用以消耗聚集的地表水和自然降水，减小泵站向干渠强排的压力与成本。

（五）对开挖超深坡度大的沟渠，为防坍塌将坡上种植植被。

（六）将目前规划不合理，利用效益不高的沟、路、渠进行改造，对区内塌陷地坑塘水面进行随时强行排水，增加耕地面积。

承担单位选择方式：本着谁受益，谁负责施工的原则，由连队及农户复垦改造塌陷地。

五、项目的主要技术特点和创新点:

挑战塌陷、积极复垦、再创效益，惠矿利民。

该项目除考虑到增加有效耕地面积外，还特别注意了保护和改善生态环境，防止水土流失。该项目切实可行，是单层开采、土地复垦的好项目。对于现代化矿井，由民间自发复垦是塌陷地复垦的一种尝试，创建一条复垦成本最低显效最快的复垦模式。

关键技术内容：始终保证排水沟渠畅通及强排泵站正常。雨季时，复垦后水田内积水能正常排出。

项目实施的技术、工艺路线：修筑铺垫田间道路、按设计挖排水沟渠、建桥涵、架设高压线、设置强排泵站、排出积水、利用工程法改造平整耕地、实施耕作收割、恢复生态平衡。

六、项目的关联行动:

（一）项目组织实施管理：

1.组织领导机构设置：

为了实施该项目， 把土地整理项目做好，成立塌陷地土地复垦项目领导小组，负责项目实施的日常管理工作。

2.工程建设管理：

建立健全工程建设各项管理制度，责任到人，分工负责。

3.资金使用管理：

为确保复垦项目顺利完成，切实加强资金管理，实行工程项目与资金挂钩的责任制，层层签订合同，以法律手段管好、用好资金。

（二）相关工程：

1.土地平整工程：

土地平整工程（采取机械化作业）是进行农业机械化生产和农田水利、道路等基本建设的实施基础，目的是要达到便于机械化耕作，发挥机械效能，提高机耕质量，灌水方便均匀，有利于排水、改良土壤等，满足农作物高产稳产对水分及土质的需要。

2.农田水利工程：

根据项目区内水资源丰富状况，灌溉采取有效利用地表水。改造疏通已破坏的部分沟渠，

增加利用积水耕地面积。

3.道路工程：

项目区田间道和生产路初具规模，基本完好，在土地整理中，对原有道路按有关设计标准,重新取直修整，全为泥结路面。

七、项目总投资预算：

项目区总投资为250万元，其中工程施工费为205万元，占总投资的82%；其他费用25万元，占总投资的10%；不可预见费17万元，占总投资的6.8%。

资金筹措及来源渠道：龙煤双鸭山分公司维简费用、缺口暂由二九一、连队支付（资金来源方式：基层自筹一部分，社会招标募集一部分，承租农民以劳代资一部分）。

八、项目预期成果的社会、环境、经济效益分析：

1.社会效益：

该项目实施后，增加了有效耕地面积，提高土地生产条件，改善基层环境，完善了基层道路、水利设施，方便了群众生产。让项目区居民有更多土地可种，缓解了人多地少的矛盾，居民收入会明显增加，有利于社会稳定。

2.生态效益：

项目实施后，沟路渠得到了恢复并加以改造，低洼地、积水区人工林地得到了整理，塌陷地水面复垦为耕地。通过土地复垦及基础设施配套建设，大大减轻了旱涝灾害，从而创造一个良好的生态环境，尤其是公路沿线的耙地面貌。

3.经济效益：

从保护耕地角度来看，能够较好地实现耕地总量动态平衡，增加了有效耕地面积：其中：整理为旱田：120垧，利润60万/年。整理为水田：180垧，利润158.4万元/年。复垦水面积124垧，利润52.08万元/年。合计：利润270.48万元/年。

成果应用和产业化前景分析：

通过对塌陷地坑塘水面进行复垦，努力增加耕地，对新增耕地进行统一规划和综合整治，要求沟渠布局合理，培肥计划切实可行，整理三年后达到当地高产稳产田的基本标准。新增耕地420垧，新增耕地率为99%，土地利用率达到100%。

九、塌陷造成的危害分析：

（一）对耕地的危害

（1）塌陷地点分布零乱，造成农户无法通行种植，加大成本；（2）地表倾斜，凹凸不平水田无法保水，造成地表水泾流，水土流失；（3）地表水聚集形成永久性水面，水淹地造成耕地不能翻耕，破坏土壤的团粒结构，使表面耕层板结；（4）积水区造成水生杂草潜滋暗长，通过根及地下茎及种子向未塌陷区恶性传播；（5）水淹地使地下微生物降低，地下动物如蚂蚁、蚯蚓等松土动物缺失，造成有机质降低；（6）水淹地造成PH上升、盐碱上升；（7）影响了土地的整体面貌、生态环境。（8）每年强行排水消耕大量人力物力。

(二)对设备、地上设施的危害

（1）桥涵破坏、沟渠堰塞、道路下陷、干渠倒灌成为主要危害。由于地表塌陷，造成排水设施的损害，并且塌陷地面低于干渠，使地表水无法自然排出，次生灾害更重。（2）道路下陷造成运输不畅，使生产资料（种子、化肥、农药）运不进耕地，农产品也不能正常运出（包括一部分未塌陷地运输也不及时）。（3）水田的机井错位、埂渠断裂，生产用房倒塌，使水田户无法生产。

(三)对生产、生活的危害

（1）由于塌陷将耕地整体分开，不能大面积播种。（2）在塌陷区与未塌陷区临界位置，由于水淹需根据情况播三至四次才能完成整个春天播种，也曾多次淹及未塌陷耕地（3）因水淹耕地种子肥料运不到播种地点，只能靠肩扛人抬，收获时只能等到封大冻车能通行时才能收完。（4）为了能播完塌陷地的种，机车只能等待水淹地都能种上后才能更换农具，影响有机户外出机车作业的收入。（5）水田积水区只能用人工播种插秧，并增加了平整耕地、强行排水次数及作业时间与成本。

(四)对于效益的影响

（1）塌陷地对未塌陷地效益影响暂且不计，在塌陷地常年不间断强行排水的条件下，勉强能耕种的土地大约92.5垧，但成本较正常高出0.28万元。因耕地坡降增大，水田田埂需要加宽，减少了有效面积，平整耕地使部分表土变薄，施肥量增加，使产量减少，大约影响效益0.50万元/垧；（2）强行种上的耕地112.2垧，因为坡降值加大，在前几年中曾有很多面积是春种、夏淹、秋绝，产量基本是微利或无利。（3）剩余季节性和永久性水面的83垧耕地，面临永久性荒弃。到上年虽287.7垧塌陷地，每年有效益的耕地只有92.5垧。在通过大量人力物力整理及常年降雨时不间断排水情况下，才能产生40多万元的利润，其它严重的塌陷地块每年丧失的利润，按水田和旱田每年的平均值预计，大约在155万元，这里还不包括绝产地的成本损失。

十、综述：

煤矿行业应根据《国务院签发的复垦条例》，积极利用各种工程方法和生物措施、设置排水沟渠及强排泵站等工艺技术，开展塌陷地土地复垦与环境治理方面的相关研究与工作，为增加耕地有效面积、还耕于农，环境治理、改善生态环境，减少补偿费用等探索出一条新途径。

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关键词:土地管理制度;存在问题;现状反思;重构措施

1．当前阶段现行土地管理制度的概述

1．1现行土地管理制度的目标

《土地管理法》以及《刑法》作为我国现行土地管理制度依据的主要标准，明确了我国土地管理制度的目标，即保护耕地以及推进国有土地使用权制度改革。在保护耕地目标具体实施过程中，主要参考《土地管理法》中土地利用总体规划以及土地利用年度计划制度，从而进行一系列的保护措施，例如，加强土地管理制度的专业化，建立完善的土地管理体系;对于基本农田的保护制度，防止在农田使用过程中对农田造成损害;关于农田的占用，应按照相应农田占用管理制度，依据对农田进行占用补偿;就区域性范围内，应保证耕地面积与其他地域面积达到一定的平衡，具体到每个农村时，应保证每户一宅的实施标准。国有土地使用权制度改革目标实施阶段，主要通过《土地管理法》的国有土地有偿出让制度对土地进行管理。即在管理农村集体所有土地的过程中，可根据管理法进行乡镇企业的建设工程，同时农村居民也可进行居民住宅的建造，并且可以建设农村公共设施或者公共事业。但是对于一些非农的建设工程，或者企业单位以及个人对土地进行建设，需要向有关部分依法申请土地的使用权。

1．2现行土地管理制度存在的问题

首先，随着时间的不断推移，我国每年耕地面积的减少数量在逐年上升。造成这种现象的主要原因是地方政府将土地使用的计划指标提前完成。导致中央政府迫于土地使用的形势修订了《1997－2010全国土地利用总体规划纲要》。其次，虽然中央政府在进行国有土地的管理时，对土地的供应量进行严格的控制。但是在实际运用中，常常出现以下情形。例如，在占用土地的阶段，占用的土地面积远超于实际所使用的土地面积，并且存在将较好的耕地作为劣质土地征用，甚至出现乱战滥用的问题。最后，根据《土地管理法》的相关规定，对农村土地市场进行依法制止。但是从另一角度来说，农民也失去了对自家农地进行自主开发的权利。部分农民为了达到自己的目标，只能进行违法出租或者使用其他用地。而对于大部分的农民来说，只能通过外出务工来解决发展的问题。这就造成城市的人口在逐年增加，城市的各种资源的使用频率越来越高，城市的就业压力不断增大并且房价也越来越高。而相对于城市，农村则逐渐败落，农民的生活水平也在不断降低。加大了城市与农村之间的经济差距。

2．现行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的内容存在冲突

尽管在建立国家土地管理制度的初始阶段，政府的主要目标是确保国家耕地面积的数量区域稳定，从而保证国家能够生产出满足全国人口生存的粮食。在此基础上，加强城市化建设的步伐，增强地域性经济的不断发展，提高我国在国际经济市场中的地位。同时建立严格的土地有偿出让管理体系，增加国有土地的经济效益，并且在一定程度上保护土地所有者的权利，防止地方政府剥夺土地所有者使用的土地的权利。然而在具体实际执行阶段，通常会由于各种外界因素而对制度进行各种调整。例如，在我国社会经济下滑阶段，地方政府要保障经济建设项目的用地需求，从而稳定经济的发展。而对于加快城市化进程的发展阶段，则需要不断加强农耕土地的占用情况。整体来说，随着我国的不断发展，土地管理制度的内容与现实的发展存在一定的冲突。

2．2地方官员过分提升自身利益

地方官员为提升自身的发展机会，省级以下的地方政府官员通常在进行土地占用的招标阶段，会尽最大程度的保护本区域的耕地保护指标，同时从各种途径获得建设用地的指标。而对于省级官员来说，只是相对的作为耕地保护责任人，定期对耕地保护责任目标进行考核。但是只要地方政府能够达到地域耕地保护目标，省级人员没有直接的动力去检测地域耕地保护目标的具置。

3．中国现行土地管理制度的重构

3．1确定国有和集体土地的产权

通过研究表明，只有将耕地的使用权利具体到每个农民，才能避免各种外界权利的侵犯。作为国家的主人，公民只有保证拥有并且能够切实的使用土地所有者的权利，土地管理者以及地方政府执行者才不会随意占用自身的财产。

3．2通过比例原则提高土地管理的转变效率

在转变中央政府土地管理职能的过程中，应按照具体的比例原则进行具体转变改革。例如，必要性原则。即政府所实行的土地管理制度作用到具体的实施目标这一过程是必要的。同时不允许存在其他各种形式的措施方案进行替代。相称性原则。即政府在保护粮食安全的前提下，对其他公民或者组织使用土地的权利进行制约，同时应保证粮食安全与城市化建设之间的相对平衡。

参考文献:

［1］梁迎修．中国现行法律解释制度的反思与重构［J］．江西社会科学，2008，01:217－221．

［2］程雪阳．中国的土地管理出了什么问题［J］．甘肃行政学院学报，2013，03:108－122+126．

［3］王万茂．中国土地管理制度:现状、问题及改革［J］．南京农业大学学报(社会科学版)，2013，04:76－82．

［4］刘子兰．中国农村养老社会保险制度反思与重构［J］．管理世界，2003，08:46－56+80－154．

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一、建立征迁管理信息系统的必要性

（一）信息公开的需要

住房和城乡建设部于2012年5月30日发文《关于推进国有土地上房屋征收与补偿信息公开工作的实施意见》，要求推进房屋征收与补偿信息公开。征收基地规模大的涉及数千户，情况错综复杂，补偿、补贴、奖励激励的手段众多，补偿的方式各异，在补偿的同时还有安置的各种信息，而且这些信息要求很强的时效性和准确性，为了达到信息公开的要求，有必要建立征收信息管理系统，将所有的信息一“网”打尽，一“屏”展示。

（二）程序规范的需要

征收程序规范主要从两方面体现，从宏观方面就是根据国务院令第590号文的各项规定，征收工作一定要保证征收程序的公开透明。而从微观层面上，从项目实施的角度还有更细的控制程序。各地在实际操作过程中为了更加规范，制定了各种详尽的操作流程。例如，“两清”资料（面积、人口）的公示、审核和锁定程序，补偿安置管理流程、房源管理流程、财务管理流程等，在每一个流程的关键环节都设置了管控点，从程序上规范了征收工作各个岗位的工作权限、责任范围，避免了“黑箱操作、营私舞弊、贪污受贿”等不法行为，确保了征收工作的公正、公平和准确。

从以上介绍可以看到，不管是宏观程序还是微观程序的规范，没有一个强大的信息管理系统，光靠“人治”是很难做到的。

（三）提高征收效率的需要

由于一个征收基地一般涉及几百户甚至数千户，补偿、补贴、奖励的内容繁杂，涉及到各种条件和限制，而且往往都和时间节点相关，因此涉及大量复杂计算、重复计算和重复输入。如果靠人工逐个地计算、填写、输入是非常困难的，而一旦建立了信息系统，系统按统一补偿标准设定各项参数，自动计算，自动打印补偿协议，可以很大程度上提高工作效率和准确性。

（四）安置房源建设、调配、结算管理的需要

1.系统设置安置房源管理子系统

将安置房源集中管理，提高了安置房源的选用效率，促进征收进程；减少安置房源的不合理积压造成的资金损失；同时也避免“一女两嫁”的错误。

2.系统可以提供“安置房源建设管理子系统”

利用系统的信息，安置房建设可以按需生产；系统又能实时反映安置房的建设进度， 为安置房建设工程款的拨付提供了依据；还可以建立安置房报修和投诉管理模块。

（五）节约成本，财政资金监控的需要

土地房屋征收拆迁工作涉及的财政资金动辄上百亿，利用系统可以带来以下的节约。

1.人力成本节约

系统的数据可以在各个环节重复利用，减少各部门的重复录入的人力以及统计、档案管理等人力。

2.总资金成本节约

资金的节约可以体现在资金按实拨付、征收效率提高以及杜绝贪污不法行为带来的资金节约。

根据2012年上海几个区的不完全统计，采用了信息管理系统后，财政资金实际占用与计划比，平均降低了10%左右，尽管其中的原因很多，信息系统的采用带来程序的规范化管理功不可没。

（六）行政监督检查的需要

土地房屋征迁工作涉及居民成百上千户，涉及的环节数十个，涉及的数据难以计数，如何有效地进行监管，能将事后的监管，变成事前的制度流程设置，事中的实时检查和过程控制以及满足监察审计法院等部门监管，系统提供了很好的手段。

（七）档案管理的需要

不利于征收拆迁补偿信息的公开；通过建立征迁管理信息系统，可以设置专门的档案管理子系统，将征迁工作中产生的各种资料，忠实地、实时地、分门别类地、全面完整地、系统地保存下来，方便后期检索使用，也利于政府监管部门以及司法部门的监管和利用。

（八）宏观决策管理需要

满足宏观决策管理需要主要通过在信息管理系统中提供两方面的子系统，那就是区（县）土地房屋征迁安置信息管理子系统和领导综合查询子系统。这两个子系统为土地房屋征迁工作的宏观决策提供了现代化的先进手段。

（九）建设统一的房地产管理信息大系统的需要

土地房屋征收拆迁工作不是单纯的拆房工作，它与我国的住房保障、低收入困难群体的托底保障等都相关。因此，需要将征迁安置补偿信息与政府的房地产管理信息大系统有效地对接，以保证这些信息能及时、准确地归集，便于政府管理部门掌握全面的信息做出正确的决策；也避免了一些人钻空子，重复获得不当的补偿利益。

总之，建立和有效地运行征迁管理信息系统，对于建立诚信政府、效率政府的新形象，对于征迁工作真正做到“阳光征收、诚信征收、和谐征收、效率征收、规范征收、廉洁征收”具有重要的意义。

二、目前存在的问题

目前在推广征迁管理信息系统的实践中，还存在种种阻力、困难和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）认识错误，排斥采用信息系统

1.认为信息系统束缚了手脚，使征迁人员失去了“自由裁量权”

这种观念大量地存在于操作层，特别是征收事务所（拆迁单位）的工作人员。从本质上来说，系统的建立本身确实可以规范征迁工作人员的行为，防止暗箱操作、营私舞弊等不公正、不公平的现象出现；系统的使用在避免被征迁户的缠扰时有了很好的依据；系统的采用对征拆工作人员也是一种保护，避免犯不必要的错误；系统的采用，减少了大量重复计算、解释政策的工作量，提高了工作进度和效率，相应地也提高了他们的收益。

2.认为建立信息系统是浪费钱

从前面的介绍中我们已经看到系统的采用对财政资金节约的效果。建立系统的投资效益可以说“一本万利”。另外，建立信息系统，提供全程的信息服务，从目前的收费情况来说，最多就是一个区域几十万，或者平摊到每个征迁户约一二百元，这些费用与数十亿的征迁资金或者相对每个征迁户几十万和数百万的补偿款来说“九牛一毛”。

3.认为传统的方法也能将人迁走，将房拆平，不需要信息系统

传统的人工方法在征迁规模小的情况下是可以做到上述要求的，但是在应付大规模的征迁工作时就困难了，如果要强调效率、效益、公正、公平、公开就更难上加难了。何况征迁信息还必须满足财务管理、房源建设安置管理以及信息的后期利用和与政府的房地产信息管理的大机系统实时对接，而人工的方法就难以做到了。

4.认为采用信息系统工作，需要高科技人才，现有的征拆人员多数不会用

这是对系统的使用不了解产生的主观猜想。一个完善、功能强大的征迁管理信息系统在使用上是按照权限层级分层管理的，在操作上都是最简便的。从各地的实践来说，经过简单培训，不存在不会用的情况。

5.认为采用信息系统，增加了征迁工作人员的额外负担

这种认识主要是对信息系统的功效不了解所造成的。众所周知，信息系统的应用就是减少日常工作中的大量的重复劳动，一次信息输入，可以在任何阶段自动调用。另外，由于采用信息系统进行信息公开，被征迁户通过系统可以了解各种其所需要的信息，大大减少了征迁工作人员的用于解释的工作量。在全国各地数百个项目的实施过程中，征迁工作人员感受最大的就是工作量的大大减轻。

（二）认识局限，未能正确地认识、建立和应用信息系统

1.认为只要用上电脑就是建立信息系统

在我们的实践工作中，经常碰到一些单位自称也建立了征迁信息管理系统，而实际上只是将原来纸上的内容输入电脑，所谓的信息系统就是一些简单的excel表格罗列，这样的信息系统不仅不能应付复杂的系统管理的需要，没有减轻工作量，而且也大大地损害了信息系统的声誉。

2.认为只要花少量的钱购买一个软件就可以

征迁管理信息系统的建立并不是购买一个软件这么简单。首先，每个地方的主管部门、实施部门不一；各地政府部门管辖的范围不同；各地的补偿方案、补贴奖励政策不同；各地的流程控制程序不同；资金来源和管控方法不同；各地信息化管理要求的程度不同，如此等等。需要信息服务公司提供定制的系统并提供全方位全过程的信息服务。

3.将信息系统的应用仅用于签约阶段，没有对整个征迁工作作全面、全方位、全过程建立信息系统管理

这是一种缺乏全面规划、全局考虑的做法。结果是造成后期的房源管理、财务管理、补偿决定管理等缺失或者不配套，不能充分发挥现代化信息管理系统的强大功能，既不利于土地房屋征迁工作顺利健康高效的进行，也一定程度上影响征迁管理信息系统的推广。

4.没有将安置房的建设、分配、结算等纳入管理信息系统

据笔者的不完全了解，很多大城市和县市都没有将安置房建设、分配、结算纳入征迁管理信息系统。这是建设征迁信息管理系统的一个重大缺憾。就如前面必要性中相应分析所说，这是目前大多数征迁单位没有重点考虑的一个方面。

5.未重视对系统积累的数据进行统计分析等后期利用

多年来，各地土地房屋征迁工作中积累了大量的征迁过程中的宝贵资料，这些资料除了极少数单位对此资料进行分析统计再利用以外，多数单位没有对这些资料进行后期的再利用。因为信息系统的建立已经为信息的检索、分析提供了相当便利的基础。在此基础上，我们可以获得很多的宝贵信息，利于今后的决策和工作的改进。

6.未将国有土地的房屋征收和集体土地的拆迁工作合并建立统一的系统

许多中小县市，包括大城市的远郊区县，由于国有土地和集体土地分属不同行政部门管理，因此，在国有土地房屋的征收和集体土地的拆迁工作也分成互不相干的两条线，有的分别建立各自的信息管理系统。这样带来的问题是：一是各自的信息割裂、不相通，不便于地方政府部门掌握全局情况，进行通盘考虑；二是建立两个系统，重复花费了信息系统建设的资金。

三、对策和建议

（一）提高各级土地房屋征迁领导部门现代化信息管理的意识，为土地房屋征迁管理信息系统建立提供强有力的组织保证

从以上必要性和问题的分析来看，各级征迁管理部门的领导需要统一的认识为：建立土地房屋征迁补偿管理信息系统是一件必要的，急需尽快上马的事情；管理信息系统建设资金的投入是完全必要的，是一件“一本万利”的事情；管理信息系统的建设不能仅满足于签约，应该是全面、全过程、全方位的总体考虑；管理信息系统的建立要与本地区其他房地产管理信息系统接轨，充分利用宝贵的信息资源。

（二）安排必要的系统建设资金（信息服务经费）

在征迁工作中要像考虑征收事务所服务经费、房地产估价所估价服务费，档案管理建设费一样将征迁工作中的信息服务费用计入征迁工作的管理费用中去，从资金中保证信息系统的建设，使用和维护。

（三）选择适宜的信息系统开发建设和服务单位

在确定开发征迁信息管理系统后，对开发服务单位的选择至关重要。它将涉及到能否真正按时、按需提供一个真正满足需要的产品和服务。在这方面一定要选择那些有类似的成功开发经验和良好服务声誉的公司，而且一定要看到成功案例的演示，因为软件产品的一个重要特点就是它的无形性，编码和程序的好坏不在使用中是看不出来，也无法进行比较鉴别的。

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关键词 土地管理 特点 策略

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

目前我国土地资源现状不容乐观，尤其是土地资源的管理存在很多问题。为了加强土地的管理工作，应该对于土地管理中的违法征地、混乱的产权分配、细化冗杂的管理等问题进行深入的研究，进而找到解决办法。加强土地资源的管理工作对于我国土地资源的合理利用具有十分重大的现实意义。

1加强土地管理的必要性

土地是生存的基础，除了能够提供众多的生产资料外还是人民赖以生存的基础保障，目前大量耕地的被占用，使得不少地区的农民群众失去了土地，为了谋求当前发展利益，压低地方补偿安置标准不仅纵容了贪污，且对于农民群众来说也是一大伤害。这些人在无岗无业无社保身份的情况下生活现状越加窘迫。因此，加强土地管理，也是确保社会安定保护弱势群体的重要措施。否则，将会激化社会矛盾不利于国家长远经济发展和民生建设。

2土地资源管理策略

2.1加强保护意识

土地资源的保护需要人们的共同努力，为了更好地落实好土地资源的保护政策，群众和政府之间应该更好地沟通交流，应该加强群众的保护土地的意识。目前大众对于土地资源的保护意识还不是特别强，因此政府应该加大宣传的力度，借助各种形式宣传保护土地的知识，尤其是网络形式的传播，更具有效力。通过宣传，加强政府和群众之间的交流，充分发挥群众的主体地位。

2.2市场化配置

市场在资源的优化配置中起着十分重要作用，可以有效地调节生产要素。在社会主义市场的背景下，农村土地对于农业的经济发展和农业的生产十分重要，应该将其纳入市场化的范围。所以政府应该改变传统的行政干预手段，逐步采用市场指导的方式，为了使土地资源得到更加合理的优化，应该加强政府的职能，完善相应的机制，健全市场体系。为了提高土地资源的利用率，为了保证农村经济的可持续发展，为了保证土地的生产力，政府应该加强自己的调节作用，发挥自己在市场主导中的地位，让这种不可再生的资源得到合理有效的利用，创造出巨大的财富。

2.3完善规划体系

土地资源的规划要结合我国实际的国情，根据城镇规划的体系、功能区划等，从全局出发，努力发挥规划的配置作用，完成城乡一体化的规划格局。此外还应该加强城镇土地控制的规划编制，完成建设规划的任务，使土地规划和城乡规划体制结合起来，进而更好地利用土地资源。土地规划在土地资源的利用上起着十分重要的作用，对于城乡建设起着引导性的作用，可以促进城乡经济的快速发展。

2.4优化管理模式

最近几年，经过不断的努力和探索，我国在农村土地的整治过程之中，不断地优化土地的管理，发展了一套有效的模式，有利于广大农村用以参考惜鉴。一是选址踏勘。在野外踏勘基础上，形成了每一个项目的详细踏勘报告。二是项目入库。以论证会等形式，按照以下项目的入库原则以及条件来确定入库项目。A.项目选址要符合土地利用的总体规划。B.突出重点，强化示范效应。C，统筹兼顾原则。D.适当规模原则。E项目入库和项目所在的国土部门、地市县政府及乡镇的领导都应该重视项目区的收益群众所期望的程度。三是规划设计。在确立入库项目之后，由政府的土地储备整理交易中心进行组织设计相关单位的土地招投标工作。依照设计单位的详细设计经历、设计业绩和设计资质来选定设计单位。四是实施整理。政府的土地储备整理交易中心进行监理单位相关招投标的工作，经由市县的土地整理中心进行施工单位的部分招投标工作。

2.5落实差别化土地政策

落实差别化土地政策，保障科学发展的合理用地，从源头上和制度上减少违法用地。（1）区域差异。首先，根据国家发展战略和东中西部的不同特点，在建设用地规模、指标分配、地类结构、供地目录等方面有针对性地细化和区别对待。其次，单独选址项目用地应实行差别化政策。（2）地类差异。即对建设占用耕地、未利用地、坝区平地和低丘缓坡地等，实行差别化政策。占用未利用地应当在计划指标上予以倾斜、用地审批上简化，免收有偿使用费。

2.6土地的投资要体现公益性与有偿性

土地的投资问题上主要是体现多元化的问题，更要体现公益性与有偿性。土地的开发是一项系统的工程，这项投资不仅要靠政府更要扩宽这一渠道进行发展。从各个方面进行凑集资金是很必要的更要建立高效机制的筹集机制。从投资多元化方面来看效益问题就是这一核心问题。然而在各个经济、企业和个人参与土地整理等方方面面，这些原因究跟到底就是土地整理的后续产业很好的效益与回报，因此在这一方面土地的发展与整理方面必须要体现出自愿与有偿的原则。然而面对社会主义经济，土地整体体现出了政府的行为与选择，要根据其行为与选择找到结合点。政府与企业的目的明确，从增地增效等方面进行了考虑，虽然角度不同但是出发点总是相同的都是以土地这一对象，这正是政府企业及个人的目的所在。要建立好的机制必须根据这一情况，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿。

2.7加强土地管理专业的队伍的建立

对于这些问题的出现必须尽快建立一支土地管理专业的队伍。因为土地的开发与管理是一项含技术量较高的科学，要求从业者必须具有较高的综和素质。然而在当前的队伍中往往都是些新手，素质并不高，然而在这一队伍中必须要保证高素质高质量的人员才行，这是保障这一工作正常进行的必要保障。加强土地的开发建设规划这一队伍通过培养更高素质的人才。通过新技术的应用提高了土地的规划的先进性与科学性。建立些土地开发的必要单位进行协调配合发展，对其从业人员更要要个的选拔认定。还有就是建立一个监督部门、工程施工与管理队伍来保障其科学的发展。

参考文献

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关键词：破解；经济发展；土地制约

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0011-02

土地的有效开发利用成了当前社会备受关注的问题之一，其主要原因是它具有不可再生性以及有限性，并且它还是发展经济的重要前提条件，由此可见，土地资源的保护和合理利用具有重要性与必要性。

一、莱芜市土地资源的利用现状

经调查显示，莱芜市在2005年底测得的总面积为224 621.16公顷，其中，钢城区面积33 953.95 公顷，莱城区面积为19 0 688.80 公顷，农用面积为14 830.71公顷，占66.1%，林地面积37 102.55公顷（占16.5%），耕地面积68 700.33公顷（占30.6%），园地面积15 208.86公顷（占6.8%），其他农用地面积27 418.97公顷（占12.2%），建设用地面积32 514.89公顷（占14.5%）。

莱芜市在山东省的面积最小，并且人口的增长速度较快，再加上城市化、工业化的进程加快，使得土地资源严重短缺。由此可见，在这种地少人多的情况下，土地资源面临着严峻的管理问题。

随着人口数量的增加，使得耕地保护的问题更加的严峻，在2010年，对全市的人口进行预估，可达130万人，预计在2020将达到150万人。这样，就使得全市的人口密度将达534人/平方公里，人均用地0.18公顷，而耕地仅占0.055公顷，在全市人均水平以下。

部分土地资源的利用效率不高，节约集约用地水平需提升，2005年全市单位建设用地产值为73.17万元/公顷，为全省平均水平的1.17 倍，与淄博、青岛相比，在建设用地的集约利用水平上差距较大。

基于以上情况，该市破解土地制约因素必须从以下几个方面进行，推动经济发展。

二、以创建为契机，强化领导，形成合力

土地是发展的根本，而促使其呈可持续发展的路径就是开展土地节约集约。基于莱芜市当前的现状，开展土地节约集约创建活动组长由市长担任，副组长由常务副市长担任，领导小组成员包括劳动保障、交通、环保、国土、招商、水利、 发改等部门的领导。其宗旨是，将各项工作贯彻落实，将市政和市委的职能充分发挥，进而缓解土地资源紧张问题，实现土地资源的可持续发展，推动经济的发展。

三、明确目标，分解任务

对政府的一系列范性文件进行印发，进而对创建的指导思想、程序、要求以及任务明确指出，并创建专项资金用于土资源节约集约的创建，确保专款专用，促进活动的顺利、有效开展。并且对工作情况进行定期汇报，做好相关的指挥、督查和调度，进而形成新的工作格局。

四、强化宣传，营造氛围

为了保证莱芜市土地资源节约集约创建工作的有效开展，必须加强宣传，使其具有形式多样性与内容丰富性，提升人们的土地资源节约集约意识，主要从以下几个方面进行。

1.成立宣传小组，在全国土地日以及世界地球日上进行土地节约集约创建活动的宣传，并进入学校、 社区、 企业和农村等进行宣传，以提升全民意识，进而形成人人支持和参与的活动氛围。

2.以媒体为宣传的平台，围绕土地资源紧缺问题进行宣传，并在当地电视台播放，提升人们的土地资源节约集约意识。

3.该市在进行招商引资的时候，将土地资源节约和集约的相关标准、原则以及政策作为基本要求，并进进行严格的监督，保证贯彻落实。

4.将土地资源的创建内容作为党校培训计划的重要内容，并使其具有针对性，提升全民的土地资源节约集约法制观念。

五、优化资源配置机制，提升节约集约利用水平

开展土地资源节约集约活动，是促进土地资源可持续发展的关键，因此，莱芜市必须重视该问题，并将其作为工作的重点，促进土地的合理开发和利用，提升用地水平，促进经济的稳定和可持续性发展。

1.对土地利用方式予以创新。在对国土资源节约集约利用进行大力宣传的基础上，进行正确的引导，并遵循合理布局、集约和节约的原则，对城市用地规模进行严格控制；具体化土地利益调整机制，对土地管理绩效、土地利用状况等评价体系进行深入研究，并将评价、考核产业集聚区的用地情况作为工作的重点；同时，以此为依据，对产业集聚区的升级、用地指标配备进行合理化分配。对土地使用标准与条件严格执行，使用和建设多层标准厂房，保证土地资源利用的合理性。

2.优先发展产业集聚区。这样既能够促进产业集聚区的经济发展，同时，也能够使土地资源的到节约集约利用。具体的实施手段主要包括以下几个方面：首先，是实施园区集约用地机制。其次，是将约束机制进一步强化，如地产开发严禁在此处进行等，提升产业集聚区的发展水平。最后，是对土地利用进行合理编制与规划，预留产业集聚区发展空间。

莱芜市具有极强的城市竞争力，目前市政以及市委已经充分的认识到，而强劲的发展园区则是提升城市竞争力的重要依托。当新一届的领导班子成立之后，就将工作的重点转移到了园区建设方面，同时将其作为一项长远和关乎城市发展全局的工作，并在此基础上提出了创建莱芜市钢城经济开发区、泰钢不锈钢生态产业园区、莱城工业区以及高新区的计划，对莱芜市的土地资源利用进行了合理的分配和科学的定位，将该市未来3—5年的规划目标确定。

同时，在市委的工作会议上还明确提出了在下半年引入40个以上10亿元的大项目以及200个以上过亿项目。并将613工程实施，使莱芜市企业在3—5年内新增数量能够达到600家以上，大规模企业总数量达到1 000家以上，同时拥有10家以上销售收入过百亿的企业、30家以上销售收入在30亿元以上的企业，形成全市的重要经济台柱。并且，为了使企业的发展环境一流，对土地资源进行集约，对产业布局进行了调整和优化，对各个行业进行统筹处理，对建设用地结构进行优化，确保土地资源的合理开发和利用。同时，将工业园区建设作为新增建设用地的重点，为创建莱芜市四大平台区域提供充足的用地，同时确保土地资源的高效利用。

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公路工程投资估算可分为两个阶段编制：项目建议书阶段、可行性研究阶段。

项目建议书，是国家选择建设项目和进行可行性研究报告的依据，是公路建设基本程序中前期工作阶段的第一个工作环节，故具有极其重要的作用。编制公路项目建议书，是以国民经济与社会发展长远规划、路网规划和地区规划的要求为依据，通过勘察和调查，对拟建项目的规模、技术标准、投资额度等提出建议，并重点分析项目建设的必要性和可能性，而其中投资估算则是审批立项的一个重要条件。由于基本建设工程要消耗大量有限的物质资源，而我国公路建设资金短缺，需要建设的公路、桥梁等交通基础设施又很多，为把有限的建设资金投入到最急需的项目上，以便更好地发挥投资的最大效益，做好投资估算工作，就显得尤为重要。笔者认为项目建设书阶段的投资估算编制可从以下内容展开：

（1）向建设项目的主管部门或建设单位了解项目的筹资方式，要求贷款的最大额度，以便安排年度计划贷款数和计算建设期贷款利息。

（2）了解掌握建设项目的总体实施部署方案，如计划何年开始建设，要求几年建成，是否分段建成，分段交付使用，是采用国际招标还是国内招标，或者采用其他方式分派施工任务和工程监理等。这些因素与取定工资标准和一些费率有关。

（3）调查掌握公路沿线路基土石方的比例，以便与综合指标的含量进行比较，据以进行必要的换算与调整。

（4）了解、收集当地交通主管部门或公路（交通）工程定额（造价管理）部门的人工、材料等价格信息。这些价格信息，从我国现阶段情况来讲，是属于指令性的，应严格遵照执行。

（5）调查收集拟建项目所在地各种外购材料的供应地点、供应渠道和可能采用的经济合理的运输方式，并计算取定其平均运距。同时，了解有无收取过路、过桥费等情况，以便计算材料运费。调查砂石材料当地市场销售价格及产销情况，今后施工单位自行开采的可能性与开采条件，以及平均运距、运输方式等原始材料。调查掌握建设项目所在地的砂石料的规格品种情况。因为综合指标规定了材料预算价格的取定数据，如砂与沙砾、碎石与砾石等，是分别按一定的含量（%）综合为单一价格的，而他们彼此之间，不仅供应价格差异大，而且内容也不同，对投资估算的编制会产生一定的影响。因此，若建设项目并无砾石可供使用，则应采用碎石的价格作为计算依据。如有则应合理确定施工的比重，作为综合取定的依据。凡类似综合取定价格的材料品种，均应按此原则加以必要的分析，合理确定，以确保投资估算的质量。

（6）调查了解征用土地的各种赔偿费用标准，以及每公里可能需要占用土地的数量，当地政府有无特殊的优惠政策，如暂不征耕地占用税，征地赔偿由地方政府的土地管理部门统一负责等情况。

（7）调查掌握因工程的兴建而需拆迁的建筑物、构造物的数量与可能需要的赔偿费用，以便与综合综合指标规定的费额进行比较。如有较大的差异，则可据以进行必要的调整。

（8）调查掌握项目实施是利用电网供电的可能性与额度，以便核查供电贴费计算指标与实际有无较大的差异，是否需要进行调整。

（9）了解并与建设项目的主管部门或建设单位商定应列入投资估算的设备、工具、器具和大型专用机械设备的规格品种和数量的购置计划清单，以便据以计算这些费用。

（10）收集当地的工程造价历史资料，以供编制投资估算时参考。了解当地人民政府对项目兴建时和建成后的合理要求，以及对投资估算会产生影响的有关因素和事项。

可行性研究报告的目的，是在公路建设项目决定之前，运用现代手段和多种研究成果，拟定多种比较方案进行比选，提出综合性的研究论证报告，尽可能把主要问题，加以详尽的研究，使项目选择建立在科学基础上，建成后能发挥好的经济效益和社会效益，以避免或减少因盲目建设，仓促上马而造成的损失和浪费。因此可行性研究阶段的投资估算编制工作内容包括：

（1）根据批准的项目建议书的筹资方式、贷款额度和年度贷款计划，向建设项目的主管部门或建设单位进一步了解落实，是否有变动或新的意图，以便确定建设贷款利息。

（2）有关建设安排和实施方案的调查研究，主要是向建设项目的主管部门或建设单位进一步了解对项目建议书中的总体实施规划有无需要进行调整和补充。同时，对建设项目的建设条件和特点，制约整个建设工程的工期、质量、造价的关键环节，在设计和实施阶段，可能采用的标段划分和合理可靠的施工方案，做必要的调查，搜集涉及投资估算的有关资料。虽然在可行性研究报告阶段，不需要按标段来分别编制投资估算，但在今后实施阶段，施工单位所需的生产、生活临时用地数量与标段划分的多少有着密切的关系，故在投资估算时，必须考虑到这些因素，以免漏项。

（3）调查掌握公路沿线的水文地质、地形地貌情况，以便正确摘取工程数量套用分项指标。因为《估算指标》中的路基土方、路基石方、涵洞工程、小桥及标准跨径小于20m的中桥、通道等分项指标，是按平原微丘区、山岭重丘区等不同地形条件，分别制定估算指标的；标准跨径大于20m的中桥及大桥的各种桥型结构，是分干处、水中两种不同的指标，如果了解不清，情况不明，就难以正确选取工程数量和选用指标，也就不能保证投资估算的编制质量。

（4）项目建议书与可行性研究报告的投资估算，是在不同的时期编制的，故既要了解掌握作为编制项目建议书投资估算的工资标准和材料供应价格情况，又要了解当地公路（交通）工程定额（造价管理）站是否了新的价格信息。如果有，一则应以此作为编制可行性研究报告投资估算的依据，二则可与项目建议书投资估算所采用的价格水平相比较，以了解其价格的变化情况，从而掌握对可行性研究报告投资估算可能产生影响程度。

（5）调查落实建设项目所在地的各种外购材料的供应地点、供应渠道，并据以核查原项目建议书投资估算所取定的经济合理的运输方式和计算的平均运距，以及计算的过路费、过桥费和运费标准有无变化，除应以调查落实的资料作为计算材料运费的依据外，应对存在差异作必要的分析，掌握其变化规律，以不断提高投资估算的编制水平。调查落实公路沿线砂石材料的生产供应情况和市场销售价格，施工单位自行开采的可能性与开采条件，规格品种、质量、数量以及今后实施阶段可能产生的变化和问题，都应着重予以调查落实。凡对投资估算可能产生的影响因素，均应作必要的考虑，检查与原项目建议书所采用的数据有无差异，并绘制出筑路材料运距示意图，提出筑路材料调查表，作为计算材料预算价格的原始依据。

（6）调查建设项目占用土地和应予拆迁的建筑物、构筑物的种类和数量，人均占有耕地等资料，以及当地人民政府颁布的征用土地赔偿标准、耕地占用税等有关规定，并提出拆迁及土地占用表，作为计算土地、青苗等补偿费和安置补助费的依据。

（7）调查选定大型混凝土构件预制场和路面混合料拌和场的设置地点和规模，提出需要占用土地的面积和需要恢复耕种土地的有关各项费用。

（8）调查建设项目可利用电网供电的情况，如电压等级、使用期限等资料，以便计算用电贴费。

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[关键词]土地整理财政融资市场融资

中图分类号:F25文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)1120216-01

一、我国土地整理的财政融资

对于主要依靠财政来融资的公共物品类型的土地整理,其资金缺口必然在不断地扩大,面临着前所未有的困难。为此,我们认为应该通过以下方式来筹集土地整理资金。

(一)继续完善土地税费体系并加大征收力度,来筹集土地整理资金。为了更合理地开发和利用土地,国家制定了一系列有关土地整理的法规和政策,所有这些,为国家财政筹集土地整理资金提供了法律保障。现在的关键是:一是要继续完善土地税费体系,凡是与土地有关的税费都要列项征缴,不得遗漏;二是要加大征收的力度,规范地方政府随意减免新增建设用地有偿使用费的行为;三是坚持土地整理专项资金专款专用,不得挪用和挤占。

(二)利用资本市场为国家财政融资,来筹集土地整理资金。当前我国社会经济的发展已进入了这样一个阶段:大部分加工产品相对过剩,而公共物品类型的土地整理却仍较为短缺。因此,加工工业的边际产品相对较低,而土地整理的边际产品相对较高,国有资产未能实现最优配置。现在,若实现国有经济的战略改组,既可以盘活部分国有资产,又可以解决部分公共物品类型土地整理的资金短缺问题。

二、我国土地整理的政策性融资

土地整理政策性金融是一种介于财政与金融之间的特殊金融机构,通过借用部分财政资金和其他政策手段支持,获得大量长期可靠的低成本的资金,并以这些较少的资金带动和引导大量的社会资金,完成单靠财政本身难以完成的社会经济目标。

(一)土地整理政策性金融的资金来源。建议应对我国土地整理政策性金融的融资结构加以调整。在保持财政支持的应有力度的同时,逐步为土地整理政策性金融开辟新的融资渠道,扩大市场化筹资的比重。其主要内容有:

1.将邮政储蓄、保险基金、住房公积金、养老基金等资金转变为土地籍理政策性资金来源,加大它们对土地整理金融债券的认购量。

2.积极利用国内外金融市场筹集资金。一方面可大量借款,另一方面可大量发行土地整理金融债券。

3.积极利用出口信贷,为土地松理融资。出口信贷由于具有贷款期限短、利率相对优惠、具有政府担保、贷款覆盖面宽等优点,应逐步成为土地整理项目吸引外资的重要形式之一。

(二)土地整理政策性金融的资金运用与管理。对于我国这样一个经济结构调整任务繁重的国家来说,政策性金融将在相当长的时间内发挥重要作用。就土地整理融资而言,当前应加快培育我国土地整理政策性金融体系,努力完善土地整理政策性金融机构的运行机制。具体为:

1.尽快出台有关法律法规,进一步明确土地整理政策性金融的法律地位。立法的滞后,不利于土地整理政策性金融经营机制的完善,也不利于为土地整理政策性金融的运行创造良好的外部环境。

2.理顺土地整理政策性金融的业务监管体制。当前,我国政策性银行在业务管理上被划归到中央银行,因此中央银行实际上承担了最后借款人的角色。土地整理政策性金融移交财政部或国土资源部来管理,既是必要的,也是可行的。

3.建立和完善比商业银行更为可靠的、有政策手段支持的土地整理政策性金融贷款回收安全保障体系,以及具有威慑力的贷款逾期制裁制度。同时,土地整理政策性金融可以充分利用自己的政策性特点,通过构筑以政策支持为背景的贷款回收保障体系,来规避和减少风险。

三、我国土地整理的市场融资

在我国的融资体制改革中,直接融资与间接融资应并行发展,在市场中自然定位,形成融资体制中的两种主体融资方式,进而逐步建立和完善土地整理的市场融资机制。

(一)间接融资:居民储蓄用于土地整理的长期投资

随着我国国内经济形势的发展变化,居民储蓄存款用于土地整理长期投资是完全可行的,将居民储蓄存款用于土地整理长期投资,应注意以下几点:

1.深化国有专业银行的产权制度改革,确立银行法人地位。现在,先以部分发达省市的分行为单位进行股份制改革试点,改造为国家控股的股份制银行,塑造多元化的产权主体,在取得一些经验之后,再向全国推广。

2.促进非国有银行的发展,扩大它们的市场占有率。非国有银行由于产权明晰,激励约束机制健全,基本上按市场机制进行金融交易,因而以它们为中介的储蓄投资转化效率比国有银行高得多,这从非国有银行较低的不良资产率这个侧面可以得到一定的反映。

3.促进土地整理企业制度改革。可以说,如果不能真正建立起现代企业制度,促进微观企业改革,那么储蓄投资转化机制就将失去其坚实的微观基础,因而将难以收到实质性的效果。此外,我国还可以积极利用国外贷款融资进行土地整理。

总之,将居民储蓄存款用于土地整理长期投资,在实践中还必须建立新型高效的储蓄投资转化机制。

(二)直接融资:债券、股票、产业投资基金

1.债券市场融资。目前地方政府的资金来源比较有限,即使有点宽余资金,也主要着眼于所需资金较少的短期收益项目。因此开辟地方政府举债这一融资渠道,对于土地整理项目的建设有十分重要的意义。

土地整理融资也可以发行企业债券。所谓土地整理企业债券主要是指企业依照法定程序发行的,约定在一定期限内还本付息的,且筹集资金用于土地整理的有价证券。

2.股票市场融资。利用股票市场,土地整理企业可以筹集到更稳定、更长期的建设资金,可以减轻土地整理项目建设期的债务本息负担,因此,对现有的土地整理国有企业或集体企业,要积极进行产权改革,在组建股份制公司同时,选择一些预期经济效益较好、有发展前途的土地整理项目,按国际惯例组建规范化的股份制企业,高起点、高要求,直接迈上规范化的股份制企业轨道,进行市场经营。

3.产业投资基金。今后,我们必须在利用已有债券、股票等融资方式的同时,积极尝试一些新的融资工具,这其中,利用融资租赁、产业投资基金、土地基金、BOT融资、PPP融资、资产证券化等来为土地整理融资便是一些行之有效的新型融资方式。

参考文献:

[1]张明,土地整理项目管理模式初探,商业时代,2004,3.